نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه حمل و نقل دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه حملونقل دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
انتظام بخشی به موضوعات گسترده بخش حمل ونقل و تعریف شاخص های عملکردی متناسب با هریک از این موضوعات، به سیاستگذاران در تعیین اهداف کلی و عملیاتی کمک می کند. همچنین، وجود شاخص های عملکردی در بخش حمل ونقل برای سنجش پذیر شدن راهبردها و سیاست های اجرایی و ارزیابی اثرگذاری آنها در جهت تحقق اهداف کلی و عملیاتی ضروری است. در مطالعه حاضر، با استفاده از منابع علمی، نظرات خبرگان، متخصصین و نیز دستگاه های اجرایی، ۷۸ شاخص به منظور ارزیابی بخش حمل ونقل برون شهری شناسایی و ذیل ۶ هدف اصلی دسته بندی شده اند. در خصوص هریک از این شاخص ها واحد اندازه گیری، دستگاه متصدی پایش، بازه های زمانی پایش و در صورت ضرورت توضیحات مرتبط ارائه شده است. به منظور به کارگیری شاخص های عملکردی پیشنهادی این گزارش در نظام برنامه ریزی بخش حمل ونقل کشور (اعم از تعیین اهداف، راهبردها و سیاست های اجرایی)، توصیه می شود این شاخص ها ابتدا با توافق دستگاه اجرایی مرتبط (از جمله وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه کشور) و تصویب کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی در یک دوره آزمایشی محاسبه، تحلیل و مورد استفاده سیاستگذاران قرار گیرد. پس از ارزیابی نتیجه و تعریف ساختار مشخص از فرایند گردآوری داده ها، محاسبه شاخص ها، تولید دانش مورد نیاز و تعیین وظایف دستگاه های اجرایی در این ساختار، طرح و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی پیشنهاد می شود. همچنین، توصیه می شود مجلس شورای اسلامی، با همکاری وزارت راه و شهرسازی و سازمان برنامه و بودجه کشور، با توجه به منابع مالی مورد نیاز و توان اجرایی کشور، بررسی های لازم را برای هدف گذاری بهینه برای این شاخص ها در احکام برنامه های توسعه آتی یا قوانین عادی مرتبط انجام دهد.
گزیده سیاستی
78 شاخص عملکردی ذیل 6 هدف اصلی در حوزه حملونقل برونشهری معرفی شدهاند. در امور تقنینی، این شاخصها به سنجشپذیر شدن سیاستهای اجرایی و راهبردی کمک نموده و در امور نظارتی، اثرسنجی سیاستها و ارزیابی عملکرد دستگاهها در تحقق اهداف را تدقیق مینماید.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان/ شرح مسئله
در طی سالهای گذشته، عدم تحقق راهبردها و سیاستهای اجرایی در کشور کاملاً مشهود بوده است؛ بهطوری که در سال 1401، بهعلت برآورده نشدن کامل سیاستهای کلی نظام (بهعنوان راهبردهای اصلی توسعه و پیشرفت کشور)، ارزیابی کارآمدی و اثربخشی این راهبردها توسط مقام معظم رهبری مطالبه شد. در حوزه سیاستهای اجرایی نیز گزارش مرکز پژوهشهای مجلس در سال 1401 نشان میدهد از 732 حکم بررسی شده از برنامه ششم توسعه و قانون احکام دائمی، ۳۶۳ حکم «محقق شده»، ۱۰۶ حکم «غیرقابل ارزیابی» و ۲۶۳ حکم «محقق نشده» است. بخش حملونقل نیز از مسئله عدم تحقق و اثربخشی راهبردها و سیاستهای اجرایی کشور مستثنا نیست. بخشی از چالش عدم تحقق راهبردها و سیاستهای اجرایی در بخش حملونقل را میتوان در حوزه سیاستگذاری جستوجو کرد که در آن عدم شناخت صحیح از وضع موجود و توان اجرایی کشور و همچنین سنجشناپذیر بودن سیاستها، مسیر اجرا و نظارت بر احکام مربوطه را با چالش مواجه میکنند.
در نظام برنامهریزی بخش حملونقل، اهداف کلی (اینکه دستیابی به کدام قلهها در بخش حملونقل کشور هدفگذاری شدهاند) مشخص نیست. اهداف عملیاتی بخش حملونقل اگرچه تا حدودی در قوانین عادی و برنامههای توسعه کشور بیان شدهاند؛ اما در روش تعیین اهداف عملیاتی، این مسئله وجود دارد که این اهداف بعضاً از طریق برونیابی روند موجود و در بخشی از موارد نیز بنا به سلیقه قانونگذاران تعیین میشوند. همچنین، مشخص نیست اهداف عملیاتی مندرج در قوانین عادی و برنامههای پنجساله توسعه کشور، نیل به کدام هدف کلی را پیگیری میکنند.
در این شرایط، انتظامبخشی به موضوعات گسترده بخش حملونقل و تعریف شاخصهای عملکردی متناسب با هریک از این موضوعات، به رفع مسائل بیان شده در تعیین اهداف کلی و عملیاتی بخش حملونقل کمک میکند. مهمتر از آن، وجود شاخصهای عملکردی در بخش حملونقل برای سنجشپذیر شدن راهبردها و سیاستهای اجرایی و ارزیابی اثرگذاری آنها در جهت تحقق اهداف ضروری است. به همین منظور، در گزارش حاضر، شاخصهای کلیدی عملکرد در بخش حملونقل برونشهری معرفی و پیشنهاد شده است. شاخصهای مربوط به حملونقل درونشهری با توجه به متفاوت بودن دستگاههای اجرایی دخیل در آن و ساختار متفاوت و مسافرمحور در گزارش دیگری ارائه خواهد شد.
