پژوهشنامه سیاستی اسفندماه سال 1402

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

اثر ارزشمند پژوهشنامه سیاستی در واقع چکیده ای از خلاصه مدیریتی گزارشهای مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی می باشد. خلاصه مدیریتی ( Executive Summary) تشریح کننده رئوس اهداف یک فرآورده پژوهشی بوده که به مخاطب کمک میکند درزمانی کوتاه، عمق نکات مورد اشاره و جان کلام پژوهش را دریابد، بدون آنکه مجبور باشند همه محتوای آن را مطالعه نماید. این موضوع عموما مورد توجه مدیران ارشد، پژوهشگران، سیاستمداران و اساتید حوزه های مختلف علمی میباشند که در زمان کم در جستجوی مطالب ارزشمند هستند. در حقیقت خلاصه مدیریتی استراتژی پژوهش را معرفی مینماید که نقش بسیار موثری در جهت دهی مسئولین امر خواهد داشت. از همین رو مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، به عنوان تنها بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی با انگیزه هدفمندتر کردن و اشراف حداکثری نمایندگان و مسئولین محترم، نسبت به طرحها و لوایح اعلام وصولی و موضوعات محوری کشور اقدام به تهیه مجلدی با نام پژوهشنامه سیاستی نموده است. این اثر در بردارنده دو حوزه اطلاعات میباشد: نخست درخصوص طرح و لوایح در دستور بررسی صحن علنی مجلس و یا کمیسیونهای تخصصی مجلس، ضمن اشاره به عنوان طرح یا لایحه، در 3 بخش مجزا به مسئله اصلی، نقاط قوت و ضعف و نهایتا پیشنهادهای مرکز پژوهشها میپردازد. در بخش دوم نیز در بررسی گزارشاتی که در قالب گزارشهای تقنینی و نظارتی (غیر از طرح یا لوایح) تهیه میگردد، ضمن اشاره به عنوان گزارش هدف، در 3 بخش به تفکیک، بیان مسئله، یافته های کلیدی و نهایتا پیشنهادهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی به صورت هدفمند میپردازد.
در انتها اضافه می گردد با توجه به رسالت »پژوهشنامه سیاستی« که همانا دسترسی سریع به چکیده و شالوده سیاستی گزارش میباشد، برای تمامی گزارشها، یک رمزینه ماتریسی(یا بارکد دوبُعدی) ایجاد گردیده تا با پوینده های کیوآر (QR)، بوسیله تلفن همراه دوربیندار در هر مکانی قابل بازخوانی باشد تا پاسخگوی نیاز شما فرهیختگان گرامی باشد.
امید است این اثر در سایه الطاف الهی و رهنمودهای دوراندیشانه رهبر معظم انقلاب اسلامی گامی موثر در پیشبرد اهداف نظام مقدس جمهوری اسلامی ایفا نماید.

موضوعات

 

دفتر مطالعات اقتصادی

1402/12/5

پایش امنیت سرمایه‌گذاری به تفکیک استان‌ها و حوزه‌های کاری (23) تابستان 1402

 

بیان مسئله

گزارش حاضر، بیست‌وسومین سنجش پی‌درپی و فصلی «شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ایران» است. این گزارش، با استفاده از آمارهای رسمی منتشر شده و در دسترس و نیز ارزیابی 7812 فعال اقتصادی نمونه از میان فعالان اقتصادی همه استان‌های کشور بوده است که وضعیت امنیت سرمایه‌گذاری در تابستان سال 1402 را با 38 مؤلفه، هفت نماگر به تفکیک 31 استان و 9 حوزه کسب‌وکار نشان می‌دهد.

شاخص کل امنیت سرمایه‌گذاری در ایران که با استفاده از دو مجموعه داده‌های پیمایشی و آماری تهیه می‌شود در تابستان سال 1402 کمّیت 5/66 از 10 (10 بدترین حالت) سنجیده شده است. مقدار عددی این شاخص در مطالعه فصل قبل (بهار 1402) 5/73، در فصل زمستان سال 1401، 6/10 و در هر دو فصل قبل‌تر (پاییز و تابستان سال 1401)، 6/82 بوده که نشان می‌دهد کمّیت عددی امنیت سرمایه‌گذاری در تابستان سال 1402 نسبت به فصول قبل از آن، با توجه به ارزیابی فعالان اقتصادی مشارکت‌کننده در فصل تابستان، به مقدار چشمگیری مناسب‌تر ارزیابی شده است. البته باید توجه داشت که عامل اصلی روند بهبودی شاخص امنیت سرمایه‌گذاری، به میزان زیادی مناسب‌تر ارزیابی شدن مؤلفه‌های پیمایشی از‌سوی فعالان مشارکت‌کننده در پایش بوده است؛ البته با وجود آنکه در بهار و تابستان سال 1402 با نوسانات شدید نرخ ارز در بازه زمانی سنجش، مواجه نبوده‌ایم و شاخص تورم مصرف‌کننده نیز چندان دچار افزایش نبوده است لذا مؤلفه‌های آماری نیز در ادامه بهار سال 1402، در تابستان نیز با کمّیت عددی 3/93 وضعیت مناسب‌تری نسبت به بهار (4/19) از خود نشان داده‌اند، به‌نحوی که نهایتاً شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در این فصل مناسب‌ترین وضعیت را از ابتدای شروع سنجش این شاخص از خود بروز داده است.

 

یافته‌های کلیدی

براساس ارزیابی صورت گرفته در پیمایش فصلی تابستان سال 1402 و مقایسه آن با بهار همان سال، نامناسب‌ترین و مناسب‌ترین مؤلفه‌های ارزیابی شده از امنیت سرمایه‌گذاری به شرح زیر است:

 

 

بهار سال 1401

تابستان سال 1402

کمّیت

نامناسب‌ترین مؤلفه‌ها

ردیف

کمّیت

نامناسب‌ترین مؤلفه‌ها

ردیف

7/87

میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری

1

7/79

میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری

1

7/69

عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده

2

7/61

عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده

2

7/54

ثبات یا قابل پیش‌بینی بودن تصمیمات مسئولان استانی یا محلی

3

7/49

ثبات یا قابل پیش‌بینی بودن تصمیمات مسئولان استانی یا محلی

3

کمّیت

مناسب‌ترین مؤلفه‌ها

ردیف

کمّیت

مناسب‌ترین مؤلفه‌ها

ردیف

4/75

ثبات قوانین و مقررات

1

4/66

ثبات قوانین و مقررات

1

4/85

سرقت مالی (پول نقد، کالا و تجهیزات)

2

4/90

سرقت مالی (پول نقد، کالا و تجهیزات)

2

4/97

میزان وفای‌به‌عهد در اجرای قرارداد کتبی یا شفاهی در بازار

3

4/95

میزان وفای‌به‌عهد در اجرای قرارداد کتبی یا شفاهی در بازار

3

 

با توجه به بررسی‌های به‌عمل آمده ملاحظه می‌شود همچنان در سه مؤلفه‌ای که در میان نامناسب‌ترین مؤلفه‌های امنیت سرمایه‌گذاری قرار دارد، همانند پایش‌های قبلی مؤلفه «عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده» دیده‌ می‌شود و در جایگاه دوم است، در این میان برای دومین بار طی چند پایش گذشته مؤلفه «میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری» در جایگاه اولین مؤلفه نا‌مناسب مورد ارزیابی قرار گرفته است. گفتنی است این مؤلفه در پایش گذشته برای اولین بار در جایگاه اولین مؤلفه نامناسب قرار گرفته بود لذا با اطمینان می‌توان بیان کرد که در سه فصل گذشته وضعیت این مؤلفه به‌سمت نامناسب‌تر شدن رفته است. با بررسی دقیق این وضعیت می‌توان بیان داشت که شاید علت این امر با وجود ثبات در کشور در اکثر متغیرهای مورد سنجش در شش‌ماهه گذشته، احتمال ورود سرمایه‌گذاران جدید یا افزایش سرمایه‌گذاری در پروژه‌های گذشته و بهره‌گیری از ظرفیت تولید افزایش یافته و نتیجتاً توجه فعالان کسب‌وکار به این مؤلفه نسبت به گذشته افزایش چشمگیری داشته است، از‌همین‌رو با اهمیت و دقت بیشتری توسط ایشان مورد ارزیابی و سنجش قرار گرفته است لذا با توجه به نامناسب شدن متوالی ارزیابی این مؤلفه از ابتدای سال 1402 ضروری است که توجه به متغیر کلیدی و مهم «میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایهگذاری» برای همه مسئولان در اولویت قرار گیرد و بررسی دقیقی انجام پذیرد که عوامل انگیزشی جهت افزایش سرمایهگذاری در اقتصاد ایران شامل چه مواردی است و راههای افزایش آن در اولویت اجرایی و تقنین قرار گیرد.

براساس یافته‌های این گزارش، پس از تلفیق داده‌های آماری و یافته‌های پیمایشی، به‌ترتیب استان‌های کهگیلویه و بویراحمد، تهران و چهار‌محال و بختیاری نا‌مناسب‌ترین و استان‌های هرمزگان، گلستان و خراسان‌شمالی مناسب‌ترین وضعیت را از دیدگاه فعالان کسب‌وکار از منظر شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در تابستان سال 1402 کسب کرده‌اند. در‌حالی‌که در پایش بهار سال 1402 نا‌مناسب‌ترین استان‌ها چهار‌محال و بختیاری، کهگیلویه و بویراحمد و خوزستان و مناسب‌ترین استان‌ها نیز هرمزگان، گلستان و خراسان‌ شمالی بوده‌اند. براساس نتایج این مطالعه، از بین 9 حوزه فعالیت اقتصادی مورد سنجش در این پایش، فعالان اقتصادی در حوزه کاری «نفت خام و گاز طبیعی، تأمین آب، برق و گاز» نا‌مناسب‌ترین حوزه کاری ارزیابی شده است. و حوزه کاری «ارتباطات، توزیع و ... (حمل‌ونقل، انبارداری، عمده‌فروشی و خُرده‌فروشی)» در جایگاه دومین حوزه نامناسب قرار گرفته است درحالی‌که در پایش فصل بهار سال 1402 این حوزه نامناسب‌ترین وضعیت را در میان تمام حوزه‌های کاری به خود اختصاص داده بود. به‌عبارتی نا‌مناسب ارزیابی شدن این دو حوزه در دو فصل اخیر نیازمند بررسی دقیق‌تر علت‌ها و دلایل ذیل آنها دارد. از‌طرفی در تابستان سال 1402 همانند فصل گذشته مناسب‌ترین ارزیابی در میان 9 حوزه کاری را نیز فعالان حوزه کاری «معدن به‌جز نفت و گاز» و حوزه کاری «هتل، رستوران، تهیه و توزیع غذا» به خود اختصاص داده‌اند.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

این گزارش بر آن است تا با تهیه گزارش‌های فصلی ارزیابی‌کننده، شرایط پایش امنیت سرمایه‌گذاری در استان‌های کشور را نشان دهد. ازاین‌رو با وجود اینکه دارای پیشنهاد سیاستی مشخص نیست اما ذکر این نکته ضروری است که در پایش تابستان سال 1402 وضعیت شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ادامه فصل گذشته روند رو به بهبودی داشته است. البته مقایسه سنوات گذشته همواره نشان می‌دهد که شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در این دو فصل مناسب‌ترین وضعیت را در میان فصول سال از خود بروز می‌داده است. انتظار است با تداوم تهیه و انتشار گزارش‌های فصلی امنیت سرمایه‌گذاری، توجه و حساسیت عموم مسئولان کشور به این عامل کلیدی سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی اما مغفول‌مانده در سیاستگذاری اقتصاد ایران جلب شود و این مجموعه گزارش‌های فصلی، به ترویج گفتمان امنیت سرمایه‌گذاری، قانونگذاری بهتر، رعایت قانون، احترام بیشتر به حقوق مالکیت و نیز بهبود عینی و واقعی امنیت اقتصادی و فضای سرمایه‌گذاری در ایران کمک کند. علاوه‌بر این موارد، امید است با انجام مستمر این ارزیابی و انتشار نتایج آن، مسئولان اجرایی کشوری و استانی در قبال فعالان اقتصادی، متعهدتر و مسئولیت‌پذیرتر شده و قوای مقننه و قضائیه نیز در ایجاد بستر امن و رقابتی برای سرمایه‌گذاری و تولید در ایران بیشتر و مؤثرتر بکوشند. (19635)

 

 

1402/12/15

پایش امنیت سرمایه‌گذاری در سال 1401

 

شرح مسئله

سرمایه‌گذاری یکی از مؤلفه‌های اصلی در رشد اقتصادی کشورهاست. با افزایش سرمایه‌گذاری است که انتقال فناوری و رشد بهره‌وری محقق خواهد شد، سرمایه انسانی تشکیل می‌شود، صادرات تقویت شده و رقابت‌پذیری بهبود می‌یابد. سهم نسبتاً پایین سرمایه‌گذاری از تولید ملی و نیز نوسان بسیار شدید این نسبت، نشان‌ می‌دهد در عوامل مؤثر بر سرمایه‌گذاری در ایران قطعاً اختلالاتی وجود داشته است. کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری در هر کشور مستلزم فراهم بودن محیط نهادی مناسب و امنیت‌بخش در آن کشور است. صاحبان سرمایه، سرمایه‌های خود را در کشوری به‌کار خواهند انداخت که علائم و نشانه‌های امنیت اقتصادی به‌خوبی در آن قابل مشاهده باشد.

از سال 1395 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌تدریج به این نتیجه رسید که علاوه‌بر «محیط کسب‌وکار»، لازم است توجه سیاستگذاران و تصمیم‌سازان اقتصاد ایران به موضوع «امنیت سرمایه‌گذاری» نیز جلب و متمرکز شود، موضوعی که شکایت‌ها و مطالبات فعالان اقتصادی نشان‌ می‌دهد مسئله‌ای ریشه‌دار در کشور است و توجه به آن و برقراری امنیت سرمایه‌گذاری می‌تواند «فضای سرمایه‌گذاری» در ایران را بهبود بخشد. بر این اساس و برای جلب توجه سیاستگذاران و تصمیم‌سازان اقتصاد کشور به‌ضرورت بهبود «فضای سرمایه‌گذاری» در ایران و نیز به موضوع «امنیت سرمایه‌گذاری» و «حقوق مالکیت»، مرکز پژوهش‌های مجلس، از زمستان 1396 و با مشارکت فعالان کسب‌وکار و اساتید متبحر در این موضوع گزارش‌های فصلی «شاخص ملی امنیت سرمایه‌گذاری در ایران» را تهیه و به تفکیک استانی و حوزه‌های کاری منتشر می‌کند.

 

یافته‌های کلیدی

این گزارش، براساس داده‌های آماری موجود و پیمایش از حدود 13754 فعال اقتصادی سراسر کشور در طول سال 1401، وضعیت «امنیت سرمایه‌گذاری در ایران» طی سال 1401 را به تفکیک 31 استان‌، 38 مؤلفه‌، 7 نماگر و 9 حوزه کسب‌وکار نشان می‌دهد. شاخص کل امنیت سرمایه‌گذاری در ایران برای سال 1401 مقدار 6/56 از 10 (بدترین حالت) سنجیده شده است. این شاخص در سال 1400 مقدار 6/16 و در سال 1399 مقدار 6/30، در سال 1398 کمیّت 6/03 و برای سال 1397 کمّیت 6/27 را اتخاذ کرده است که نشان می‌دهد ارزیابی امنیت سرمایه‌گذاری در سال 1401 نسبت به سال قبل از آن به مقدار قابل‌توجهی نامناسب‌تر (بدتر) شده است.

در سال 1401 به‌ترتیب سه نماگر «عملکرد دولت»، «تعریف و تضمین حقوق مالکیت» و «ثبات اقتصاد کلان» نا‌مناسب ارزیابی نا مناسبی را به خود اختصاص دادند؛ در‌حالی‌که در سال 1400 سه نماگر «عملکرد دولت» و «ثبات اقتصاد کلان» و «شفافیت و سلامت اداری» به‌ترتیب نامناسب‌ترین نماگرها ارزیابی شده بودند.

بیان این نکته ضروری است که نامناسب شدن عدد شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در سال 1401 نسبت به سال گذشته ناشی از نامناسب‌تر شدن «نماگر عملکرد دولت» (که در آن 3 مؤلفه پیمایشی «سهولت احقاق‌حق قانونی شهروندان در ادارات»، «اختلال در کسب‌وکار بر اثر تحریم‌های جدید خارجی» و «حمایت و همراهی واقعی مقامات استانی از داوطلبان سرمایه‌گذار» مورد سنجش قرار می‌گیرند) در سال 1401 نسبت به سال 1400 و نامناسب‌تر شدن نماگر «ثبات اقتصاد کلان» (که در آن، مؤلفه‌های آماری «ثبات شاخص تورم مصرف‌کننده» و «ثبات نرخ ارز» به‌همراه مؤلفه پیمایشی «ثبات قیمت مواد اولیه» مورد سنجش قرار می‌گیرند) با توجه به نوسانات شدید در سال 1401 نسبت به سال گذشته بوده است.

براساس ارزیابی فعالان اقتصادی مشارکت‌کننده در چهار پیمایش فصلی سال 1401، براساس میانگین سالیانه، نامناسب‌ترین مؤلفه‌های امنیت سرمایه‌گذاری و مناسب‌ترین مؤلفه‌های ارزیابی شده به‌ترتیب عبارت بود‌ند از:

 

نامناسب‌ترین و مناسب‌ترین مؤلفه‌های شاخص امنیت سرمایه‌گذاری سالیانه

سال 1400

سال 1401

کمیّت

نامناسب‌ترین مؤلفهها

ردیف

کمیّت

نامناسب‌ترین مؤلفهها

ردیف

8/31

اعمال‌نفوذ و تبانی در معاملات ادارات

۱

8/78

عمل مسئولان ملی به وعده‌های اقتصادی داده شده

۱

8/28

عمل مسئولان ملی به وعده‌های اقتصادی داده شده

۲

8/34

میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری

۲

8/15

عمل مسئولان استانی و محلی به وعده‌های اقتصادی داده شده

۳

8/20

عمل مسئولان استانی و محلی به وعده‌های اقتصادی داده شده

۳

کمیّت

مناسب‌ترین مؤلفهها

ردیف

کمیّت

مناسب‌ترین مؤلفهها

ردیف

4/44

سرقت مالی (پول نقد، کالا، تجهیزات)

۱

5/01

استفاده غیرمجاز از نام و علائم تجاری یا مالکیت معنوی

۱

4/51

رواج توزیع کالای قاچاق

۲

5/15

سرقت مالی (پول نقد، کالا، تجهیزات)

۲

4/83

استفاده غیرمجاز از نام و علائم تجاری یا مالکیت معنوی

۳

5/28

وجود کلاهبرداری یا تقلب در بازار

۳

 

با توجه به بررسی‌های به‌عمل آمده ملاحظه می‌شود که در سال 1401 نامناسب‌ترین مؤلفه امنیت سرمایه‌گذاری که فعالان اقتصادی را بیش از همه آزار می‌دهد مؤلفه «عمل مسئولان ملی به وعده‌های اقتصادی داده شده» بوده است، به‌گونه‌ای که حتی مقدار عددی آن نسبت به سال 1400 نیز افزایش یافته است. نکته قابل‌توجه آن است که در طی چند سال اخیر مؤلفه «میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری» به‌شدت نامناسب ارزیابی شده است، آن هم به‌گونه‌ای که برای اولین‌بار در جایگاه دومین مؤلفه نامناسب قرار گرفته است. به‌نظر می‌رسد شاید این اتفاق ناشی از این نکته باشد که از نظر فعالان کسب‌وکار مشارکت‌کننده در پایش‌های سال 1401 میزان حمایت مورد نظر این فعالان توسط مسئولان امر از داوطلبان سرمایه‌گذاری‌های چندان رضایت‌بخش و مناسب نبوده است که منجر به قرار‌گیری این مؤلفه در جایگاه دومین مؤلفه نامناسب شده است.

همچنین گفتنی است که همانند سال گذشته همچنان مؤلفه «عمل مسئولان استانی و محلی به وعده‌های اقتصادی داده شده» در جایگاه سوم نامناسب‌ترین مؤلفه‌ها قرار گرفته است.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

انتظار می‌رود با تداوم تهیه و انتشار گزارش‌های امنیت سرمایه‌گذاری، توجه و حساسیت عموم مسئولان کشور به این عامل کلیدی سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی، اما مغفول مانده در سیاستگذاری اقتصاد ایران جلب شود و این مجموعه گزارش‌ها، به ترویج گفتمان امنیت سرمایه‌گذاری، قانونگذاری بهتر، رعایت قانون، احترام بیشتر به حقوق مالکیت و نیز بهبود عینی و واقعی امنیت اقتصادی و فضای سرمایه‌گذاری در ایران کمک کند. علاوه‌بر اینها، امید است با انجام مستمر این ارزیابی و انتشار نتایج آن، مسئولان اجرایی کشوری و استانی در قبال فعالان اقتصادی، متعهدتر و مسئولیت‌پذیرتر شده و قوای مقننه و قضائیه نیز در ایجاد بستر امن و رقابتی برای سرمایه‌گذاری و تولید در ایران بیشتر و مؤثرتر بکوشند. (19656)

 

 

1402/12/16

مخاطرات تسهیل صدور مجوز در کسب‌وکارهای مستلزم تحقیق و توسعه

 

 

بیان مسئله

معیار تولید ملی موفق، تولید محصول رقابت‌پذیر همراه با عمیق شدن در زنجیره است. یکی از آسیب‌شناسی‌های رایجی که برای علت‌یابی نرسیدن به این هدف در صنایع ایران گفته‌ می‌شود فقدان رقابت کافی در بین بازیگران در بازار داخل و نبود آزادی ورود بازیگر جدید است. این پژوهش به‌دنبال یافتن این سؤال است که آیا افزایش رقابت از طریق افزایش تعداد بازیگران در برخی صنایع می‌تواند مشکل عدم موفقیت تولید داخل را رفع کند یا ممکن است مشکلی بر مشکلات قبلی بیفزاید؟ بسیاری از صنایع، نیاز بالایی به مخارج مستمر تحقیق و توسعه دارند که به این صنایع، صنایع R&D-intensive یا صنایع مستلزم تحقیق و توسعه گفته می‌شود. به‌عنوان مثال صنایع تکنولوژی (سخت‌افزار و نرم‌افزار)، داروسازی، وسایل نقلیه موتوری و تجهیزات الکترونیک از این دسته‌اند. در این پژوهش اثر تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار بر این دسته از صنایع بررسی می‌شود.

 

یافته‌های تحقیق

مخارج تحقیق و توسعه نظیر هزینه‌های سرمایه ثابت فیزیکی (مثل ساختمان، ماشین‌آلات و ...) در گروه هزینه‌های ثابت بنگاه دسته‌بندی می‌شوند. حجم هزینه‌های تحقیق و توسعه در صنایع مستلزم تحقیق و توسعه معمولاً بسیار بالاست. به‌عنوان نمونه در کل صنعت خودروسازی آلمان، در سال 2021 میزان 45 میلیارد یورو صرف هزینه‌های تحقیق و توسعه شده است [1]. از‌این‌رو هر‌چه تیراژ تولید محصول نهایی بالاتر باشد، این هزینه‌های ثابت، روی تعداد بیشتری از محصولات سرشکن شده و هزینه تمام شده محصول نهایی که با کمک مخارج تحقیق و توسعه طراحی شده است پایین‌تر می‌آید. به این سرشکن شدن هزینه‌های ثابت روی تعداد زیاد محصول، صرفه مقیاس گفته می‌شود. به‌دلیل وجود صرفه‌های ناشی از مقیاس لازم است که تولید‌کنندگان در این صنایع، به‌اندازه کافی بزرگ بوده و در تیراژ بالا تولید کنند. از طرفی محدودیت طرف تقاضا ممکن است اجازه حضور تعداد زیاد بنگاه به‌اندازه کافی بزرگ در اقتصاد را ندهد. در ادبیات اقتصادی، ساختار بهینه صنعت برای این صنایع با فرض محدود بودن طرف تقاضا، ساختاری با تعداد بازیگران کم که هر‌یک در تیراژ بالا تولید می‌کنند تشریح شده است. تأمین انگیزه نوآوری از طریق رانت پسانوآوری، دیگر دلیل لزوم محدود بودن تعداد بازیگران در این صنایع است.

شکست همکاری در بهره‌مندی از صرفه‌های مقیاس خارجی و ناکاملی بازارهای مالی از‌جمله دلایلی است که سبب می‌شود سازوکار بازار آزاد به‌تنهایی نتواند ساختار بازار در صنایع مستلزم تحقیق و توسعه را به‌حالت بهینه خود نزدیک سازد. هر‌چند سیاست‌های آزادسازی مجوز، در برخی کسب‌وکارها به‌تنهایی می‌توانند مفید باشند، اما برای برای موفقیت در صنایع مورد بررسی این پژوهش، به سیاست‌های صنعتی پیش‌نیاز نیازمندند و در غیر این صورت می‌توانند حتی برای تولید ملی دارای ضرر هم باشند. دلیل مهمی که کشورهای آمریکای لاتین عموماً نتوانستند از طریق سیاست‌های آزادسازی، تولید ملی خود را ارتقا داده و صنعتی شوند، غیاب سیاست‌های صنعتی کافی برای حمایت از تولید ملی بوده است [2]. از طرفی تجربه سیاست صنعتی در صنایع خودروسازی، الکترونیک و ماشین‌آلات در کره جنوبی و صنعت سیکلت‌سازی در هند، مؤید این واقعیت است که سیاست‌هایی که تمرکز کافی ساختار صنعت در صنایع مستلزم تحقیق و توسعه را تضمین کند، یکی از دلایل پیشرفت این صنایع بوده‌اند. بررسی صنایع لوازم خانگی و خودروسازی در ایران و مقایسه آن با کشورهای موفق خارجی نشان می‌دهد بسیاری از تولید‌کنندگان ایرانی، از تیراژ تولید کم‌تر از حد بهینه برای تولید همراه با طراحی بهره می‌برند. این امر بدان دلیل است که این بنگاه‌ها در بخش مونتاژ از زنجیره تولید فعالیت می‌نمایند.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

سیاست‌های آزادی ورود به کسب‌وکارها که در ایران تحت عنوان تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار مطرح است، بدون وجود سیاست‌های صنعتی پیش‌نیاز، ممکن است نتایج زیان‌باری برای صنایع مستلزم تحقیق و توسعه به‌همراه داشته باشند. در شرایط فعلی اقتصاد ایران در غیاب سیاست‌های صنعتی لازم، تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار در صنایع مستلزم تحقیق و توسعه می‌تواند سبب شود شرکت‌های جدید زیادی با هدف مونتاژِ قطعات منفصله شکل بگیرد. این مدل کسب‌وکار نیاز به هزینه‌های ثابت بالا از‌جمله هزینه‌های تحقیق و توسعه نداشته در‌نتیجه در تیراژ تولید پایین به صرفه اقتصادی می‌رسد. درنتیجه تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار، می‌تواند سبب تبدیل ساختار صنعت به ساختاری با تعداد زیاد بازیگر با تیراژ تولید پایین شود. این ساختار صنعت برای تولیدی که همراه با طراحی و تحقیق و توسعه باشد، از منظر هزینه‌های صنعت، ساختاری غیر‌بهینه است و ممکن است سبب شود امکان‌پذیری و انگیزه بازیگران فعلی این صنایع برای سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه بیش‌از‌پیش تضعیف گردد. به‌عبارت‌دیگر، سیاست‌های آزادسازی ممکن است به تله مونتاژکاری منجر شود و هرگز صنعت بزرگ داخلی شکل نگیرد. در‌نتیجه تا وقتی سیاست‌های صنعتی لازم در صنایع مستلزم تحقیق و توسعه اعمال نشده‌اند لازم است از تسهیل صدور مجوزهای کسب‌وکار (آزادسازی ورود) در این صنایع اجتناب به عمل آید. (19663)

 

 

 

1402/12/20

پایش بخش حقیقی اقتصاد ایران در بهمن‌ماه سال 140۲ بخش صنعت و معدن

 

بیان مسئله

تحلیل روند رشد بخش صنعت از جنبه‌های مختلف، عاملی کلیدی در تحلیل‌های خُرد و کلان اقتصادی و یکی از ارکان تصمیم‌گیری در حوزه اقتصاد است. شاخص تولید بخش صنعت به‌دلیل تأثیر نوسانات سطح فعالیت صنعت بر بخش‌های دیگر اقتصاد، به‌عنوان یک شاخص مهم اقتصادی کوتاه‌مدت مورد استفاده قرار می‌گیرد. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌صورت ماهیانه شاخص تولید، فروش و قیمت شرکت‌های بورسی را محاسبه می‌کند. اهمیت این شاخص به‌روز، برای اقتصاد ایران که تحولات زیادی دارد بیشتر خواهد بود. زیرا بازخورد شوک‌های وارده به اقتصاد ایران و واکنش‌های سیاست‌گذاران باید در تواتر کمتر از فصل مورد رصد قرار گیرد؛ این در‌حالی است که آمار رسمی بخش حقیقی به‌صورت فصلی و با تأخیر ارائه می‌شود.

