نوع گزارش : گزارش های تقنینی
نویسنده
کارشناس گروه سیاستهای حمایتی و مقابله با فقر دفتر مطالعات بخش عمومی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
برنامه های کاهش محرومیت مناطق مختلف کشور در چهار دهه گذشته به طور مستمر به اجرا درآمده است و پیشرفت های قابل توجهی در برخی ابعاد محرومیت همچون محرومیت از خدمات زیرساخت و امکانات زندگی در کل کشور حاصل شده است. این کاهش محرومیت اما به طور متوازن و متناسب با وضعیت مناطق انجام نگرفته است. لذا همچنان محرومیت شدید در برخی از مناطق کشور مشاهده می شود. اقدامات محرومیت زدایی در کشور بیشتر از جنس پروژه های عمرانی است و متولی تأمین منابع آن دولت است. لذا قوانین بودجه مهم ترین سند برنامه یکساله محرومیت زدایی کشور محسوب می شود. در این گزارش با تمرکز بر اعتبارات محرومیت زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۳، تصویر فعلی محرومیت مناطق کشور، وضعیت منابع مصوب برای این حوزه، توزیع استانی اعتبارات و چالش ها و آسیب های محرومیت زدایی مورد بررسی قرار گرفته است. بودجه محرومیت زدایی در لایحه بودجه ۱۴۰۳، ۱۰۸ هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است که نسبت به بودجه مصوب در قانون بودجه ۱۴۰۲، ۱۳ درصد رشد داشته است. البته عملکرد بودجه محرومیت زدایی در سال های گذشته نشان می دهد که تخصیص این اعتبارات عمدتاً کمتر از ۵۰ درصد است. توزیع استانی اعتبارات در این لایحه نیز همانند سال های گذشته دارای شفافیت و توازن لازم به نحوی که متناسب با وضعیت فعلی محرومیت مناطق کشور باشد نیست. لذا به نظر نمی رسد که در سال ۱۴۰۳ تغییری در روند محرومیت زدایی در کشور رقم بخورد و اعتبارات محدود محرومیت زدایی با رعایت اولویت مناطقی که درحال حاضر دارای محرومیت شدید هستند، شدت محرومیت این مناطق را به طور محسوسی کاهش دهند. آسیب شناسی اقدامات محرومیت زدایی در چند دهه گذشته نشان می دهد که کارآمدسازی سیاست های محرومیت زدایی مستلزم مجموعه اقداماتی شامل بهبود امکانات جمع آوری و پایش داده های محرومیت، بازتعریف ابعاد و شاخص های آن، بازنگری مستمر در تعیین مناطق کمتر توسعه یافته و بازطراحی نظام توزیع اعتبارات سالانه محرومیت زدایی است.
گزیده سیاستی
اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سنواتی و نحوه توزیع استانی آن، برنامه دولت جهت کاهش محرومیت مناطق محروم را در هر سال نشان میدهد. بررسی این اعتبارات در لایحه بودجه 1403 نشان میدهد که همانند سالهای گذشته این اعتبارات به صورت نامتوازن و بدون رعایت اولویتها توزیع پیدا نموده است.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان / شرح مسئله
اقدامات محرومیتزدایی عمدتاً نیازمند منابع دولتی است. لذا اعتبارات آن در هر سال در قانون بودجه سنواتی مشخص شده و هرگونه اصلاح سیاستها نیز در این قانون منعکس میگردد. از همین رو بررسی اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه حائز اهمیت است و در این گزارش ضمن بررسی این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1403، توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی و همچنین هدفمند بودن آن مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
پیشنهاد راهکارهای تقنین، نظارتی یا سیاستی
پیشنهادات ناظر به لایحه بودجه 1403:
سایر پیشنهادات جهت کارآمدسازی سیاستهای محرومیتزدایی:
کاهش فقر و محرومیت بهعنوان یکی از اولویتهای سیاستگذاری در کشور همواره مورد توجه مسئولان قرار داشته است. تشکیل نهادهایی همچون کمیتهامداد امامخمینی (ره)، جهاد سازندگی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در سالهای پس از پیروزی انقلاب، نشاندهنده توجه به این موضوع است. دسترسی به خدمات زیرساخت و امکانات اولیه زندگی اصلیترین نیاز افراد است که عموماً تلاش میشود در گام نخست این سطح از محرومیت در مناطق مختلف کشور کاهش یابد. بررسی عملکرد محرومیتزدایی در چهار دهه گذشته نشانمیدهد این سطح شدید محرومیت بهطور قابل ملاحظهای کاهش پیدا نمودهاست. نمودار 1 درصد محرومیت خانوارها از دسترسی به امکانات و خدمات زیرساخت به تفکیک مناطق روستایی و شهری و در بازه سالهای 1385 تا 1400 نشانمیدهد. همانطورکه مشاهده میشود وضعیت محرومیت از دسترسی به گاز لولهکشی، آب لولهکشی، شبکه برق، امکانات اولیه زندگی (مسکن ایمن، سرویس حمام و آشپزخانه)، فضای کافی محل سکونت و اینترنت در 15 سال گذشته در مناطق روستایی و شهری کاهش یافتهاست. بهعنوان مثال بیش از 76 درصد از ساکنین مناطق روستایی کشور در سال 1385 به گاز لولهکشی دسترسی نداشتند و این نسبت در سال 1400 به 21 درصد کاهش یافتهاست. وضعیت دسترسی به اینترنت نیز همگام با گسترش فناوریهای دیجیتال در کشور در 15 سال گذشته بهطور قابل توجهی افزایش یافتهاست.