نقطهنظرات/ یافتههای کلیدی
در مطالعه حاضر، با استفاده از منابع علمی، نظرات خبرگان، متخصصین و نیز دستگاههای اجرایی، 78 شاخص بهمنظور ارزیابی بخش حملونقل برونشهری شناسایی شده و ذیل 6 هدف اصلی دستهبندی شدهاند که عبارتند از: 1. ارتقای سطح ایمنی در تمام شقوق حملونقل برونشهری، 2. افزایش سهم حملونقل عمومی مسافری، 3. افزایش حملونقل بینالملل (شامل عملکرد مراکز لجستیک، ترانزیت و تجارت بینالمللی)، 4. بهرهبرداری بهینه از زیرساختها، 5. توسعه بهینه زیرساختهای حملونقل، 6. بهبود ساختار حکمرانی و تأمین مالی. درخصوص هریک از این شاخصها واحد اندازهگیری، دستگاه متصدی پایش، بازههای زمانی پایش و در صورت ضرورت توضیحات مرتبط بهترتیب در جداول 1 تا 6 گزارش ارائه شده است.
در انتخاب شاخصهای عملکردی تلاش شده این شاخصها تا حد امکان واجد معیارهای ذیل باشند: صراحت و تفسیرناپذیری، سادگی محاسبه، قابلیت ادراک آسان، انطباق با واقعیت، تقسیمپذیری (قابلیت ارائه در بازههای زمانی و محدوده مکانی مختلف)، اعتبار (دارای روش محاسبه مقبول و دادههای معتبر)، برنامهپذیری و قابلیت اندازهگیری عددی، انطباق با استاندارد جهانی، مطابقت با زمینه (Context) و شرایط موجود در کشور و نیاز سیاستگذار و فاقد ابهام در نشان دادن جهت مطلوب (افزایش، کاهش یا حفظ وضعیت).
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
فعالیتهای اجرایی در کشور لازم است برای نیل به اهدافی مشخص و در چارچوب مأموریتهایی معین صورت پذیرد. اهداف را میتوان به دو دسته اهداف کلی و اهداف عملیاتی تفکیک کرد. اهداف کلی که از آنها بهعنوان «ارزشها» نیز یاد میشود، از قوانین و اسناد فرادست نظام قانونگذاری کشور (نظیر قانون اساسی و سند چشمانداز جمهوری اسلامی ایران) قابل احصاست؛ جایی که مفاهیمی نظیر عدالت و توسعه بهعنوان وظایف حاکمیت و از اهداف کلی اداره کشور تعیین شدهاند. ازسوی دیگر برای نیل به اهداف کلی، نیاز به تعیین راهبردهای منتخب (ازجمله سیاستهای کلی ابلاغی مقام معظم رهبری و بیانیه گام دوم انقلاب) است. چراکه ممکن است برای رسیدن به هر هدف، چندین راهبرد متفاوت و غیرقابل تجمیع وجود داشته باشد. با تعیین راهبرد (سیاستهای کلی)، دسته دوم اهداف (اهداف عملیاتی) مورد نیاز است که در قالب قوانین عادی، قوانین برنامه پنجساله، اساسنامههای قانونی و مصوبات دولتی پیشبینی میشوند و نقش سیاستهای اجرایی کشور را ایفا میکنند.
در طی سالهای گذشته، عدم تحقق راهبردها و سیاستهای اجرایی در کشور کاملاً مشهود بوده است. بهطوری که در سال 1401، ارزیابی کارآمدی و اثربخشی سیاستهای کلی نظام بهعلت برآورده نشدن کامل آنها توسط مقام معظم رهبری مطالبه شد. در حوزه سیاستهای اجرایی نیز گزارش مرکز پژوهشهای مجلس در سال 1401 نشان میدهد از 732 حکم بررسی شده از برنامه ششم توسعه و قانون احکام دائمی، ۳۶۳ حکم «محقق شده»، ۱۰۶ حکم «غیرقابل ارزیابی» و ۲۶۳ حکم «محقق نشده» است [1].
بخش حملونقل نیز از مسئله عدم تحقق و اثربخشی راهبردها و سیاستهای اجرایی کشور مستثنا نیست. بخشی از چالش عدم تحقق راهبردها و سیاستهای اجرایی در بخش حملونقل را میتوان در حوزه سیاستگذاری جستوجو کرد که در آن عدم شناخت صحیح از وضع موجود و توان اجرایی کشور و همچنین سنجشناپذیر بودن سیاستها، مسیر اجرا و نظارت بر احکام مربوطه را با چالش مواجه میکنند.
در نظام برنامهریزی بخش حملونقل، اهداف کلی (اینکه دستیابی به کدام قلهها در بخش حملونقل کشور هدفگذاری شدهاند) مشخص نیست. اهداف عملیاتی بخش حملونقل اگرچه تا حدودی در قوانین عادی و برنامههای توسعه کشور بیان شدهاند؛ اما در روش تعیین اهداف عملیاتی، این مسئله وجود دارد که این اهداف بعضاً از طریق برونیابی روند موجود و در بخشی از موارد نیز بنا به سلیقه قانونگذاران تعیین میشوند. همچنین، مشخص نیست اهداف عملیاتی مندرج در قوانین عادی و برنامههای پنجساله توسعه کشور، نیل به کدام هدف کلی را پیگیری میکنند.
در این شرایط، انتظامبخشی به موضوعات گسترده بخش حملونقل و تعریف شاخصهای عملکردی متناسب با هریک از این موضوعات، به رفع مسائل بیان شده در تعیین اهداف کلی و عملیاتی بخش حملونقل کمک میکند. مهمتر از آن، وجود شاخصهای عملکردی در بخش حملونقل برای سنجشپذیر شدن راهبردها و سیاستهای اجرایی و ارزیابی اثرگذاری آنها در جهت تحقق اهداف ضروری است. به همین منظور، در گزارش حاضر، شاخصهای کلیدی عملکرد در بخش حملونقل برونشهری معرفی و پیشنهاد شده است. شاخصهای مربوط به حملونقل درونشهری با توجه به متفاوت بودن دستگاههای اجرایی دخیل در آن و ساختار متفاوت و مسافرمحور در گزارش دیگری ارائه خواهد شد.