 

یافته‌های کلیدی

طی بهمن‌ماه سال 140۲، شاخص تولید شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 1/9 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 1 درصدی مواجه شدهاست. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل، از بین ۱۵ رشته‌فعالیت صنعتی بورسی ۹ رشته‌فعالیت افزایش در شاخص تولید و 6 رشته‌فعالیت کاهش در شاخص تولید را تجربه کرده‌اند. رشته فعالیت‌های «سایر کانی غیرفلزی»، «لاستیک و پلاستیک» و «کاشی و سرامیک» بیشترین سهم را در افزایش شاخص تولید و رشته فعالیت‌های «خودرو و قطعات»، «محصولات فلزی به‌جز ماشین‌آلات و تجهیزات» و «تجهیزات برقی» بیشترین سهم را در کاهش شاخص تولید داشته‌اند. همچنین طی بهمن‌ماه سال ۱۴۰۲ نسبت به ماه قبل، رشته فعالیت‌های «غذایی و آشامیدنی به‌جز قند و شکر»، «تجهیزات برقی» و «خودرو و قطعات» بیشترین سهم را در افزایش شاخص تولید و رشته‌فعالیت‌های «سیمان»، «دارو» و «فلزات پایه» بیشترین سهم را در کاهش شاخص تولید داشته‌اند.

شاخص تولید شرکت‌های معدنی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش 59/3 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 9/6 درصدی مواجه شدهاست. 

طی بهمن‌ماه سال 140۲، شاخص فروش شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 3/4 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 6/1 درصدی مواجه شدهاست. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل، 7 رشته‌فعالیت افزایش در شاخص فروش و 8 رشته‌فعالیت کاهش در شاخص فروش داشته‌اند. رشته فعالیت‌های «سایر کانی غیرفلزی»، «کاشی و سرامیک» و «لاستیک و پلاستیک» بیشترین سهم را در افزایش شاخص فروش و رشته فعالیت‌های «خودرو و قطعات»، «محصولات فلزی به‌جز ماشین‌آلات» و «تجهیزات برقی» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش داشته‌اند. همچنین در این ماه نسبت به ماه قبل، رشته‌فعالیت‌های «تجهیزات برقی»، «کاشی و سرامیک» و «محصولات فلزی به‌جز ماشین‌آلات و تجهیزات» بیشترین سهم را در افزایش شاخص فروش و تنها رشته‌فعالیت‌های «سیمان» و «دارو» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش ثبت کرده‌اند.

شاخص فروش شرکت‌های معدنی بورسی هم نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش 12/7 درصدی و نسبت به ماه قبل با کاهش 2/1 درصدی مواجه شدهاست. 

در بهمن‌ماه سال 140۲ نرخ رشد ماهیانه قیمت فعالیت‌های صنعتی بورسی افزایش 0.8 درصدی داشته و همچنین رشد نقطه‌به‌نقطه با کاهش 3/3 واحد درصدی نسبت به ماه قبل، به 23/6 درصد رسیده است. گفتنی است، میانگین سالیانه شاخص قیمت نیز در بهمن‌ماه سال 140۲ نسبت به ماه قبل 0/7 واحد درصد تغییر یافته و میزان 22 درصد افزایش را نشانمی‌دهد. (19672)

 

1402/12/26

 

مطالعه تطبیقی و بررسی فرایندها، ساختار و عملکرد گمرک در کشورهای چین، ترکیه و امارات

 

بیان/ شرح مسئله

در این گزارش با هدف بررسی تطبیقی گمرک کشورمان با سایر گمرک‌های جهان، گمرک سه کشور چین، امارات، ترکیه که دارای حجم تجارت‌ قابل‌توجهی با کشورمان هستند، با تمرکز بر بخش‌های ساختار سازمانی، فرایندهای اجرایی و شاخص‌های عملکردی مورد بررسی قرار گرفته و با ضوابط و فرایندهای موجود در گمرک ایران مقایسه شده‌ است. در این میان، به ضوابط و مقررات عمومی کنوانسیون‌های بین‌المللی و توصیه‌های سازمان جهانی گمرک نیز اشاره شده است.

 

نقطه‌نظرات و یافته‌های کلیدی

بررسی‌های انجام شده نشان می‌دهد تسریع و ایجاد سهولت در فرایندهای گمرکی با استفاده از فناوری‌های جدید و اصلاح فرایندها، نقش مؤثری در کاهش هزینه‌ها و بهبود شاخص‌های تجاری کشور دارد. هرچند تحریم‌های اقتصادی طی سالیان اخیر موجب ایجاد خلل در برخی از فرایندهای تجاری کشور شده ‌است، اما مطالعات تطبیقی نشان‌ می‌دهد می‌توان با استفاده از ظرفیت توافق‌نامه‌های متقابل با شرکای تجاری و همچنین اصلاح برخی از فرایندهای داخلی گمرک (با تأکید بر مفهوم حسابرسی پس از ترخیص و بهره‌مندی از مدیریت مخاطره هوشمند)، تحولات‌ قابل‌توجهی را در حوزه تجارت کشور ایجاد کرد.

در چارچوب این اصلاحات به‌منظور ایجاد سهولت، توسعه استفاده از سیستم‌های کنترلی پیشرفته نیز در کشورهای مذکور مورد توجه قرار گرفته است. مرور تجربه سایر کشورها در زمینه تجهیز اماکن گمرکی نشان‌دهنده این است که در این کشورها تجهیز گمرک به سیستم‌های پیشرفته کنترلی عمدتاً توسط شرکت‌های حاضر در بخش خصوصی‌ صورت ‌می‌گیرد.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، سیاستی و نظارتی

تغییر و تحول گمرک‌ها در کشورهای مختلف، غالباً تابع اصلاحات اقتصادی و تجاری کشورها قلمداد شده و با توجه به اتخاذ سیاست‌های تجاری جدید، گمرک آن کشور نیز به‌عنوان یکی از ذی‌نفعان اصلی حوزه تجارت، نیازمند تحول در راستای نیل به اهداف سیاست‌های جدید بوده است. بر این اساس عدم تدوین سند جامع سیاست‌های صنعتی و تجاری جمهوری اسلامی ایران، کارکرد مورد انتظار از گمرک و نقش‌آفرینی آن در فضای اقتصادی کشور را مبهم‌ کرده‌ است. لذا تدوین سیاست‌های جامع صنعتی و تجاری کشور در کنار اصلاح فرایندهای اجرایی، از الزامات بهبود شاخص‌های تجاری و گمرکی کشور محسوب می‌شوند.

بر این اساس اهم پیشنهادهای ناظر به تحول در گمرک به‌ترتیب زیر است:

  • طراحی و تدوین سیاست‌های کلان مؤثر بر بخش بازرگانی نظیر راهبردهای توسعه صنعتی، اولویت‌های دیپلماسی اقتصادی و ابتکار ایران در تعامل با سایر کشورها و...؛
  • توسعه روابط سیاسی- بازرگانی (با اولویت شرکای تجاری) به‌منظور تبادل الکترونیک اطلاعات اسناد کالا، استفاده از فرایندها و نرخ‌های ترجیحی توسط طرفین، مبارزه با قاچاق کالا و ارز، استقرار آزمایشگاه‌های مورد‌ تأیید طرفین در‌ مبدأ و...؛
  • احصای موارد ناظر به عدم تصمیم بخش‌های دولتی و حاکمیتی (که منجر به افزایش زمان و هزینه فرایندهای گمرکی می‌شود) به‌منظور بهبود فرایندها و تعیین زمان انجام امور محوله نظیر صدور مجوز؛
  • بازنگری و کارآمدسازی در شیوه مدیریت مخاطره و حسابرسی پس از ترخیص با هدف کاهش زمان توقف کالا در گمرک برای بخش‌ قابل‌توجهی از اقلام وارداتی کشور که مخاطره کمتری دارند (ایجاد مسیر آبی یا توسعه ترخیص درصدی و ترخیص تعهدی)؛
  • استفاده از ظرفیت انبارهای گمرکی جهت نگهداری اقلام متروکه (تا سقف زمانی معین) و تعیین الگوی مالی تأمین هزینه‌های انبارداری و سایر خدماتی که مراجع تحویل‌‌گیرنده کالا ارائه می‌دهند؛
  • استفاده از پلتفرم‌های‌ مبتنی‌بر فناوری بلاک‌چین برای اشتراک داده بین‌دستگاهی جهت جلوگیری از بروز چالش‌های حاکمیت داده (مطابق تجربه چین و امارات)؛
  • ایجاد یک سطح میانی بین بازرگانان عادی و فعالان مجاز اقتصادی تحت‌عنوان «شرکت‌های‌ تأیید شده (CAP)» به‌منظور بهره‌مندی از برخی خدمات تسهیلگرانه تجارت همچون کنترل پسینی (مطابق تجربه ترکیه)؛
  • تغییر نگرش‌به‌مقوله کارگزاری گمرکی و ایجاد اتحادیه مستقل کارگزاران گمرکی به‌عنوان حلقه واسط بین حاکمیت و بازرگانان به‌منظور تسریع تجارت و جلوگیری از بروز تخلفات گمرکی (مطابق توصیه WCO)؛
  • طراحی سازوکار ارائه پاداش افشاگری و سوت‌زنی‌ درخصوص تخلفات و جرائم گمرکی‌ ازجمله قاچاق کالا در هر مرحله از‌ زنجیره‌ ورود، حمل، انبارش و‌ عرضه‌ قاچاق؛
  • توسعه و تبادل اطلاعات مؤثر سامانه‌های گمرکی، تجاری و اقتصادی کشور با هدف کاهش زمان و هزینه فرایندها و بهره‌گیری مؤثرتر از هوش مصنوعی جهت توسعه مدیریت مخاطره؛
  • توسعه زیرساخت‌های گمرکی با اولویت دستگاه‌های پیشرفته کنترلی، با استفاده از ظرفیت بخش خصوصی و تعیین الگوهای عقد قرارداد و تأمین مالی؛
  • سازگاری فرایندهای گمرکی (ازجمله تعیین ارزش) با توصیه‌ها و ضوابط سازمان جهانی گمرک و کنوانسیون‌های بین‌المللی؛
  • بازتعریف جایگاه سازمانی گمرک جهت کاهش مداخلات و منازعات بین سازمانی و همچنین تحقق مدیریت هماهنگ مرزی. (19685)

 

 

دفتر مطالعات بخش عمومی

1402/12/16

فقر چندبعدی (1): روش‌های اندازه‌گیری

 

 

بیان / شرح مسئله

به‌رغم دهه‌ها تلاش برای کاهش فقر در جهان، هنوز در بسیاری از مناطق شدت بالای فقر مشاهده می‌شود. عدم شناخت مناسب از فقر و به‌تبع عدم تمرکز برنامه‌های حمایتی بر فقرزدایی از عوامل اصلی این پدیده محسوب‌ می‌شود و هنوز نیز اندازه‌گیری فقر یکی از چالش‌های اصلی فقرزدایی است. از‌این‌رو فقرپژوهان تلاش کردند تا بتوانند تصویری واقعی‌تر از فقر ارائه کنند. فقر چندبعدی در همین راستا و به‌عنوان مکملی برای فقر درآمدی در ادبیات حوزه فقر معرفی شد. پس از آن نیز تلاش‌هایی صورت گرفت تا با معرفی روش‌های مختلف بتوان واقعیت فقر را بهتر منعکس کرد و همچنین با مقایسه آن در طول زمان، عملکرد اقدامات صورت‌ گرفته را ارزیابی کرد.

 

نقطه نظرات / یافته‌های کلیدی

توجه به مفهوم شدت فقر نقطه‌عطفی در اندازه‌گیری فقر محسوب می‌شود و وجه تمایز اصلی رویکرد اندازه‌گیری فقر تک‌بعدی و چندبعدی نیز توجه به همین مفهوم است. شدت فقر نشان می‌دهد که افراد (به‌ویژه فقرا) در چند بُعد از ابعاد فقر به‌طور هم‌زمان محرومیت را تجربه می‌کنند. توجه به این مفهوم در رویکرد فقر چندبعدی موجب شد که برنامه‌های حمایتی با هدف‌گیری فقرای شدید اثربخشی بیشتری در رفع فقر داشته باشند.

تعریف ابعاد و زیرشاخص‌هایی برای فقر در رویکرد فقر چندبعدی، با چالش‌هایی همراه است. اینکه چه ابعادی منعکس‌کننده فقر هستند و ذیل هریک چه شاخص‌هایی باید تعریف شود همگی سؤال‌هایی است که لازم است پیش از اندازه‌گیری فقر به آنها پاسخ داده شوند. یکی از معیارهای مهم در اندازه‌گیری فقر متمرکز بودن ابعاد و زیرشاخص‌ها بر ماهیت فقر است و عواملی همچون جنسیت، نژاد و مذهب تأثیری بر فقیر شمردن یا نشمردن آنها نداشته باشد. یا در دو جامعه مفروض با جمعیت متفاوت اما وضعیت فقر مشابه، لازم است معیاری برای اندازه‌گیری فقر انتخاب شود که میزان فقر را در هر دو جامعه یکسان منعکس کند و به‌بیان‌دیگر نسبت به مقیاس حساس نباشد. بنابراین در گزارش حاضر 15 ویژگی یک معیار مناسب برای اندازه‌گیری فقر چندبعدی معرفی شده است.

در بخش آخر نیز انواع روش‌های اندازه‌گیری فقر چندبعدی به‌طور تفصیلی مرور شده است. ملاحظه شد که در میان رویکردهای موجود تنها دو رویکرد مجموعه فازی و رویکرد اصول موضوعه توانایی تشخیص فقیر بودن افراد و اندازه‌گیری شدت فقر آنها را داشته و همچنین می‌توانند شاخصی واحد برای تعیین وضعیت فقر آنها تولید کنند؛ چراکه یکی از اهداف اندازه‌گیری فقر، تولید شاخص‌های تجمیعی فقر در میان گروه‌های مختلف جمعیتی و همچنین مناطق جغرافیایی جهت بررسی روند فقرزدایی است. روش شمارشی ذیل رویکرد اصول موضوعه به‌دلیل آنکه بیشتر ویژگی‌های یک معیار مناسب را داراست، در دهه گذشته بسیار مورد استقبال قرار گرفته است و در حال حاضر پرکاربردترین روش اندازه‌گیری فقر چندبعدی محسوب می‌شود.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

از‌آنجا‌که در میان روش‌های موجود اندازه‌گیری فقر چندبعدی، روش شمارشی اکثر ویژگی‌های یک معیار مناسب را داراست، لذا پیشنهاد می‌شود مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در محاسبات مربوط به فقر چندبعدی روش مذکور را مورد استفاده قرار دهد. (19651)

 

 

1402/12/20

دینامیک کسری بودجه دولت سلسله گزارش‌های پویایی‌شناسی چالش‌های کشور (14)

 

بیان مسئله

اصلاحات ساختاری بودجه از‌جمله توصیه‌ها و راهبردهای مهم مورد تأکید مقام معظم رهبری (مد ظله‌العالی) در سال‌های اخیر بوده است. سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی، فرمان ایشان درخصوص بودجه سال 1398، بیانیه گام دوم انقلاب اسلامی و سخنرانی معظم‌له به مناسبت عید قربان سال 1399، هرکدام به‌نوعی اهمیت اصلاحات ساختاری بودجه را گوشزد کرده است. با وجود تمام این تأکیدها، رویه‌ها و واقعیت‌های نظام بودجه‌ریزی کشور و قوانین بودجه سال‌های اخیر هیچ تناسبی با توصیه‌های ایشان ندارد. در سال‌های اخیر و پس از اعمال تحریم‌های ظالمانه ایالات متحده آمریکا، در کنار فقدان برنامه و جهت‌گیری، چالش دیگری به نام تأمین مالی نیز گریبان‌گیر بودجه کشور شده‌ است. به‌عبارت ساده‌تر حتی اگر وظایف و مأموریت‌های دولت در هر سال مشخص و تعریف شده باشد منابع لازم برای اجرای آن وجود ندارد. در پاسخ به این مسئله رویکرد بودجه عمومی در سال‌های اخیر، پوشش این شکاف از محل استقراض از صندوق توسعه ملی و اوراق بدهی و پایه پولی بانک مرکزی بوده است و در عمل تحول خاصی در حوزه مالیات‌ستانی یا درآمدزایی از دارایی‌های دولتی رخ نداده است. این مسئله باعث شد تا علاوه بر اینکه سیاست‌های مالی دولت تأثیری بر اقتصاد نگذاشته، آسیب‌هایی از محل مشکلات بودجه عمومی به فضای اقتصادی کشور نیز وارد کند. در حال حاضر بخش بزرگی از بودجه فعلی کشور صرف هزینه‌های جاری می‌شود. در یک نظام بودجه‌ریزی سالم، تمام هزینه‌های جاری و مستمر باید از طریق درآمدهای پایدار نظیر مالیات تأمین شوند، این در حالی است که در ایران بخش زیادی از هزینه‌های جاری با منابع حاصل از فروش نفت و استقراض تأمین می‌شود. اصلاح معافیت‌های مالیاتی، اخذ مالیات بر عایدی سرمایه و مالیات بر مجموع درآمد و مالیات بر ثروت ازجمله مهم‌ترین اقدام‌ها در راستای تأمین منابع پایدار است. قدم مهم بعدی، اصلاح رابطه نفت و بودجه به‌منظور قطع وابستگی مستقیم منابع بودجه‌ای به درآمدهای نفتی است. درآمدزایی دولت از دارایی‌هایش نیز می‌تواند به تأمین منابع پایدار منجر شود. در این راستا ارتقای مستندسازی دارایی‌های دولت یکی از شروط لازم محسوب‌ می‌شود.

 

یافته‌های کلیدی

در دو سال اخیر تلاش‌هایی برای اصلاح نظام مالیات‌ستانی انجام گرفته است که به افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از بودجه عمومی منجر شده است اما همچنان تا رسیدن به وضع مطلوب فاصله زیادی وجود دارد. البته باید توجه داشت که لازمه افزایش درآمدهای مالیاتی دولت و تأمین مالی سهم بزرگ‌تری از وظایف از این محل، افزایش شفافیت و پاسخگویی دولت و دستگاه‌های اجرایی و ارتقای کارایی مخارج انجام شده است. به‌عبارت‌دیگر باید حرکت به‌سمت بودجه شفاف و برنامه‌محور برای پاسخگو کردن دولت به موازات افزایش سهم مالیات از منابع عمومی دنبال شود. در کنار موارد فوق ظرفیت خلق ارزش از اموال و دارایی‌های دولتی همچنان مورد غفلت قرار گرفته است و به‌خصوص در شرایط رکود اقتصادی و نیاز به دارایی برای حفظ سرمایه این مهم می‌تواند راهگشا باشد. با کاهش شدید درآمدهای نفتی، دغدغه اصلی در حوزه بودجه، پوشش شکاف درآمد-هزینه دولت یا همان کسری بودجه دولت است. در این سال‌ها، دولت از چندسو با فشار هزینه‌های فزاینده روبه‌رو شده و ازطرف‌دیگر هم‌زمان پایه‌های درآمدی آن کاهش یافته است. ازجمله دلایل رشد هزینه‌های دولت می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

¢ تعهدات مختلفی که در گذشته متکی بر خوش‌بینی از درآمدهای نفتی ایجاد شده‌اند و در حال حاضر باید پرداخت شوند مانند صندوق‌های بازنشستگی؛

¢ نیاز ضروری به افزایش حمایت‌های رفاه اجتماعی به‌دلیل گسترش فقر و رکود اقتصادی؛

¢ تورم‌های کم‌سابقه؛

¢ نیاز فزاینده به جبران خدمت کارکنان دولتی و رقابت‌های مخرب برای افزایش حقوق.

موارد مذکور درمجموع به افزایش سهم «مصارف اجتناب‌ناپذیر» از بودجه عمومی و کوچک‌تر شدن مداوم سهم مصارف عمرانی و برنامه‌های توسعه‌ای، منجر شده است. هم‌زمان با افزایش هزینه‌ها، درآمدهای نفتی کاهش‌ یافته و به‌دلیل رکود اقتصادی کل پایه‌ مالیات‌ستانی کوچک شده است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مدیریت مصارف بودجه، به‌منظور کاهش کسری و درنتیجه ایجاد ثبات در اقتصاد کلان و کنترل تورم، ضرورتی اساسی است. طبق مطالب بیان شده در گزارش، بخش بزرگی از مصارف دولت از نوع هزینه‌های جاری و انعطاف‌ناپذیر مانند حقوق و دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان است و مقدار بسیار کمی از آن صرف پروژه‌های عمرانی و زیرساختی می‌شود. اصلاح بخش مصارف با ایجاد شفافیت در پرداخت‌ها، بازنگری در مخارج دولت و سایر لوازم بیان شده، در کنار اصلاح نوسانات در بخش منابع، از اولویت‌های مهم کشور در تصحیح روند معیوب فعلی اقتصاد است. در بودجه سال 1402 اعتبارات هزینه‌ای رویکردی نسبتاً قابل‌قبول داشته و کنترل هزینه‌ها تا حدی از اولویت‌های بودجه تلقی می‌شود، اما اعتبارات سرمایه‌ای رشد کمتری را تجربه کرده است.

به‌طور‌کلی حداقل حدود 80 درصد کل بودجه را مصارف اجتناب‌ناپذیر تشکیل می‌دهد، بنابراین با فرض عدم تحمل هزینه سیاسی و اراده کافی برای کنترل هزینه‌ها، این بخش از بودجه صلب و غیرقابل انعطاف بوده و با تصویب آن، عملاً امکان تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی در‌خصوص بخش بسیار کوچکی از منابع در اختیار دولت خواهد بود. (19670)

 

 

دفتر مطالعات زیربنایی

1402/12/15

 

ملاحظات و الزامات اجرای طرح مردمی کاشت یک میلیارد درخت

 

 

بیان / شرح مسئله

در راستای تحقق تکالیف قانونی نظیر ماده (15) قانون افزایش بهره‌وری بخش کشاورزی و منابع‌ طبیعی مصوب سال 1389 و ماده (24) قانون هوای پاک مصوب سال 1396 طرح مردمی کاشت یک میلیارد درخت طی 4 سال، در اواخر سال 1401 با پیشنهاد سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری و موافقت وزیر وقت جهاد کشاورزی ارائه و به‌طور رسمی از آذرماه سال 1402 با اعلام ریاست سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور آغاز شد. هرچند متولیان این طرح سعی کرده‌اند ضمن تعیین اهداف طرح، با نگاهی کلان نسبت به طراحی مراحل اجرایی، عرصه‌های اجرا، برآورد مالی و ایجاد ساختار اجرایی-تشکیلاتی و تقسیم‌کار دستگاه‌های مختلف اقدام کنند، اما بررسی مستندات طرح بیانگر ابهام‌های جدی در حوزه‌های مختلف نظیر میزان هزینه‌های اجرایی طرح و نحوه تأمین منابع مالی آن، تأمین آب مورد نیاز طرح (به‌ویژه در مناطق مرکزی و شرقی کشور) و چگونگی جلب مشارکت مردمی (به‌ویژه در مرحله نگهداشت درختان) است. نظر به پیچیدگی‌ها و ملاحظاتی که اجرای این‌گونه طرح‌ها در دیگر کشورها داشته است گزارش حاضر سعی کرده ضمن بررسی مستندات موجود طرح و تحلیل برخی تجربیات بین‌المللی، ملاحظات و الزاماتی را که لازم است برای بهبود و ارتقای طرح مردمی کاشت یک میلیارد درخت مدنظر قرار گیرد ارائه کند.

 

 نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

  • براساس تجربیات بین‌المللی، طراحی و اجرای برنامه‌های کلان درخت‌کاری توسط دولت‌ها و سرمایه‌گذاران خارجی بدون مشارکت جامعه محلی و لحاظ دیدگاه‌ها، منافع و ترجیحات آنها به‌ شکل مناسب و واقعی، افزایش نابرابری اجتماعی و محرومیت جامعه محلی از زمین را تشدید و نوعی تعارض منافع بین مردم و برنامه‌های دولت ایجاد می‌کند که درنتیجه به تخریب زمین و درختان می‌انجامد.
  •  تجربیات جهانی نشان‌ می‌دهد به‌رغم تمرکز برخی از پروژه‌های درخت‌کاری بر یک بازه زمانی کوتاه (3-1 سال)، اغلب طرح‌های کلان کاشت در کشورهایی نظیر چین، کانادا، عربستان، آمریکا و نیوزلند، رویکرد بلندمدت (10 ساله) دارند.
  • با توجه به هزینه‌های قابل‌توجه اجرای طرح‌های کاشت و نگهداشت درخت در مقیاس کلان، برخی کشورها برای تأمین منابع مالی، به سمت ایجاد صندوق‌های اختصاصی و سرمایه‌گذاری بخش خصوصی حرکت کرده‌اند که می‌تواند در تدقیق سازوکارهای تأمین مالی طرح مورد بحث نیز مورد توجه قرار گیرد.
  •  مطابق با تجربیات داخلی و جهانی، اجرای برخی از طرح‌های کاشت درخت به‌رغم مزیت‌های فراوان در ابعاد اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی، به دلیل انتخاب گونه نامناسب آثار غیرمنتظره نامطلوبی نیز در پی دارد که از آن جمله می‌توان به کاهش تنوع زیستی، اختلال در چرخه آب و گسترش برخی آفات و بیماری‌ها در منطقه (گسترش بیماری سالک در اثر کاشت درختان گز و تاغ در منطقه ابوزید آباد کاشان) اشاره داشت.
  •  به‌طورکلی براساس نتایج، هرچند همه موارد فوق ملاحظات مهمی برای اجرای یک طرح موفق کاشت درخت هستند، اما اجرای صحیح این‌گونه طرح‌ها مستلزم وجود یک چارچوب حکمرانی مناسب نیزهست. حکمرانی برای طرح‌های درخت‌کاری فقط محدود به جنبه‌های فنی و بیوفیزیکی نیست، بلکه به جنبه‌های اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و سیاسی نیز باید توجه کند تا محیطی مساعد برای دستیابی به اهداف فراهم کند. درمجموع مطالعات پیشین جهانی پنج مرحله شامل شروع، برنامهریزی، اجرا، نظارت و ارزیابی و پایداری و چهار عامل تأثیرگذار شامل بازیگران، منابع، دانش و ابزارهای قانونی را برای چارچوب مطلوب حکمرانی پیشنهاد دادهاند.

با توجه به یافته‌های حاصل از تجربیات جهانی و بررسی اسناد موجود درخصوص طرح مردمی کاشت یک میلیارد درخت، پیشنهادهای زیر برای بهبود و ارتقای طرح مذکور ارائه می‌شود:

 

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

الف) تدقیق چارچوب حکمرانی طرح با تأکید بر نقش‌آفرینی مستقیم و فعالانه جوامع محلی و تشکل‌های مربوطه در کلیه مراحل تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری از قبیل 1. شروع (نیازسنجی، تعیین اهداف، اولویت‌سنجی و امکان‌سنجی)، 2. برنامه‌ریزی، 3. پیاده‌سازی، 4. نظارت و ارزیابی و 5. پایداری.

 لازمه جلب مشارکت حقیقی مردم در کل مراحل پیشبرد طرح به‌ویژه از مرحله تأمین نهال تا مدیریت کاشت، نگهداری و بهره‌برداری پایدار، به رسمیت  شناختن و حفظ حقوق ارتفاقی و سامانه‌های عرفی جوامع محلی و هم‌وابسته‌سازی منافع آنها به منافع حاصل از طرح است. در این راستا، پیش‌بینی استقرار زنجیره ارزش پایدار مبتنیبر رویکردهای اجتماعمحور و فقرزدا با تأکید بر توانمندسازی تشکل‌های مربوطه به‌ویژه تعاونی‌ها راهگشا خواهد بود،

ب) استقرار نظام پایش و ارزشیابی مناسب براساس رویکرد چارچوب منطقی پروژه، در این راستا، تعیین اهداف و نتایج کوتاه‌مدت، میان‌مدت و بلندمدت و شاخص‌های نتیجه‌گرا با مشارکت جامعه محلی و سپس استقرار سامانه برخط رصد، پایش و ارزیابی اهداف و شاخص‌های تعیین‌شده، با بهره‌گیری از ظرفیت‌ها و زیرساخت‌های موجود و همچنین به‌کارگیری مجموعه‌ای تخصصی مستقل از مجری به‌منظور مستندسازی اقدامات و واکاوی و تحلیل تجربیات موفق و ناموفق به‌صورت دقیق، شفاف و بدون سوگیری، می‌تواند در میزان موفقیت و اثربخشی اجرای طرح به‌ویژه در امر بیابان‌زدایی، تغذیه سفره‌های آب زیرزمینی و تأمین معیشت و امنیت غذایی پایدار و افزایش اعتماد و مشارکت ذی‌نفعان تأثیر قابل‌توجهی داشته‌ باشد،

پ) لحاظ معیارهای چندمنظوره نظیر حفظ تنوع زیستی، سازگار با بوم نظام منطقه، ترسیب کربن، کنترل فرسایش، اشتغال‌زایی و درآمدزایی برای جامعه محلی و سرمایه‌گذاران علاقه‌مند، تغییرات اقلیمی و محدودیت‌های منابع آب، در انتخاب نوع گونه و همچنین جانمایی مکان کاشت به‌ویژه با توجه به اسناد مصوب آمایش سرزمین و طرح‌های توسعه مصوب، نظیر تکلیف برنامه هفتم پیشرفت مبنی‌بر افزایش سالیانه 20 هزار هکتار سطح زیر کشت درخت زیتون (100 هزار هکتار تا پایان برنامه) و کاهش 20 درصدی سطح کانون‌های بحرانی فرسایش بادی تا پایان برنامه هفتم،

ت) تقویت ضمانت اجرایی طرح از طریق تصویب تقسیم‌کار ملی در هیئت‌وزیران با در نظر گرفتن کلیه‌ ذی‌نفعان مختلف و مراحل مختلف طرح،

ث) افزایش مدت زمان اجرای کل طرح (کاشت یک میلیارد درخت) از چهار سال به 10 سال به‌منظور تمرکز بر احیای زیست‌بوم‌ها به‌جای هدف‌گذاری‌های صرفاً کمّی،

ج) بازنگری و تدقیق میزان هزینههای اجرایی طرح با در نظر گرفتن همه مراحل فعالیت اعم از آماده‌سازی و تسطیح زمین، آبیاری، پرورش نهال، کاشت نهال و نگهداشت آن از 2 تا 8 سال بسته به اقلیم و شرایط منطقه،

چ) استفاده از ابزارهای نوین تأمین مالی به‌ویژه مشارکت عمومی- خصوصی- دولتی و تأمین مالی جمعی و خرد علاوه‌بر تخصیص بودجه مناسب در قالب یک ردیف مستقل در بودجه سنواتی،

ح) برآورد دقیق میزان آب مصرفی به تفکیک مناطق مختلف (به‌ویژه در بخش‌های مرکزی و شرقی کشور) با در نظر گرفتن سال‌های نگهداشت درختان و تعیین نحوه تأمین آب طرح با همکاری وزارت نیرو. (۱۹۶۵۷)

 

 

1402/12/26

اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها»

 

مسئله اصلی

در دهه‌های اخیر به سبب تقاضای چشمگیر برای اسکان جمعیت و استقرار فعالیت در سکونتگاه‌های شهری که گسترش کالبدی و افزایش ارزش افزوده اراضی را در پی داشته، باغ‌های درون‌شهری، زمینهای دارای کاربری پارک و فضای سبز و همچنین عرصههای سبز پیراشهری بهشدت در معرض تخریب، کاهش محدوده و تغییر کاربری قرار گرفته است و شاید میانبر هرگونه توسعه و تغییر کاربری، تغییر کاربری فضای سبز و باغات به سایر کاربریهای انتفاعی بوده است. حتی گاه به‌دلیل تأمین برخی خدمات و کاربری‌های خدماتی، استقرار کارگاه‌های عمرانی با مالکیت بخش عمومی بر فضای سبز عمومی؛ ساده‌ترین مسیر، جانمایی موقت یا دائم این خدمات یا کارگاه‌ها در بوستان‌های شهری یا فضای سبز حاشیه‌ای تعریف شده‌ است. موضوعی که با توجه به روند رشد شهرها و به‌خصوص متراکم‌تر شدن کلانشهرها (حتی ورای طرح‌های شهری مصوب) و نیاز مضاعف و چندبعدی به فضاهای سبز شهری، تعریف کاربری و فعالیت جدید و توده‌گذار در عرصه فضای سبز شهری به‌شدت باعث افت کمیت و کیفیت فضاهای سبز شهری می‌شود و آخرین ذخیره‌گاه‌های فضای باز و سبز شهری برای پناه آوردن شهروندان از ازدحام و دشواری‌های زندگی شهرنشینی هم در معرض خطر قرار می‌گیرد.