نمودار 1. وضعیت محرومیت از دسترسی به امکانات و خدمات زیرساخت در بازه سالهای 1385 الی 1400
اگرچه کاهش محرومیت در کل کشور و در بسیاری از شاخصها محسوس میباشد؛ این روند در همه مناطق کشور بهصورت متوازن اتفاق نیفتاده و یا در مواردی منجر به افزایش کیفیت زندگی نگردیده است. بهعنوان مثال در نمودار 2 وضعیت فراگیری محرومیت از اینترنت و عدم بهرهمندی از فضای کافی در محل سکونت به تفکیک استانهای کشور نشان دادهشدهاست. همانطورکه مشخص است محرومیت در این دو شاخص در برخی از استانهای کشور همچنان بیش از 50 درصد است. این وضعیت در سایر شاخصها نیز بهنحوی برقرار است و این عدم توازن اقدامات محرومیتزدایی یکی از چالشهای این حوزه محسوبمیشود. یکی دیگر از نکاتی که در این حوزه بایستی بدان توجه داشت؛ توجه به مفهوم دسترسی به خدمات و امکانات است. در ادبیات محرومیت وقتی صحبت از دسترسی میشود یعنی خانوار موردنظر امکان استفاده از خدمات و امکانات اولیه را داراست. اما اگر این خانوار به دلایلی تصمیم به عدم استفاده از آن خدمات بگیرد؛ در عمل از این امکان بیبهره خواهد بود. بهعنوان مثال، ممکن است خانوارهایی به شبکه برقرسانی متصل باشند؛ اما به دلایلی همچون قطع مکرر برق یا نوسانات آنکه موجب آسیب زدن به و سایل الکتریکی میشود، تصمیم به عدم استفاده از برق گرفته و طبعاً کیفیت زندگی پایینتری را تجربه میکنند. علاوهبر این موارد سایر چالشهای این حوزه نیز موجب شدهاست که همچنان محرومیت در برخی مناطق کشور کاهش مورد انتظار را نداشتهباشد. بنابراین بازنگری در سیاستهای محرومیتزدایی و کارآمدسازی آن برای تسریع روند محرومیتزدایی در کشور یک ضرورت است.
نمودار 2. فراگیری محرومیت از دسترسی به اینترنت (نقشه سمت راست)
و دسترسی به فضای کافی مسکن (نقشه سمت چپ) در استانهای مختلف کشور
اقدامات محرومیتزدایی عمدتاً نیازمند منابع دولتی است. لذا اعتبارات آن در هر سال در قانون بودجه سنواتی مشخص شده و هرگونه اصلاح سیاستها نیز در این قانون منعکس میگردد. از همین رو بررسی اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه حائز اهمیت است و در این گزارش ضمن بررسی این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1403، توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی و همچنین هدفمند بودن آن مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت.
امروزه پایش فقر و محرومیت یکی از اصلیترین لوازم مقابله با فقر محسوبمیشود. با توجه به ماهیت پویایی فقر، سیاستهای فقرزدایی بایستی منطبق بر شرایط و وضعیت موجود مناطق تدوین گردد. لذا بسیاری از کشورهایی که توفیقات قابل توجهی در فقرزدایی بهدست آوردهاند، زیرساختهای لازم برای جمعآوری دادههای فقر را فراهم نموده و با بهروزرسانی تصویر فقر و محرومیت در مناطق مختلف یا گروههای مختلف، سعی نمودند سیاستهای خود را با هدف تسریع این فرایند اصلاح نمایند.