فصل یازدهم قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال 1386) به موضوع ارزیابی عملکرد اختصاص دارد. طبق ماده (81) این قانون، دستگاههای اجرایی موظف به استقرار نظام مدیریت عملکرد و ارائه گزارش نوبهای و منظم از عملکرد سازمان، مدیریت و کارمندان و میزان بهرهوری واحدهای خود هستند. در مواد (82) و (83) قانون یاد شده، سازمان برنامه و بودجه موظف است براساس گزارشهای دریافت شده، گزارشی سالیانه از عملکرد دستگاههای اجرایی و ارزشیابی آنها در ابعاد شاخصهای اختصاصی و عمومی ارائه نماید. همچنین جایگاه و میزان پیشرفت کشور را در مقایسه با سایر کشورهای جهان را تعیین و گزارش لازم را به رئیسجمهور و مجلس شورای اسلامی ارائه نماید و از نتایج آن در تدوین راهبردهای برنامههای توسعه استفاده نماید.
در ماده (1) آییننامه اجرایی مواد (81) و (82) قانون مدیریت خدمات کشوری (تصویبنامه شماره 44327/۴۲۲۵ مورخ 1389/01/14 هیئتوزیران) دستگاههای اجرایی موظف به تهیه برنامه راهبردی خود در چارچوب تکالیف قانونی و تدوین برنامههای عملیاتی سالیانه با تعیین اهداف کمّی در راستای برنامه راهبردی هستند. همچنین موظفند نظام ارزیابی عملکرد، نظام پاسخگویی در مقابل عملکرد، نظام جمعآوری دادههای عملکرد، نظام تحلیل دادههای عملکرد و سازوکار استفاده از نتایج ارزیابی عملکرد را فراهم کنند و براساس فرایند نظام مدیریت عملکرد نسبت به تدوین گزارش خودارزیابی در ابعاد شاخصهای عمومی و اختصاصی اقدام نمایند. طبق ماده (3) این آییننامه اجرایی، محورها و شاخصهای عمومی و اختصاصی ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی توسط معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهور و با همکاری دستگاههای اجرایی تدوین و هر سال تا پایان بهمنماه به دستگاههای اجرایی و استانها ابلاغ میشود.
دستورالعمل اجرایی استقرار نظام مدیریت عملکرد طی بخشنامه 200/۲۷۹۱۱ مورخ 1389/۵/28 معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیسجمهور به دستگاههای اجرایی ابلاغ شده است. طبق مواد (1) و (3) این دستورالعمل، اولین و مهمترین گام استقرار نظام مدیریت عملکرد تدوین برنامه راهبردی (بلندمدت) و بهتبع آن اهداف عملیاتی و سالیانه است. در این رابطه دستگاههای اجرایی مکلفند با در نظر گرفتن برنامههای توسعه، برنامههای اجرایی دستگاه، تکالیف و مأموریتهای تعیین شده ازسوی مراجع ذیصلاح، برنامههای بالاترین مقام اجرایی دستگاه و سایر تکالیف و برنامههایی که ازسوی مجلس شورای اسلامی به عهده دستگاه گذاشته است، برنامه راهبردی و اهداف عملیاتی (سالیانه) خود را بهصورت سندی مدون تهیه کرده و به تمام واحدهای خود ابلاغ کنند. گام دوم استقرار نظام مدیریت عملکرد استقرار نظام ارزیابی عملکرد توسط دستگاههای اجرایی است. منظور از نظام ارزیابی عملکرد، نظامی است که دربرگیرنده دو بعد شاخصهای عمومی و اختصاصی در سه سطح سازمان، مدیران و کارکنان میباشد.
تعاریف اصطلاحات یاد شده در قوانین و مقررات فوق و جزئیات مربوط به ارزیابی عملکرد و شاخصهای عمومی و اختصاصی در «آییننامه ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی کشور» مصوب 1381/10/18 هیئتوزیران ذکر شده است. طبق ماده (1) این آییننامه:
در ماده (2) آییننامه، هدف از ارزیابی عملکرد عبارت است از: سنجش، ارزشگذاری و قضاوت درخصوص عملکرد دستگاههای اجرایی کشور براساس قوانین و مقررات مربوط با رویکرد معیارهای اثربخشی، کارایی، اقتصادی و اخلاقی بهمنظور ارتقای کیفیت خدمات دولتی.
منظور از شاخصهای عمومی و اختصاصی نیز در ماده (3) همین آییننامه توضیح داده شده است و جزئیات آن در شکل 1 ارائه شده است. با توجه به توضیحات این آییننامه، شاخصهای عمومی دستگاههای اجرایی را از منظر انجام وظایف ذاتی یک دستگاه اجرایی، کارایی آنها در ارائه خدمت و مدیریت کارآمد سیستم میسنجند. شاخصهای اختصاصی نیز دستگاه اجرایی را از منظر انجام تکالیف خاص تعیین شده در قوانین برنامه توسعه، احکام خاص مندرج در قوانین بودجه، قوانین و مصوبات خاص مجلس، دولت و شوراهای قانونی و برنامههای اعلام شده رئیسجمهور به مردم و برنامههای وزیران به مجلس ارزیابی میکند.