از‌سوی‌دیگر حفظ و نگهداشت درختان موجود و توسعه سطوح سبز و پوشش گیاهی در بیشتر شهرهای کشور با وجود قوانین و مقررات مرصوص در این زمینه با دشواری‌هایی روبه‌رو بوده است. در این میان مهم‌ترین قانون ملاک عمل در نظام فضای سبز شهری، «لایحه قانونی حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها مصوب شورای انقلاب» و اصلاحات بعدی آن است که به سبب عواملی همچون عدم اختیارات کافی نهادهای اجرایی متولی، ضعف نظارت، فقدان قاطعیت در برخورد با تخلفات، نبود سیاست‌های تشویقی و ترغیبی و ... چندان مؤثر نبوده است.

اهمیت موضوع وقتی دوچندان می‌شود که سطح باغات شهری اکیداً کاهشی بوده و در جدال با انگیزه‌های بالای اقتصادی ساخت‌و‌ساز، نه‌تنها حمایت‌های مؤثر و عملیاتی درخصوص حفظ باغات صورت نمی‌پذیرد؛ بلکه بعضاً شاهد تصویب مقررات و مصوباتی برای تسهیل ساخت‌و‌ساز یا تغییر کاربری در باغات هم هستیم که با تصویب در شوراهای اسلامی شهر و شهرداری‌ها و همچنین آرای صادره کمیسیون ماده (5) قانون تأسیس شورای‌ عالی شهرسازی و معماری ایران، عملاً حفظ و گسترش باغات به‌عنوان با ارزش‌ترین بخش فضای سبز شهری به محاق می‌رود.

ارزش باغات در شهرهای پرجمعیت و مناطق متراکم امروزی و به‌خصوص کلانشهرها بسیار فراتر از تعاریف معمول ارزش فضای سبز و درخت و باغ است و در عمل باید تلاش شود به‌مانند نگینی سبز در هیاهوی توسعه شهری از آنها حفاظت و حراست کرد.

 در این راستا طرح «اصلاح قانون حفظ و گسترش فضای سبز در شهرها» با مقصود کارآمد کردن مدیریت فضای سبز شهری و مؤثر کردن مجازات متخلفان، تدوین و ارائه شده‌ است. 

 

نقاط قوت و ضعف طرح

الف) نقاط قوت

هدف طرح پیش رو افزایش دامنه شمول ممنوعیت قطع درختان، تبیین شرایط حفظ و گسترش باغ‌های شهری و تکمیل بانک اطلاعاتی فضای سبز است. افزایش دامنه شمول این قانون به همه مالکیت‌ها و در هر محل می‌تواند جلوی زیاده‌خواهی‌ها و منفعت‌طلبی‌ها را در این زمینه تا حد زیادی بگیرد. از‌سوی‌دیگر پیشنهاد تعیین مصادیق سیاستهای تشویقی و تسهیلات مرتبط با توسعه و گسترش فضای سبز بسیار مثمر ثمر خواهد بود، چراکه انگیزه‌های سوداگرانه و منافع حاصل از افزایش تراکم و سطح اشغال واحدهای مسکونی و مراکز تجاری – اداری چندمنظوره، فشار سنگینی بر حفظ باغ‌های شهری و عدم تغییر کاربری آنها وارد می‌کند و ازاین‌رو تا زمانی که مشوق‌ها از وزنه سنگینی برخوردار نباشند درخصوص کارایی آنها تشکیک وجود دارد. با توجه به اینکه طی دهه‌های گذشته اغلب آیین‌نامه‌های اجرایی و شیوه‌نامه‌های وضع شده برای مقابله با این موضوع به‌صورت سلبی بوده است تجربه اجرای چند دهه قانون نشان می‌دهد در کنار رویکردهای سلبی، باید مصادیق رویکردهای ایجابی و تشویقی مؤثر بهصورت مشخص و صریح در قانون تبیین شود، به‌گونه‌ای که حداقل انگیزه‌های حفظ فضای سبز و صیانت از باغ‌های شهری برای مالکان باقی بماند و نیز سبب تشویق سایرین به کاشت درختان و گسترش پهنه‌های سبز شود.

 

ب) نقاط ضعف

در این طرح تغییری در رویه جاری کمیسیون ماده (7) صورت نگرفته است و همچنان اختیارات تصمیمگیری، تشخیصی و اجرایی برعهده کمیسیون مزبور است. همچنین در کنار آن وظیفه نظارتی و رسیدگی به دعاوی و شکایات ناشی از اجرای این قانون نیز همچنان پابرجاست که این امر مسبب فساد، اعمال سلیقه و عدم اجرای صحیح قانون می‌گردد و به‌عبارت‌دیگر نباید وظیفه تصمیم‌گیری، اجرا و نظارت برعهده یک نهاد واحد باشد.

همچنین مقرر شده‌ است تا آیین‌نامه اجرایی قانون بازنگری شود، درحالی‌که هیچ اشاره‌ای به لزوم در نظر گرفتن مقتضیات محلی نشده است که شایسته‌ است در تدوین مواد قانونی ملاحظات شهرهای مختلف کشور با توجه به جمعیت، وسعت، منطقه قرارگیری و وضع پوشش گیاهی را در نظر گرفت و راه را بر تفسیر به‌رأی و اعمال‌نظر شخصی در صدور یا عدم صدور مجوز قطع درخت بست و مرجع رسیدگی به شکایات و نظارت بر حسن اجرای قانون نیز کاملاً صالح و قدرتمند پیش‌بینی شود تا حق افراد ضایع نشود.

 

 پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها ی مجلس شورای اسلامی

از‌آنجا‌که باغ‌های شهری به‌عنوان سامانه‌های تنفسی شهر عمل می‌کنند و افزون بر پالایش نسبی آلودگی‌ هوا و کاهش آلودگی صوتی؛ نفوذپذیری خاک را افزایش داده، تغذیه و تقویت سفره‌های آب زیرزمینی و کاهش آب‌گرفتگی و سیلاب‌های شهری را سبب می‌شود و حتی بر کاهش فرونشست می‌تواند اثرگذار باشد؛ لذا به یقین می‌توان هم‌زمان با حفظ حقوق مالکانه، آنها را جزء حقوق عامه دانست و به همین دلیل طبق تمهیدات و شرایطی، مدیریت شهری باید امتیازات و مشوقهایی در یکسری از امور و هزینهها برای آنها قائل شود تا موجبات نگهداشت و توسعه باغهای شهری فراهم شود. همچنین به طریق اولی حفاظت از کاربریهای سبز عمومی و اجتناب از بارگذاری جدید ولو با تأمین معوض در حاشیه و یا لبههای شهری باید در دستور کار قرار گیرد.

از‌سوی‌دیگر در بسیاری از شهرهای کشور و به‌ویژه کلانشهرها، طرح کمربند سبز علاوه بر مشکلات ناشی از تأمین منابع مالی به‌دلیل پاره‌ای از ناهماهنگی‌ها اجرایی نشده است؛ لذا در این زمینه شایسته‌ است ملاحظات این امر به‌صورت حکم قانونی مورد توجه قرار گیرد. موضوعی که با وجود توصیه‌های مکرر مقام معظم رهبری و همچنین حکم قانونی در برنامه ششم توسعه تقریباً عملکرد و پیشرفت ملموسی نداشته‌ است.

همچنین ازآنجاکه برخی از گونه‌های گیاهی، تک درخت‌ها و پهنه‌های سبز دارای ارزش دانشی، حفاظتی و زیباشناسی هستند یا در معرض خطر قرار دارند، شایسته‌ است به بُعد میراثی فضای سبز شهری نیز توجه شود؛ چرا که میراث طبیعی به‌لحاظ کارکردهای آن در شکل‌گیری هویت فرهنگی، وحدت ملی و ایجاد زمینه‌های اشتغال و رونق اقتصادی به‌ویژه در قالب گردشگری حائز اهمیت هستند و باید تمهیداتی برای حفاظت آنها در نظر گرفته شود.

درخصوص کمیسیون تشخیص باغات با توجه به عملکرد نهچندان مطلوب آن، پیشنهاد میشود فقط برای نظارت بر حسن اجرای قانون و رسیدگی به اعتراضات، شکایات و اختلافها، کمیسیونی متشکل از نهادهای مختلف مؤثر تشکیل شود. درخصوص اعضای کمیسیون نیز برای افزایش دقت، دربرگیری نظرات مختلف تخصصی و ابعاد گوناگون موضوعات، اجتناب از تک‌صدایی و اعمال‌نفوذ، حضور نمایندگانی از نهادهای مختلف مؤثر تأکید می‌گردد و لازم است در متن قانون تصریح شود. (19678).

 

 

1402/12/27

چالش‌ها و راهکارهای مدیریتی حفاظت از جنگل‌های حرا در کشور

 

بیان / شرح مسئله

اکوسیستم‌های جنگلی حرا با توجه به شرایط زیستی ویژه خود، همواره به‌عنوان زیستگاه‌های حساس قابل‌توجه بوده و به‌دلیل استقرار در محیط پویای زندگی برای مقابله با شرایط نامتعارف حاکم بر رویشگاه‌ها، با سازگاری منحصربه‌فرد در مناطق رویشگاهی خود و تنوع و اهمیت زیستگاهی بالا، همواره تحت حفاظت‌های ملی و بین‌المللی بوده و به‌عنوان زیستگاه‌های حفاظت شده تلقی می‌شوند. از نظر وسعت جنگلهای حرا، ایران در دنیا رتبه 43 و در آسیا جایگاه دهم را به خود اختصاص داده است. در بین کشورهای حاشیه خلیج فارس، بیشترین سطح جنگلهای طبیعی حرا در ایران وجود داشته و بنا به اهمیت آنان، تمامی رویشگاههای حرا با قرارگیری در منطقه حفاظت شده و برخی با عنوان تالاب بینالمللی، سایت و یا ذخیرهگاه زیستکره تحت مدیریت سازمان حفاظت محیط زیست قرار دارند.

جنگلهای حرا بهواسطه دارا بودن منابع حساس بیوفیزیکی، اهمیت زیستگاهی، پرورشگاهی، تنوع زیستی، غنای جانداران، وجود تنوع گونهای بالا و وجود گونههای در معرض خطر و کمیاب، حساسیت به آلایندهها و مشکلات ناشی از پاکسازی آلایندهها بهخصوص مواد نفتی، در ردیف یکی از مهمترین مناطق حساس دریایی جهان میباشند. اگرچه جنگل‌های حرا در ایران اهمیت خاصی دارند و جزء معدود اکوسیستم‌های دریایی‌ هستند که به‌خوبی حفاظت شده‌اند، اما در سال‌های اخیر در معرض تهدیدات عمده‌ای قرار گرفته و فعالیت‌های انسانی در طیف گسترده‌ای آثار نامطلوبی را روی آنها بر جای گذاشته‌اند. ازجمله مهمترین این تهدیدات، تغییر کاربری و ساختوسازهای غیرمجاز در حریم آنهاست که در سالهای اخیر شدت بیشتری گرفته است. این در‌حالی است که براساس قوانین موجود هرگونه تخریب و آلودگی تالابها ممنوع بوده و عرصههای جنگلی کشور غیرقابل واگذاری به اشخاص حقیقی و حقوقی هستند. با توجه به ارزش‌ها و کاربردهای متعدد جنگل‌های حرا، حفاظت از این اکوسیستم امری ضروری و الزامی بوده و نیاز است تا تحت مدیریت واحد، یکپارچه و فعال‌تری قرار گیرند تا پایداری آنان حفظ شود. از‌این‌رو شناخت ارزش‌های این اکوسیستم امری مهم است، لذا در این گزارش، پس از بررسی اهمیت اکولوژیکی و اقتصادی جنگل‌های حرا و عوامل تهدیدکننده آنها، پیشنهادهایی به‌منظور حفاظت و بهره‌برداری بهینه و پایدار از این اکوسیستم‌ها پرداخته شده است.

 

 نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

براساس نتایج حاصل از این گزارش، شاید بتوان گفت تخریب فیزیکی یکی از مهمترین عوامل تخریب حراها بوده که در طی سالهای اخیر گریبانگیر برخی از عرصههای حرایی کشور بوده و توان تولیدی و بقای این جنگلها را در معرض تهدید قرار داده است. از دیگر عوامل تهدیدکننده این اکوسیستمهای بکر و طبیعی میتوان به راهسازی بدون ضابطه در درون مناطق حرایی، نشت نفت ناشی از قاچاق مواد نفتی در این مناطق و تغییر در کیفیت آب اکوسیستمها، برداشت بیرویه بهمنظور تأمین هیزم یا استفاده نادرست اهالی از چوب این درختان و استفاده از ابزارآلات صید و صیادی غیرکارشناسی اشاره کرد.

براساس مطالعه انجام شده، در میان عوامل مذکور، تغییر کاربری و ساخت‌و‌سازهای غیرمجاز مهم‌ترین عامل تخریب جنگل‌های حرا در کشور هستند. این موضوع در‌حالی اتفاق افتاده است که با توجه به جزر‌و‌مد در این منطقه و براساس قانون اراضی مستحدث و ساحلی، این مناطق (پهنه‌های جزر‌و‌مدی محل رویش درختان حرا) ازجمله اراضی مستحدث و ساحلی می‌باشد و مطابق بندهای «ب و د» ماده (۲) این قانون در تعیین عرض اراضی و حریم 60 متری دریا (60 متر از آخرین نقطه مد)، این ساخت‌و‌سازها در حریم جنگل‌های حرا قرار داشته و به‌طور مشخص در حریم دریا هستند و به همین دلیل نیز نیازمند توجه بیشتری از طرف متولیان مربوطه و جوامع محلی پیرامون می‌باشند. با توجه به اینکه براساس ماده (۱) قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالابهای کشور، هرگونه بهره‌برداری و اقدامی که منجر به تخریب و آلودگی غیرقابل‌جبران تالاب‌ها گردد، ممنوع است. ازاین‌رو بررسی این موضوع بیش از پیش اهمیت دارد.

 

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی و یا راهکارهای سیاستی به‌همراه تجزیه‌و‌تحلیل استدلال‌ها

با توجه به نتایج این پژوهش تغییر در سیاست‌های اجرایی برخی دستگاه‌های وابسته به دولت، مهم‌ترین اقدام در زمینه حفاظت از این اکوسیستم گرانبهاست، زیرا مهم‌ترین عوامل تخریب یا مستقیماً ناشی از عملکرد برخی دستگاه‌های متولی، یا ناشی از عدم آگاهی برخی جوامع بومی بهره‌بردار ناشی از نیازهای زندگی و وضعیت بد معیشتی آنان و یا ناشی از عدم رعایت قوانین مصوب در این خصوص است. از‌آنجا‌که در ماده (۱) قانون حفاظت، احیا و مدیریت تالابهای کشور، مرجع تشخیص تخریب و آلودگی غیرقابل‌جبران، سازمان حفاظت محیط زیست است، ازاین‌رو لازم است تا با اعمال مدیریت فعال‌تر این سازمان، با هماهنگی بیشتر با دیگر د‌ستگاه‌های ذی‌ربط به‌خصوص سازمان مناطق آزاد، سازمان بنادر و دریانوردی، وزارت کشور و سازمان جنگل‌ها و مراتع، از چنین تخریب‌هایی ممانعت و جلوگیری و مناطق از بین رفته مجدداً احیا شوند. در این راستا پیشنهادهایی به‌شرح ذیل ارائه می‌شود:

  1. ارتقای جایگاه و توان نظارتی سازمان حفاظت محیط زیست بر عرصه جنگل‌های حرای کشور،
  2. رفع تزاحم و تداخل وظایف و ایجاد وحدت فرماندهی و مدیریت یکپارچه در زمینه حفاظت از محیط زیست در پهنه سرزمین ازجمله مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی،
  3. حفاظت، غنی‌سازی و توسعه عرصه جنگل‌های حرای کشور با تأکید بر بهره‌گیری از ظرفیت بخش خصوصی،
  4. فراهم‌سازی الزامات و همکاری بین‌دستگاهی به‌منظور بهره‌برداری پایدار از جنگل‌های حرای کشور و استفاده حداکثری از ظرفیت حفاظت مردمی از منابع طبیعی و محیط زیست،
  5. برنامه‌ریزی جهت ارتقای سطح آگاهی مردم بومی و تأمین اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح‌های حفاظت از طریق مشارکت جوامع محلی،
  6. پایش مداوم، پژوهش‌های مستمر و ارائه گزارش از اقدامات انجام شده در جنگل‌های حرا،
  7. ارتقای سطح حفاظتی رویشگاه‌های حرا به سطح پارک ملی. (19686)

 

 

دفتر مطالعات انرژی، صنعت ومعدن

1402/12/8

آسیب‌شناسی برنامه‌های اقتصاد دیجیتال (رقومی) روسیه و درس‌آموخته‌هایی برای ایران

 

بیان‌/ شرح مسئله

کشور روسیه برای مدت طولانی در تلاش برای گذار از اقتصاد متکی بر خام‌فروشی به اقتصادی مترقی بوده است. برای این منظور همواره تلاش داشته است که بهترین مفاهیم موجود در غرب شامل جامعه اطلاعاتی، دولت الکترونیکی، دولت باز، اقتصاد دیجیتال  و هوش‌ مصنوعی را به‌موقع و هم‌پای با کشورهای غربی اجرا کند. اما این برنامه‌ها به موفقیت چشمگیری که این کشور را از خام‌فروشی بی‌نیاز کند و سطح پیچیدگی اقتصادی آن را افزایش دهد منجر نشده است. بنابراین در این مطالعه برنامه اقتصاد دیجیتال  روسیه معرفی و نقد میشود تا الگویی برای شناسایی نظام مسائل اقتصاد دیجیتال  بهدست بیاید.

 

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

یکی از برنامه‌های روسیه برنامه اقتصاد دیجیتال است که در سال 2017 تدوین و افق اجرای آن 2018 تا 2025 است و در سال 2020 و 2021 اصلاحاتی داشته است. تدوین این سند توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات این کشور به بانک‌ جهانی به‌عنوان مشاور سپرده شده و برنامه اقتصاد دیجیتال این کشور را این نهاد و با مشارکت نهادهای دانشگاهی این کشور تدوین کرده است. برنامه اقتصاد دیجیتال این کشور دارای 9 پروژه کلان به‌شرح زیر است: 1. ساماندهی تنظیم مقررات محیط دیجیتالی، 2. پرورش نیروی کار فعلی برای اقتصاد دیجیتال، 3. زیرساخت اطلاعاتی، 4. امنیت اطلاعاتی، 5. فناوریهای دیجیتال،6. بخش عمومی دیجیتال، 7. هوش مصنوعی 8. تضمین دسترسی به اینترنت از طریق توسعه مخابرات ماهوارهای و 9. توسعه ظرفیت نیروی کار جدید برای صنعت فناوری اطلاعات و ارتباطات.

نتیجه بررسی‌ها نشان می‌دهد که اجرای برنامه با چالش‌هایی از ناحیه جنگ اوکراین و محدودیت بودجه‌ای مواجه شده و در میانه اجرای برنامه متولی اجرای آن به وزارت اقتصاد منتقل شده است. اما در زمینه تنظیم‌گری این کشور بازنگری در ضوابط حفاظت از حریم خصوصی را در اولویت قرار داده و قوانینی برای این موضوع تصویب کرد. از‌جمله نقدهای این برنامه عبارتند از: 1. تقلید و پیروی بدون توجه به اقتضائات داخلی از مدل‌های غربی، 2. تأکید روی خدمات و غفلت از تولید، 3. عدم تحقق هدف استقلال فناورانه، 4. فقدان پشتیبانی جامعه علمی (در بخش ساخت تجهیزات)، 5. ضعف زیرساخت‌ها در روسیه و 6. عدم رفع مشکلات استفاده از ظرفیت بخش خصوصی.

سنجش اقتصاد دیجیتال در روسیه مبنای شروع برنامه‌ریزی برای اقتصاد دیجیتال بوده است. این در‌حالی است که در ایران اخیراً سنجش اقتصاد دیجیتال در لایحه برنامه هفتم پیشرفت، به مرکز آمار ایران محول شده‌است که این موضوع نشان‌می‌دهد در ایران همچنان تعریف دقیقی از اندازه گیری اقتصاد دیجیتال به‌منظور برنامه ریزی‌های آتی در دسترس نیست.

 از سوی دیگر همچنان برخی از زیرساخت‌های قانونی لازم برای توسعه اقتصاد دیجیتال در ایران با چالش‌هایی مواجه است به‌عنوان مثال ضعف قوانین مالکیت فکری و استفاده بدون مجوز از نرم‌افزارهای مختلف در عمل شکل‌گیری و توسعه صنعت نرم‌افزار در ایران را با چالش مواجه کرده است. در حوزه تنظیم مقررات نیز کشور نتوانسته خلأهایی قانونی حفاظت از داده‌ها را رفع کند. در نهایت در حوزه نیروی کار نیز ایران مشابه روسیه با مشکلاتی در حفظ و تأمین نیروی کار با کیفیت مواجه است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

پیشنهاد می‌شود در حوزه‌های زیر اقدامات لازم انجام شود:

  1. ساماندهی تنظیم مقررات محیط دیجیتالی: تدوین و تصویب قانون حفاظت از داده‌ها (هیئت دولت و مجلس شورای اسلامی)،
  2. تأمین نیروی کار برای اقتصاد دیجیتال: اعتبارات مشخص برای توسعه مهارت‌های نیروی کار به‌ویژه آموزش و نگهداری آنها با امکان‌پذیر ساختن بازگشت فارغ‌التحصیلان به دانشگاه و بازآموزی در زمینه فناوری اطلاعات قرار گیرد. افزایش سقف حداقل حقوق متخصصین فاوا جهت بهره‌مندی از معافیت مالیاتی یکی از مشوق‌های مؤثر در این زمینه می‌تواند باشد (دولت و مجلس شورای اسلامی)،
  3. توسعه زیرساخت اطلاعاتی: تکمیل شبکه ملی اطلاعات هر‌چه سریع‌تر انجام و به‌صورت کامل مورد استفاده قرار گیرد (دستگاه‌های دخیل در طرح کلان و معماری شبکه ملی اطلاعات شامل وزارت ارتباطات و مرکز ملی فضای مجازی)،
  4. تقویت امنیت اطلاعاتی: ارتقای امنیت زیرساخت‌های سایبری کشور به‌صورت مداوم پیگیری و مورد ارزیابی قرار گیرد (مجلس شورای اسلامی و مرکز ملی فضای مجازی)،
  5. توسعه فناوریهای دیجیتال: اهداف مربوط به بومی‌سازی محصولات و تجهیزات سخت‌افزاری و نرم‌افزاری حوزه اقتصاد دیجیتال در دستور کار قرار گیرد. نظارت بر اجرای قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی مصوب 1398 و قانون جهش تولید دانش‌بنیان مصوب 1401 پیگیری شود (مجلس شورای اسلامی)،
  6. تقویت بخش عمومی دیجیتال: نظارت دقیق و عملیاتی بر پیاده‌سازی سند نقشه جامع دولت الکترونیک و قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی مصوب 1401 (مجلس شورای اسلامی و شورای اجرایی فناوری اطلاعات)،
  7. توسعه هوش مصنوعی: الزام به تعریف پروژه‌های هوش مصنوعی در برنامه پیشران و هادی کشور در بازنگری سند شبکه ملی ملی اطلاعات (مرکز ملی فضای مجازی و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات)،
  8. تضمین دسترسی پایدار و همیشگی به اینترنت از طریق توسعه مخابرات ماهوارهای: بررسی امکان تعریف همکاری مشترک میان ایران و کشورهای همسو نظیر روسیه در حوزه مخابرات ماهواره‌ای (وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و وزارت امور خارجه)،
  9. توسعه ظرفیت نیروی کار برای صنعت فناوری اطلاعات و ارتباطات: به‌روزرسانی برنامه‌های آموزشی کشور در مقاطع مختلف بر‌اساس نیازمندی‌های عصر دیجیتال و صنعت ارتباطات و فناوری اطلاعات (وزارت آموزش و پرورش و وزارت علوم تحقیقات و فناوری). (۱۹۶۴۳)

 

 

1402/12/26

تحلیلی بر روند تدوین طرح «توسعه بهره‌برداری صلح‌آمیز از فناوری هسته‌ای»

 

بیان‌/ شرح مسئله

یکی از چالشهای فعلی صنعت هستهای کشور، فقدان چارچوب قانونی و هدفگذاری مشخص و مدونی برای این صنعت است. لذا جهت جبران خلأ قانونی، قانونگذاری در این حوزه مورد توجه مجلس شورای اسلامی قرار گرفت و طرح «توسعه بهرهبرداری صلحآمیز از فناوری هستهای» با رویکرد هدفگذاری برای صنعت هستهای و رفع موانع از مسیر توسعه فناوری هستهای در کشور توسط کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی و با همکاری مرکز پژوهشهای مجلس تدوین شد. گزارش حاضر به تجربه‌نگاری و مستندسازی روند تدوین و بررسی طرح مذکور پرداخته است تا تجربیات به‌دست آمده در تدوین قوانین آتی مورد استفاده قرار گیرند.

 

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

پیش‌نویس اولیه طرح «توسعه بهره‌برداری صلح‌آمیز از فناوری هسته‌ای» پس از انجام مطالعات جامع و برگزاری جلسات کارشناسی، در قالب 11 ماده تدوین شد و پس از برگزاری جلسات متعدد کارشناسی در کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی و کمیته هستهای و انرژیهای نو و اخذ نظرات دستگاههای مربوطه، مورد بازبینی قرار گرفت و نسخه اصلاح شده آن در تاریخ 1401/12/01 در قالب 17 ماده در کمیسیون انرژی مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید و جهت تصویب به صحن علنی مجلس تقدیم شد. ازجمله دستگاه‌هایی که نمایندگان آنها در بررسی طرح مذکور مشارکت داشتند می‌توان به سازمان انرژی اتمی ایران، وزارت نیرو، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت صنعت، معدن و تجارت و سازمان برنامه و بودجه کشور اشاره کرد.