دادههای موجود محرومیت ناکافی، غیردقیق و عمدتاً قدیمی است و متأسفانه ظرفیت کمک به حوزه سیاستگذاری را ندارد. از آنجایی که دادههای موردنظر بهصورت رسمی و منظم جمعآوری نمیشود، عمده پژوهشها درباره وضعیت محرومیت در کشور از دادههای طرحهای آماری استفاده نموده یا بهصورت تکبعدی (با استفاده از دادههای یک دستگاه اجرایی) انجام میگیرد. اگرچه دستگاههای متعددی شاخصهای مربوط به حوزه خود را جمعآوری نموده و ممکن است از کیفیت لازم نیز برخوردار باشد؛ عمدتاً بهدلیل عدم انسجام میان واحدهای مورد بررسی، امکان استفاده از آنها برای ارائه یک تصویر جامع وجود ندارد. در میان طرحهای آماری نیز سرشماری نفوس و مسکن و طرح نمونهگیری درآمد و هزینه خانوار مناسبترین طرحهایی هستند که قابل استفاده میباشند. از آنجایی که آخرین سرشماری نفوس و مسکن انجام شده مربوط به سال 1395 میباشد، طبعاً برای بررسی وضع موجود محرومیت مناسب نیست؛ ضمن اینکه تنها برای بررسی دسترسی خانوارها به خدمات زیرساخت و امکانات زندگی قابل استفاده میباشد و در ابعاد دیگر مانند آموزش و بهداشت کارایی ندارد. دادههای طرح نمونهگیری درآمد و هزینه خانوار تنها دادههایی هستند که بهطور مرتب و هرساله جمعآوری و منتشر میشود و از آن برای بررسی برخی از شاخصهای محرومیت میتوان استفاده نمود. با این حال این دادهها نیز برای انعکاس تصویری جامع از محرومیت کافی نمیباشند و اشکالاتی نظیر عدم پوشش شاخصهای موردنظر در حوزه محرومیت، غیرقابل اتکا بودن دادههای تجمیعی در سطح شهرستان و در برخی موارد کمکیفیتی دقت دادههای منتشر شده، موجب میگردد که استفاده از آنها برای مقایسه محرومیت مناطق مختلف کشور و بهتبع استناد به آن برای اهداف سیاستگذاری ممکن نباشد. وضعیت فعلی دادههای محرومیت که در بالا تشریح شد بهخوبی نشاندهنده آن است که برنامهریزیها برای کاهش محرومیت براساس وضعیت واقعی محرومیت مناطق انجام نمیگیرد.
علیرغم اقدامات پرشمار دستگاههای مختلف در محرومیتزدایی، در حال حاضر نقشه جامعی در خصوص دسترسی مناطق شهری و روستایی کشور به امکانات و خدمات (مانند آب، برق، بهداشت، آموزش)، پروژههای محرومیتزدایی در دست احداث و میزان پیشرفت آنها وجود ندارد. در برخی از موارد، دادههایی بهطور پراکنده و توسط نهادهای مختلف جمعآوری شده، که پس از گذشت چندین سال، همچنان بهروزرسانی نشدهاند و برخی از آنها مبنای تخصیص اعتبارات قرار گرفتهاند. در صورتیکه لازمهی برنامهریزی برای محرومیتزدایی و تدوین شاخصهای کارآمد، وجود دادهها و اطلاعات یکپارچه و بهروز در زمینه دسترسی به امکانات و خدمات در مناطق مختلف کشور است. با تصویب احکامی همچون بند (ع) تبصره ۱۷ قانون بودجه ۱۴۰۱ و بند (ح) تبصره (۱۷) قانون بودجه 1402، زیرساختهای قانونی لازم جهت ثبت دادههای محرومیت (مانند دادههای دسترسی به زیرساخت، بهداشت، آموزش و...) و بهروزرسانی آن ایجاد شدهاست اما هنوز دادههای این پایگاه تکمیل نشده است و بسیاری از دستگاههای مرتبط، دادههای موردنیاز را در اختیار این پایگاه قرار ندادهاند. لذا همچنان این پایگاه قابل بهرهبرداری نمیباشد.
«پایگاه اطلاعات بهرهمندی ایرانیان» میتواند با تجمیع اطلاعات نهادهای عمومی و دولتی، ثبت اطلاعات دسترسی همه آبادیها به خدماتی نظیر آموزش و بهداشت و زیرساختها (مانند آب، راه، گاز و برق) تصویر محرومیت در مناطق مختلف کشور را ارائه کرده و امکان تدوین شاخصهای بیانگر شدت محرومیت از امکانات اولیه را فراهم کند. این سامانه در صورت تکمیل میتواند مبنای برنامهریزی در زمینه محرومیتزدایی، تهیه شاخصها، تخصیص بودجههای سالیانه در این حوزه و همچنین ارزیابی عملکرد دستگاههای مسئول باشد.
محرومیت ابعاد مختلفی دارد و برای ارائه تصویری جامع و قابل قیاس از آن لازم است از شاخصهای ترکیبی استفاده شود. روشهای متعددی برای اندازهگیری فقر چندبعدی وجود دارد که متداولترین آنها، روش آلکایر-فوستر است [1] شاخص فقر چندبعدی جهانی که یک شاخص ترکیبی رایج برای اندازهگیری محرومیت است مجموعهای از ابعاد و زیرشاخصهای مرتبط با محرومیت را معرفی نمودهاست که بهنوعی محرومیت شدید را اندازهگیری میکند و در هر بعد پایینترین سطح بهرهمندی را مدنظر قرار میدهد. همانطورکه پیشتر اشاره شد این شاخص محرومیت شدید را اندازهگیری مینماید. لذا در برخی از کشورها که براساس این شاخص، محرومیت شدید در آنها بهنوعی ریشهکن شدهاست، سطوح بالاتری از محرومیت را مدنظر قرار داده و متناسب با شرایط خود شاخص فقر چندبعدی ملی را تدوین نمودهاند. در حال حاضر بیش از 110 کشور با هدف پایش محرومیت، شاخص فقر چندبعدی جهانی یا ملی را محاسبه و گزارش مینمایند.