شکل 1. جزئیات دستهبندی شاخصها مبتنی بر آییننامه ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی کشور مصوب1381
شناخت نیازها و و حصول اطمینان از تطابق کیفیت خدمات با انتظارات ارباب رجوع (از طریق افکارسنجی) |
مدیریت راهبردی، مدیریت منابع انسانی، ساختار، بهبود سیستم ها و روش های انجام کار و بهرهگیری از فناوری های اداری و قانونگرایی |
برنامه جامع اصلاح نظام اداری دورهی دوم (1399-۱۳۹۷) (تصویبنامه شماره ۳۰۲۵۹۶ مورخ ۱397/۶/14 شورای عالی اداری) سند دیگری است که به ارزیابی عملکرد پرداخته است، اما وارد جزئیات نحوه ارزیابی و معرفی شاخص نشده است. برنامه دهم این سند باهدف افزایش تحقق اهداف و اجرای قوانین و مقررات، اقداماتی را بهمنظور نظارت و ارزیابی تعیین کرده است، از جمله ارزیابی استراتژیک و تعیین جایگاه و میزان پیشرفت کشور در مقایسه با کشورهای منطقه و جهان، برگزاری جشنواره شهید رجایی در سطح ملی، اجرای نظام یکپارچه نظارت و ارزیابی برای پایش تحقق چشمانداز، اجرای سیاستهای کلی نظام، برنامههای پنجساله، موضوعات محوری و احکام قوانین بودجه سالیانه، تحلیل علل موفقیتها و عدم موفقیتهای دستگاهها متناسب با نتایج حاصل از نظارت و ارزیابی عملکرد آنها، تدوین و استقرار نظام نظارت مردم و تشکلها بر عملکرد و خدمات دولتی و ارائه گزارشهای سالانه.
سابقه تقنینی بررسی شده حول موضوع شاخصهای عملکردی نشان میدهد، موضوع ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی در سالهای گذشته، بهویژه پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب سال 1386) مورد توجه قرار گرفته است و نظام مدیریت عملکرد در دستگاههای اجرایی هرچند با سرعت کم، در حال استقرار و تکامل است. قابلتوجه است، شاخصهای عمومی و اختصاصی که در سابقه تقنین اشاره شده است با هدف ارزیابی عملکرد دستگاههای اجرایی انتخاب شدهاند. بنابراین، این شاخصها محدود به موارد ذکر شده در وظایف ذاتی دستگاههای اجرایی و وظایف تعیین شده در قوانین و مقررات میشود. این درحالی است که در بسیاری از مسائل، برای شناسایی دقیق وضع موجود و اتخاذ سیاستهای مناسب، نیاز به تعریف و اندازهگیری شاخصهای عملکردی جدیدی احساس میشود. بهعنوان نمونه، موضوع تأخیر تحمیل شده به ناوگان تجاری در عبور از مرزهای کشور، مسئلهای است که چندان در هدفگذاریها و سیاستگذاریهای کشور مورد توجه نبوده و باتوجه به تعدد دستگاههای اجرایی ذیربط در این حوزه، بهعنوان وظیفه دستگاه اجرایی مشخصی تلقی نمیشود و مورد ارزیابی قرار نمیگیرد. تنها پس از اعتراضات رانندهها به تأخیر یا مشاهده سبقت گرفتن سایر کشورها در جذب بارهای بینالمللی و از دست رفتن فرصتها، چنین مسئلهای در فضای سیاستگذاری مطرح میشود و همچنان نبود شاخصی نظیر «متوسط زمان عبور هر کامیون از پایانه مرزی زمینی کشور» مانع از شناخت وضع موجود و سیاستگذاری و هدفگذاری دقیق برای بهبود شرایط میشود.
در شکل 2، مدل ساده و شناخته شدهای از مراحل سیاستگذاری ارائه شده است، که در آن فرایند سیاستگذاری، چرخهای است متشکل از تنظیم دستورکار، تدوین سیاست، تصمیمگیری، پیادهسازی سیاست و ارزیابی آن. بدیهی است انجام صحیح و مؤثر هریک از مراحل نیاز به شناخت و اطلاعات مبتنیبر شواهد دارد، اما استفاده از شاخصهای عملکردی در مراحل ابتدایی و انتهایی فرایند سیاستگذاری شامل تنظیم دستورکار و ارزیابی سیاست تأثیر معناداری دارد [2].
شکل 2. مدل مفهومی ساده از مراحل سیاستگذاری [2]
در مرحله تنظیم دستورکار،[3] سیاستگذار باید به شناخت و تعریف واضحی از مسئله دست یابد. در این مرحله، شاخصها به کمّی کردن مسئله و تعیین هدف کمک میکنند. همچنین نشانههایی برای مقایسه وضعیت در طول زمان و نسبت به کشورهای دیگر را فراهم مینمایند. علاوهبر آن، شاخصها میتوانند نمودی از وخامت وضعیت و اولویتبندی موضوعات در دست تصمیمگیری باشند [2]. کارکرد این شاخصها، کمک به تعیین اهداف کلی و عملیاتی و همچنین انتخاب راهبردها و سیاستهای اجرایی کشور از طریق شناساندن کاستیهای موجود و سنجشپذیر کردن سیاستهاست. سرویس پژوهشی پارلمان اتحادیه اروپا نیز با همین هدف در گزارشی شاخصهای ترکیبی سالیانه برای سیاستگذاری در موضوعات مختلف را معرفی و اندازهگیری کرده و بههمراه محدودیتها و کارکردهای آنها، برای سیاستگذاران تبیین میکند [3].
4.معیارها و ملاحظات انتخاب شاخصهای عملکرد در فرایند سیاستگذاری
در ادبیات شاخصسازی، معیارها و خصوصیات مختلفی برای تعریف یک شاخص خوب ارائه شده است، ازجمله صراحت و تفسیرناپذیری، سادگی محاسبه، قابلیت ادراک آسان، انطباق با واقعیت، تقسیمپذیری (قابلیت ارائه در بازههای زمانی و محدوده مکانی مختلف)، اعتبار (دارای روش محاسبه مقبول و دادههای معتبر)، برنامهپذیری و قابلیت اندازهگیری عددی [4]. علاوهبر معیارها و خصوصیات مذکور، ویژگیهای دیگری نیز برای شاخصهای مورد استفاده در فرایند سیاستگذاری توصیه میشود. با وجود اینکه تهیه شاخصها منطبقبر استاندارد جهانی حائز اهمیت است و امکان مقایسه وضعیت کشور با سایر کشورها را میدهد، شاخصهای مورد استفاده در سیاستگذاری باید با زمینه و شرایط موجود در کشور و با نیاز کاربر نهایی که سیاستگذار است، مطابقت داشته باشد. شاخص باید بهگونهای طراحی شود که در نشان دادن جهت مطلوب (افزایش، کاهش یا حفظ وضعیت) بدون ابهام باشد. همچنین، شاخصها باید همراه دادههای مورد استفاده و راهنمای تفسیر و استفاده از شاخص در سیاستگذاری منتشر و در دسترس قرار گیرد [2].