طبق بررسی‌های کارشناسی، مهم‌ترین چالش‌های صنعت هسته‌ای کشور در سال‌های اخیر، عدم وجود یک برنامه‌ریزی مدون و بلند‌مدت برای این صنعت، کمبود منابع مالی برای سرمایه‌گذاری در طرح‌های هسته‌ای، عدم توجه به ساختارهای قانونی برای نظارت بر روند کلی فعالیت‌های هسته‌ای، نقش کم‌رنگ بخش خصوصی در فعالیت‌های هسته‌ای، مشارکت کم سایر دستگاه‌های مرتبط در زمینه توسعه فناوری هسته‌ای و فقدان یک نهاد نظارتی مستقل در حوزه ایمنی هسته‌ای بوده‌اند. در همین راستا، مهم‌ترین موضوعاتی که طرح «توسعه بهره‌برداری صلح‌آمیز از فناوری هسته‌ای» به آنها پرداخته است، عبارتند از:

  • هدفگذاری بیستساله برای صنعت هستهای کشور به تفکیک حوزه‌های کاربردی این فناوری شامل حوزه‌های نیروگاهی و غیر‌نیروگاهی (ازجمله کاربرد پرتوها)،
  • پیشبینی رویکردهای تأمین منابع مالی برای توسعه صنعت هستهای؛ شامل تعیین تعرفه برای خرید برق نیروگاه‌های هسته‌ای، اختصاصی‌سازی درآمدهای صنعت هسته‌ای، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای سرمایه‌گذاری در طرح‌های هسته‌ای، تخصیص گواهی صرفه‌جویی انرژی بابت سوخت صرفه‌جویی شده در نیروگاه‌های هسته‌ای، تحویل نفت خام و میعانات گازی،
  • فعالسازی شورای انرژی اتمی و اصلاح ساختار آن شورا،
  • افزایش مشارکت بخش خصوصی در فعالیت‌های هسته‌ای،
  • ارتقای سازوکار نظارت بر ایمنی فعالیت‌های هسته‌ای با وضع تکلیف مبنی‌بر تصویب اساسنامه مرکز نظام ایمنی هسته‌ای،
  • وضع تکلیف جهت مشارکت نهادهای مرتبط با صنعت هسته‌ای (خصوصاً در زمینه هدف‌گذاری)،
  • توجه به فناوری نرم در حوزه هسته‌ای و تربیت نیروی انسانی.(19687)

 

 

1402/12/26

بررسی وضعیت مصرف و نظام تعرفه‌گذاری برق در بخش خانگی

 

بیان / شرح مسئله

شاخص شدت انرژی در ایران بالاتر از میانگین جهانی است که به‌معنی سهم بالای مصرف انرژی در مصارف غیر‌مولد و همچنین بهره‌وری پایین در بخش‌های مولد است. بنابراین می‌توان گفت بهینه‌سازی مصرف انرژی در ایران، ازجمله اولویت‌های بخش انرژی کشور است. یکی از مسائلی که تأثیر مستقیمی بر الگوی مصرف انرژی دارد، نحوه تخصیص یارانه به مصرفکنندگان انرژی است. با توجه به اینکه قیمت انواع حامل‌های انرژی در ایران مشمول یارانه انرژی است، همواره افرادی که مصرف بیشتر داشته باشند از یارانه بیشتری برخوردار می‌شوند. این مسئله طرح‌های مدیریت مصرف را با اختلال مواجه کرده و در مورد حامل انرژی برق نیز، به ناترازی اقتصادی صنعت برق دامن می‌زند.

تعیین تعرفه‌های برق در بخش خانگی باید به‌گونه‌ای باشد که ضمن کمک به مدیریت مصرف، باعث فشار اقتصادی بر خانوارها نشده و با شرایط آبوهوایی هر ناحیه همخوانی داشته باشد. در این راستا تعرفهگذاری برق در ایران بهصورت پلکانی بوده و با توجه به جغرافیای کشور و زمان‌های مختلف سال، 5 نوع تعرفه شامل 4 منطقه گرمسیری (ماه‌های گرم) و یک منطقه عادی (به‌علاوه ماه‌های غیر‌گرم مناطق گرمسیر) تعریف شده است و بسته به میزان مصرف، تعرفه برق مشترکان نیز متفاوت می‌باشد. اصلاح نظام افزایش پلکانی تعرفه برق در بخش خانگی و حذف یارانه مشترکان پرمصرف، در بند «ی» تبصره «8» قانون بودجه سال 1400، بند «ک» تبصره «15» قانون بودجه سال 1401، بند «ل» تبصره «15» قانون بودجه 1402 و همچنین ماده (6) قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، به وزارت نیرو تکلیف شده است. در این راستا از پایان سال 1400، اصلاحاتی در تعرفه‌های برق انجام شده است. طبق قانون، تعرفه مشترکین کممصرف خانوارهای تحت پوشش کمیته امداد امامخمینی (ره) و سازمان بهزیستی برابر صفر، مشترکین با میزان مصرف کمتر از الگو بهصورت یارانهای و مشترکین پرمصرف بهصورت غیریارانهای و براساس الگوی افزایش پلکانی تعیین شده است.

 

نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

تعداد مشترکان برق خانگی در سال 1401 برابر با 31/4 میلیون مشترک و سهم این مشترکان از کل مصرف برق، معادل 32 درصد بوده و در ماههای گرم سال (خرداد تا شهریور) این سهم به 41 درصد رسیده است. همچنین روند مصرف برق در بخش خانگی نیز در سال‌های اخیر صعودی بوده است. علاوه‌بر ورود مشترکان جدید بخش خانگی، تغییر الگوی مصرف مشترکان (افزایش سرانه مصرف برق مشترکان خانگی) نیز در افزایش مصرف بخش خانگی اثرگذار بوده است. بهطور متوسط در بیست سال اخیر، مصرف برق مشترکان خانگی سالیانه حدود 5/7 درصد افزایشیافته و مصرف سرانه هر مشترک نیز سالیانه حدود 1/3 درصد رشد کرده است.

گزارش‌های موجود نشان می‌دهند که شرایط آب‌و‌هوایی استان‌ها نیز نقش تعیین‌کننده‌ای در میزان مصرف برق داشته است. به‌طوری‌که بیشترین سرانه مصرف برق بخش خانگی مربوط به استان‌های جنوبی کشور بوده و سه استان جنوبی هرمزگان، بوشهر و خوزستان بیشترین سرانه مصرف برق خانگی را دارند. در‌واقع این سه استان حدود 28 درصد از مصرف برق بخش خانگی کشور را به خود اختصاص داده‌اند و سرانه مصرف برق در آنها بیش از سه برابر متوسط کشور است.

بررسی تعرفه‌های برق خانگی نشان می‌دهد که در سال‌ 1400 (قبل از اصلاح تعرفه پلکانی) شیب افزایش قیمت برق نسبت به پلکان‌های مصرف بسیار ملایم بوده است، اما در سال 1402 این موضوع به‌درستی اصلاح شده و شیب افزایش پیدا کرده است، این موضوع سبب شده قیمت برق پلکانهای پرمصرف افزایش بیشتری نسبت به پلکانهای کممصرف داشته باشد. درحالیکه تعرفه برق مشترکان کممصرف با افزایش جدی مواجه نبوده است.

باتوجه به آمار مصرف برق بخش خانگی، سرانه مصرف برق در بخش خانگی در سال 1401 نسبت به سال 1400 به میزان 0/6 درصد کاهش یافته است. در کنار سایر عوامل اثرگذار، به‌نظر می‌رسد اصلاح تعرفه‌های برق خانگی نیز در کاهش مصرف برق بخش خانگی مؤثر بوده است. از طرفی با توجه به افزایش نرخ برق مشترکان پرمصرف و ثبات تقریبی نرخ برق مشترکان کم‌مصرف، اجرای طرح تعرفه‌گذاری پلکانی برق خانگی، بدون تأثیر جدی بر مشترکان کممصرف، منجر به اصلاح عادلانه تعرفههای برق شده است. اجرای این طرح همچنین در کاهش نسبی تعداد مشترکان پرمصرف مؤثر بوده است. به‌طوری‌که در سال 1401، حدود 2 درصد از نسبت مشترکان پرمصرف کاسته شده و در این سال حدود 77 درصد مشترکان خانگی برق، مصرفی در محدوده کمتر از الگوی مصرف داشتهاند. گفتنی است عوامل دیگری همچون کاهش دمای هوا و کاهش همه‌گیری کرونا نیز بر مصرف برق در بخش خانگی مؤثر بوده‌اند و تغییرات مذکور را صرفاً نمی‌توان ناشی از اصلاح تعرفه‌ها قلمداد کرد.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به آثار مثبت اصلاح تعرفه‌های پلکانی برق در بخش خانگی، به‌نظر می‌رسد اعمال این تعرفه‌ها برمبنای احکام قوانین بودجه 1400 و 1401 نقطه شروع مناسبی برای اصلاح تعرفه‌گذاری برق خانگی بوده است. با تصویب قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق در آبان‌ماه سال 1401، تکالیفی مبنی‌بر اصلاح تعرفه‌گذاری برق خانگی وضع شد. ازجمله این اصلاحات می‌توان به تعیین الگوی مصرف ماهیانه برق خانگی برمبنای سطح مصرف 75 درصد مشترکان خانگی و همچنین تعیین تعرفه پلکانی مشترکان پرمصرف، معادل ضرایبی از هزینه تأمین برق اشاره کرد. با گذشت حدود یک سال از تصویب قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، همچنان تکالیف این قانون در حوزه اصلاح تعرفه‌گذاری برق خانگی به‌طور کامل اجرایی نشده است. لذا جهت تحقق بیشتر اهداف نظام افزایش پلکانی تعرفه‌های برق خانگی، پیشنهاد می‌شود در اجرای کامل ماده (6) قانون مانعزدایی از توسعه صنعت برق تسریع شود. (19689)

 

 

دفتر مطالعات اجتماعی

1402/12/9

فساد و تبعیض در بستر تشکل‌های اجتماعی

 

بیان/شرح مسئله

تشکل‌های اجتماعی از قبیل خیریه‌ها، مؤسسات و مراکز خدمات بهزیستی، مراکز نیکوکاری کمیته امداد امام‌خمینی (ره)، تشکل‌های مردم‌نهاد و سایر مؤسسات غیرتجاری غیرانتفاعی موضوع ماده (584) قانون تجارت، تشکل‌هایی غیرسیاسی، غیرانتفاعی و غیردولتی هستند که در جهت توسعه اجتماعی در کشور به‌صورت داوطلبانه فعالیت می‌کنند. این تشکل‌ها در مسیر تأسیس و فعالیت خود می‌توانند به فسادهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی دچار شوند. ازسوی‌دیگر، بخش دولتی مرتبط با آنها نیز ممکن است در معرض تعارض منافع، ویژه‌خواری و ارتشا قرار گیرد. در حال حاضر تعداد بروز چنین مواردی در مقایسه با فراوانی تشکل‌های اجتماعی کشور ناچیز است، اما آثار اجتماعی و سیاسی آن به‌قدری زیاد است که منجر به کاهش اعتماد عمومی و مشارکت مردمی می‌شود و ازسوی‌دیگر منجر به هدر‌رفت منابع عمومی و اعتبارات دولتی و تحمیل فشارهای کاری دوچندان به نهادهای نظارتی و فشارهای سیاسی و اجتماعی به دولت می‌شود. از‌این‌رو شناسایی مصادیق، گلوگاه‌ها، علل و ریشه‌های بروز فساد در بستر فعالیت تشکل‌های اجتماعی ضرورتی محتوم است. تا از این طریق مشارکت عامه مردم در سرنوشت خویش که از اصلی‌ترین ارزش‌های قانون اساسی است، در بستری سالم و به‌دور از فساد محقق شود. پس از حصول چنین شناختی می‌توان راهکارهایی مناسب برای کاهش فساد در این بستر ارائه کرد.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

در این گزارش، مفاسد و گلوگاه‌های شناسایی شده فساد در بستر فعالیت تشکل‌های اجتماعی به سه دسته زیر تقسیم ده‌اند:

1.مفاسد اقتصادی

 1-1.جرائم اقتصادی اعم از اختلاس، کلاهبرداری و پولشویی در «ساختار تأمین مالی» تشکلها،

2-1.مدیریت نادرست و انحراف در «ساماندهی اموال و املاک دولتی»،

3-1. وجود تعارض در نحوه اقدام کمیسیون ماده (26) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت،

4-1.حسابرسی نامناسب کمکها و پرداختهای انجام شده به تشکلها،

5-1.تعارض منافع و فساد مدیران دولتی مسئول در حوزه مشارکتهای اجتماعی در موارد زیر:

1-5-1.صدور مجوز تأسیس تشکل‌های هیئت‌امنایی،

2-5-1.ثبت عناوین خاص، عام و تک‌سیلابی،

3-5-1. ارسال گزارش‌های مالی و عملکردی صوری،

4-5-1. انحراف منابع و مشارکت‌های مردمی،

5-5-1. عدم صدور مجوز برای تشکل‌های همکار و رقیب،

6-5-1. توزیع نامناسب امکانات و ظرفیت‌های دولتی به تشکل‌ها،

7-5-1. تأسیس تشکل‌های صوری و کاذب،

8-5-1. تبعیض در انجام فرایند‌های اداری و اجرایی،

9-5-1. توزیع نامناسب اعتبارات، طرح‌های خدماتی و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای.

  1. مفاسد سیاسی

1-2. نفوذ مدیران دولتی در تشکلهای اجتماعی،

2-2.نفوذ مؤسسان/ مدیران تشکلها در دولت.

  1. مفاسد اجتماعی

1-3. وجههسازی افراد غیرموجه و دارای سوءشهرت اجتماعی،

2-3. تخریب جامعه در لوای فعالیت اجتماعی عامالمنفعه.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

کاهش مفاسد اشاره شده در بالا، مستلزم ارائه راهکارهایی دقیق، اجرایی و متناسب با علل و ریشه‌های بروز هرکدام از مفسده‌های شناسایی شده است. در گزارش حاضر پس از شناسایی علل و ریشه‌های مزبور، راهکارهایی به‌شرح زیر ارائه شده است:

۱. تصویب قانون تشکل‌های اجتماعی در مجلس شورای اسلامی،

۲. تعیین متولی واحد برای حوزه خدمات و سلامت اجتماعی در کشور،

۳. استقرار سامانه جامع و یکپارچه خدمات اجتماعی،

۴. استقرار نظام ارزیابی و رتبه‌بندی تشکل‌های اجتماعی و توزیع منابع، امکانات و ظرفیت‌های دولتی بر‌اساس رتبه مکتسبه تشکل‌ها،

۵. ایجاد تشکل‌های ملی حامی ذی‌نفعان و عضویت نمایندگان آنها در نهادهای حاکمیتی مسئول در حوزه مشارکت اجتماعی،

۶. تنقیح و اصلاح قوانین و مقررات مالی و مالیاتی،

۷. آموزش و توانمندسازی کارکنان دستگاه‌های اجرایی و اعضای تشکل‌های اجتماعی از منظر حقوقی و تخصصی،

۸. استانداردسازی و حذف رفتارهای سلیقه‌ای در فرایند صدور مجوز تأسیس و تمدید تشکل و تعلیق و انحلال آن. (19642)

 

 

 

1402/12/16

بررسی مفهوم هزینه‌های کمرشکن سلامت و سیاست‌هایی برای محافظت مالی

 

بیان/شرح مسئله

ازجمله اهداف اصلی نظام‌های سلامت در سراسر دنیا، علاوه‌بر ارائه خدمات مورد نیاز، محافظت از افراد در برابر مواجهه با مشکلات مالی مرتبط با هزینه‌های بهره‌مندی از این خدمات است. یکی از رایج‌ترین مفاهیم برای سنجش حفاظت از افراد در برابر خطرات مالی، شاخص مواجهه با مخارج کمرشکن سلامت است. بنا به تعریف سازمان جهانی بهداشت اگر مجموع پرداخت‌های مستقیم از جیب خانوار برای سلامت برابر یا بیش از 40 درصد از ظرفیت پرداخت آن خانوار باشد، مخارج کمرشکن سلامت رخ داده است.

 فقدان نظام اثربخش محافظت از افراد در برابر مخاطرات مالی، علاوه‌بر اینکه باعث سقوط جمعیت زیادی از افراد به زیر خطفقر می‌شود، احتمال صرف‌نظر بیماران از دریافت خدمات سلامت مورد نیاز را نیز افزایش داده و درنتیجه باعث کاهش سطح سلامت می‌شود. در نظام سلامت کشور ایران دستیابی به محافظت مالی در برابر مخارج سلامت از طریق راهبردهایی مانند گسترش پوشش بیمه سلامت، کاهش پرداخت از جیب، ارائه یارانه و افزایش منابع بخش سلامت طی قوانین، سیاست‌ها و برنامه‌های مختلف مدنظر قرار گرفته است.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

طبق آمارهای منتشر شده مواجهه خانوارها با مخارج کمرشکن سلامت در کشور براساس شاخص ظرفیت پرداخت خانوار، از 2/37 درصد در سال 1395 با طی یک‌روند نوسانی به 2/42 درصد در سال 1400 افزایش یافته‌ است که این میزان با هدف تعیین‌شده در برنامه ششم توسعه (یک درصد) فاصله دارد. در این دوره زمانی (1400-1395) میزان مواجهه با مخارج کمرشکن سلامت در خانوارهای روستایی بیشتر از خانوارهای شهری بوده است.

همچنین برحسب داده‌های حساب‌های ملی سلامت میانگین شاخص سهم پرداخت‌های مستقیم از جیب بیماران از کل هزینه‌های سلامت طی سال‌های 1398-1390 برابر 42/2 درصد و در سال 1398 نیز 37/42 درصد بوده است که با هدف مندرج در برنامه ششم توسعه مبنی‌بر کاهش این شاخص تا 25 درصد فاصله دارد.

براساس نتایج پیمایش هزینه درآمد خانوار، طی سال‌های 1395 تا 1400 به‌طور متوسط 30 درصد از مجموع پرداخت از جیب خانوار صرف تهیه دارو شده است، خدمات دندان‌پزشکی و خدمات بستری نیز به‌ترتیب 19 درصد و 18/7 درصد از مجموع پرداخت از جیب خانوار را تشکیل داده‌اند.

علی‌رغم تدوین قوانین و مقررات در کشور طی دهه‌های اخیر، جهت حفاظت مالی در برابر مواجهه با هزینه‌های کمرشکن سلامت، این هدف تحقق نیافته است.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

جدول ۱. پیشنهادهای تقنینی و نظارتی

متن پیشنهاد

نوع پیشنهاد

(نظارتی، تقنینی، سیاستی)

کمیسیون تخصصی / دستگاه‌های مرتبط

تقویت تأمین مالی نظام سلامت کشور با محوریت اولویت‌دهی به مراقبت‌های پیشگیری، پایدارسازی منابع مالی، گسترش نظام پیش‌پرداخت و کاهش پرداخت از جیب

تقنینی / نظارتی

کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی / وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

بازنگری و بازتعریف سیاست‌های حمایتی و مداخلات هدفمند جهت افزایش محافظت مالی از گروه‌های کم‌درآمد و آسیب‌پذیر در برابر هزینه‌های کمرشکن سلامت

تقنینی / نظارتی

کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی / وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی / شورای‌عالی بیمه سلامت

افزایش تعهدات و عمق پوشش بیمه‌ای سازمان‌های بیمه‌گر پایه‌، به‌ویژه خدماتی که بیشترین سهم از هزینه‌های پرداخت از جیب دارند؛ نظیر خدمات ضروری دندان‌پزشکی و داروها

تقنینی / نظارتی

کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی / وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی / شورای‌عالی بیمه سلامت

ایجاد سازوکارهای نظارتی و ارزیابی سیاست‌های حمایتی اتخاذ شده مربوط به محافظت مالی از افراد در برابر هزینه‌های کمرشکن سلامت

تقنینی / نظارتی

کمیسیون بهداشت و درمان مجلس شورای اسلامی / وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی / شورای‌عالی بیمه سلامت

ایجاد نظام داده‌ای پویا و به‌ روز جهت ارزشیابی شاخص‌های تأمین مالی نظام سلامت کشور و آگاهی از تغییرات آتی بخش سلامت و مراقبت‌های سلامت مورد نیاز

تقنینی / نظارتی

مرکز آمار کشور / وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی / شورای‌عالی بیمه سلامت

(19658)

 

 

1402/12/21

ارزیابی سیاست‌های حمایت اجتماعی در برنامه ششم توسعه کشور

گزارش اول: حمایت‌های اجتماعی و گروه‌های هدف آن

 

بیان/شرح مسئله

ایجاد «نظام چندلایه تأمین اجتماعی» یکی از مهم‌ترین سیاست‌های اجتماعی کلان کشور است. این نظام مبتنی‌بر سه حوزه بیمه‌های اجتماعی، حمایت‌های اجتماعی و امداد است. هریک از شهروندان مبتنی‌بر جایگاه رفاه اجتماعی که در جامعه دارند و براساس موقعیت مخاطره‌آمیزی که در زیست اجتماعی، آنان را تهدید می‌کند، در بخشی از این سطوح مستقر می‌شوند و از خدمات مقتضی بهره‌مند خواهند شد. در این گزارش به توصیف وضعیت بخش حمایت اجتماعی پرداخته خواهد شد و تکالیف مقرر در قانون برنامه ششم توسعه کشور درخصوص ارائه خدمات اجتماعی به گروه‌های هدف در این لایه مورد بررسی قرار خواهد گرفت. احکام حمایتی در برنامه ششم توسعه شامل 20 تکلیف قانونی در حوزه‌های مختلف و به گروه هدف خاص است. ارزیابی تقنینی و اجرایی این احکام درواقع تصویری از وضعیت خدمات اجتماعی ایران در پنج سال گذشته را ترسیم می‌کند. 

برنامه ششم توسعه به‌منظور اجرا در سال‌های 1396 تا 1400 تدوین شده‌، اما براساس تصویب مجلس شورای اسلامی اجرای آن در دو سال بعد از این بازه زمانی نیز تمدید شد. عموم شاخص‌های رفاه اقتصادی و اجتماعی در طول این سال‌ها به‌دلیل وضع تحریم‌های ظالمانه و تجربه تورم طولانی‌مدت، وضعیت مطلوبی نداشته است. نرخ فقر متوسط کشور از سال 1396 به‌ بعد افزایش چشمگیری داشته و از حدود 20 درصد در سال ابتدایی برنامه به 30.4 درصد در سال 1400 رسیده است. همچنین افزایش شکاف فقر (فاصله فقرا تا خط فقر) نیز در تمام این سال‌ها رو به افزایش بوده است. در سال پایانی برنامه از میان جمعیت سه دهک پایین درآمدی کشور که جامعه هدف اصلی نیازمند به پوشش حمایتی است، حدود 75% فاقد هرگونه پوشش حمایتی مشخص هستند و با ادامه موج تورمی، پیش‌بینی می‌شود که روند افزایش جمعیت زیر خط‌ فقر ادامه یابد. همچنین فاصله کاهش یافته فاصله غیرفقرا تا خط‌ فقر در این سال‌ها، امکان سقوط طبقات متوسط اقتصادی را به وضعیت فقر مطلق افزایش داده است. بنابراین ضرورت اتخاذ سیاست‌های اجتماعی متناسب با وضعیت مذکور جهت فقرزدایی از اقشار محروم جامعه و اتخاذ سیاست‌های لازم برای جلوگیری از سقوط دهک‌های میانی به وضعیت زیر خط‌ فقر، بیش از پیش احساس می‌شود. در این گزارش که بخش اول از ارزیابی سیاست‌های حمایت اجتماعی در برنامه ششم توسعه کشور بوده، به بررسی این سیاست‌ها معطوف به گروه‌های هدف خاص پرداخته شده است.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

¢ تعدد حوزه‌های رفاه اجتماعی (تمام پنج حوزه مهم رفاه اجتماعی یعنی مسکن، بهداشت و درمان، اشتغال، آموزش و بیمه اجتماعی مدنظر قرار گرفته است)، تنوع گروه‌های هدف (افراد دارای معلولیت، زنان سرپرست خانوار، سالمندان، کودکان بی‌سرپرست، کودکان کار، معتادان و...)، قابل ارزیابی بودن وضعیت احکام (مشخص شدن وضعیت شاخص‌ها در سال ابتدایی و هدف‌گذاری در سال پایانی) ازجمله ویژگی‌های مثبت سطح تقنینی برنامه است.

¢ از مهم‌ترین نقاط ضعف تقنینی برنامه نیز می‌توان به موارد نظیر فقدان جامعیت خدمات تخصصی مبتنی‌بر نیاز گروه‌های هدف، ابهام در جمعیت هدف احکام اشاره کرد.

خدمات اجتماعی به گروههای هدف خاص:

¢ مهم‌ترین گروه‌های هدفی که برنامه ششم در بخش سیاست‌های حمایت اجتماعی در راستای بهبود وضعیت رفاهی آنان احکامی وضع کرده است، شامل افراد دارای معلولیت، زنان سرپرست خانوار، سالمندان، کودکان هستند. وضعیت اجرایی احکام مربوط به هریک از این گروه‌های هدف در زمان اجرای برنامه ششم از سال 1396 تا سال 1400 گوناگون است که در ادامه به آن پرداخته خواهد شد.

¢ کودکان: حمایت از تغذیه کودکان، نگهداری، مراقبت و حمایت از کودکان بی‌سرپرست و حمایت از کودکان کار و خیابانی ازجمله سیاست‌های مهم برنامه ششم توسعه درخصوص گروه هدف کودکان است. احکام مربوط به نگهداری و مراقبت از کودکان بی‌سرپرست در سازمان بهزیستی به‌ شکل کامل محقق شده‌، اما حمایت از کودکان یتیم تحقق 47 درصدی در سال 1400 داشته است. حمایت غذایی از کودکان نیز در پایان برنامه حدود 69 درصد از اهداف را محقق کرده است. درخصوص کودکان کار و خیابانی دو حکم در برنامه ششم توسعه در نظر گرفته شده است. ابتدا در جدول ماده (78) افزایش حمایت ازکودکان خیابانی از 6000 به 7658 نفر در سال پایانی برنامه در نظر گرفته شده که طبق ارزیابی‌ها بیش از میزان هدف تعیین شده در سال 1400 محقق شده، اما درخصوص بند «ح» ماده (80)  که پوشش 25 درصدی کودکان کار را برای سازمان بهزیستی تکلیف کرده است، به‌دلیل فقدان اطلاعات رسمی از تعداد کودکان کار در کشور امکان ارزیابی این حکم وجود ندارد.

¢ زنان سرپرست خانوار: بند «ت» ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه، تدوین «طرح جامع توانمندسازی زنان سرپرست خانوار» و اجرای آن در طول برنامه ششم را تکلیف کرده است. در راستای تکلیف اول، به‌دلیل عدم تصویب این طرح در مجلس، ارزیابی اجرای این حکم نامطلوب است. به همین دلیل با وجود ارائه خدمات اجتماعی متعدد ازسوی  نهادهای گوناگون، همچنان خلأ عدم تصویب، طرح جامع توانمندسازی برای زنان سرپرست خانوار احساس می‌شود و فعالیت‌های نهادهای حمایتی پوشش کامل و خدمات مورد نیاز این جمعیت هدف مهم را تأمین نمی‌کند. بنابراین اهداف برنامه ششم توسعه درباره زنان سرپرست خانوار که انسجام در سطح اجرای سیاست‌های حمایتی است نامطلوب ارزیابی می‌شود. 

¢ سالمندان: در هدف‌گذاری کمّی ماده (78)، افزایش حمایت از سالمندان به تعداد 4180000 نفر مدنظر بوده که تنها 57 درصد از هدف تعیین شده محقق شده است. همچنین جزء «2» تبصره «ج» ماده (80) که تداوم اجرای طرح ساماندهی و‌ توان‌بخشی سالمندان با پوشش حداقل (25% ) جمعیت هدف را مقنن می‌کند، به‌دلیل عدم دسترسی به آمار و اطلاعات سالمندی در ایران قابل ارزیابی نیست، اما براساس آمارهای بیان شده ازسوی  متولیان امر تقریباً 24 درصد جمعیت سالمند کشور به‌عنوان مددجوی نهادهای حمایتی در سال 1400 تحت پوشش قرار دارند، اما ابهام در نوع و کیفیت خدمات حمایتی از سالمندان و مشکلات عمده درخصوص خدمات نگهداری و‌ توان‌بخشی در مراکز نشان از عدم اجرای مطلوب حکم فوق دارد.

¢ افراد داری معلولیت:

 جزء «4» بند «الف» ماده (80) که «تدوین نظام جامع رصد آسیب‌های اجتماعی و معلولیت‌ها» را تا پایان سال اجرای برنامه ششم و اجرای آن را از سال دوم برنامه تکلیف کرده، از معدود احکام مربوط به معلولان است. براساس اطلاعات به‌دست آمده بخش دوم این حکم به‌ شکل کامل اجرایی نشده است. بنابراین آمار و اطلاعات مربوط به این جمعیت هدف در دسترس نیست، اما در سال 1400 سازمان بهزیستی جمعیتی معادل 1.831.768 نفر فرد دارای معلولیت را تحت پوشش قرار داده است. به‌نظر می‌رسد با فرض جمعیت معلول معادل با 8 درصد از جمعیت کشور ایران (طبق بیانات مقامات رسمی کشور) این جمعیت تقریبا 22 درصد از افراد دارای معلولیت کشور محسوب می‌شود. بنابراین در فقدان نظام جامع رصد معلولیت امکان سیاستگذاری و خدمات‏رسانی برای بخش عمده‌ای از معلولان فراهم نمی‌شود. 

¢ در جزء «1» بند «ج» ماده (80) که پوشش حداقل 75 درصدی بیماران روانی مزمن را تکلیف کرده است، همچنان فاصله قابل‌توجهی میان اهداف برنامه و اجرای آن وجود دارد. فقط 15.3 درصد از جمعیت بیماران روانی کشور تحت پوشش خدمات سازمان بهزیستی قرار دارند. بنابراین وضعیت اجرای این حکم نامطلوب ارزیابی می‌شود.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

¢ تسهیل فرایند تصویب و اجرای «طرح توانمندسازی زنان سرپرست خانوار» در برنامه هفتم توسعه با مشارکت حداکثری ذی‌نفعان.

¢ تکلیف سازمان بهزیستی برای ایجاد سامانه رصد معلولیت کشور و اجرای آن در سال اول برنامه هفتم توسعه کشور.

¢ اجرای تبصره «3» ماده (31) قانون حمایت از حقوق معلولان و اخذ گزارش ارزیابی اجرای قانون و تدوین راهبردهای اجرایی پنج‌ساله برای تحقق اهداف آن.

¢ تعیین متولیان اصلی حمایت از کودکان کار و خیابانی براساس تعریف دقیق مصادیق هریک از این گروه‌های هدف.