در این گزارش با هدف ارائه تصویری از وضعیت موجود محرومیت در کشور، بر مبنای شاخص فقر چندبعدی جهانی و با استفاده از دادههای پرسشنامه درآمد و هزینه خانوار سال 1401، وضعیت محرومیت خانوارهای کشور براساس ابعاد و زیرشاخصهای جدول 3 در پیوست محاسبه گردید. نمودار 3 وضعیت فراگیری محرومیت در استانهای مختلف کشور را نشانمیدهد. براساس شاخص طراحیشده، استانهای سیستانوبلوچستان، کرمان و خراسان جنوبی بیشترین درصد محرومیت و سمنان، اصفهان و قزوین کمترین درصد محرومیت در بین خانوارها را دارا هستند. همانطورکه ملاحظه میشود نزدیک به 30 درصد از خانوارهای سیستانوبلوچستانی در محرومیت به سر میبرند که در مقایسه با سایر استانها، نسبت بالایی است.
نمودار۳. فراگیری محرومیت استانهای مختلف کشور در سال 1401
محرومیتزدایی در قوانین بودجه سنواتی یکی از جذابترین حوزهها بهحساب میآید. ردیفهای اعتباری بسیاری در جداول مختلف بودجه مشاهده میشود که اعتباری را برای محرومیتزدایی مشخص مینماید و علاوهبر آن در سایر ردیفها نیز با عناوینی همچون «با اولویت مناطق محروم» تلاش شدهاست که بخشی از آن اعتبارات نیز متوجه مناطق محروم گردد. اما در عمل بسیاری از این ردیفها عملکردی ندارند. عمده اعتبارات محرومیتزدایی در جدول مربوط به هزینههای تملک داراییهای سرمایهای استانها (جدول 10-ج) و در چند عنوان آورده میشود. جدول 1 کل اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1400، 1401، 1402 و لایحه بودجه 1403 [3]را بههمراه رشد سالیانه آن نشانمیدهد. این مقادیر مجموع کلیه اعتباراتی است که در جداول مختلف بودجه بهطور مشخص برای محرومیتزدایی در نظر گرفتهشده است. متأسفانه علیرغم مکاتبه رسمی و پیگیریهای مکرر در ماههای گذشته، عملکرد ردیفهای مربوطه از سوی دیوان محاسبات کشور تاکنون به این مرکز ارسال نگردیده است. عملکرد بودجه محرومیتزدایی در سالهای گذشته در این جدول نیامدهاست.
جدول 1. اعتبارات مصوب محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1400، 1401، 1402 و لایحه بودجه 1403
سال |
1400 |
1401 |
1402 |
1403 |
|||
عنوان |
اعتبارات مصوب (میلیون تومان) |
اعتبارات مصوب (میلیون تومان) |
درصد رشد |
اعتبارات مصوب (میلیون تومان) |
درصد رشد |
اعتبارات لایحه (میلیون تومان) |
درصد رشد |
مقادیر |
72,317,669 |
75,906,255 |
5 |
96,551,020 |
27.2 |
108,743,848 |
12.6 |
عمده اقدامات محرومیتزدایی در کشور از جنس پروژههای عمرانی است و همچنان به وضعیت دسترسی مناطق و خانوارها به خدمات زیرساخت و مکانهای آموزشی و بهداشتی محدود میشود. اگرچه این رویکرد بایستی اصلاح شود؛ بررسی وضعیت بودجهریزی براساس همین ابعاد نیز جای بررسی دارد. جدول 2 اعتبارات مصوب محرومیتزدایی در قوانین بودجه سالهای 1400 تا 1402 و لایحه بودجه 1403 را نشانمیدهد.همانطورکه مشاهده میشود بخش عمدهای از اعتبارات محرومیتزدایی در بودجه تحت عناوین عمومی محرومیتزدایی آورده میشود و عمدتاً نیز توزیع استانی آن در بودجه مشخص شدهاست. سایر اعتباراتی که در قانون تعیین میشود که در چه حوزهای بایستی صرف شود سهم کوچکی از بودجه کاهش محرومیت را تشکیل میدهد و ملاحظه میشود که در سالهای گذشته نیز سهم آنها تقریباً ناچیز شده و در کل بودجه تجمیع گردیدهاست.