بدیهی است ممکن است تمام معیارها در یک شاخص قابل جمع نباشد و باید در تعریف بسیاری از شاخصها بین گزینههای مختلف تهاتر کرد یا مجموعهای از شاخصها را در نظر گرفت که معیارهای لازم برای سیاستگذاری تأمین شود. گفتنی است، مجموعههای بزرگ از شاخصها قابلیت ارتباطگیری مخاطب با شاخصها و ایجاد تصویر کلی از وضعیت را محدود میکند. بااینوجود برخی موضوعات نظیر توسعه پایدار موضوعات گستردهای هستند و حوزههای مختلفی را شامل میشوند و پوشش ابعاد مختلف آن نیاز به مجموعه نسبتاً بزرگی از شاخصها دارد. در چنین شرایطی ارائه ساختار شفاف و سلسلهمراتبی از شاخصها نقش مهمی در رفع چالش دارد [۲].
در گزارش حاضر، تلاش شده است با استفاده از منابع علمی، نظرات خبرگان، متخصصین و نیز دستگاههای اجرایی، مجموعهای از شاخصهای عملکردی که تا حد امکان واجد معیارهای یاد شده هستند (بهخصوص محدودیتهای گردآوری و اشتراکگذاری دادهها در کشور) برای بخش حملونقل تعریف و ارائه شود. گزارش حاضر به شناسایی شاخصهای عملکردی در بخش حملونقل بهعنوان گام اول میپردازد. برای اینکه این شاخصها بتواند در خدمت نظام برنامهریزی کشور (اعم از تعیین اهداف و انتخاب راهبردها و سیاستهای اجرایی) قرار گیرد؛ ضروری است مطالعات لازم برای هدفگذاری بهینه این شاخصها با توجه به منابع مالی مورد نیاز و توان اجرایی کشور صورت پذیرد.
در انتخاب، پیادهسازی و محاسبه شاخصها و همچنین بهکارگیری آنها در فرایند سیاستگذاری توجه به ملاحظات زیر ضرورت دارد:
در مطالعه انجام گرفته، 78 شاخص بهمنظور ارزیابی بخش حملونقل برونشهری شناسایی شده و ذیل ۶ هدف اصلی دستهبندی شدهاند که عبارتند از: 1. ارتقای سطح ایمنی در تمام شقوق حملونقل برونشهری، 2. افزایش سهم حملونقل عمومی مسافری، 3. افزایش حملونقل بینالملل (شامل عملکرد مراکز لجستیک، ترانزیت و تجارت بینالمللی)، 4. بهرهبرداری بهینه از زیرساختها، 5. توسعه بهینه زیرساختهای حملونقل، 6. بهبود ساختار حکمرانی و تأمین مالی. درخصوص هریک از این شاخصها، واحد اندازهگیری، دستگاه متصدی پایش، بازههای زمانی پایش و در صورت ضرورت توضیحات مرتبط بهترتیب در جداول 1 تا 6 ارائه شده است.
بهمنظور بهکارگیری شاخصهای عملکردی معرفی شده در فرایند سیاستگذاری بخش حملونقل، پیشنهاد میشود این شاخصها ابتدا با توافق دستگاه اجرایی و تصویب کمیسیون عمران مجلس شورای اسلامی در یک دوره آزمایشی محاسبه، تحلیل و مورد استفاده سیاستگذاران قرار گیرند. پس از ارزیابی نتیجه و تعریف ساختار مشخص از فرایند گردآوری دادهها، محاسبه شاخصها، تولید دانش و تعیین وظایف دستگاههای اجرایی در این ساختار، طرح و تصویب آن در مجلس شورای اسلامی پیشنهاد میشود.