¢ تدوین نظام جامع حمایت از سالمندان و تعیین تکالیف دستگاه‌های متولی براساس سازوکار انتظام‌بخش در نظام مسائل سالمندان کشور. (19659)

 

 

1402/12/21

واکاوی موضوع امید و امکان‌های تولید آن؛ با تأکید بر ظرفیت‌های ارتقای

مشارکت‌های عمومی در مجلس شورای اسلامی

 

بیان/شرح مسئله

در نگاه جامعه‌شناسی، امید اجتماعی زمانی به‌وجود می‌آید که ساختارهای اجتماعی مسیرهای متعددی را برای رسیدن به اهداف شهروندان فراهم آورد. اما اگر این مسیرها محدود یا خارج از دسترس باشند، احتمال سرخوردگی و ناامیدی شهروند افزایش می‌یابد. «رونالد آرنسون»1 مفهوم امید اجتماعی را مبنا و شالوده اراده اجتماعی و اقدام سیاسی می‌داند. کوشش‌های جمعی برای دستیابی به اهداف عملی اجتماعی باعث خلق شیوه‌های جدید تفکر، تجربه، درک و اقدام می‌شود. امید اجتماعی زمانی متولد می‌شود که افراد با هدفی خاص، در کنار هم قرار گیرند.

رویکرد اجتماعی، مقوله امید را در متن وسیع‌تر اجتماعی قرار می‌دهد. امید اجتماعی آن چیزی است که در معرفت و آگاهی جمعی کنشگران ساری و جاری است و باید تعامل کنشگر و نظام اجتماعی واکاوی شود. امید اجتماعی یک پروژه واقع‌گرایانه است که به بهبود و بهسازی شرایط اجتماعی کمک می‌کند. امید اجتماعی ابزار مفهومی است که نشان‌ می‌دهد چگونه می‌توان از وضع کنونی به شیوه‌ای مسالمت‌جویانه به آینده بهتری رسید. اگر این احساس اجتماعی، واقع‌گرایانه نباشد، با آرزو، خوش‌خیالی و خوش‌بینی مواجه هستیم نه امید اجتماعی.

امید اجتماعی، به‌معنای وجود امکان‌های مختلف برای پیگیری اهداف توسط شهروندان است. در این چارچوب، مهم‌ترین اقدام مجلس شورای اسلامی برای امیدآفرینی، «گشودن امکان» است. زمانی که مجلس شورای اسلامی راه‌های گوناگون و مختلفی برای شهروندان تدارک ببیند که با رفع موانع و تسهیل‌گری به‌منظور کنشگری فعال، برای بهبود زندگی اجتماعی خود تلاش کنند، به ارتقای امید اجتماعی کمک کرده است. ابزارهایی دراختیار مجلس شورای اسلامی است که بر اساس آنها می‌تواند مشارکت اجتماعی را افزایش دهد و امید اجتماعی را ارتقا بخشد.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

برای افزایش امید اجتماعی، مهم است که مجلس نسبت به طرح‌ها و پیام‌هایی که ازسوی مردم ارسال می‌شود نفوذناپذیر نباشد؛ بلکه فعالانه آنها را دریافت کند و در دستور کار قرار دهد. به‌عبارت‌دیگر مردم بتوانند از روش‌های گوناگون، اهداف خود را در صحن مجلس پیگیری کنند. پارلمانی که نقش مردم را به‌عنوان «شریک سیاستگذاری» در نظر می‌گیرد و آنها را در فرایند قانونگذاری مشارکت می‌دهند امیدآفرین است. در این گزارش، ابزارهایی که دراختیار مجلس است و با عملیاتی کردن آنها امید اجتماعی افزایش می‌یابد بررسی می‌شود. این ابزارها عبارتند از:

¢ وتوی مردمی قانون یا همهپرسی ملغیکننده: به این معنا که مردم اجازه داشته‌ باشند با یک «قانون جدیداً تصویب‌شده» یا «قانون در حال اجرا» مخالفت بورزند. پس از طرح درخواست ازسوی مردم که حاوی حداقل امضاهای لازم باشد اقدام به همه‌پرسی برای نسخ تمام یا قسمتی از یک قانون آغاز می‌شود. البته لازم است محدودیت‌هایی برای وتوی مردمی در نظر گرفت که با قانون اساسی تعارض نداشته باشد.

¢ همهپرسی تقنینی مشورتی: براساس این قاعده، همه یا بخش‌هایی از طرح یا لایحه در معرض نظر مردم قرار داده می‌شود و نظر مشورتی شهروندان دریافت می‌گردد. قاعدتاً مجلس الزامی ندارد که از نتیجه این همه‌پرسی اطاعت کند.

¢ پیشنهاد مردمی قانون: در برخی از کشورها این اختیار به مردم داده شده که پیشنهادی مبنی‌بر اصلاح یا تصویب قانون ارائه کنند. این کار از دو طریق ممکن است: اول اینکه یک متن تدوین‌شده در قالب پیش‌نویس تقنینی ازسوی عموم مردم تهیه و به مجلس ارسال شود. دوم اینکه، مردم موضوعی را پیشنهاد کنند که در دستور کار مجلس قرار گیرد و در صحن علنی مورد بحث قرار گیرد. در مجلس عوام انگلستان، به‌صورت سالیانه سه تاریخ مشخص می‌شود تا موضوع‌هایی که به درخواست مردم باید مورد توجه مجلس قرار گیرد در صحن پارلمان به بحث گذاشته شود. در ایتالیا براساس ماده (50) قانون اساسی، شهروندان می‌توانند با ثبت درخواست، تصویب ابزارهای قانونی را مطالبه یا نیازهای جمعی خود را ابراز کنند. جالب است که عریضه‌های ثبت شده در پارلمان ایتالیا در سال‌های اخیر چند برابر شده‌اند.

¢ عریضه: عبارت است از اینکه شماری از شهروندان بررسی امری را بخواهند. عریضه تلویحاً معنی شکایت‌نامه نیز می‌دهد و به این معناست که عده‌ای از شهروندان از دولت شکایت کنند و از نمایندگان خود در مجلس بخواهند که حق آنها را استیفا کند. عریضه ابزار مؤثری است برای به گوش رساندن صدای افکار عمومی درخصوص سیاستی خاص. قابل‌تصور است که اگر مردم بتوانند از طریق مجلس شورای اسلامی دادخواهی کنند، تا چه اندازه امید مردم به این نهاد و کل نظام جمهوری اسلامی افزایش می‌یابد. در اتریش بنا بر ماده (41) قانون اساسی این کشور گروهی از شهروندان می‌توانند با استناد به‌ حق ارائه عریضه، مستقیماً از پارلمان بررسی امری را درخواست کنند. پارلمان آلمان نیز به عریضه بهای زیادی داده و از آن برای مردمی‌شدن پارلمان استفاده کرده است. در پارلمان اسکاتلند عریضه توانایی تغییر قانون، یا سیاست دولت، یا تجدیدنظر در اصول یک موضوع، یا تغییر تصمیم را دارد.

¢ ارتباط چهرهبهچهره: این ابزار می‌تواند باعث شود که مردم احساس کنند صدای آنها را نمایندگان می‌شنوند. توجه بیشتر به این ابزار می‌تواند امید اجتماعی را افزایش دهد. در این ارتباط‌ها، شهروندان مسائل و مشکلات عمومی (و نه مسائل شخصی و محدود) را بیان کرده و از منظر خود راه‌حل‌ها را بیان می‌کنند. این صحبت‌ها به‌منظور ایجاد تفاهم میان شهروندان و نمایندگان و افزایش همدلی و امید انجام می‌گیرد.

¢ ویزیت حوزه انتخابی: «ویزیت حوزه انتخابی» در پارلمان‌های ایرلند، اسکاتلند و بریتانیا رواج دارد. منظور از ویزیت حوزه انتخابی این است که در زمانی مشخص، نماینده مجلس جلسه‌های دو‌به‌دو با شهروندان حوزه انتخابی برگزار می‌کند و طی آن نگرانی‌ها، دغدغه‌ها و موضوع‌های مورد نظر شهروند به نماینده منتقل می‌شود.

¢ گردهمایی تالار شهر: این نوع از ملاقات چهره‌به‌چهره در مجالس ایالتی آمریکا، استرالیا و کانادا جریان دارد. هدف از این جلسه همفکری نمایندگان مجلس با مردم و شنیدن دغدغه‌های آنهاست. به این منظور جلسه‌ای در یک مکان عمومی (ازجمله تالار شهر، مدارس، کتابخانه‌ها، تالار شهرداری و کلیساها) برگزار می‌شود و شهروندان علاقه‌مند، میزبان نماینده حوزه انتخابیه می‌شوند. برگزاری این جلسه قالب خاصی ندارد و پس از تشکیل، هرکدام از شهروندان می‌تواند موضوعی را مطرح کند و نظر نماینده مجلس را بخواهد. گردهمایی تالار شهر، ابزار مفیدی است که نمایندگان در جریان نظرهای مردم در موضوع‌های مختلف قرار گیرند و درنتیجه درک مشترکی به‌وجود آید.

¢ ارتباط مجلس با مردم از طریق رسانهها شامل ارتباط ویدئویی (مانند پخش جلسات علنی مجلس در تارنما، پخش جلسات کمیسیون در وبگاه، شبکه تلویزیونی مجلس، سرویس‌های اشتراک ویدئویی)؛ ارتباط تعاملی از طریق صفحه اینترنتی (صفحه اینترنتی مشورتی درخصوص طرح‌های قانونی، صفحه اینترنتی مشورتی درباره موضوع‌ها، گروه‌های گفتگوی برخط، ثبت اینترنتی عریضه، نظرسنجی‌های اینترنتی).

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

پیشنهادهای زیر به‌منظور افزایش امید اجتماعی ازسوی مجلس شورای اسلامی ارائه می‌شود:

۱. تأسیس برنامه‌های کاربردیِ جدیدِ موبایل‌پایه (شبیه کلاب هاوس) که یک فضای عمومی برای گفتگو و کنش ارتباطی میان مردم و نمایندگان فراهم می‌کنند.

۲. انجام همه‌پرسی تقنینی‌مشورتی. همه یا بخش‌هایی از طرح یا لایحه در معرض نظر مردم قرار بگیرد و نظر مشورتی شهروندان جویا شود. مجلس ملزم نیست از نتیجه همه‌پرسی اطاعت کند و تصمیم‌گیری نهایی برعهده نمایندگان است.

۳. به رسمیت شناختن «پیشنهاد مردمی قانون». در این زمینه می‌توان بندی در آیین‌نامه داخلی مجلس گنجاند که براساس آن، مردم اجازه داشته‌ باشند که متنی را در قالب یک پیش‌نویس تقنینی به مجلس تقدیم کنند. این پیشنهاد مردمی لازم است حدنصاب معینی امضای شهروندان را کسب کرده باشد. پیشنهاد مردمی قانون، با حمایت نمایندگان می‌تواند مانند یک طرح و لایحه در کمیسیون‌ها و صحن مجلس بررسی شود.

۴. افزایش شفافیت مجلس با انتشار داده‌های بیشتر. مثلاً می‌توان صورت‌جلسه کمیسیون‌ها را در تارنمای مجلس منتشر کرد.

۵. گشودگی و کاهش محرمانگی. به این معنا که برخی داده‌ها و اطلاعات را می‌توان براساس درخواست شخصی شهروندان یا تشکل‌های اجتماعی دراختیار آنها قرار داد.

۶. در نظر گرفتن چند کرسی استماعی در کمیسیون‌ها به‌منظور افزایش شفافیت و آگاهی مردم نسبت به روندها و فعالیت‌های مجلس شورای اسلامی. پیشنهاد می‌شود چند صندلی در کمیسیون‌ها در نظر گرفته شود که در موضوع‌های غیرمحرمانه برخی دانشگاهیان، شهروندان و افراد علاقه‌مند به‌صورت عضو استماعی در جلسه کمیسیون حاضر شوند.

۷. ترتیب دادن برنامه‌های بازدید مجلس‌گردی برای بازدید مردم از محوطه مجلس در هنگام فعالیت. این تورها به صحن مجلس و کمیسیون‌ها هدایت می‌شوند تا شاهد فعالیت‌های مجلسیان باشند. در این برنامه، افراد فقط نظاره‌گر هستند و گفتگو با نمایندگان (که می‌تواند در فعالیت آنها اخلال ایجاد کند) در برنامه نیست. در این بازدیدها، فضایی دوستانه و جذاب برای بازدیدکنندگان مهیا می‌شود و فرصتی برای مشاهده کارهایی که نمایندگان انجام می‌دهند.

۸. حضور نمایندگان مجلس در دانشگاه‌ها و تبادل‌نظر با دانشجویان و اساتید در جلسه‌های مشترک و مطالعاتی. منظور این است که دانشگاهیان و نمایندگان، طرح و موضوعی را با هم بررسی و پیش ببرند. این نوع پیشبرد مشترک طرح‌ها و لوایح می‌تواند باعث امیدواری جامعه نخبگان شود.

۹. ارسال نامه راهنما با امضای رئیس مجلس خطاب به جوانانیکه به سن 18 سالگی رسیده‌اند و می‌توانند رأی بدهند و توضیح اقدام‌ها و کارویژه‌های مجلس.

۱۰. پخش مذاکرات کمیسیون‌ها از طریق رادیو یا اینترنت.

۱۱. ارسال اخبار، تصمیم‌ها، گزارش‌ها برای افرادی که در حوزه‌ای خاص (کسب‌و‌کار، کشاورزی، سیاست خارجی،...) اظهار علاقه کرده‌اند از طریق ایمیل یا پیام‌رسان‌ها.

۱۲. اصلاح تارنمای مجلس به‌گونه‌ای که برای جوانان جذاب‌تر و در دسترس‌تر باشد. (19661)

 

 

1402/12/26

آسیب‌شناسی بخش تعاون اقتصاد جمهوری اسلامی ایران

 

بیان مسئله

به‌رغم اینکه ایران با فاصله قابل‌توجهی، بالاترین تعداد تعاونی‌های ثبت‌ شده در جهان را داراست، اما کیفیت و سهم مولد تعاونی‌ها در اقتصاد‌های محلی و ملی پایین است. بعضاً تعاونی‌ها اهداف اجتماعی ندارند و در‌واقع یک بخش خصوصی در پوشش تعاونی هستند که صرفاً از مزایای مالیاتی و بیمه‌ای بخش تعاونی استفاده می‌کنند. چنین آسیب‌هایی عموماً برآمده از مسائل مختلفی است، اما خلأهای قانونی و سیاستگذاری‌های اجتماعی و اقتصادی سهم مهمی دارند. در‌خصوص قوانین مسئله این است که قوانین به‌نحوی اصلاح و تعبیه شوند که بتوانند بیش‌از‌پیش تعاونی‌ها را در نسبت با سنت حکمرانی جمهوری اسلامی ایران و جهت اقتصاد ملی قرار دهند. هر‌قدر فضای بازی تعاونی‌ها شفاف‌تر باشد امکان مشارکت مردم بیشتر فراهم می‌شود و این کمک مهمی برای مردمی‌سازی اقتصاد و مشارکت حاکمیت و ملت در صحنه‌های اقتصادی- اجتماعی نیز خواهد بود.

 

یافته‌های کلیدی

¢ سهم بخش تعاونی‌ها از GDP (تولید ناخالص ملی) مبهم و طبق برخی برآوردها بین 6 تا 8 درصد است.

¢ سهم بخش تعاون از ایجاد فرصت شغلی یک‌ میلیون و 850 هزار فرصت شغلی است.

¢ ایران با حدود یک‌صد هزار تعاونی ثبت شده، اولین کشور جهان در این رتبه است. آمریکا با حدود چهل هزار تعاونی ثبت شده در رتبه دوم قرار دارد.

¢ رقم شاخص ملی بخش تعاون در پاییز 1401، 5.71 (نمره بدترین ارزیابی 10 است) محاسبه شد که نشان‌ می‌دهد شرایط محیط کسب‌و‌کار نسبت به فصل گذشته (رقم شاخص پایش تابستان 1401، 5.77 می‌باشد) تفاوت چندانی نداشته است.

¢ آمار تعداد تعاونی‌های دانش‌بنیان، تعداد شاغلین‌شان و حوزه‌های تخصصی آنها، ضمن اینکه رسمی نیست، متناقض نیز است. این امر به نوپایی و برخی خلأهای قانونی این بخش باز‌می‌گردد.

¢ آمار کمّی و تفکیک شده دقیقی از پایداری انواع تعاونی‌ها در دست نیست و صرفاً اطلاعات کلی‌ای در سامانه هوشمند وزارت تعاون وجود دارد که از سال 1390 به بعد به‌طور تقریبی سالیانه بین 20 تا 21 هزار تعاونی منحل می‌شود.

¢ تعاونی‌های خدماتی با حدود هجده هزار، تعاونی‌های کشاورزی با تعداد تقریبی پانزده هزار و تعاونی‌های صنعتی با یازده هزار و مسکن با 10 هزار، بیشترین تعاونی‌های کشور را تشکیل می‌دهند.

یافته‌های تحلیلی (آسیب‌شناسی بخش تعاونی)

¢ مشکلات و آسیب‌های بخش تعاون اعم از مسائل حقوقی و قضایی، مسائل روابط انسانی، بودجه، کم‌رنگ شدن روح تعاون و حضور افراد غیر‌تعاونگر در لوای تعاونی، همگی برخاسته از دو محور کلی شامل مسائل قانونی و باورهای ذهنی نامولد درباره تعاونی‌هاست.

¢ ذهنیت عمومی جامعه و برخی متولیان بخش تعاون از نقشی که قانون اساسی به بخش تعاونی داده است و نیز از ظرفیت بخش تعاونی برای مردمی‌سازی اقتصاد فاصله دارد.

¢ به تعاونی‌ها صرفاً به چشم موجودیت اقتصادی نگریسته می‌شود و از ظرفیت‌های اجتماعی آن غفلت می‌شود.

¢ به‌رغم تأکید اسناد بالادستی برای هم‌جهتی بخش تعاونی با سیاست‌های کلان اقتصاد ملی (اقتصاد مقاومتی) تعاونی‌ها در عمل چندان نسبتی با سیاست‌های اقتصاد ملی ندارند.

¢ در اسناد و قوانین بالادستی، تأکید بر هم‌جهتی تعاونی‌ها با سیاست اقتصاد مقاومتی (اقتصاد ملی) تأکیدی خالی از جزئیات است، و در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه آن‌طور که باید پیگیری نشده است.

¢ اهم آسیب‌های قانونی بخش تعاون شامل این موارد است: عدم شفافیت و کفایت قانون در نظارت، مجازات‌های کیفری مختص تعاونگران، ابهام در تعاریف و دسته‌بندی تعاونی‌ها، مشکلات حقوقی اساسنامه‌ها، ارتباط نهادها و سازمان‌های موظف بخش تعاون. 

¢ با وجود جهان‌شمول بودن مشکل آمار در بخش تعاون، در کشور ما عدم اختصاص بودجه کافی و ابهام قانونی در‌خصوص مسئول نهایی آمار این بخش، علت اصلی برخی کاستی‌های آماری است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به «اتاق تعاون ایران» پیشنهاد می‌شود:

¢ با توجه به مسئله ذهنیت نادرست درباره تعاونی و امر تعاون و نیز مهارت‌های پایین نیروی انسانی در این حوزه، پیشنهاد می‌شود اتاق تعاون با همکاری وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، نهادهای آموزشی و رسانه ملی، به آموزش و ترویج در زمینه آموزش‌های عمومی برای اداره کردن تعاونی و آموزش‌های اقتصادی مانند بازاریابی و ... اقدام کند.

به «وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی» پیشنهاد می‌شود:

¢ با هدف کمک به شبکه‌سازی تعاونی‌ها با هم، با سایر بازیگران بخش صنعت، کشاورزی، تجارت و خدمات و نیز بازار کشورهای هدف در راستای اقتصاد ملی، با همکاری اتاق تعاون ایران که وظیفه هماهنگ کردن تعاونی‌ها با اجزا اقتصاد ملی را بر‌عهده دارند به ایجاد نمایشگاه‌هایی که فرصت دیدار تعاونگران با سایر بازیگران را فراهم آورد اقدام کند.

به «کمیسیون اجتماعی مجلس شورای اسلامی» پیشنهاد می‌شود این اصلاحات قانونی را پیگیری کند:

¢ اصلاح و شفاف کردن تعاریف تعاون، تعاونگر به‌منظور جلوگیری از تعریف اشکال جدید تعاونی‌های ناهماهنگ با اصول تعاون و پیشگیری از فعالیت بخش خصوصی در لوای تعاونی صوری،

¢ تدقیق و تغییر دسته‌بندی کلی تعاونی‌ها به تعاونی‌های شاغلین و غیر‌شاغلین. تعاونی‌ها سهامی عام، تعاونی‌های فراگیر ملی، به‌نحوی‌که از یک طرف این تعاریف و دسته‌بندی‌ها با روح تعاونی در جهان هماهنگ‌تر شود،

¢ تدوین قانون مجازات‌های اختصاصی بخش تعاون.

¢ تقویت نظارت بر تعاونی‌های مسکن و اعتباری و مالی از طریق تعریف «هیئت بازرسی نخبگان اجتماعی غیر‌ذی‌نفع» برای آنها.

¢ ایجاد الزام قانونی، تخصیص ردیف بودجه دقیق و نیز مشخص کردن تنها یک مرجع برای جمع‌آوری آمار بخش تعاون به‌صورت سالیانه و مشخص کردن یک مرجع رسمی انتشار آمار. پیشنهاد می‌شود این مرجع صرفاً مرکز آمار ایران باشد.

¢ ایجاد الزام قانونی برای وزارتخانه‌های نفت، صمت و اقتصاد جهت اعلام سالیانه نیاز به سرمایه‌گذاری بخش تعاون جهت اطلاع تعاونگران. منظور سرمایه‌گذاری‌هایی است که برای بخش خصوصی یا دولتی جذابیت ندارند، اما منفعت عمومی یا منفعت محلی دارند و رفع آنها می‌تواند با انگیزه‌های اجتماعی و جمعی تعاونی همخوانی داشته باشد.

¢ ایجاد الزام قانونی برای وزارت تعاون، جهت ایجاد سامانه ویژه ارتباط با تعاونی‌ها و پاسخ‌گویی سریع به آنها مانند آنچه برای امور مالیاتی اکنون برقرار است. (19675)

 

 

 

1402/12/26

ارزیابی عملکرد قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران (4)؛

(بررسی فصل امور فرهنگی، آموزشی، ورزشی و ترویج فرهنگ ایثار و شهادت)

 

بیان/شرح مسئله

نظام اسلامی به‌منظور پاسداشت و تکریم از جامعه ایثارگران کشور، به‌عنوان پرچم‌داران فرهنگ ایثار و جهاد، قوانین و الزامات سیاستی متعددی را طی سالیان گذشته مصوب و اجرا کرده است. یکی از‌ مهم‌ترین قوانین تدوین در این زمینه که در‌واقع پس از ابلاغ سیاست‌های کلی نظام در امور «ترویج و تحکیم فرهنگ ایثار و جهاد و ساماندهی امور ایثارگران»،‌ مهم‌ترین سند پشتیبان در زمینه تبیین حقوق و چارچوب ارائه خدمات به جامعه ایثارگری کشور به‌شمار می‌آید، «قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران» است. به‌رغم گذشت بیش از 10 سال از تصویب این قانون، تاکنون ارزیابی دقیقی از عملکرد این قانون از‌سوی دستگاه‌های متولی، به‌ویژه بنیاد شهید و امور ایثارگران صورت نپذیرفته و همین مسئله سبب ایجاد تفاسیر مختلف از میزان و دلایل اجرایی نشدن آن‌ شده‌ است. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با توجه به مفاد ماده (74) این قانون و با همکاری بنیاد شهید و امور ایثارگران، برای نخستین‌بار در کشور، از زمان تصویب این قانون، عملکرد مالی و عملیاتی قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران را به تفکیک فصول قانون جامع و به تفکیک موضوع مواد هر فصل از قانون، با تمرکز بر سال‌های اجرای قانون برنامه ششم توسعه کشور طی دوره (1400-1396) مورد ارزیابی کارشناسی قرار داده است. با توجه به حجم بالای احکام مربوط به فصول هشت‌گانه قانون، ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط در قالب سلسله گزارش‌ها (به تفکیک و با توجه به حجم فصول) ارائه خواهد شد. این گزارش چهارمین گزارش از مجموعه گزارش‌های ارزیابی عملکرد قانون جامع خدمات‌رسانی به ایثارگران خواهد بود و به بررسی احکام فصل هفتم (امور فرهنگی، آموزشی، ورزشی و ترویج فرهنگ ایثار و شهادت) خواهد پرداخت.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

یافته‌های گزارش حاضر نشان داد که پیرامون فصل امور فرهنگی، آموزشی، ورزشی و ترویج فرهنگ ایثار و شهادت، علی‌رغم اجرای برخی اقدامات همچون «تشکیل‌ شورای‌عالی ترویج و توسعه فرهنگ ایثار و شهادت»، «تأمین و پرداخت (100%) هزینه شهریه کلیه دانشجویان مشمول براساس‌ آیین‌نامه اجرایی مربوط»، «تولید برنامه‌های رادیویی و تلویزیونی و هنری مرتبط با ایثار و شهادت‌ ازسوی دستگاه‌های اجرایی متولی امور فرهنگی کشور» و «اعطای سهمیه‌های ورود به دانشگاه‌های آموزش‌عالی به مشمولین»، چالش‌هایی نیز در مسیر اجرای احکام این فصل‌ دیده‌ می‌شود که از آن جمله می‌توان به: «عدم تأمین بخشی از اعتبارات مورد نیاز برای اجرای مفاد فصل هفتم قانون»، «عدم اعطای بورسیه تحصیلی در داخل کشور»، به‌ویژه «عدم انجام نظرسنجی‌ درخصوص کیفیت برنامه‌های رادیویی، تلویزیونی و هنری» اشاره کرد.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در راستای اجرای بهینه احکام فصل معیشت و رفاه پیشنهاد می‌شود:

  1. از ظرفیت‌های قانونی‌ شورای‌عالی ترویج و توسعه فرهنگ ایثار و شهادت استفاده شود،
  2. هدف‌گذاری متناسب با نیاز جامعه و منابع مالی برای اجرایی شدن پروژه‌های فرهنگی و هنری مربوط به ایثار و شهادت صورت پذیرد،
  3. به نیازهای فرهنگی، ورزشی و تفریحی و هنری جامعه ایثارگران در راستای ارتقای سطح سلامت فردی و اجتماعی ایشان توجه شود و اعتبارات مورد نیاز برای اجرای مفاد فصل هفتم این قانون تأمین شود. (19681)

 

 

دفتر مطالعات فرهنگی

1402/12/12

واکاوی کارکرد اجتماعی نهاد دین در جهان امروز؛

2.مطالعه موردی: سازمان دیانت ترکیه با محوریت سیاستگذاری متمرکز دینی

 

بیان / شرح مسئله

هنگامی‌که اسلام‌گرایان در کشور ترکیه با عنوان حزب عدالت و توسعه در سال 2002 میلادی بر مسند قدرت نشستند، اسلام نقش پررنگی در حکمرانی و سیاستگذاری این کشور پیدا کرد و همچنین سیاست اسلامی‌سازی جامعه نیز به‌عنوان دال مرکزی سیاستگذاری دینی و تبلیغی این کشور مورد اهتمام قرار گرفت. این درحالی است که پیش از به قدرت رسیدن حزب عدالت و توسعه، جریان سکولار و غرب‌گرای ترکیه سعی در به انزوا کشیدن دین از ساحت‌های اجتماعی داشت. با این مقدمه، واکاوی سیاستگذاری دینی و تبلیغی کشور ترکیه در دوران اسلام‌گرایان از سه جنبه مورد اهمیت خواهد بود: 1) با توجه به شباهت بالا و اشتراکات فرهنگی ایران و ترکیه به‌ویژه در زمینه تقابل دو جریان سنت و مدرنیته، مطالعه سیاستگذاری دینی و تبلیغی این کشور در دوران اسلام‌گرایان می‌تواند عبرت‌ها و تجربیات ارزشمندی در زمینه اسلامی‌سازی جامعه، نوع مواجهه با جریان مدرنیته برای دستگاه حکمرانی دینی و تبلیغی کشور داشته‌ باشد. توضیح آنکه؛ کشور ترکیه بنا به دلایلی، از جمله قرابت جغرافیایی به اروپا، نسبت به ایران مواجهه سریع‌تری با پدیده فراگیر مدرن‌شدن (مدرنیزاسیون) داشت. مدرنیته همان پدیده‌ای بود که طی قرون 15 تا 19 میلادی، نهادهای اجتماعی را در اروپا از نهاد دین جدا نمود و نظاماتی اجتماعی، بی‌نسبت با دین خلق کرد و از این طریق، به صورتی بنیادین کارکرد اجتماعی نهاد دین را از آن سلب نمود و پس از آن در قالب فرآیند مدرن‌شدن (مدرنیزاسیون) به سراسر جهان تسری یافت. یقیناً مطالعه پیشینه سیاست‌گذاری دینی و تبلیغی کشور ترکیه که سابقه‌ای طولانی‌تر از ایران در مواجهه با مدرنیته دارد و همچنین تلاش حزب عدالت و توسعه برای بازگرداندن کارکرد اجتماعی به نهاد دین، می‌تواند ورطه‌هایی که این دستگاه حکمرانی در زمینه احیاء کارکرد اجتماعی نهاد دین در کشور ترکیه با آن روبرو بوده است را به نظام حکمرانی در حوزه دین و تبلیغ در ایران بشناساند. 2) کشور ترکیه یکی از مهم‌ترین رقبای تمدنی جمهوری اسلامی ایران در منطقه محسوب می‌شود و به همین دلیل درک واقع‌بینانه و صحیح از سیاست‌های دینی و تبلیغی این کشور دارای ضرورت است؛ 3) بررسی ساختار دینی کشور ترکیه به‌منظور زمینه‌سازی نظری و پژوهشی برای گسترش ارتباطات دینی ایران با این کشور در راستای تقویت رویکرد امت‌محور و گفتمان وحدت اسلامی می‌تواند مورد توجه قرار گیرد.