جدول 2. اعتبارات محرومیتزدایی در قوانین بودجه
سالهای 1400، 1401، 1402 و لایحه بودجه 1403 به تفکیک ابعاد محرومیت
ابعاد محرومیت |
1400 مصوب (میلیون تومان) |
1401 مصوب (میلیون تومان) |
1402 مصوب (میلیون تومان) |
1403 مصوب (میلیون تومان) |
|
محرومیتزدایی عمومی (سهم از کل بودجه محرومیتزدایی) |
اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور |
28,000,000 |
32,350,000 |
35,000,000 |
80,000,000 |
دو سوم سه درصد صادرات نفت و گاز |
5,440,000 |
6,666,670 |
24,913,493 |
22,666,700 |
|
سایر |
22,514,319 |
6,958,190 |
28,764,427 |
2,932,148 |
|
مجموع |
55,954,319 (77 ٪) |
45,974,860 (60.6 ٪) |
88,677,920 (91.8 ٪) |
105,598,848 (97.1 ٪) |
|
دسترسی به راه |
3,650,000 |
9,950,000 |
4,400,000 |
نامشخص |
|
رفع سوء تغذیه |
0 |
0 |
1,400,000 |
1,500,000 |
|
رفع محرومیت از نوع ارتباطات |
657,150 |
721,995 |
853,100 |
960,000 |
|
رفع محرومیت خدمات آموزشی |
740,000 |
5,599,400 |
820,000 |
600,000 |
|
رفع محرومیت خدمات بهداشتی |
نامشخص |
500,000 |
نامشخص |
10,000 |
|
رفع محرومیت در حوزه آب و فاضلاب |
7,316,200 |
8,160,000 |
400,000 |
75,000 |
|
رفع محرومیت مسکن (مسکن محرومین) |
4,000,000 |
5,000,000 |
نامشخص |
نامشخص |
|
مجموع کل |
72,317,669 |
75,906,255 |
96,551,020 |
108,743,848 |
وضعیت محرومیت در مناطق مختلف کشور متفاوت است و عدم توجه به اولویتهای رفع محرومیت در این مناطق، یکی از آسیبهای برنامهریزی برای محرومیتزدایی بهحساب میآید. یکی از اقدامات اصلی جهت کارآمدسازی سیاستهای محرومیتزدایی، تفکیک الگوی توزیع استانی اعتبارات از الگوی تخصیص بودجه به پروژههای محرومیتزدایی است. این یعنی هنگام بودجهریزی اعتبارات محرومیتزدایی و تعیین سهم هر استان از کل اعتبارات، وضعیت کلی محرومیت (که بایستی براساس شاخص ترکیبی واحد اندازهگیری شود) ملاک قرار گیرد و هنگام تخصیص اعتبارات هر استان به پروژههای استانی، اولویت رفع محرومیت آن مناطق ملاک باشد. با این توضیحات پیشنهاد میشود ردیفهای اعتباری محرومیتزدایی در بودجه تا حد امکان کاهش یابد و به صورت تجمیعی در نظر گرفته شود و در گام بعد توزیع استانی آن براساس شاخصهای مناسبی که محرومیت (بهویژه محرومیت شدید) را نمایندگی مینماید، انجام پذیرد. در حال حاضر شاخصهای محرومیت که در قوانین مربوطه آورده شدهاست این ویژگی را نداشته و موجب شدهاست بخشی از اعتبارات این حوزه عملاً صرف پروژههای توسعهای بهجای پروژههای محرومیتزدایی گردد.[2]
بخش عمدهای از اعتبارات محرومیتزدایی موضوع دو قانون است: یک) بند (ت) ماده (32) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور: دوسوم سه درصد (۳%) از درآمد حاصل از صادرات نفت خام و گاز طبیعی به شهرستانهای مناطق کمترتوسعهیافته که براساس شاخصهای توسعهنیافتگی به تفکیک شهرستان توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور تعیین میگردد، اختصاص مییابد. دو) قانون استفاده متوازن از امکانات کشور: دولت مکلف است سه درصد (۳%) از اعتبارات بودجه عمومی دولت را در قالب ردیف مشخص تحت همین عنوان تعیین کند و طی جدولی که در آن سهم هر استان براساس شاخصهای نرخ بیکاری، آب شرب شهری و روستایی، آموزش و پرورش، بهداشت و درمان، بهسازی روستاها، راه و زیرساختهای جادهای، سرانههای عمران شهری و درآمد شهرداریها مشخص میگردد، در قانون بودجه درج نماید. نمودار 4 توزیع استانی اعتبارات دو حکم قانونی مذکور و اعتبارات مازاد مصوب مجلس شورای اسلامی تحتعنوان «متوازن 2» را در قانون بودجه سال 1402 نشانمیدهد. همانطورکه در نمودار مشاهده میشود، توزیع اعتبارات این سه موضوع متفاوت است؛ در حالی که هر سه، جهت کاهش محرومیت مناطق در قانون بودجه منظور شدهاست.