جدول ۱. شاخصهای ارتقای سطح ایمنی در تمام شقوق حملونقل برونشهری
ردیف |
شاخص |
مسئول پایش |
توضیحات |
1 |
تعداد کشتهشدگان حوادث ترافیکی جادهای (مقدار مطلق- نسبت به یکصد هزار نفر جمعیت- نسبت به 10 هزار وسیله نقلیه- نسبت به مجموع تردد) به تفکیک نوع وسیله نقلیه (شخصی- عمومی مسافری- عمومی باری) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
2 |
تعداد مجروحین معادل فوتی حوادث ترافیکی جادهای (مقدار مطلق- نسبت به یکصد هزار نفر جمعیت- نسبت به 10 هزار وسیله نقلیه- نسبت به مجموع تردد) به تفکیک نوع وسیله نقلیه (شخصی- عمومی مسافری- عمومی باری) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
3 |
تعداد سوانح ترافیکی جادهای منجر به فوت، جرح و خسارت (مقدار مطلق- نسبت به یکصد هزار نفر جمعیت- نسبت به 10 هزار وسیله نقلیه- نسبت به مجموع تردد) به تفکیک نوع وسیله نقلیه (شخصی- عمومی مسافری- عمومی باری) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
4 |
تعداد کشتهشدگان در حوادث حملونقل ریلی، هوایی و دریایی |
وزارت راه و شهرسازی |
|
5 |
تعداد مجروحین معادل فوتی در حوادث حملونقل ریلی و هوایی و دریایی |
وزارت راه و شهرسازی |
|
6 |
تعداد سوانح در بخشهای ریلی، هوایی و دریایی (به تفکیک فوتی، جرحی و خسارتی) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
7 |
درصد پوشش ثبت تصادفات در پایگاه اطلاعات سوانح حملونقل |
وزارت راه و شهرسازی |
|
8 |
تعداد نقاط پرحادثه اصلاح شده بهکل نقاط پرحادثه شبکه راههای کشور |
وزارت راه و شهرسازی |
انتهای اسفندماه هر سال پایش شود. |
9 |
تعداد تصادفات کاهش یافته در اثر اصلاح نقاط حادثهخیز |
وزارت راه و شهرسازی |
مجموع اختلاف تعداد تصادفات سال منتهی به زمان اصلاح نقطه حادثهخیز و سال بعد از اصلاح نقطه حادثهخیز- انتهای شهریورماه هر سال پایش شود. |
10 |
نسبت تعداد دوربین کنترل سرعت دارای کد تخلف معتبر نسبت به طول شبکه معابر آزادراهی و بزرگراهی |
وزارت راه و شهرسازی |
انتهای اسفندماه هر سال پایش شود. |
11 |
تعداد تخلفات رانندگی ثبت شده توسط دوربینهای دارای کد تخلف معتبر (مقدار مطلق و نسبت به مجموع تردد) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
12 |
تعداد اعمال جریمه تخلفات ثبت شده در دوربینهای دارای کد تخلف معتبر (مقدار مطلق و نسبت به مجموع تخلفات) |
پلیس راهنمایی و رانندگی |
جدول ۲. شاخصهای افزایش سهم حملونقل عمومی مسافری
ردیف |
شاخص |
مسئول پایش |
توضیحات |
1 |
نمره رضایتمندی کاربران سیستم حملونقل از حملونقل عمومی بینشهری (به تفکیک شیوههای جادهای، ریلی و هوایی) |
مرکز آمار ایران |
شاخصهای راحتی/ ایمنی/ هزینه/ قابلیت اطمینان/ امنیت/ از طریق نظرسنجی |
2 |
مقدار مطلق و سهم حملونقل عمومی ریلی (بدون احتساب قطارهای حومهای شرکت راهآهن)، جادهای، هوایی و دریایی از کل حملونقل بینشهری عمومی برحسب تعداد مسافر، برحسب نفر- کیلومتر |
وزارت راه و شهرسازی |
|
3 |
سهم حملونقل عمومی مسافری جادهای از کل حملونقل مسافری جادهای برحسب تعداد مسافر، برحسب نفر کیلومتر |
وزارت راه و شهرسازی |
|
4 |
مجموع ظرفیت ناوگان مسافری عمومی کشور به تفکیک مد برحسب صندلی |
وزارت راه و شهرسازی |
شامل ظرفیت همه ناوگان با قابلیت خدمترسانی است. (اعم از دارای پیمایش و بدون پیمایش بهدلیل نبود تقاضا) |
5 |
ظرفیت فعال ناوگان مسافری عمومی کشور به تفکیک مد برحسب صندلی- کیلومتر |
وزارت راه و شهرسازی |
|
6 |
متوسط هزینه سفر بهازای هر نفر- کیلومتر (براساس نرخ برابری ارز) به تفکیک شیوههای حملونقل |
وزارت راه و شهرسازی |
|
7 |
میانگین زمان سفر هر مسافر برحسب ساعت بر کیلومتر (شامل تأخیرات) به تفکیک شیوههای حملونقل |
وزارت راه و شهرسازی |
|
8 |
صدک نودم تأخیر در حملونقل عمومی مسافری به تفکیک ریلی، جادهای و هوایی |
وزارت راه و شهرسازی |
تأخیر: اختلاف زمان واقعی و زمان برنامهریزی شده برای رسیدن به مقصد |
9 |
تعداد پرواز مسافری (بهجز Ferry Flight) به تفکیک فرودگاه و ایرلاین |
وزارت راه و شهرسازی |
اعم از فرودگاه امام، پیام، فرودگاههای متعلق به شرکت فرودگاهها و ناوبری هوایی، فرودگاههای متعلق به وزارت نفت، فرودگاههای متعلق به مناطق آزاد تجاری |
10 |
تعداد پروازهای داخلی/ بینالمللی دارای تأخیر بیش از 30، 60، 90 و 120 دقیقه به تفکیک فرودگاه و ایرلاین |
وزارت راه و شهرسازی |
|
11 |
تعداد سفرهای لغو شده به تفکیک در حملونقل عمومی جادهای، ریلی، هوایی و دریایی |
وزارت راه و شهرسازی |
|
جدول ۳. شاخصهای افزایش حملونقل بینالملل
ردیف |
شاخص |
مسئول پایش |
توضیحات |
1 |
تعداد پروازهای عبوری (Overflight) از فضای کشور (کل و به تفکیک شرکتهای هواپیمایی) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
2 |