اما لازم به ذکر است که علی‌رغم شباهت‌های فرهنگی ایران و ترکیه، این کشور تفاوت‌های اساسی و بنیادینی در حوزه‌های فرهنگ، دین و سیاست با ایران دارد که ریشه آن‌ها در فلسفه سیاسی سکولار کشور ترکیه می‌باشد و این موضوع بر سیاست‌گذاری حوزه فرهنگ و دین این کشور نیز سایه انداخته است. از این‌رو اساساً امکان الگوبرداری تام از سیاست‌گذاری دینی و تبلیغی این کشور برای نظام جمهوری اسلامی ایران که نظامی اساساً دینی بوده، منتفی است، بلکه هدف اصلی گزارش سیاستیِ حاضر، مبتنی بر جوانب سه‌گانه بالا، علی‌الخصوص نحوه مواجهه کشور ترکیه با موج مدرنیته، صرفاً بیان تجربیات سیاستی کشور ترکیه در حوزه احیاء کارکرد اجتماعی نهاد دین و اخذ درس‌آموخته‌هایی گزینشی است.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

ادوار سیاست دینی و تبلیغی کشور ترکیه از ابتدای تأسیس این کشور تاکنون عبارتند از: 1) دوره محدودیت‌های دینی و کنترل آزادی‌های مذهبی تحت‌تأثیر اصول کمالیستی که از زمان تأسیس جمهوری ترکیه تا حدود سال 1950 را شامل می‌شود؛ 2) از حدود سال 1950 تا 1980، دولت با وجود تعدیل سیاست کنترل آزادی‌های دینی، جریان احیای دینی را نادیده می‌گرفت؛ 3) از حدود سال 1980 تا 1997، دولت نگاه ابزاری به دین داشت و از این ظرفیت برای یکپارچه‌سازی هویتی و مقابله با جریان چپ استفاده می‌کرد؛ 4) دوره چهارم با کودتای سفید ارتش در سال 1997 در مقابل قدرت‌گیری جریان اسلام‌گرا شروع شد و تا سال 2002 ادامه داشت. در این دوره محدودیت‌های مذهبی همچون دوره اول شدت گرفت؛ 5) از سال 2002 تاکنون، که حزب عدالت و توسعه بر مسند قدرت بوده، دوران آشتی دولت با دین و دینداران می‌باشد و اسلام نقش پررنگی در ساحت‌های اجتماعی جامعه داشته است.

جماعت‌ها و طریقت‌های اسلامی به‌عنوان ساختار غیردولتی، غیررسمی و سنتی دینی در کشور ترکیه فعال هستند که سیاستگذاری دینی و تبلیغی این کشور بدون شناخت آنها غیرممکن است. در ابتدای تأسیس جمهوری ترکیه، فعالیت‌های دینی و تبلیغی گروه‌های اسلامی توسط دولت تعطیل شد و ازاین‌رو بسیاری از فعالیت‌هایشان به شکل غیرعلنی و پنهانی ادامه داشت تا اینکه در دهه 1980 ظهور و بروزشان در اقتصاد بیشتر شده و زمینه کنشگری فرهنگی و سیاسی آنها فراهم شد، اوج نقش‌آفرینی این گروه‌های دینی و مذهبی را می‌توان دوران قدرت‌یافتن حزب عدالت و توسعه دانست. علویان نیز ذیل ساختار غیردولتی، غیررسمی و سنتی دینی کشور ترکیه، همواره به‌عنوان یک چالش اساسی هویتی و دینی مطرح هستند. علویان در این کشور با توجه به اختلافات مذهبی که با جامعه اهل‌سنت حنفی دارند، همواره با کمالیست‌ها و جریان سکولار ترکیه همراهی داشته‌اند. دولت نیز در طول دوران جمهوریت سیاست‌هایی را برای کنترل و همراه‌سازی آنها با جامعه ترکیه در پیش گرفته که نمونه بارز این سیاست‌ها طرح گشایش علوی بود که توسط حزب عدالت و توسعه مطرح شد.

مهم‌ترین نهادهای دولتی و رسمی دینی کشور ترکیه که سیاست‌های دولت در قبال حوزه دین و دینداران عمدتاً از طریق آنها پیاده می‌شود، عبارتند از: 1) سازمان دیانت ترکیه (متولی دولتی خدمات دینی و تبلیغی کشور ترکیه)؛ 2) نهاد مسجد؛ 3) نظام آموزش دینی که شامل مدارس امام خطیب، دانشکده‌های الهیات و مراکز آموزش قرآن است؛ 4) بنیادها و انجمن‌ها که با بهره‌گیری از کمک‌های مردمی و حمایت سازمان دیانت ترکیه از خدمات و فعالیت‌های دینی حمایت می‌کنند.

مهم‌ترین یافته‌های سیاستگذاری دینی و تبلیغی کشور ترکیه در دوران اسلام‌گرایان (حزب عدالت و توسعه) عبارتند از:

1) گسترش نقش فعال دین در عرصه اجتماعی و احیاء کارکردهای اجتماعی نهاد دین در دوران اسلام‌گرایان، که در کودتای نافرجام سال 2016 در قالب نقش‌آفرینی سیاسی مساجد نمود پیدا کرد؛

2) توسعه کمّی ساختار سازمان دیانت ترکیه از ابتدای روی کار آمدن حزب عدالت و توسعه، که عمدتاً در بالا رفتن اعتبار سالیانه این سازمان و افزایش کارکنان آن نمود دارد؛

3) نهادینه‌کردن بینش و کنش اسلامی در افراد و جامعه از طریق نظام آموزش دینی اعم از مدارس امام خطیب، دانشکده‌های الهیات و همچنین مراکز آموزش قرآن؛

4) انجام فعالیت‌های برون‌مرزی دینی و تبلیغی کشور ترکیه، در راستای توسعه قدرت نرم ترکیه و تلاش برای کسب مشروعیت دینی در جهان اسلام از این روش؛

5) سیاست تقویت جماعت‌ها و طریقت‌های مذهبی و زمینه‌سازی برای افزایش ظهور و بروز آنها در عرصه‌های اجتماعی از طریق تقویت توان اقتصادی آنها؛

6) سیاست اسلامی‌سازی جامعه با رویکرد اسلام اجتماعی و مدنی (پایین به بالا) که در عرض اسلام سیاسی (بالا به پایین) قرار دارد و به‌بیان‌دیگر رویکرد اسلام اجتماعی به‌دنبال اسلامی‌سازی جامعه و کشور از مسیر دموکراتیک است؛

7) تأکید ساختار دولتیِ دینی در کشور ترکیه بر ترویج مذهب غالب کشور برمبنای اسلام مدرن ترکی؛

8) همراه‌سازی علویان با مذهب غالب کشور و کنترل فعالیت‌های دینی آنها از طریق آموزش دینی در مدارس و همچنین حمایت‌های اقتصادی سازمان دیانت ترکیه از مراکز علویان.

 

نتیجه‌گیری

مهم‌ترین یافته سیاستی گزارش حاضر ناظر بر تمرکز ساختاری دستگاه‌های دولتی فعال در زمینه فعالیت‌های دینی و تبلیغی با محوریت سازمان دیانت ترکیه است که نقطه عطف سیاستگذاری دینی و تبلیغی این کشور محسوب می‌شود. برخی از مزایای این تمرکز ساختاری شامل اتخاذ سیاست‌های واحد، منسجم و مشخص دینی، افزایش هماهنگی و همکاری بین‌دستگاهی، عدم موازی‌کاری و شفافیت بالا در ارائه گزارش عملکرد و تقسیم وظایف است. یکی دیگر از تجربیات موفق در حوزه سیاستگذاری دینی و تبلیغی کشور ترکیه، فعالیت‌های بنیادها و انجمن‌ها و در رأس آنها بنیاد دیانت ترکیه است که ظرفیت اقتصادی قابل‌توجهی برای فعالیت‌های دینی و تبلیغی دارد. این بنیاد به‌عنوان یک الگوی موفق، از طریق کمک‌های مردمی، فعالیت شرکت‌های تجاری منتسب به خود و حمایت‌های دولتی، اقدامات مختلفی در ابعاد فرهنگی، عمرانی، آموزشی و اجتماعی صورت می‌دهد. این بنیاد به‌واسطه هماهنگی و همسویی با سازمان دیانت ترکیه، ارتباط و همکاری با دستگاه‌های مرتبط و همچنین غیردولتی بودن و حفظ اصل مردمی، اثرگذاری قابل‌توجهی در زمینه فعالیت‌های دینی و تبلیغی داشته است. علاوه‌بر این، کشور ترکیه در دوران دولت حزب عدالت و توسعه، سیاست دینی و تبلیغی فعالی در خارج از کشور داشته که دو راهبرد قابل‌توجه در این زمینه، بهره‌گیری از دیپلماسی مسجد (ساخت و ترمیم مساجد در خارج از کشور به شکل گسترده و همچنین مدیریت آنها و اعزام امام‌جماعت و مبلغان دینی به این مساجد) و همچنین ایجاد رایزنی امور دینی ذیل سفارتخانه‌های ترکیه در کشورهای اسلامی است. (19648)

 

 

1402/12/12

تحلیل و آسیبشناسی قوانین حمایتی مادران شاغل

 

بیان / شرح مسئله

ضرورت حمایت از مادران شاغل را باید از باب پیامدها و آثار مطلوب این حمایت در ایفای‌ هم‌زمان نقش‌های خانوادگی و شغلی، حمایت از نهاد خانواده و بهبود روابط اعضای آن، افزایش فرزندآوری و تسهیل فرزندپروری، تکریم نقش مادری، کاهش اضطراب، افزایش بهره‌وری و رضایت شغلی مادران و‌ همچنین تأکید اسناد بالادستی بر ضرورت هماهنگی اشتغال زنان با مسئولیت‌های خانوادگی تلقی کرد.

بر این اساس این گزارش به بررسی و آسیب‌شناسی قوانین حمایتی مادران شاغل پرداخته است. بااین‌حال با توجه به یکسان نبودن نوع و میزان حمایت‌ها برای آنان تلاش شده تحلیل قوانین به تناسب نوع حمایت‌های صورت‌گرفته، ذیل مادران شاغل دارای فرزند خردسال، مادران شاغل دارای فرزند معلول و مادران سرپرست خانوار انجام پذیرد تا مشخص شود، کدام گروه حمایت کمتری دریافت کرده و با چالش بیشتری در زمینه حمایت قانونگذار مواجه هستند.

 

 نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

احصا و دسته‌بندی قوانین ذیل این سه موضوع‌ نشان‌ می‌دهد در حوزه مادران دارای فرزند خردسال با تنوعی از مقولات در قالب اعطای مرخصی، مقتضیات کاری انعطاف‌پذیر (کاهش ساعات کاری، دورکاری، عدم اجبار کار در شیفت شب، شناور‌سازی ساعات کاری)، مراقبت از کودکان در ساعات کار (مهدکودک سازمانی یا پرداخت حق مهدکودک)، تسهیلات مالی (جایزه تولد فرزند، معافیت مالیاتی 15 درصدی به‌ازای تولد فرزند سوم به بعد، پرداخت کمک‌هزینه بارداری)، تسهیلات استخدامی- شغلی (افزایش امتیاز استخدام، ممنوعیت تعدیل نیرو، ممنوعیت کار سخت و یا حمل بار سنگین) و تسهیلات بازنشستگی (کاهش سنوات بازنشستگی به‌ازای هر فرزند) مواجه هستیم.

مادران دارای فرزند معلول نیز به‌واسطه تصویب قانون حمایت از حقوق معلولان مصوب سال 1397، ذیل دو مقوله تسهیلات مالی و مقتضیات کاری انعطاف‌پذیر از حمایت‌هایی چون معافیت مالیاتی، پرداخت حقوق کامل در صورت بهره‌مندی از قانون خدمت نیمه‌وقت بانوان، پرداخت حق اولاد بدون سقف محدودیت سنی و حق پرستاری، دورکاری، کاهش ساعت کاری، تسهیل در شرایط بهره‌مندی از خدمت نیمه‌وقت بانوان برخوردار هستند (درمجموع 9 حکم).

کمترین میزان حمایت نیز در حوزه مادران سرپرست خانوار ذیل دو مقوله تسهیلات مالی و شرایط کاری انعطاف‌پذیر تحت عناوینی چون پرداخت حق اولاد، کاهش ساعات کاری و شناور‌سازی ساعات کاری به تصویب رسیده است. (درمجموع 3 حکم) بخشی از ضعف سیاست حمایت در این زمینه برآمده از فقدان قانون جامع در حوزه حمایت از زنان سرپرست خانوار و توانمندسازی‌ آنها علی‌رغم تأکید قانون برنامه‌های چهارم، پنجم و ششم بر این‌ مسئله و عدم اجماع گفتمانی در حوزه مدل حمایت از زنان سرپرست خانوار بازمیگردد.

بر این اساس باید گفت بیشترین سهم قوانین حمایتی در حوزه حمایت از مادران شاغل دارای فرزند خردسال تدوین‌شده ( 22 حکم) و البته بیشترین سهم تغییرات قوانین از ابتدای انقلاب تاکنون نیز مرتبط به همین قشر بوده است.

علیرغم تعدد قوانین حمایتی در حوزه مادران شاغل باید گفت اجرای برخی از این قوانین بهویژه تسهیلات متأخرتر با چالشهایی مواجه است و از ضعف در کیفیت اجرا رنج میبرند. تحلیل این قوانین در دو بخش تقنین و اجرا نشان از برخی آسیبها در این زمینه دارد:

فقدان الگو و نقشه راه کلان در راستای حمایت از مادران شاغل و در نگاه کلان‌تر اشتغال زنان که منجر به قوانین پراکنده و غیرمنسجم در این زمینه شده، عدم پوشش تمامی مسائل و مشکلات مادران شاغل، عدم توجه به تنوع مشاغل و مقتضیات برخی مشاغل برای بهره‌‌مندی از مزایای مصوب قانونی، عدم الزام بخش خصوصی برای ارائه تسهیلات به مادران شاغل در برخی از موارد، عدم پیش‌بینی اعتبارات جهت تحقق تکالیف قانونی، فقدان توجه به پیش‌نیازها و‌ زیرساخت قانونی برای اجرای برخی قوانین حمایتی، عدم ارزیابی و رصد مستمر قوانین برای فهم خلأها و نقاط ضعف در اجرا، ضعف در ضمانت اجرا در بخش خصوصی، ضعف فرهنگ‌سازی و برخورد سلیقه‌ای برخی مدیران، فقدان آگاهی مادران‌ درخصوص برخی از تسهیلات به‌ویژه تسهیلات‌ متأخرتر‌، ازجمله مواردی است که در آسیب‌شناسی قوانین حمایتی از مادران شاغل احصا‌ شده است.

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به مطالب فوق پیش‌نویس زیر به عنوان پیشنهاد به دولت جهت تنظیم آن در قالب لایحه و تصویب در مجلس شورای اسلامی تقدیم می‌گردد:

ماده‌واحده: به منظور حمایت از رشد و شکوفایی بانوان، تحکیم نهاد خانواده، ارج نهادن مقام مادری و تعادل کار و خانواده و حمایت از مادران شاغل دارای فرزند دبستانی (دوره اول):

1- عبارت «فرزند زیر 6 سال تمام» در‌ ماده‌واحده قانون کاهش ساعت کاری بانوان شاغل دارای شرایط خاص مصوب 1395/6/28، به‌عبارت «فرزند زیر 9 سال تمام» تغییر خواهد یافت.

2- یک بند به بند «الف» ماده (17) قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت‌ به‌شرح زیر الحاق می‌گردد:

- میزان مرخصی زایمان مادران شاغل در صورت مرده‌زایی یا فوت نوزاد پس از تولد، دو هفته و در صورت استفاده از رحم اجاره‌ای برای مادر ژنتیکی نوزاد که مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون کار می‌باشد به میزان 9 ماه تمام تعیین می‌گردد. در مواردی که مرخصی یادشده موجب اخلال در کار بخش خصوصی گردد، پس از تأیید وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی هزینه تحمیل شده توسط  دولت جبران خواهد شد.

3- موارد زیر به قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت مصوب 1400/8/19 مجلس شورای اسلامی الحاق می‌گردد:

ماده الحاقی - با هدف تعادل کار و خانواده، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی مکلف است با همکاری سازمان امور اداری و استخدامی کشور و معاونت امور زنان و خانواده رئیس‌جمهور نسبت به ارائه تمهیدات قانونی‌ درخصوص « حمایت از مادران شاغل در مشاغل دارای ساعات کاری غیرمتداول چون مشاغل دارای نوبت‌های کاری شبانه و مستمر» حداکثر 6 ماه پس از لازم الاجرا شدن قانون اقدام نماید.

ماده الحاقی - سازمان اداری و استخدامی کشور مکلف است با همکاری وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی و معاونت زنان و خانواده ریاست‌جمهوری آیین نامه اجرایی «قانون خدمت نیمه وقت بانوان » مصوب 1362/9/10 و اصلاحات بعدی آن را با هدف حفظ امنیت شغلی، تسهیل در اجرا و حفظ حقوق پایه مستخدم و هم چنین سازوکار شناورسازی و دورکاری مستخدمین زن دارای فرزند خردسال را ظرف مدت‌ 6 ماه تهیه و به تصویب هیات وزیران برساند.

ماده الحاقی - با هدف حمایت از کارگاه‌ها و واحدهایی که در جوار یا نزدیک خود اقدام به احداث مهدکودک، شهرک‌های مسکونی کارگری‌ مبتنی‌بر پیوست فرهنگ‌ ایرانی - اسلامی کرده و یا تسهیلات و مشوق‌هایی را برای مادران شاغل اجرایی می‌کنند، دولت مکلف است «تسهیلات نشان دوست‌دار خانواده در کارگاه‌های صنعتی و تولیدی» شامل اعطای تخفیف مالیاتی و افزایش تسهیلات بانکی برای کارفرما را در چهارچوب منابع موجود و در سقف اعتبارات مصوب در بودجه های سنواتی پیش‌بینی نماید. (19649)

 

 

 

1402/12/13

آسیب‌شناسی «آیین‌نامه اجرایی مشاوره نوهمسران در پنج سال اول زندگی مشترک»

 

بیان / شرح مسئله

آیین‌نامه اجرایی «مشاوره نوهمسران در پنج سال اول زندگی مشترک» که به پیشنهاد معاونت رئیس‌جمهور در امور زنان و خانواده مورد تصویب هیئت‌وزیران (1402/9/15) قرار گرفت، درصدد بهره‌مندی خانواده‌های نوپا از خدمات مشاوره‌ای فعال، پیشگیرانه و همراه در پنج سال اول زندگی مشترک است.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

براساس مواد آیین‌نامه، اهم ایرادها و مشکلات در متن آیین‌نامه به‌شرح زیر است:

 

ایرادهای ساختاری

¢ افزودن بر تشتت و تعارض میان سازمانهای مجوزدهنده: براساس مواد آیین‌نامه، سازمان امور اجتماعی کشور صلاحیت مجوزدهی به مشاوران و روان‌شناسان خانواده در پنج سال اول زندگی مشترک در کنار سایر سازمان‌ها مانند‌ قوه‌ قضائیه، وزارت ورزش و جوانان و ... در حوزه مشاوره خانواده دارا‌ شده است. این واسپاری نه‌تنها از مشکلات حوزه مشاوره خانواده نمی‌کاهد، بلکه بر تشتت، تعارض و تزاحم بیشتر میان سازمان‌های مجوزدهنده خواهد افزود.

¢ مغایرت آییننامه با اصل هشتادوپنجم قانون اساسی: براساس این اصل، اساسنامه سازمان‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی و وابسته به دولت باید به تصویب مجلس یا توسط کمیسیون‌های داخلی مجلس یا هیئت‌وزیران به تصویب رسد، موضوعی که اساسنامه سازمان امور اجتماعی کشور فاقد آن است و اساسنامه آن به تصویب مراجع ذی­صلاح ذکر شده نرسیده است.

 

ایرادهای محتوایی

¢ عدم پایبندی به سیاستهای مرتبط با ساماندهی خدمات مشاورهای ازدواج و خانواده: مروری بر سیاست‌های مرتبط با حوزه مشاوره خانواده‌ نشان‌ می‌دهد که سیاست‌های صریح و روشن بر ساماندهی و نظارت بر نظام مشاوره‌ای خانواده تأکید داشته‌اند؛ اما مواد آیین‌نامه‌ نشان‌ می‌دهد که این سیاست‌ها نه‌تنها مورد نظر قرار نگرفته، بلکه سازمان امور اجتماعی در کنار سایر سازمان‌ها به حوزه تصدیگری مشاوره خانواده نیز وارد‌ شده‌ است.

¢ چشمپوشی از تدوین منشور مشاوره خانواده: براساس سند مهندسی فرهنگی، ستاد ملی زن و خانواده باید‌ مبتنی‌بر ساماندهی، نظارت و پایش مراکز مشاوره ازدواج و خانواده، منشور مشاوره خانواده را تدوین می‌کرد. موضوعی که معاونت زنان و خانواده رئیس‌جمهور باید به‌عنوان دبیرخانه ستاد ملی زن و خانواده آن را مدنظر قرار می‌داد.

¢ واسپاری ارزیابی اجرای آییننامه به دو سازمان: بررسی مواد آیین‌نامه‌ نشان‌ می‌دهد که براساس‌ ماده (‍10) ارزیابی اثربخشی احکام آیین‌نامه برعهده کارگروه تخصصی شورای اجتماعی کشور و در ماده (14)، نظارت بر‌ حُسن اجرای آیین‌نامه برعهده معاونت رئیس‌جمهور در امور زنان و خانواده سپرده‌ شده‌ است.

¢ مغایرت آییننامه با برنامه هفتم توسعه: به‌منظور ساماندهی و یکپارچه‌سازی نظام مشاوره خانواده در برنامه هفتم دولت مکلف شد تا اقدامات قانونی را در این راستا انجام دهد؛ بررسی متن آیین‌نامه‌ نشان‌ می‌دهد که به این ماده برنامه‌ای توجه نداشته است.

¢ اجراییسازی مواد آییننامه مبتنیبر اعتبارات ناپایدار: بررسی بندهای مرتبط با تأمین اعتبارات مالی در نظر گرفته شده در آیین‌نامه‌ نشان‌ می‌دهد که تأمین منابع مالی به درصدی از اعتبارات دستگاه‌هایی گره خورده که مرتبط با حوزه خانواده نبوده و همچنین در موارد مصرف اعتبارات، اشاره‌ای به مشاوره خانواده نیز نشده است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

براساس ایرادهای ساختاری و محتوایی در آیین‌نامه، پیشنهاد می‌شود با استناد به «آیین‌نامه اجرایی قانون نحوه اجرای اصول هشتادوپنجم و یکصدو‌سی‌وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات بعدی»، بررسی آیین‌نامه به «هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین» واگذار شود تا هیئت، نظر مغایرت یا عدم مغایرت آیین‌نامه را جهت اتخاذ تصمیم به اطلاع رئیس مجلس رساند. در صورت مغایرت، رئیس مجلس شورای اسلامی با اختیاراتی که ماده‌واحده و تبصره «4» الحاقی به «قانون نحوه اجرای اصول هشتادوپنجم و یکصدو‌سی‌وهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و اصلاحات بعدی» و ماده (10) آیین‌نامه اجرایی آن قانون به ایشان واگذار کرده است، آیین‌نامه اجرایی «مشاوره نوهمسران در پنج سال اول زندگی مشترک» را می‌تواند ملغی اعلام نماید. (19652)

 

 

1402/12/14

ارائه شاخص ترکیبی سنجش و ارزیابی مرجعیت رسانهای در رسانههای خدمت عمومی

 

بیان‌/ شرح مسئله

واژه مرجعیت رسانه‌ای مفهومی است که به‌طور گسترده‌ای مورد مناقشه قرار گرفته است. اندیشمندان، سیاستگذاران و متصدیان رسانه‌ها بسته به موقعیت‌های علمی، اجتماعی و سیاسی خود هرکدام تفسیری را ارائه می‌دهند که دارای شاخص‌ها و کاربردهای متعددی می‌باشد. با‌این‌وجود پیچیدگی‌های سپهر رسانه‌ای نوین، امکان مفهوم‌سازی آن را به روشی منحصربه‌فرد فراهم نمی‌کند، بنابراین این گزارش سعی دارد به درک بهتر از این مفهوم در چارچوب رسانه‌های خدمت عمومی کمک نماید. ازآنجاکه شاخص‌های ترکیبی ابزاری مفید در تحلیل‌های سیاستی هستند، هدف اصلی این گزارش ارائه شاخص ترکیبی از مرجعیت رسانه‌ای است تا به‌واسطه به‌کارگیری آن، زمینه انطباق رسانه خدمت عمومی با شرایط ناشی از تحولات دیجیتال فراهم شود؛ شرایطی که در آن رسانه‌های خدمت عمومی در حال از دست دادن جایگاه خود به رسانه‌های جدید و به‌ویژه سکو‌های فراملی هستند.

 

 نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

برای دستیابی به هدف اصلی پژوهش، ابتدا با بهره‌مندی از مطالعات پیشین و اسناد سیاستی بین‌المللی، با تأکید بر شاخص‌های مبتنی‌بر کیفیت و ارزش عمومی، مفهوم مرجعیت رسانه‌ای تعریف شد و ویژگی‌های مرجعیت رسانه‌ای تشریح گردید؛ سپس با استفاده از روش توسعه شاخص ترکیبی، به بررسی مبانی نظری و ادبیات شاخص‌های ارزیابی رسانه‌های خدمت عمومی پرداخته شد و چارچوب مفهومی شاخص ترکیبی سنجش مرجعیت رسانه‌ای که شامل 8 مفهوم ذیل بود، معرفی گردید.

۱. جامعیت رسانه

این مولفه از دو بُعد تشکیل شده است. بُعد اول به موضوعی فنی یعنی الزامی که تامین و پوشش رسانه‌ای را برای کل فضای جغرافیایی تضمین میکند، اشاره دارد و بُعد دوم به دنبال دستیابی به هر چه بیشتر مخاطبان از نظر رمزگشایی پیام است. در این گزارش، جامعیت را دو شاخص میزان پوشش و دسترسی پذیری رسانه تبیین می‌نمایند که به دسترسی عادلانه، مقرون به صرفه مخاطب-کاربر در هر زمان و مکان به رسانه و سکو های انتشار اشاره دارد.

۲. شفافیت رسانه

رسانه‌های خدمت عمومی باید کاملاً شفاف و در برابر عموم مردم پاسخگو باشند. شفافیت و پاسخگویی عناصر اصلی مشروعیت و مسئولیت پذیری هستند که اعتماد متقابل بین مخاطبان و رسانه‌ها را ایجاد و دسترسی به اطلاعات را تسهیل می‌کنند. در این گزارش، شفافیت را سه شاخص اطلاعات سازمانی و تولید محتوا، اطلاعات منابع مالی و مشارکت نهادینه شده با مخاطب تبیین می‌نمایند که به میزان ارائه اطلاعات به مخاطب در زمینه های مختلف اهداف برنامه سازی، هزینه‌های مالی و اطلاعات سازمانی و همچنین تعداد سازوکارهای ارتباط و مشارکت با مخاطب در فرآیند های تولید برنامه ها اشاره دارد.

۳. استقلال و عدم وابستگی رسانه

مفهوم اساسی استقلال رسانه‌ای به این موضوع اشاره دارد که کنش رسانه‌های خدمت عمومی باید از قدرت اعمال‌شده توسط عوامل خارجی، به ویژه عوامل سیاسی یا اقتصادی آزاد باشد. در این گزارش، استقلال رسانه‌ای را سه شاخص سطح استقلال مالی، استقلال اداری و استقلال سردبیری تبیین می‌نمایند که به ملاحظات تأمین بودجه مالی و پایداری آن، فرآیندهای بهسازی منابع انسانی، شایسته سالاری و میزان استقلال تیم های رسانه‌ای در ارائه برنامه‌ها اشاره دارد.

 

۴. نوآوری و تمایز رسانه

از آنجاکه رسانه‌های خدمات عمومی با چالش‌های متعددی از جمله انطباق خود با محیط رسانه‌ای دیجیتال روبه‌رو هستند، نوآوری عنصر کلیدی در تحقق بخشیدن به مرجعیت رسانه‌ای آنها در فضای جدید رسانه‌ای می باشد. در این گزارش، نوآوری را دو شاخص خلاقیت و تحول دیجیتال تبیین می‌نمایند که به رویکردهای خلاقانه در زنجیره ارزش محتوا و توجه به راهبردهای جدید مبتنی بر مشارکت با مخاطب و راهکارهای دیجیتال اشاره دارد.

۵. تنوع و تکثر در رسانه

تنوع و تکثر در رسانه‌ها با موضوع بیان، نشر افکار و دیدگاه‌ها مختلف در جامعه مرتبط بوده و نقش مهمی در افزایش آگاهی‌های عمومی ایفا می‌کند. در این گزارش، تنوع رسانه‌ای را چهار شاخص تنوع در فرم و محتوا، تنوع کارکردی، تنوع در گروه های مخاطب(عدالت رسانه‌ای) و تنوع فرهنگی- اجتماعی تبیین می نماید که به تنوع موضوعی، ژانر، طبقات، ساختارر برنامه ، میزان سهم آموزش، فراغت، اخبار، تبلیغات در برنامه های رسانه‌ای، توجه به گروه‌های سنی، مذهبی، هویتی، تحصیلی و نهایتاً بازنمایی عادلانه علایق و هویت های متنوع و متکثر اشاره دارد.