نمودار۴. توزیع استانی اعتبارات دوسوم سه درصد صادرات نفت و گاز،
قانون استفاده متوازن و اعتبارات متوازن ۲ در قانون بودجه سال 1402
نمودار 5 نحوه توزیع اعتبارات موضوعبند (ت) ماده (32) قانون احکام دائمی توسعه کشور را در سالهای 1402 و 1403 (ردیف اول) و اعتبارات موضوع قانون استفاده متوازن از امکانات کشور را در دو سال مذکور (ردیف دوم) بههمراه توزیع پیشنهادی اعتبارات مذکور براساس شاخص فقر چندبعدی ملی محاسبهشده در گزارش نشانمیدهد. بررسی لایحه بودجه 1403 و مقایسه آن با سالهای گذشته نشانمیدهد که توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی تفاوتی با سالهای گذشته نداشته است و کماکان طبق رویه سابق و براساس فهرست مناطق محروم مصوب سال 1388، این توزیع انجام میگیرد. این موضوع به وضوح در نمودار 5 قابل مشاهدهاست.
نمودار۵. توزیع استانی اعتبارات محرومیتزدایی در قانون بودجه سال 1402
و لایحه 1403 و توزیع پیشنهادی اعتبارات محرومیتزدایی
نبود تعریفی واحد از محرومیت و تعریف شاخصهای غیرمرتبط با آن، عدم بهروزرسانی وضعیت شاخصها، عدم بهروزرسانی فهرست مناطق محروم کشور و فرایندهای غیرشفاف در توزیع اعتبارات استانی، موجب شدهاست که توزیع نامتوازن اعتبارات محرومیتزدایی هر سال در قوانین بودجه مشاهده شود و عنوان محرومیتزدایی ابزاری برای اختصاص بودجه بیشتر به مناطق مورد توجه سیاستگذاران محلی تبدیل شود. تصویب 7550 میلیارد تومان اعتبار تحتعنوان «متوازن 2» در قانون بودجه سال 1402، نمونهای اخیر از سیاستگذاری چندپاره و بدون برنامه محرومیتزدایی در کشور است.
علیرغم تصویب احکام قانونی متعدد مبنی بر بهروزرسانی فهرست مناطق محروم حداقل در ابتدای دوره هر برنامه پنجساله توسعه، در 20 سال گذشته تنها یکبار فهرست مناطق محروم مورد بازنگری قرار گرفته است. براساس قانون، مسئولیت اصلی بازنگری در این فهرست در تمامی این سالها با سازمان برنامه و بودجه کشور بوده و در حال حاضر آخرین فهرست رسمی این مناطق مربوط به سال 1388 میباشد. با توجه به فعالیتهای محرومیتزدایی در این بازه 14 ساله و همچنین تحولات اقتصادی در دهه 90، فهرست مذکور نیازمند بهروزرسانی بوده و لزوماً نمایانگر وضعیت فعلی محرومیت نیست.
بند (ی) تبصره 19 قانون بودجه 1401 سازمان برنامه و بودجه کشور را مکلف کرده است که نسبت به اصلاح و بهروزرسانی شاخصها و سهم هر استان از اعتبارات موضوع بند (ت) ماده (۳۲) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور اقدام نماید. طبق بررسیهای صورتگرفته، در این خصوص پیشنویسی از سوی سازمان برنامه و بودجه تدوین شده که برای تصویب به هیئت دولت ارجاع شده که تاکنون به تصویب نرسیده است.
در توزیع اعتبارات محرومیتزدایی لازم است میان محرومیت شدید و طرحهای توسعهای تفکیکی صورت گیرد. هرچند این دو مفهوم ارتباط مستقیمی با یکدیگر دارند اما معنای متفاوتی دارند. طرحهای توسعهای با اهدافی نظیر افزایش رشد اقتصادی، ایجاد شغل و درآمد برای افراد، بهبود زیرساختهای اقتصادی و اجتماعی، توسعه صنایع، نیروگاهها و تقویت بخش خصوصی طراحی میشوند. ازسوی دیگر، هدف اصلی در طرحهای محرومیتزدایی کاهش فقر مطلق و دسترسی بهتر به امکانات اولیه زندگی مانند بهداشت و درمان، آموزش و پرورش، راه، انرژی آب آشامیدنی و فاضلاب بوده و بر تأمین حداقل نیازهای زندگی تأکید میشود. بنابراین، اگرچه هر دوی این طرحها بهبود شرایط زندگی و رفاه اجتماعی را دنبال میکنند، اما اهداف و اولویت آنها متفاوت است. پس باید توجه داشت که استفاده از شاخصهای نامناسب و در نتیجه انتقال اعتبارات از پروژههای محرومیتزدایی به طرحهای غیراولویتدار موجب انحراف منابع از هدف اصلی رفع محرومیت شده و باعث میشود رفع محرومیت (بهویژه محرومیت شدید) از مناطق کشور به کندی صورت پذیرد.