درآمد شرکت فرودگاهها و ناوبری هوایی از محل پروازهای عبوری (Overflight) (اعم از وصول شده یا نشده) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
3 |
مقدار مطلق و سهم حملونقل ریلی، جادهای، هوایی و دریایی از کل حملونقل بار غیرترانزیتی (به تفکیک بار بینشهری، صادرات و واردات) (برحسب تعداد سفر، برحسب تناژ، برحسب تن-کیلومتر (به تفکیک کالای نفتی و غیرنفتی و به تفکیک ناوگان ایرانی و خارجی) |
وزارت راه و شهرسازی |
تعداد سفر براساس تعداد بارنامه صادر شده گزارش شود. |
4 |
مقدار مطلق و سهم حملونقل ریلی، جادهای، هوایی (از طریق فرودگاههای ایران) و دریایی (مورد عملیات از طریق بنادر کشور) از کل ترانزیت کالای کشور برحسب تعداد سفر، برحسب تناژ و برحسب تن-کیلومتر (به تفکیک کالای نفتی و غیرنفتی و به تفکیک ناوگان ایرانی و خارجی) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
5 |
درآمد مستقیم راهآهن و راهداری از ترانزیت (به تفکیک ترانزیت ریلی، جادهای) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
6 |
تعداد مراکز لجستیکی کشور به تفکیک وضعیت (در حال جانمایی، در حال اقدام برای سرمایهگذاری، در حال احداث، در حال بهرهبرداری) |
وزارت راه و شهرسازی |
انتهای اسفندماه هر سال پایش شود. |
7 |
آخرین رتبه کشور از نظر شاخص LPI |
بانک جهانی |
بسته به زمان گزارشدهی بانک جهانی |
8 |
متوسط سرعت بازرگانی هر تن کالا در ایران به تفکیک ریلی و جادهای و به تفکیک کالای ترانزیتی و غیرترانزیتی برحسب کیلومتر بر روز |
وزارت راه و شهرسازی |
زمان برای کالای ترانزیتی، از ورود به مرز کشور تا خروج از کشور محاسبه میشود. |
9 |
تناژ ترانزیت ریلی و جادهای به تفکیک مرز ورودی، مرز خروجی، نوع کالا |
وزارت راه و شهرسازی |
نوع کالا براساس تقسیمبندی 9گانه سازمان راهداری ارائه شود. |
10 |
ظرفیت فعال ناوگان باری برحسب تن- کیلومتر به تفکیک مدهای مختلف |
وزارت راه و شهرسازی |
|
11 |
مجموع ظرفیت ناوگان باری برحسب تن به تفکیک مدهای مختلف |
وزارت راه و شهرسازی |
شامل ظرفیت همه ناوگان با قابلیت خدمترسانی است. (اعم از دارای پیمایش و بدون پیمایش بهدلیل نبود تقاضا) |
12 |
ظرفیت سالیانه تخلیه و بارگیری پایانههای مرزی کشور برای بخش ریلی و دریایی به تفکیک پایانه و بندر |
وزارت راه و شهرسازی |
ظرفیت عملیاتی عبارت است از ظرفیت اراضی پشتیبان، مخازن و سیلوها و گیتهای ورودی و خروجی انتهای اسفندماه هر سال پایش شود. |
13 |
ظرفیت عملیاتی بنادر بازرگانی به تفکیک بندر به تفکیک کالای کانتینری و غیرکانتینری |
وزارت راه و شهرسازی |
انتهای اسفندماه هر سال پایش شود. |
14 |
متوسط ماندگاری واگنهای خارجی در پایانههای مرزی ریلی کشور به تفکیک واگن ورودی و خروجی |
وزارت راه و شهرسازی |
|
15 |
حجم عملیات تخلیه و بارگیری بنادر تجاری برحسب تن به تفکیک بندر و به تفکیک کانتینری و غیرکانتینری و به تفکیک رویه (ترانزیت، ترانشیپ، کابوتاژ، صادرات، واردات و سایر) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
16 |
متوسط ماهیانه کالای رسوب شده در بنادر کشور برحسب تن و به تفکیک بندر |
وزارت راه و شهرسازی |
|
17 |
متوسط زمان عبور هر کامیون از پایانه مرزی زمینی برحسب ساعت به تفکیک رویه و به تفکیک کالای کانتینری و غیرکانتینری |
وزارت راه و شهرسازی |
جدول ۴. شاخصهای بهرهبرداری بهینه از زیرساختها
ردیف |
شاخص |
مسئول پایش |
توضیحات |
1 |
درصد بهرهوری (ستانده به نهاده) بخش حملونقل ایران (کل و به تفکیک زیربخشهای حملونقل) |
سازمان ملی بهرهوری |
|
2 |
متوسط عمر ناوگان مسافری و باری (کل و به تفکیک نوع در زیربخشهای حملونقل) |
وزارت راه و شهرسازی |
انتهای اسفندماه هر سال پایش شود. |
3 |
تعداد ناوگان نوسازی شده در سال به تفکیک زیربخشهای حملونقل |
وزارت راه و شهرسازی |
انتهای اسفندماه هر سال پایش شود. |
4 |
تعداد ناوگان بازسازی شده در سال به تفکیک زیربخشهای حملونقل |
وزارت راه و شهرسازی |
انتهای اسفندماه هر سال پایش شود. |
5 |
سهم 10 شرکت حملونقل کالا دارای بیشترین درآمد از صدور بارنامه از کل بارنامههای صادره در سال (به تفکیک حملونقل داخلی و بینالمللی) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
6 |
کل مصرف سوخت ناوگان باری به تفکیک ریلی، جادهای، هوایی (داخلی) |
شرکت پالایش و پخش فراوردههای نفتی |
|
7 |
کل مصرف سوخت ناوگان مسافری به تفکیک جادهای، ریلی و هوایی (داخلی) |
شرکت پالایش و پخش فراوردههای نفتی |
|
8 |
تعداد بلیطهای دارای توقف (با تعویض پرواز در فرودگاه میانی) یکسره صادر شده |
وزارت راه و شهرسازی |
|
9 |
تعداد نشست و برخاست به تفکیک فرودگاه و به تفکیک پرواز داخلی و بینالمللی |
وزارت راه و شهرسازی |
|
10 |