۶. مؤلفههای شناختی و روانشناختی مخاطب/ کاربر

برای دستیابی به اعتماد، سازمان‌های رسانه‌ای نیازمند تمرکز بر سه محور اعتماد به پیام، منبع و سازمان‌های رسانه‌ای هستند. در این گزارش، اعتبار و اعتماد رسانه‌ای را دو شاخص اعتبار منبع و اعتماد به رسانه تبیین می نماید که به میزان دقت، صداقت، بی طرفی و انصاف از سوی رسانه در ارائه اطلاعات و اخبار به مخاطبان و همچنین عدم تعصب، باورپذیری و عدم سوءگیری رسانه‌ها اشاره دارد.

۷. اعتماد و اعتبار رسانه

اگرچه رسانه‌های خدمت عمومی جزیره‌ای قابل اعتماد در چشم‌انداز رسانه‌ای بسیاری از کشورها هستند، اما اعتماد به رسانه‌های خدمات عمومی مطلق و جهانی نیست. بنابراین تحقق این امر نیازمند تمرکز جدی سیاستگذاران و متصدیان رسانه است. در این زمینه به‌طور‌کلی سه دسته اصلی وجود دارد: اعتماد به پیام (اعتماد مخاطب به رسانه در ارائه اطلاعات عینی، واقعی، قابل اعتماد، مرتبط و بدون احساسات و جانب‌داری)، اعتماد به منبع (قابل اعتماد بودن رسانه برای مخاطب) و اعتماد به سازمان‌های رسانه‌ای خدمات عمومی (یعنی اعتماد مخاطب به اینکه جهت‌گیری رسانه در راستای منافع عمومی و ملی است و چارچوب‌های نظارتی را تضمینی برای تحقق این جهت‌گیری بدانند).

۸. تعالی سازمانی رسانه

مفهوم تعالی دربرگیرنده موضوعات مرتبط با بهبود عملکرد، افزایش کیفیت و ارتقاء اعتبار موجودیت سازمان رسانه‌ای می‌باشد. در این گزارش، تعالی سازمانی را سه شاخص قابلیت های فنی متمایز، مخاطب محوری و رهبری سازمانی تبیین می‌نماید که به بهره‌گیری از به‌روزترین استانداردها کیفیت و تجهیزات در ارائه محتوا، جایگاه مخاطب در قلب سیاست های رسانه‌ای و نهایتاً نقش و جایگاه رهبری سازمانی در پیشبرد اهداف اشاره دارد.

های نوین ارتباطی و رسانه ای اشاره دارد. دوم، به نقش رهبران سازمانی در توانمندسازی سازمان اشاره دارد و سوم بر جایگاه محوری مخاطب در قلب سیاست‌های رسانه‌ای تأکید می‌نماید.

 

با بررسی هر‌یک از این هشت مفهوم و مطالعات انجام شده در آنها و سنجه‌های ارزیابی در هر‌یک که توسط پژوهشگران یا سازمان‌های رسانه‌ای مختلف معرفی شده‌اند، زیرشاخص‌ها یا متغیرهای هر مؤلفه انتخاب شدند. در گام بعد با مصاحبه از 10 خبره این حوزه، مقولات منتج شده از مصاحبه‌ها به مقولات منتج شده از مبانی نظری اضافه شد و مبنای پرسش‌نامه بخش کمّی قرار گرفت. در ادامه با انجام پیمایش برخط، داده‌های آماری از مراجعه به 117 کارشناس حوزه رسانه و ارتباطات جمع‌آوری و با روش‌های تحلیل عاملی تأییدی مورد بررسی قرار گرفت و در‌نهایت شاخص ترکیبی مرجعیت رسانه‌ای ارائه شد.

 

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

از‌آنجا‌که شاخص‌های ترکیبی ابزار مفیدی برای سیاستگذاران، قانونگذاران و نهادهای نظارتی در بررسی نتایج پیاده‌سازی برنامه‌ها و سیاست‌ها می‌باشند؛ لذا پیشنهادهای زیر به‌عنوان راهکارهای تقنینی، نظارتی و سیاستی ارائه می‌شود:

- برای ارتقای مرجعیت رسانه‌ای کشور، باید سازوکاری از‌سوی نهاد قانونگذار (مجلس شورای اسلامی) تدوین شود تا نهاد ناظر (شورای نظارت بر صدا و سیما) بر‌اساس شاخص ترکیبی مشخص و به‌صورت مستمر (سالیانه) اقدام به ارزیابی و سنجش مرجعیت رسانه‌ای نماید. این سازوکار تقنینی می‌تواند از طریق الحاق موادی به قانون «نحوه اجرای اصل (175) قانون اساسی» مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام، صورت پذیرد.

- با توجه به نقش راهبری و نظارت مرکز رصد و برنامه‌ریزی و ارزیابی دبیرخانه شورای عالی انقلاب فرهنگی که در بند «ب» ماده (75) قانون برنامه هفتم پیشرفت پیش‌بینی شده است، انتظار می‌رود تعیین و به‌روزرسانی شاخص ترکیبی مرجعیت رسانه‌ای توسط این مرکز معمول گردد. به‌این‌ترتیب نهاد ناظر (شورای نظارت بر صدا و سیما) با استفاده از شاخص به‌روزرسانی شده می‌تواند از ظرفیت‌های قانونی خود در ارزیابی و سنجش مرجعیت رسانه‌ای بهره‌برداری نماید.

- با توجه به جایگاه رسانه خدمت عمومی (سازمان صدا و سیما) به‌عنوان اصلی‌ترین رسانه جمعی کشور و نقش آن به‌مثابه دانشگاهی برای ارتقای سطح آگاهی و معرفت عمومی، مقابله با امواج خصمانه‌ تحریف و تفرقه افکنی رسانه‌های بیگانه، توجه به مسئله نظارت می‌تواند نقش مهمی را در تحقق انتظارت از این نهاد فرهنگی داشته باشد. ازآنجاکه شاخص‌های ترکیبی یکی از ابزارهای مفید نظارتی هستند، شورای نظارت بر صدا و سیما می‌تواند با بهره‌گیری از این شاخص ضمن ایفای نقش نظارتی خود در تطابق عملکرد سازمان با قوانین، سیاست‌های تعیین‌ شده و محیط رسانه‌ای جدید، زمینه رشد و مرجعیت رسانه‌ای را فراهم آورد. همچنین با توجه به کارایی این شاخص در نظارت داخلی، مراکز نظارت پژوهش و افکار‌سنجی سازمان صدا و سیما با استفاده از شاخص ترکیبی مرجعیت رسانه‌ای عملکرد سازمان صدا و سیما را به‌صورت مستمر بررسی و وضعیت مرجعیت رسانه‌ای این سازمان را به سیاستگذاران و مدیران این سازمان گزارش نمایند. (19653)

 

 

1402/12/16

درآمدی بر چالشها و دیدگاههای رایج درباره مفهوم مرجعیت رسانهای

 

بیان / شرح مسئله

در حال حاضر وضعیت مرجعیت رسانهای کشور و میزان اهمیت رسانههای مختلف نزد مردم بهطور دقیق مشخص نیست. یک دلیل عمده این موضوع آن است که اغلب مطالعات و نظرسنجیهای صورت گرفته مبتنی‌بر شاخصهای موردی یا کلی است، درحالیکه سنجش دقیق مرجعیت رسانهای نزد کاربران نیازمند تعیین دقیق شاخصهای فراگیر نظیر شاخصهای ترکیبی است. دلیل دیگر این مهم، فقدان مفهومسازی و تعریف عملیاتی از اصطلاحی مانند «مرجعیت رسانهای» است. در این میان گستردگی رسانه‌ها از منظر فنی و سخت‌افزاری از یک‌سو و تولید و انتشار محتوا و پیام‌های متکثر از طرف دیگر، بیش از همیشه امکان انتخاب و گزینش‌گری مخاطبان، کاربران و کنشگران را افزایش داده است.

 

 یافته‌های کلیدی

  1. از منظر چالش‌های مواجهه با مرجعیت رسانه‌ای چهار حوزه مختلف، ولی مرتبط با همدیگر وجود دارند که عبارتند از: 1- سیاست‌ها (ناظر به شیوه‌های گزینش‌گری، دروازه‌بانی و اطلاعرسانی)، 2- بستر یا پلتفرم (ناظر به رسانه‌های اجتماعی)، 3- مخاطبان و کاربران (ناظر به بروز تغییرات اساسی در نحوه استفاده از رسانه‌ها) و 4- رقبا (که به تکثر و تعدد رسانه‌ها اشاره دارد). بر این اساس، طبق مطالعات انجامشده، مهمترین چالش موجود از بین چهار چالش مرجعیت رسانه‌ای ناظر به «شیوه‌های گزینش‌گری، دروازه‌بانی و اطلاع‌رسانی» است که در این مورد شاخص‌هایی در سه موضوع و مبتنی‌بر چالش «میانجیگری و اطلاع‌رسانی»، «سیاستگذاری» و «ویژگی‌های عوامل تولید» در سازمان‌های رسانه‌ای قابل ارائه و سنجش است.
  2. در پیوند با «دیدگاه‌های رایج درباره مرجعیت رسانه» نیز پنج رویکرد نسبت به مسئله نافذ است: 1- اعتماد به رسانه (به‌مثابه یک متغیر وابسته) 2- اعتبار رسانه‌ای 3- سنجش (میزان مخاطب یا کاربر) 4- سهم بازار و 5- تأثیر یا اثر رسانه‌ای. در این مورد نیز، «اعتماد به رسانه» که به‌مثابه یک متغیر وابسته در نظر گرفته‌شده، اهمیت بنیادین دارد و از دیدگان متفکران و متخصصان امر، مسئله‌محورترین موضوع است.
  3. بااین‌حال، باید در نظر داشت که افزون بر سایر دیدگاه‌های رایج و متناظر با «مرجعیت رسانه»، رویکرد «اعتماد به رسانه» بهدلیل آنکه از لحاظ سازه مفهومی و کمیت‌پذیر در پژوهش (به‌مثابه یک متغیر وابسته)، انطباق نظری بیشتری با ادبیات بحث دارد، از تمامی مفاهیم دیگر به «مرجعیت رسانه‌ای» نزدیک‌تر است.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

این گزارش همان‌گونه که از عنوان آن مشخص است در مقام ارائه راهکارهای تجویزی برای حل مسائل حوزه مرجعیت رسانه‌ای نیست و رسالت خود را بر ارائه تبیین اولیه‌ای از چالش‌های موجود در مسیر دستیابی به مرجعیت رسانه‌ای و معرفی دیدگاه‌های مقدماتی و رایج جهانی درباره مرجعیت رسانه قرار داده است. ازاین‌رو توصیه سیاستی این گزارش در تناظر با سیاستگذاران رسانه‌های جمعی و مخاطبان آن، در برطرف کردن چالش‌ها (به‌مثابه پیش‌شرط تحقق مرجعیت رسانه‌ای در عمل) ضرورت اهتمام و توجه ویژه به شیوه‌های گزینش‌گری، دروازه‌بانی و اطلاع‌رسانی در جایگاه مدیریتی و سیاستی است. همچنین باید در نظر داشت که در استناد به دیدگاه‌های رایج جهانی درباره مرجعیت رسانه، «اعتماد به رسانه» به‌مثابه یک متغیر وابسته، اهمیت بنیادین خود را از متغیرهای مستقلی دریافت می‌کند که درمجموع اعتبار رسانه را شکل می‌دهند و این دو مؤلفه، از دیدگان متفکران و متخصصان امر، مسئله‌محورترین نکته تلقی می‌شود. همچنین لازم به ذکر است مطالعه دیدگاه‌های معاصر جهان و اندیشه صاحب‌نظران داخلی و نیز چالش‌های پیش‌روی مرجعیت رسانه‌ای در ایران نیازمند پژوهشی مقتضی است. (19662)

 

 

1402/12/20

واکاوی مفاد سبک زندگی در اسناد سیاستی و برنامههای توسعه

(راهکارهایی جهت پیادهسازی مصوبات)

 

بیان / شرح مسئله

مفهوم سبک زندگی نمایانگر نگاه فرد به زندگی، جهان و ارزش‌های مورد قبول او و نماد هویت افراد یک جامعه است که تمامی جنبه‌های زندگی آنان را دربرمی‌گیرد. رهبر معظم انقلاب با بیان موضوع سبک زندگی از سال 1391، ادبیات جدیدی را بر حوزه سیاستگذاری فرهنگ افزودند. ایشان این موضوع را، به‌عنوان بخش حقیقی و اصلی مسیر پنج مرحله‌ای، به‌سوی تمدن اسلامی مطرح فرمودند و بیان داشتند که کانون این مفهوم، استقلال فرهنگی و مقابله با سبک زندگی غربی است که با وجود مسئولیت دستگاه‌های مختلف حاکمیتی، بخشی از مسئولیت، متوجه خود مردم است.

بعد از بیانات مقام معظم رهبری درخصوص سبک زندگی، با وجود سیاست‌ها و قوانینی که به‌طور ضمنی به مفهوم سبک زندگی اشاره داشتند، ادبیات تازه‌ای با اشاره مستقیم به لفظ «سبک زندگی ایرانی- اسلامی» وارد اسناد سیاستی جمهوری اسلامی از سیاست‌های کلی ابلاغی گرفته تا برنامه‌های توسعه و مصوبه‌های شورای‌عالی انقلاب فرهنگی شد، به‌نحوی‌که لازم بود در این حوزه، برنامه‌ریزی دقیق و عزمی جدی صورت بگیرد تا رفتار آحاد مردم جامعه براساس شاخص‌های ایرانی- اسلامی شکل بگیرد؛ اما با گذشت بیش از چهل سال از  قانونگذاری در حوزه اخلاق و رفتار عمومی و بیش از 10سال تقنین در حوزه سبک زندگی، علی‌رغم تمام اقدامات صورت‌ گرفته، تأثیر و تحول جدی مشاهده نمی‌شود و مردم جامعه هنوز در برخی از شاخص‌های مربوط به سبک زندگی دچار ضعف و آسیب هستند. ازاین‌رو لازم است مسیر تقنین طی شده در حوزه سبک زندگی را مطابق با منظومه فکری رهبر معظم انقلاب ارزیابی کرد تا ضمن اصلاح رویه‌های تقنین در این حوزه، به‌تدریج ادبیات سیاستی با هدف ایجاد رویکردی کلان‌نگر به همه حوزه‌ها از منظر سبک زندگی شکل بگیرد.

 

 نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

موضوع سبک زندگی، به‌عنوان مفهومی کلی و به‌منظور جهت‌گیری مطلوب برای غالب فعالیت‌های حوزه فرهنگ، بدون آنکه عملیاتی‌تر شود و مسئله‌محور به موضوعات بپردازد، استفاده شد، درنتیجه بین مفاهیم کلی و مطلوب مذکور در اسناد و سیاست‌ها و آثار اقدامات صورت‌ گرفته توسط سایر حوزه‌ها، تعارض جدی مشاهده می‌شد. همچنین می‌توان گفت در برنامه‌های توسعه، تبعات سیاست‌های سایر بخش‌های برنامه‌های توسعه، نه‌تنها در راستای اهداف اسناد بالادستی و سیاست‌های کلی ابلاغی در حوزه سبک زندگی نیست، بلکه بعضاً در تناقض جدی با آن قرار دارد. به‌بیان‌دیگر، سیاستگذاران، در راستای ارتقای سبک زندگی مردم جامعه، موارد متعددی را بیان کرده‌اند؛ اما کمتر به تأثیر مواد مصوب مربوط به سیاست‌های بخش‌های دیگر ازجمله بخش اقتصادی و اجتماعی بر سبک زندگی اندیشیده‌اند. برای مثال توجه به «جلوگیری از درآمدهای کاذب و غیرقانونی و‌ بادآورده یا ناشی از امتیازات‌ نابجا» و «جلوگیری از ریخت‌وپاش، اسراف و تبذیر در بودجه‌های عمومی و دستگاه‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات دولتی، بانک‌ها و نهادهای انقلابی» در برنامه‌های توسعه، نشان‌دهنده حساس شدن سیاستگذار به پدیده‌هایی مانند رانت و فساد است. این درحالی است که سیاستگذار به تبعات واگذاری امور دولتی به بخش خصوصی نحیف و کم‌توان، کم‌توجه بوده و وجود عبارت مقابله با تهاجم‌ فرهنگی در برنامه‌های توسعه، نشانگر اهمیت دخالت‌های بیگانه از منظر سیاستگذار بوده که به‌نظر می‌رسد توجهی به ارتباط این مسئله با مصرف‌گرایی نشده است. زیرا تهاجم‌ فرهنگی در بستر سبک زندگی مصرف‌گرا و تجملاتی درنتیجه اجرای نادقیق سیاست‌های اقتصادی، مجال بروز یافت.

مصوبه‌های شورای‌عالی انقلاب فرهنگی نیز؛ غالباً به‌صورت‌کلی به موضوع سبک زندگی پرداخته و صرفاً به مواردی همچون ترویج، ارتقا و اعتلای فرهنگ عمومی بر محور سبک زندگی ایرانی - اسلامی اشاره شده و جهت‌گیری مشخص‌تری از آن در بین اسناد مشاهده نمی‌شود.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، سیاستی یا نظارتی

با توجه به تجربه و مسیری که در حوزه سیاستگذاری، تقنین و اجرا در عمر بیش از چهل سال انقلاب اسلامی طی شده، موارد زیر به‌منظور اصلاح تدریجی در حوزه سیاستگذاری سبک زندگی پیشنهاد می‌شود:

 

الف) احیای جایگاه شورایعالی انقلاب فرهنگی بهمثابه قرارگاه سبک زندگی

فارغ از تدوین تمام اسناد و مصوبات، مهم‌ترین تغییری که باید صورت بگیرد، احیای جایگاه شورای‌عالی انقلاب فرهنگی به‌مثابه یک قرارگاه در حوزه مسائل فرهنگ ازجمله سبک زندگی است. احیای جایگاه این شورا با محوریت موضوع سبک زندگی پیوند عمیقی با اولویت‌های فرهنگی مطرح شده توسط مقام معظم رهبری دارد. احیای این جایگاه به‌معنای ایستادن شورا در نقطه درست سیاستگذاری در نظام حقوقی کشور است. زیرا در این صورت می‌تواند رسالت قرارگاهی را عهده‌داری کند، سیاسی باشد و تصمیم بگیرد.

جایگاه شورای‌عالی انقلاب فرهنگی درست در جایگاه تدوین سیاست‌های راهنما (هادی) است. سیاست‌های مصوب شوراهای‌عالی از جنس سیاست‌های راهنما (هادی) است که به‌موجب قانون اساسی یا با حکم ولی‌فقیه، تحت همین عنوان تشکیل شده یا خواهند شد و در چارچوب شرع، قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام و در محدوده صلاحیت‌های مقرر شده در قانون اساسی یا تعیین شده ازسوی مقام معظم رهبری است. سیاست‌های هادی در تقنین و اجرا برای همه نهادها لازم‌الاتباع است. این جایگاه، نه‌تنها مداخله در ساختار و تشکیلات سایر قوا و دستگاه‌ها نیست؛ بلکه جهت‌گیری سیاست‌های کلی، همچنین مراحل تحقق آن را برای قوه مقننه و دستگاه‌های قوه مجریه با زبان راهبردهای سیاستی بیان می‌کند.

 

ب) تقویت ضمانت اجرا از طریق درک جایگاه و ماهیت سیاستی شورا و مصوبات آن

به‌منظور تقویت ضمانت اجرای مصوبات شورای‌عالی انقلاب فرهنگی، با توجه به حضور رؤسای قوا در آن شورا، لازم است ماهیت سیاستی آن به‌درستی درک و تمایز آن با قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی شناخته شود. زیرا ضمانت اجرای مصوبات سیاستی و قوانین، متفاوت از هم هستند و بیش از هر اقدامی، نیاز است تا مذاکرات سیاسی، پیگیری و هماهنگی بین سران قوا صورت بگیرد. همچنین حضور رئیس قوه مقننه نیز باید تمهیدات نظارتی و قانونی مصوبات شورا را از طریق سایر سازوکارهای سیاسی مانند سؤال و استیضاح فراهم آورد. شورای‌عالی با محوریت رئیس‌جمهور، باید قرارگاهی در بین سران قوا به‌منظور پیشبرد اهداف راهبردی مصوب باشد. به این منظور رئیس‌جمهور در پیگیری تحقق تقسیم‌کار ملی دستگاه‌های مسئول و همکار اقدام کند و همچنین رئیس مجلس شورای اسلامی تمهیدات قانونی متناسب با سیاست‌های اتخاذ شده را تدارک ببیند و از ظرفیت نظارتی قوه مقننه به‌منظور تحقق سیاست‌های مصوب شورای‌عالی استفاده نماید. (19671)

 

 

 

1402/12/22

بررسی ابعاد مشارکت در آموزش و پرورش (3): تجربه انجمن اولیا و مربیان

 

شرح‌/ بیان مسئله

انجمن‌های اولیا و مربیان مدارس، که تا پیش از انقلاب اسلامی با عنوان «انجمن همکاری خانه و مدرسه» فعالیت داشتند، براساس ایده مردمی‌سازی و مشارکت مردم در امر اداره آموزش و پرورش در انقلاب اسلامی، از سال 1360 با تحولی اساسی روبه‌رو شده و به یکی از نقاط قوت مشارکت مردمی در آموزش و پرورش بعد از انقلاب تبدیل شد. آمار مدارس دارای انجمن که تا پیش از انقلاب 3 درصد بود، طی دهه‌های بعد از انقلاب به بیش از 90 درصد رسید؛ علاوه‌بر‌این، انجمن اولیا و مربیان ایران یکی از بازوهای اصلی نظام آموزشی کشور در جهت توانمندسازی و مشارکت خانواده‌ها در امور تربیتی تبدیل شده که نتیجه خدمات گسترده آموزش و مشاوره خانواده‌ها از طریق نشریات این انجمن، 360 مرکز مشاوره خانواده در سراسر کشور، برگزاری بیش از 260 هزار دوره توانمندسازی خانواده با شرکت 7 میلیون نفر از والدین دانش‌آموزان بوده است.

از سال 1386 با تصویب آیین‌نامه تشکیل شوراهای انجمن اولیا و مربیان (استان، شهرستان و منطقه)، سازوکار مشارکت والدین در امور فرامدرسه‌ای و مشارکت در مسائل سطح ستاد و استان نیز پررنگ‌تر شد. این دستاورد مشارکتی نتیجه همراهی متقابل سطوح ستادی، سیاستگذاری و خانواده‌ها در طول دهه پس از انقلاب اسلامی بوده است.

اما این روند مشارکتی و همراهی دولت و مردم در امر آموزش و پرورش از طریق انجمن‌های اولیا و مربیان، طی یک‌دهه گذشته با چالش‌هایی مواجه بوده و روندی رو به نزول را در پیش گرفته است. با اجرای طرح کوچک‌سازی دولت و ادغام مرکز انجمن اولیا و مربیان با سازمان مشارکت‌ها و مدارس غیردولتی و تقلیل جایگاه ریاست سازمان از قائم‌مقامی وزیر به سطح مدیرکل، حذف کامل ردیف‌های استخدامی، کاهش چشمگیر بودجه‌های مصوب انجمن و در‌نهایت تلاش برای جداسازی انجمن از دولت که به‌مثابه حذف پشتیبانی‌های دولتی و ستادی از سازوکار مشارکتی انجمن‌های درون مدارس و خدمات مشاوره‌ای آن در سطح کشور به‌حساب می‌آید، انجمن اولیا و مربیان در وضعیتی نابسامان قرار گرفته است.

این در حالی است که انجمن اولیا و مربیان، یکی از دستاوردهای مهم مشارکتی در امر آموزش‌وپرورش بعد از انقلاب اسلامی به‌شمار می‌رود و کارکردهای دو‌سویه آن، یعنی کمک و مشارکت خانواده‌ها در اداره مدرسه از‌یک‌سو و توانمندسازی خانواده‌ها در امر تربیت فرزندانشان از‌سویی‌دیگر، در هیچ‌یک از نهادهای عمومی و دولتی معادلی بدین گستردگی و با این دامنه اختیارات و وظایف و تجربه اندوخته ندارد.

 بنابراین مطالعة پیشینة انجمن و بازنگری در شرایط فعلی آن از‌جمله مهم‌ترین رسالت‌های مسئولان و سیاستگذاران کشور به‌شمار می‌رود. پژوهش حاضر با انجام مطالعات اسنادی، مصاحبه با مدیران و اولیای مدارس و مصاحبه با برخی از مسئولان و کارشناسان ستادی، به بررسی وضعیت انجمن اولیا و مربیان در نظام آموزش و پرورش می‌پردازد.

 

 نقطه‌نظرات‌/ یافته‌های کلیدی

تدوین اولین اساسنامه انجمن اولیا و مربیان مدارس بعد از انقلاب در شهریور 1360، ایده اسلامی مشارکت مردمی از طریق «تعاون و تناصح» را که مشتمل‌بر سه جزء است، تعریف می‌کند: 1. مشورت و تذکر، 2. هم‌فکری و تصمیم‌گیری، 3. اجرا و عمل همیارانه. این الگوی سه‌جزئی، الگویی اساسی برای مشارکت مردمی در آموزش‌وپرورش است که متأسفانه از دهه 1380 به بعد در آییننامهها و اساسنامهها بیشتر بر «تصمیمگیری» تأکید شده و از مشارکت در اجرا و عمل کاسته میشود. همچنان که در اساسنامه سال 1360 اشاره شده، آموزش‌وپرورش از چنان وسعتی برخوردار است که وزارتخانه به‌تنهایی نمی‌تواند تصمیم‌گیری، نظارت و اجرای آن را برعهده بگیرد، بنابراین بهتر است «امر همگان را به همگان سپرده» و چه در تصمیم‌گیری، چه در نظارت و چه در برنامه اجرایی مدرسه از یاری خانواده‌ها و عموم مردم بهره برد. فروکاست ایده «تعاون» در انجمن اولیا و مربیان به مشارکت در «تصمیم‌گیری» یکی از مهم‌ترین انحرافات سیاستگذاری آموزشی در کشور بوده است.

چالش دوم، تصمیم در زمینة کوچک‌سازی دولت است که باعث دست‌اندازی در سازوکار انجمن‌های اولیا و مربیان شده است. به این ترتیب که  علاوه‌بر کاهش ردیف استخدامی مربوط به انجمن از 300 ردیف استخدامی به 8 ردیف، در بسیاری از مناطق آموزشی نیز، به‌دلیل کمبود کارشناس، کارشناس مسئول انجمن با سایر ردیف‌های کارشناسی ادغام شده و عملاً پشتیبانی منطقه از انجمن‌های مدارس به حداقل ممکن رسیده است. همچنین در زمینة خدمات‌رسانی مشاوره‌ای و تربیتی به خانواده‌ها که از طریق نشریات و به‌ویژه مراکز مشاوره‌ای انجمن در سراسر کشور به انجام می‌رسید، شاهد افول این برنامه و تعطیلی این مراکز هستیم.

این در‌حالی است که طی سه‌دهه اخیر مسئله مشارکت به یکی از مسائل مهم در سطح سیاستگذاری تبدیل شده و مجلس شورای اسلامی با تصویب قانون «تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استان‌ها، شهرستان‌ها و مناطق کشور» و وزارتخانه با ایجاد سازوکارهای هیئت‌امنایی و ... در تلاش برای افزایش ورود مردم و مشارکت مردم به نظام آموزش مدرسه‌ای هستند. تشکیل موازی سازوکارهای موازی و عدم بررسی کارشناسانه در هنگام تصویب آیین‌نامه‌ها و قوانین، باعث شده نه‌تنها مشارکت مردمی نظام‌یافته و گسترده‌تر نشود، بلکه همان سازوکارهای قدیم، مانند انجمن‌های اولیا و مربیان با تداخل وظایف با سازوکارهای جدید با چالش مواجه شوند. این در‌حالی است که شورای عالی آموزش و پرورش موظف بوده است براساس راهکار 4-3 سند تحول بنیادین، «برنامه جامع مشارکت خانواده و نهادهای تربیتی و آموزشی» را تدوین و به تصویب رساند. اما کوتاهی در انجام این امر، عامل آشفتگی هر‌چه بیشتر در امر مشارکت و همچنین در سامان‌ دادن به وضعیت انجمن‌های اولیا و مربیان شده است.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

¢ اصلاح جایگاه اداری و ساختاری دفتر مرکزی انجمن اولیا و مربیان و تبدیل آن به نهاد عمومی غیردولتی با افزودن نام «سازمان انجمن اولیا و مربیان» به قانون «فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر‌دولتی» با مصوبه مجلس شورای اسلامی.

¢ اصلاح اساسنامه انجمن اولیا و مربیان با توجه به:

o ماهیت حقوقی این نهاد به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی،

o الگوی اداره هیئت‌امنایی و تشکیل هیئت‌امنا به‌نحوی‌که نصف به‌اضافه یک اعضا را اولیای دانش‌آموزان تشکیل دهند.

¢ تدوین «برنامه جامع مشارکت خانواده و نهادهای تربیتی و آموزشی» ذیل راهکار 4-3 سند تحول بنیادین و تصویب آن در شورای عالی آموزش و پرورش. این برنامه باید آیین‌نامه‌ای در جهت تشریح نقش تعیین شده برای انجمن‌های اولیا و مربیان و دفتر مرکزی آن در الگوی جامع مشارکت خانواده‌ها باشد.