نهضت محرومیتزدایی بهعنوان یکی از اولین نهضتهای ملی، در سالهای اولیه پس از پیروزی انقلاب اسلامی به راه افتاد. نهادهایی همچون جهاد سازندگی و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز متأثر از این نهضت در همان سالها تأسیس گردید. بررسیها نشانمیدهد اقدامات محرومیتزدایی در 4 دهه گذشته، کاهش قابل توجهی در وضعیت محرومیت مناطق کشور رقم زدهاست. بهعنوان مثال در مناطق روستایی محرومیت از دسترسی به آب لولهکشی به 4 درصد، محرومیت از دسترسی به برق به زیر 1 درصد و محرومیت از دسترسی به مسکن ایمن به 6 درصد کاهش پیدا کرده و همه این ارقام برای مناطق شهری به زیر 5 درصد رسیده است.
علیرغم اختصاص هرساله اعتباراتی جهت محرومیتزدایی در قوانین بودجه، محرومیت و بهویژه نوع شدید آن همچنان در برخی نقاط کشور مشاهده میشود. این دو در کنار هم نشانمیدهد برنامهریزی برای کاهش محرومیت، اولویتها در رفع محرومیت را هدف قرار نمیدهد و تداوم آن در سالهای گذشته ایجاب میکند تا سیاستهای محرومیتزدایی و الگوی برنامهریزی کاهش محرومیت در کشور مورد بازنگری قرار گیرد. بهنظر میرسد فقدان یک نهاد متولی جهت تدوین شاخصهای محرومیت، پایش آنها، برنامهریزی جهت کاهش محرومیت و ایجاد هماهنگی میان دستگاههای فعال در حوزه محرومیتزدایی، چنین وضعیتی را به وجود آوردهاست.
اعتبارات مصوب محرومیتزدایی در قوانین بودجه در سالهای گذشته رشد قابل توجهی داشته است. در لایحه بودجه سال 1403 بیش از 108 هزار میلیارد تومان به این امر اختصاص پیدا نموده که این رقم نسبت به سال گذشته رشد 13 درصدی داشته است. اگرچه در قوانین بودجه، اعتبارات نسبتاً مناسبی برای این حوزه در نظر گرفتهمیشود، عملکرد این اعتبارات با میزان مصوب فاصله قابل توجهی دارد و عمده آنها تخصیص پیدا نمیکند.
هر ساله بخش عمدهای از بودجه محرومیتزدایی بهصورت استانی توزیع میشود. بررسی سهم هریک از استانها از اعتبارات موضوع قوانین مربوطه نشانمیدهد نحوه تعیین سهم هر استان براساس یک معیار واحد و تعریف مشخصی از محرومیت انجام نمیگیرد. علاوهبر این، بررسی شیوه توزیع در چند سال گذشته نیز نشانمیدهد علیرغم کاهش محرومیت در برخی مناطق و استانها، سهم مذکور برای هر استان تقریباً ثابت مانده است. از آنجایی که در احکامی همچون بند (ت) ماده (32) قانون احکام دائمی توسعه کشور صرفاً بهطور کلی اشاره شدهاست که سهم هر استان براساس شاخصهای توسعه نیافتگی مشخص شود و فهرست مناطق محروم مصوب هیئت وزیران در سال 1388 نیز تاکنون بهروزرسانی نگردیده؛ این رویه به همین صورت تاکنون ادامه یافته و در لایحه بودجه 1403 نیز تکرار شدهاست.
اگرچه برنامهریزیها برای محرومیتزدایی در هر سال در قانون بودجه منعکس میگردد و از این جهت اعتبارات منظور شده حائز اهمیت است؛ اما بیشتر ناکارآمدیهای حوزه محرومیتزدایی در سایر تکالیف قانونی مربوطه و لایههای پیشینی است که به توزیع غیرشفاف و نامتوازن این اعتبارات در قانون بودجه و در نهایت تخصیص ناکارآمد آن منجر میشود. کارآمدسازی سیاستهای محرومیتزدایی مستلزم مجموعه اقداماتی شامل بهبود امکانات جمعآوری و پایش دادههای محرومیت، بازتعریف ابعاد و شاخصهای آن، بازنگری مستمر در تعیین مناطق کمترتوسعهیافته و بازطراحی نظام توزیع اعتبارات سالانه محرومیتزدایی است. بر این اساس پیشنهادات زیر ارائه میگردد:
پیشنهادات ناظر به لایحه بودجه 1403:
جدول۱. ابعاد، زیرشاخصها، وزنهای مربوطه و آستانه محرومیت در هر زیر شاخص برای شاخص فقر چندبعدی طراحیشده
بعد |
وزن بعد |
زیر شاخص |
وزن زیر شاخص |
خانوار محروم محسوبمیشود اگر |
سلامت |
|
فقر غذایی |
|