متوسط زمان انتظار کشتی برای پهلوگیری در بنادر کشور (کل/ به تفکیک بندر/ به تفکیک نوع کالا) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
11 |
متوسط زمان پهلوگیری کشتی تا عزیمت آن (شامل زمان تخلیه و بارگیری کشتی) (کل/ به تفکیک بندر/ به تفکیک نوع کالا) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
12 |
متوسط زمان ماند هر تن کالا در بنادر کشور (کل/ به تفکیک بندر/ به تفکیک نوع کالا) |
گمرک جمهوری اسلامی ایران |
|
13 |
تناژ عملکرد سالیانه حملونقل ریلی از/ به بنادر به تفکیک بنادر بازرگانی |
وزارت راه و شهرسازی |
|
14 |
مجموع مسافت ترددهای خالی کامیونها به پیمایش کل سالیانه کامیونها |
وزارت راه و شهرسازی |
|
15 |
متوسط زمان انتظار کامیونها برای دریافت بار |
وزارت راه و شهرسازی |
براساس اطلاعات بازارگاهها و سامانههای اعلام بار در پایانههای دارای سیستم نوبتدهی. |
16 |
متوسط شاخص بینالمللی ناهمواری (IRI) در شبکه راههای شریانی و اصلی (کل و به تفکیک استان) |
وزارت راه و شهرسازی |
جدول ۵. شاخصهای توسعه بهینه زیرساختهای حملونقل
ردیف |
شاخص |
مسئول پایش |
توضیحات |
1 |
عملکرد سالیانه جابهجایی بار و مسافر هریک از طرحهای توسعهای به بهرهبرداری رسیده از ابتدای برنامه پنجم توسعه کشور نسبت به تقاضای پیشبینی شده بار و مسافر در مطالعات توجیه اقتصادی مصوب همان طرح (طرحهای ریلی، آزادراهی، بندری و فرودگاهی) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
2 |
سهم 30 طرح نخست واجد اولویت براساس طرح جامع حملونقل کشور از بودجه تخصیص یافته به طرحهای توسعهای بخش حملونقل کشور از محل بودجه عمومی و شرکتهای دولتی |
وزارت راه و شهرسازی |
|
3 |
تعداد و ظرفیت ناوگان ریلی موجود (به تفکیک واگن باری و مسافری و کشنده باری و مسافری (به تفکیک آماده بهکار، در حال تعمیر و نیازمند بازسازی)) |
وزارت راه و شهرسازی |
در پایان اسفندماه هر سال پایش شود. |
4 |
مجموع طول خطوط ریلی کشور (کل و به تفکیک نوع اصلی و فرعی) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
5 |
طول خطوط برقی راهآهن |
وزارت راه و شهرسازی |
|
6 |
نسبت طول خطوط علائمی شده بهکل طول خطوط راهآهن |
وزارت راه و شهرسازی |
|
7 |
تعداد ناوگان هوایی موجود کشور (به تفکیک فعال، در حال تعمیر و زمینگیر و به تفکیک کوچکتر از 40 نفر، 41 تا 100 نفر، 101 نفره تا 200 نفره، بزرگتر از 200 نفره، باری) |
وزارت راه و شهرسازی |
در پایان اسفندماه هر سال پایش شود. |
8 |
ظرفیت اعزام و پذیرش مسافر در فرودگاههای کشور (کل و به تفکیک فرودگاه) |
وزارت راه و شهرسازی |
در پایان اسفند ماه هر سال پایش شود |
9 |
تعداد ناوگان دریایی تحت مالکیت کشور (به تفکیک نوع و ظرفیت) |
وزارت راه و شهرسازی |
نوع ناوگان به تفکیک شناور تانکر، جنرال کارگو، RO-RO ریلی و کامیونی، فلهبر، کانتینری، مسافری، موتور لنجها و سایر ظرفیت حسب مورد میلیون تن، صندلی و میلیون TEU است. |
10 |
تعداد ناوگان جادهای عمومی موجود (باری و مسافری) به تفکیک نوع وسیله |
وزارت راه و شهرسازی |
در پایان اسفندماه هر سال پایش شود. |
11 |
مجموع طول راههای آسفالته در حال بهرهبرداری کشور (به تفکیک نوع راه) |
وزارت راه و شهرسازی |
در پایان اسفندماه هر سال پایش شود. |
جدول ۶. شاخصهای ارتقای ساختار حکمرانی و تأمین مالی
ردیف |
شاخص |
مسئول پایش |
توضیحات |
1 |
سهم بخش حملونقل از تولید ناخالص داخلی کشور به تفکیک زیربخشها |
بانک مرکزی |
|
2 |
تعداد شاغلین بخش حملونقل و سهم آن از اشتغال کشور به تفکیک زیربخشها |
مرکز آمار |
|
3 |
سهم حملونقل از هزینه تمام شده کالا |
بانک مرکزی |
|
4 |
میزان تسهیلات دولتی پرداخت شده به بخش غیردولتی (عملکرد صندوق توسعه حملونقل) |
وزارت راه و شهرسازی |
سال 1402 بهعنوان سال پایه در محاسبه شاخص قرار گیرد. |
5 |
سهم بخش حملونقل از بودجه عمومی دولت به تفکیک هریک از شیوههای حملونقل (پیشبینی و تخصیص) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
6 |
سهم ناوگان ملکی و تحت پوشش شرکتها از کل ناوگان باری جادهای |
وزارت راه و شهرسازی |
در پایان اسفندماه هر سال پایش شود. |
7 |
سهم مالکیت دولتی کشندههای آماده بهکار (گرم) ریلی |
وزارت راه و شهرسازی |
در پایان اسفندماه هر سال پایش شود. |
8 |
سهم مالکیت دولتی از ناوگان هوایی فعال کشور (به تفکیک مسافری و باری) |
وزارت راه و شهرسازی |
در پایان اسفندماه هر سال پایش شود. |
9 |
سهم سفرهای با بارنامه از کل سفرهای حمل بار جادهای |
وزارت راه و شهرسازی |
|
10 |
میزان جذب سرمایهگذاری داخلی و خارجی در بخش حملونقل (برحسب یورو) |
وزارت راه و شهرسازی |
|
11 |
میزان تأمین منابع طرحهای تملکداراییهای سرمایهای به تفکیک منابع عمومی و سایر منابع |
وزارت راه و شهرسازی |
سال 1402 بهعنوان سال پایه در محاسبه شاخص قرار گیرد. |