مصرف سرانه کالری و پروتئین خانوار در روز بهترتیب کمتر از 2100 کیلو کالری و کمتر از 60 گرم باشد. |
بیمه خدماتدرمانی |
|
خانوار در سال از خدمات بیمه درمانی پایه استفاده نکرده باشد. |
||
آموزش |
|
سواد سرپرست خانوار |
|
سرپرست خانوار بیسواد است. |
تحصیل کودکان |
|
در خانوار حداقل یک کودک در سن تحصیل (6 تا 16 سال) وجود داشتهباشد که تحصیل نمیکند. |
||
زیرساخت |
|
دسترسی به آب لولهکشی |
|
مسکن دارای آب لولهکشی نباشد. |
دسترسی به گاز لولهکشی |
|
مسکن دارای گاز لولهکشی نباشد. |
||
دسترسی به برق |
|
خانوار دسترسی به شبکه برق یا مصرف برق نداشتهباشد. |
||
امکانات رفاهی |
|
فضای کافی مسکن |
|
مساحت سرانه مسکن خانوار کمتر از 15 مترمربع و برای خانوار تکنفره کمتر از 30 متر مربع باشد. |
و سایل ارتباطی |
|
از میان 4 وسیله ارتباطی (رادیو، تلفن همراه، تلفن ثابت و رایانه) حداکثر 1 مورد را داشتهباشد. |
||
کالاهای بادوام و وسایلنقلیه |
|
خانوار هیچیک از کالاهای بادوام (ماشین لباسشویی، انواع یخچال و انواع تلویزیون) و وسایلنقلیه (خودرو، موتور سیکلت و دوچرخه) را نداشتهباشد. |
||
مسکن |
|
دسترسی به حمام |
|
خانوار در منزل سرویس حمام نداشتهباشد. |
دسترسی به آشپزخانه |
|
خانوار در منزل سرویس آشپزخانه نداشتهباشد. |
||
مصالح بهکاررفته در مسکن |
|
مصالح بهکاررفته در مسکن از چوب، خشت و چوب یا خشت و گِل باشد. |
جدول۲. ردیفهای اعتباری محرومیتزدایی در لایحه بودجه 1403
جدول |
متن ردیف |
دستهبندی ردیف در گزارش حاضر |
اعتبار درنظر گرفتهشده (میلیون تومان) |
۱-۷ |
آب روستایی و عشایری، راه روستایی و عشایری، احیای قنوات و اجرای طرحهای هادی روستایی |
محرومیتزدایی عمومی |
600,000 |
۱-۷ |
احیا و بهبود استاندارد و گسترش پستهای قرنطینهای در مرزهای مختلف کشور و رفع کمبودهای موجود و ارائه خدمات بهداشتی در بنادر کشور و توسعه برنامههای بهداشتی روستاهای محروم |
رفع محرومیت خدمات بهداشتی |
10,000 |
۱-۷ |
تقویت اعتبارات طرحهای فاضلاب شهرهای دارای تنش و مشارکت با خیرین برای آبرسانی به روستاهای دارای تنش |
رفع محرومیت در حوزه آب و فاضلاب |
75,000 |
۱-۷ |
توسعه عدالت آموزشی، نوسازی و مقاوم سازی و خرید تجهیزات برای مدارس روستایی |
رفع محرومیت خدمات آموزشی |
600,000 |
۱-۷ |
توسعه متوازن زیرساخت خدمات شبکه ملی اطلاعات در مناطق محروم، روستایی و کمتر توسعه یافته و شهرهای زیر ۱۰ هزار نفر |
رفع محرومیت از نوع ارتباطات |
960,000 |
۱۰-ج |
سه درصد فروش نفت خام و گاز طبیعی - دو سوم |
محرومیتزدایی عمومی |
22,666,700 |
۱۰-ج |
قانون استفاده متوازن (ملی - استانی) |
محرومیتزدایی عمومی |
80,000,000 |
۱۲ |
کمک به گروههای جهادی |
محرومیتزدایی عمومی |
1,000,000 |
۲۳ |
ارائه سبد تغذیه و بسته بهداشتی به مادران باردار، شیرده و دارای کودک زیر ۵ سال |
رفع سوء تغذیه |
1,500,000 |
۷ |
طرح شهید شهرکی (محرومیتزدایی مناطق محروم روستایی) |
محرومیتزدایی عمومی |
123,075 |
۷ |
طرح شهید یزدانشناس-قرارگاه جهادسازندگی |
محرومیتزدایی عمومی |
128,943 |
۷ |
قرارگاه امام حسن مجتبی (ع) - کمک به طرحهای پیشرفت و محرومیتزدایی |
محرومیتزدایی عمومی |
49,230 |
۹ |
توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه یافته و تحقق پیشرفت و عدالت (قانون استفاده متوازن از امکانات کشور) |
محرومیتزدایی عمومی |
100 |
۹ |
توسعه زیرساختهای منطقه مکران (شهرستانهای چابهار، دشتیاری، کنارک، زرآباد، نیک شهر، قصرقند، جاسک، سیریک، میناب، بشاگرد) |
محرومیتزدایی عمومی |
1,030,800 |
مجموع کل |
108,743,848 |