¢ اصلاح آیین‌نامه انجمن‌های اولیا و مربیان واحد‌های آموزشی مصوب شورای عالی انجمن اولیا و مربیان، مورخ 1372 براساس رویکرد سند تحول بنیادین و آیین‌نامه اجرایی 1400 مدارس به مشارکت خانواده در مدرسه و عملکردهای نظام آموزشی.

¢ احیای شورای عالی انجمن اولیا و مربیان و همچنین مجمع یا کنگره سراسری اولیا و مربیان به‌عنوان دو رکن از سه رکن اصلی انجمن اولیا و مربیان. احیای این دو رکن امکان تصمیم‌گیری شورایی و مشارکت بیشتر والدین در اداره انجمن اولیا و مربیان و همچنین مطالبه‌گری ایشان از نظام آموزشی در سطح کلان را فراهم خواهد کرد.

¢ اجازه قانونگذار به خروج اولیای داوطلب مشارکت در امور اجرایی و آموزشی مدارس، از دایره شمول بیمه و مزایای استخدامی.

¢ آموزش مدیران مدارس در زمینه «ایجاد مشارکت از طریق سازوکار انجمن‌های اولیا و مربیان» طی دوره‌های آموزش ضمن‌خدمت، توسط سازمان انجمن اولیا و مربیان.

¢ به‌منظور ارتقای جایگاه انجمن اولیا و مربیان و افزایش مشارکت اولیا در تصمیم‌گیری و سیاستگذاری، پیشنهاد می‌شود نمایندگانی از انجمن اولیا و مربیان در شوراهای اصلی سیاستگذاری آموزش و پرورش (شورای عالی آموزش و پرورش، شورای سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و نظارت مرکزی و ...) عضو شوند. (19673)

 

1402/12/26

گزارش نظارتی بر «تشکیل فهرست آثار واجد ارزش» و

«معیارهای ثبت آثار تاریخی و فرهنگی» و ارائه بسته تقنین

 

بیان / شرح مسئله

فرایند ثبت و تهیه فهرست از آثار ملی به‌موجب «قانون راجع به حفظ آثار ملی» مصوب سال 1309 آغاز شد، اما به‌واسطه نیازهای اجرایی این حوزه دو دستورالعمل «تعیین آثار واجد ارزش تاریخی- فرهنگی» و «معیارهای ثبت آثار تاریخی و فرهنگی غیرمنقول» در سال‌های 1398 و 1399 ابلاغ شد. بررسی‌ها‌ نشان می‌دهد دستورالعمل‌های مذکور موجب شکل‌گیری فهرست ثانویه‌ای شده‌اند که دارای حمایت‌های قانونی نیستند، ظرفیت ایجاد فساد دارند، به تپه و محوطه‌ها زیان زده‌اند و لازم است تا ابعاد و حدود آن مورد بررسی قرار گیرد. 

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

¢ به‌کارگیری عبارت واجد ارزش برای فهرست دوم ثبت آثار، به‌جهت آنکه تمامی آثار ملی دارای ارزش هستند، نامناسب ارزیابی می‌شود.

¢ تپه و محوطه‌های شاخص‌ درحالی‌که به‌موجب ارزش‌ فرهنگی - تاریخی باید ثبت ملی شوند، اما در تعریف آثار واجد ارزش، کاندیدای ثبت در فهرست دوم قرار گرفته و فاقد حمایت‌های قانونی خواهند بود.

¢ فقدان معیار و ملاک برای طبقه‌بندی و ارزش‌گذاری موجب شده تا معیارهای ثبت، فرصت مناسبی برای دسته‌بندی آثار فراهم نکند و در این حوزه به ابهامات بیفزاید.

¢ درخصوص طرح‌های مرمت، بهسازی و حفاظت‌ میراث‌ فرهنگی آثار واجد ارزش اقدام عملی و قانونی صورت نگرفته است و این حوزه در خطر قرار دارد.

¢ نظرات فردی و غلبه‌ شورا، تکیه بر مدیران استانی و بی‌توجهی به نظرات کارشناسی و جلب رضایت مقامات بالادستی،‌ فرایند ثبت و درج در فهرست آثار ملی و یا آثار واجد ارزش را با مشکل روبه‌رو کرده است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در راستای رفع ابهام از دو دستورالعمل بررسی شده لازم است تا پیش‌نویس قانونی برای طبقه‌بندی ثبت آثار صورت گیرد. این فهرست می‌تواند در سه طبقه‌بندی جداگانه تعریف نماید و‌ براساس معیارهایی چون قدمت، جایگاه، در خطر تخریب قرار داشتن، جایگاه ملی و منطقه‌ای و... و با تأکید بر بخش بندی‌های مربوط به تپه و محوطه و بنا، ارائه گردد. (19679)

 

 

 

1402/12/27

اظهار‌نظر کارشناسی درباره: «طرح فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه میراث

فرهنگی و گردشگری» مصوب کمیسیون فرهنگی

 

مسئله اصلی

طرح فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه میراث فرهنگی و گردشگری در راستای پالایش و نامعتبر دانستن قوانین حوزه‌های فوق است. این اقدام موجب ساماندهی قوانین مربوط به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی خواهد شد و در راستای بند دهم از سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری با موضوع تنقیح و تعیین شناسه قوانین است.

 

نقاط قوت و ضعف طرح و لایحه

مصوبه کمیسیون فرهنگی در مورد طرح فهرست قوانین و احکام نامعتبر در حوزه میراث‌ فرهنگی و گردشگری شامل دو تغییر اساسی به‌شرح ذیل است که صحیح می‌باشد:

¢ افزودن عبارت صنایع‌ دستی به حوزه‌های مطرح شده در طرح به‌دلیل بررسی و نامعتبر عنوان شدن قوانین و احکام این حوزه.

¢ حذف احکام مربوط به قانون اساسنامه سازمان میراث‌ فرهنگی کشور مصوب 1367 به‌دلیل در ارتباط بودن با ساختار وزارت میراث‌ فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و در جریان بودن لایحه اهداف، وظایف و اختیارات این وزارت.

¢ مصوبه کمیسیون فرهنگی به‌دلیل حذف پیشینه تقنینی مرتبط با تأسیس وزارت آموزش و پرورش (با نامعتبر دانستن مواد قانون تفکیک وزارت فرهنگ مصوب 1343/9/18) دارای ایراد است.

 

پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها

جدول پیوست مصوبه کمیسیون فرهنگی به‌شرح ذیل اصلاح می‌شود:

¢ عبارت «قانون تفکیک وزارت فرهنگ مصوب 1343/9/18» از ستون «عنوان قانون و تاریخ تصویب آن» از ردیف 24 جدول پیوست، به‌عبارت «مواد (2 تا 8) قانون تفکیک وزارت فرهنگ مصوب 1343/9/18» تغییر می‌یابد. (19692)

 

 

 

دفتر مطالعات حقوقی

1402/12/13

اظهارنظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح قانون تأسیس و اداره مدارس

و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی» (اعاده شده از شورای نگهبان(۱))

 

بیان مسئله

طرح تأسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی. مصوبه مورخ 1402/۱۱/4 مجلس، با ایرادات شورای نگهبان و ملاحظاتی از سوی هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام مواجه شده است.

 

مسئله اصلی

با توجه به سوابق موضوع، سؤال این است که چگونه می‌توان ایرادات شورای نگهبان را با لحاظ حداکثری اراده مجلس، رفع کرد.

 

نقاط قوت و ضعف مصوبه

ایرادات و ابهامات شورای نگهبان و ملاحظات هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام به استثنای یک مورد قابل رفع به نظر می‌رسد.

 

پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها

پیشنهاد می‌شود با رعایت تشریفات آیین‌نامه داخلی مجلس، با اعمال اصلاحات در متن مصوبه مجلس به شرح این گزارش، نظر شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی نظام تأمین شود. (1-17475)

 

 

1402/12/8

اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران

 (1407-1403)» فصل 10 (اعاده شده از شورای نگهبان (۱))

 

بیان مسئله

لایحه برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران با هدف ریل‌گذاری تقنین در طول سال‌های برنامه در تاریخ 1402/9/1 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در فرایند تصویب نهایی لایحه برنامه هفتم، ایرادهایی ازسوی هیئت عالی نظارت با محوریت رعایت شفافیت و عدم مغایرت با سیاست‌‌های کلی نظام و شورای نگهبان با تأکید بر نظارت‌پذیری و رعایت اصل (۷۵) قانون اساسی مطرح و لایحه برای رفع ایرادهای وارده به مجلس شورای اسلامی اعاده شده است.

 

مسئله اصلی

با توجه به سوابق موضوع، سؤال این است که چگونه می‌توان ایرادهای شورای نگهبان را با لحاظ حداکثری اراده مجلس، رفع کرد.

 

نقاط قوت و ضعف مصوبه

با وجود ایرادهای و ابهامات متعدد شورای نگهبان، شاکله مصوبه مجلس با ایراد مواجه نشده و قابل رفع به نظر می‌رسد.

 

پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها

پیشنهاد می‌شود با رعایت تشریفات آیین‌نامه داخلی مجلس، با الحاق و اصلاح در متن مصوبه مجلس به شرح این گزارش، نظر شورای نگهبان تأمین شود. (19637)

 

 

1402/12/8

اظهارنظر کارشناسی درباره: «لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران

 (1407-1403)» فصل 13 (اعاده شده از شورای نگهبان (۱))

 

بیان مسئله

برنامه‌های پیشرفت کشور، ریل‌گذاری تقنین در طول سال‌های برنامه هستند. برنامه هفتم پیشرفت مصوبه مجلس در تاریخ 1402/9/1 با ایرادها شورای نگهبان مواجه شده است.

 

مسئله اصلی

با توجه به سوابق موضوع، سؤال این است که چگونه می‌توان ایرادها شورای نگهبان را با لحاظ حداکثری اراده مجلس، رفع کرد.

 

نقاط قوت و ضعف مصوبه

با وجود ایرادها و ابهامات متعدد شورای نگهبان، شاکله مصوبه مجلس با ایراد مواجه نشده و قابل رفع به نظر می‌رسد.

 

پیشنهاد مرکز پژوهش‌ها

پیشنهاد می‌شود با رعایت تشریفات آیین‌نامه داخلی مجلس، با الحاق و اصلاح در متن مصوبه مجلس به شرح این گزارش، نظر شورای نگهبان تأمین شود. (19638)

 

 

1402/12/19

چارچوب حقوقی حاکم بر احصا و شفافسازی بدهیها و تعهدات عمومی دولت

 

بیان مسئله

«احصا و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت و مدیریت و تأدیه بدهی‌ها» به‌نحوی که بستری را برای اصلاح ساختار بودجه دولت فراهم کند، از موضوعاتی است که در سیاست‌های کلی برنامه هفتم، به‌آن تصریح شده است. این گزارش به‌دنبال ارائه تصویری روشن از چارچوب حقوقی حاکم بر احصا و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات دولت است. بدین‌منظور، ضمن توصیف و تحلیل انتقادی وضع حقوقی موجود در خصوص احصا و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت، سازوکارهای احصا و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت در لایحه مدیریت بدهی‌های

عمومی را تبیین و به بوته نقد خواهیم گذاشت.

 

یافته‌های کلیدی

یافته‌ها حاکی از آن است که:

  1. مداقه در قوانین موجود مؤید آن است که رویکرد اتخاذشده در آن‌ها، به‌دلیل شفاف نبودن، امنیت اقتصادی را مخدوش کرده و امکان مدیریت بدهی دولت را با مخاطره مواجه می‌کند.
  2. سازوکارهایی جهت احصا و شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت در لایحه مدیریت بدهی‌های عمومی و مصوبه کمیته کمیسیون اقتصادی مجلس در خصوص این لایحه، درج شده است که مشتمل است بر:
  • گزارش‌دهی،
  • شناسایی مسیرهای خلق بدهی،
  • الزام به ارسال کلیه اطلاعات و مستندات توسط دستگاه‌های اجرایی،
  • تهیه و تصویب آیین‌نامه پاسخ‌گویی مالی،
  • ارسال اطلاعات لازم شرط پرداخت و تسویه بدهی.

     3. علی‌رغم آنکه سازوکارهای ذکرشده در لایحه و مصوبه مزبور، از کارایی و اثربخشی برخوردار هستند، همچنان خلأ‌ها و اشکالاتی به‌طور محسوس در این سازوکارها دیده‌می‌شود که نیازمند اصلاح و بازبینی است.

 

پیشنهاد / راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

علاوه بر آنچه که در لایحه مدیریت بدهی‌های عمومی و مصوبه کمیته کمیسیون اقتصادی مجلس در خصوص این لایحه، به‌عنوان سازوکارهای شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات درج شده است، این گزارش حاوی نکاتی به شرح ذیل است:

الف) در این مصوبه، عمده الزامات قانونی مبنی بر ارائه گزارش، در خصوص بدهی‌های دولت است و از این نظر، باید به مصوبه این ایراد را وارد دانست که از ارائه گزارش در خصوص انواع تعهدات دولت، گلوگاه‌های شکل‌گیری آن و مواردی از این قبیل، غافل بوده است.

ب) در بحث گزارش‌دهی، لازمه برآورده‌سازی نیاز کاربران گوناگون (قوه مقننه، عموم مردم، مدیران بودجه، سیاست‌گذاران و سایر اشخاص مرتبط)، انتشار عمومی (و نه ارائه گزارش به دبیرخانه شورای‌عالی مدیریت بدهی‌های عمومی) این اطلاعات است که به نظر می‌رسد انتشار برخی از این گزارشات منوط به تصویب شورای‌عالی مدیریت بدهی‌های عمومی شده است.

پ) در بخش شناسایی مسیرهای خلق بدهی ذکر این نکته بسنده شد که در کنار شناسایی مسیرهای خلق بدهی، باید به شناسایی مسیرهای خلق تعهدات نیز مبادرت ورزید. در غیر این صورت، نظام مالی با چالش‌های جدی مواجه خواهد شد.

ت) ضمانت اجرای الزام به ارسال کلیه اطلاعات و مستندات توسط دستگاه‌های اجرایی، موضوع ماده (10) مصوبه کمیته، از حیث داشتن تناسب و بازدارندگی لازم، محل تأمل است.

ث) در سازوکارهای شفاف‌سازی لازم است علاوه بر روش ایجاد شفافیت از بالا به پایین (موضوع مواد 10 و 27 مصوبه کمیته)، هر دستگاه و شخص حقوق عمومی، مکلف به افشای بدهی و تعهد خود نزد مرکز شود (روش پایین به بالا) و برای این تکلیف، باید ضمانت اجرای متناسب و بازدارنده‌ای در خصوص بالاترین مقام دستگاه یا متخلفان، مقرر کرد.

ج) در خصوص الزام دستگاه‌ها به افشای بدهی و تعهد خود، ارسال اطلاعات نادرست یا ناقص نیز باید متضمن درج ضمانت اجرای متناسب و بازدارنده‌ای در پیش‌نویس قانون مدیریت بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت باشد. (19665)

 

 

1402/12/20

 

اظهار نظر کارشناسی درباره: «طرح اصلاح قانون مجازات قاچاق اسلحه

 و مهمات و دارندگان سلاح و مهمات غیرمجاز»

 

بیان و شرح مسئله

با گذشت بیش از دوازده سال از تصویب قانون مجازات قاچاق اسلحه و مهمات و دارندگان سلاح و مهمات غیرمجاز، برخی ایرادات و خلاءهای قانونی در این خصوص مورد شناسایی قرار گرفته است. طرح اصلاح قانون مزبور با هدف رفع این ایرادها و خلأها به‌صورت یک فوریت مورد تصویب قرار گرفته است. اصلاحات مورد توجه در این طرح از آن جهت حائز اهمیت است که موضوع قاچاق سلاح و مهمات به‌دلایل مختلف امنیتی و سیاسی و اجتماعی دارای آثار و پیامدهای منفی برای کشور می‌باشد و حفظ و ارتقا بازدارندگی مجازات‌ها در کنار سایر اقدامات پیشگیرانه در کنترل قاچاق سلاح و اقدامات مجرمانه مرتبط با سلاح غیر مجاز دارای اهمیت به سزایی می‌باشد. در مصوبه کمیسیون سعی شده‌است این اهداف مورد توجه قرار گیرد و اصلاحات مورد اشاره در قانون فعلی صورت گیرد.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

قانون مجازات قاچاق اسلحه و مهمات و دارندگان سلاح و مهمات غیر مجاز در خصوص مجازات‌های مقرر برای قاچاق سلاح و مجازات‌های سایر رفتارهای مجرمانه مرتبط با سلاح‌های غیر مجاز نیازمند اصلاح و بازنگری می‌باشد. همچنین برخی خلأهای قانونی در راستای مواجهه مؤثرتر با پدیده قاچاق سلاح وجود دارد که این موارد نیز باید در اصلاح قانون مورد توجه قرار گیرد. مصوبه کمسیون قضائی حقوقی اهداف مذکور را تا حد زیادی تأمین نموده‌است البته این مصوبه در مواردی که در این گزارش بیان شده نیازمند اصلاح می‌باشد.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

قانون مجازات قاچاق اسلحه و مهمات و دارندگان سلاح و مهمات غیر مجاز مصوب (1390) در محورهای زیر نیازمند اصلاحات تقنینی می‌باشد:

 

  1. جرم انگاری برخی سلاح‌های جدید که در حال حاضر قانون شامل آنها نمی‌شود مانند سلاح پی سی پی
  2. افزایش بازدارندگی و متناسب سازی مجازات‌ها در جرائم موضوع مواد (5) و (6)
  3. جرم انگاری تبلیغات خرید و فروش سلاح در فضای مجازی و آموزش‌های غیرمجاز در این رابطه.

 

همچنین رفع برخی ابهامات و ایرادات در مصوبه کمیسیون به شرح زیر مورد پیشنهاد می‌باشد:

  1. اصلاح تبصره «1» الحاقی به ماده (5) (موضوع ماده (1) مصوبه کمیسیون)؛ به‌نحوی که شامل خرید سلاح و مهمات در فضای مجازی هم بشود.
  2. حذف عبارت«و مجازات نقدی نیز یک و نیم برابر افزایش می‌یابد و تعلیق و تخفیف مجازات قابل اعمال نیست» از انتهای تبصره «3» الحاقی به مواد (5) و (6) (موضوع مواد (2) و (3) مصوبه کمیسیون).
  3. اصلاح ماده (18) مکرر «1» (موضوع ماده (5) مصوبه کمیسیون)؛ به‌نحوی که مصادره وسیله نقلیه در فرض درگیری مسلحانه یا استفاده مرتکبین از موانع فیزیکی یا استفاده از وسایل دودزا و به حکم مرجع قضائی صورت گیرد.
  4. حذف عبارت «پنج تا هفت‌برابر ارزش روز آن» از انتهای بندهای پنج‌گانه «الف» تا «ث» ماده (5) اصلاحی (موضوع ماده (2) مصوبه کمیسیون) و حذف عبارت «سه تا پنج برابر ارزش روز آن» از انتهای بندهای پنج‌گانه «الف» تا «ث» ماده (6) اصلاحی موضوع ماده (3) مصوبه کمیسیون و اضافه کردن عبارت‌های مذکور به متن دو ماده مذکور به‌جهت پرهیز از تکرار.
  5. حذف شماره مواد (18) مکرر «1» تا «6» و شماره‌گذاری این مواد به (19) تا (24) و الحاق یک ماده به پایان مصوبه کمیسیون با این مفاد که شماره مواد (19) تا (21) قانون فعلی را به شماره (25) تا (27) تغییر می‌کند. (19668)

 

 

1402/12/20

اظهارنظر کارشناسی درباره:  «طرح نظام قانونگذاری»

1.بخش اول: تعاریف ، حدود و صلاحیت‌ها

 

بیان / شرح مسئله

سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری در تاریخ ششم مهرماه 1398، از سوی مقام معظم رهبری ابلاغ شد تا ضمن تعیین جهت‌گیری نظام تقنینی کشور، منجر به تقویت آن و رفع برخی از آسیب‌ها گردد. آسیب‌هایی از جمله تعدد مراجع وضع قواعد لازم‌الاجرا حقوقی و عدم تعیین دقیق صلاحیت آنها، نبود سلسله‌مراتب مشخص قواعد حقوقی، نبود توجه کافی به اسناد بالادستی، به‌هم خوردن انسجام و چارچوب متن اولیه در فرایند قانون‌گذاری، فقدان نظام کارآمد مسئله‌شناسی و اولویت‌سنجی جهت تهیه پیش‌نویس متناسب با نیازهای روز جامعه و مردم و...

با گذشت قریب به چهار سال از ابلاغ این سیاست، و تأکید چندباره معظمٌ‌له، تاکنون قانون مورد نیاز برای اجرایی شدن این سیاست‌ها، به تصویب نرسیده‌است که البته، طرح «نظام قانون‌گذاری، تعیین حدود اختیارات و صلاحیت مراجع وضع قوانین و مقررات»، که پس از تصویب در کمیسیون، تحت عنوان طرح «نظام قانون‌گذاری» در دستور بررسی صحن علنی مجلس قرار گرفته است، در 8 بخش، در صدد اجرایی شدن میزان قابل توجهی از بندهای سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری است. بخش اول این مصوبه به‌بیان تعاریف قواعد لازم‌الاجرا و تعیین محدوده قاعده‌گذاری هر یک می‌پردازد که در نتیجه این امر حدود صلاحیت مراجع وضع‌کننده هر یک از این قواعد نیز مشخص می‌گردد.

همچنین در کنار تعاریف مذکور، احکام لازم که حسب مورد به ساماندهی و چارچوب بخشی این قواعد و سازوکار نظارت بر آنها و تصویبشان کمک می‌کند می‌پردازد.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

۱. این بخش به‌درستی و مبتنی بر قانون اساسی و تفاسیر آن، تمامی قواعد لازم‌الاجرا را در چهار دسته اصلی «سیاست»، «قانون»، «رأی وحدت رویه» و «مقرره» تقسیم بندی کرده است.

۲. «سیاست» مبتنی بر مؤلفه‌های اساسی و شکلی و ماهوی این قواعد بیان شده و سپس انواع و نیز مراجع صالح برای تعیین آنها بیان شده‌است.

۳. «قانون» مبتنی بر معیارهای شکلی و ماهوی تعریف‌شده است. برای «قانون پیشرفت» یا همان قوانین برنامه و نیز «قانون آزمایشی» و «قانون بودجه سالانه» معیارهای ساختارمند و ضابطه‌مند تعیین شده‌است. «اساسنامه‌های موضوع اصل هشتادوپنجم» ضابطه‌مند شده و از فعالیت مؤسسات فاقد آن جلوگیری شده‌است.

۴. «انواع مقررات» و مراجع صالح برای وضع آن احصا شده و به تشتت موجود در این خصوص سامان داده‌شده‌است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

تعریف ماهوی و شکلی قواعد لازم‌الاجرا با تعیین حدود و ثغور آن و محدوده وظایف مراجع واضع این قواعد در قانون به صورت شفاف ارائه شود. (19669)

 

 

 

دفتر مطالعات سیاسی

 1402/12/16

مجمع مجالس آسیایی؛ موانع، فرصت‌ها و الزامات دیپلماسی مجامع قوه مقننه

 

یکی از عناصر سنجش قدرت نرم، میزان توانمندی یک کشور در اشتراک‌گذاری ابرچالش‌های مشترک نظام حکمرانی و سرشکن‌سازی هزینه‌های استقرار امنیت پایدار از طریق دیپلماسی نهادی و حضور هوشمندانه در مجامع پارلمانی است. در این بخش ضمن بیان مسئله، به مهم‌ترین یافته‌های کلیدی حاصل از بررسی مجمع مجالس آسیایی و راهکارهای لازم برای انتفاع حداکثری از عضویت ایران در این مجمع اشاره می‌شود.

 

بیان/ شرح مسئله

مجمع مجالس آسیایی از سازمان‌های بین‌المللی قاره‌ای است که برعکس دو پارلمان اروپا و آفریقا به‌دلیل فقدان تجارب لازم در حوزه منطقه‌گرایی پارلمانی، هنوز بسیاری از ظرفیت‌های آن آزاد نشده است، با‌این‌وجود این قاره به‌دلیل جغرافیای غنی فرهنگی، انرژی و اقتصادی، از پتانسیل بالایی برای مردمی‌سازی پارلمان در سطوح قاره‌ای و ایجاد نهادهای لازم برای تأمین منافع مشترک برخوردار است. با توجه به نقش سازنده و ابتکار مجلس شورای اسلامی در فرایند تأسیس مجمع مجالس آسیایی، هرگونه توسعه دیپلماسی متوازن با کشورهای عضو این سازمان، به‌صورت مستقیم شعاع اثرگذاری دیپلماسی مجامع قوه مقننه در سیاست خارجی را افزایش می‌دهد.

 

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

مهم‌ترین یافته‌های کلیدی حاصل از بررسی موانع و فرصت‌های مجمع مجالس آسیایی و الزامات راهبردی قوه مقننه عبارتند از:

¢ مجامع پارلمانی هر‌چند از حق اتخاذ تصمیمات الزام‌آور برای کشورهای عضو برخوردار نیستند، ولی نقش مهمی را در گسترش دیپلماسی پارلمانی دوجانبه، تحکیم منطقه‌گرایی و توسعه دیپلماسی پارلمانی کمربند راه ایفا می‌کنند. مصوبات مجمع مجالس آسیایی می‌تواند یکی از کریدورهای جهت‌یابی نظام قانونگذاری و نظارتی جمهوری اسلامی ایران در گام دوم انقلاب باشد. از طرفی به‌دلیل اینکه مجالس قانونگذاری، نماد نظام مردم‌سالاری است، توانمندسازی و چابک‌سازی فعالیت‌های دیپلماتیک قوه مقننه در مجمع مجالس آسیایی می‌تواند به تحکیم ستون‌های کریدورهای هویتی با کشورهایی که در حوزه تمدنی ایرانی- اسلامی هستند نیز کمک قابل‌توجهی کند.

¢ بررسی مباحث مطروحه در کمیتههای دائمی مجمع مجالس آسیایی، بیانگر اهتمام قانونگذاران آسیا برای دستیابی به الگوی مشترک حکمرانی در فرایند قانونگذاری، نظارت و دیپلماسی پارلمانی است. شفافیت، نظارت همگانی، امنیت غذایی، مقابله با تغییرات اقلیمی، تأثیر فناوری‌های نوظهور ازجمله هوش مصنوعی و هوش هیجانی بر کارکردهای نمایندگی، تجارب مجالس دنیا برای فسادستیزی، نحوه مقابله با تهدیدات منطقه‌ای و جهانی تروریسم، پیر شدن جمعیت، تروریسم، «پارلمان مجازی»، حکمرانی محلی، تحول در بودجه‌ریزی، بیماری‌های نوظهور، صلح و امنیت پایدار، مهاجرت، نسل‌کشی صهیونیست‌ها در نوار غزه، سازوکارهای توانمندسازی ظرفیت‌های نظارت بر دستگاه‌های اجرایی و تجارب مجالس آسیایی برای مردمی‌سازی کارکردهای نمایندگی از طریق توسعه نظارت همگانی، نحوه مشارکت پارلمان‌ها برای فقرزدایی و چگونگی مشارکت منطقی و نقش‌آفرینی زنان در نظام عالی حکمرانی و سطوح تصمیم‌سازی از مهم‌ترین موضوع‌های مورد علاقه و حوزه‌های مشترک همکاری بین کشورهای آسیایی است که از پتانسیل بالایی برای طرح در کمیته‌های متناظر مجمع مجالس آسیایی برخوردارند.

¢ تحلیل محتوایی پیش‌نویس برخی قطعنامه‌های چهار کمیته دائمی مجمع مجالس آسیایی نشان می‌دهند که برخی از آنان بدون پشتوانه کارشناسی و پیش‌بینی نحوه تأمین منابع مالی به‌صورت رها و مسکوت تصویب شده‌اند که از مصادیق آن می‌توان به صدور قطعنامه «پارلمان مجازی آسیایی» اشاره کرد که تاکنون هیچ‌گونه اقدام جمعی مؤثر از طرف مجالس آسیایی برای توسعه نظام‌مند آن انجام نشده است.

¢ یکی از پسران‌های توانمندسازی مجمع مجالس آسیایی، فقدان اجماع قانونگذاران آسیایی پیرامون اولویتهای اساسی و ابرچالشهای نظام حکمرانی در سطح قارهای است. در همین راستا پویایی‌شنا‌سی ابرچالش‌های حکمرانی تهیه شده توسط مرکز پژوهش‌های مجلس، مخارج مشترکی با دغدغه‌های کشورهای آسیایی دارد. شناسایی ابرچالش‌های مشترک حکمرانی بین مجالس قانون‌گذاری آسیا به‌دلیل برخورداری از پشتیبانی اکثریت قانونگذاران آسیایی از برد و شعاع اثرگذاری بالایی برای توسعه همگرایی قاره‌ای برخوردارند.

¢ اطمینان از ثبات رویه و استمرار تأمین بودجه، موتور پیشران هر نهادی است. کمال‌گرایانه‌ترین اهداف نیز در صورت نبود پشتوانه مالی، در حد شعار باقی می‌ماند و به‌مرور کارآمدی نهاد را کاهش می‌دهد. در همین چارچوب، یکی از موانع اجرایی شدن مصوبات مجمع مجالس آسیایی، فقدان توافق یکپارچه اعضا برای دریافت حق‌السهمیه عضویت و چگونگی تأمین بودجه مأموریت‌های سازمان است که از موانع اصلی ارتقای عملکرد، شفافیت و کارآمدی این مجمع در مدار تحقق آرمان کمال‌گرایانه قرن پیش رو‌– قرن آسیاست.

¢ یکی از کلیدواژه‌های مهم مجالس آسیایی که مولود مطالبه‌گری شهروندان آسیایی است، نحوه زدودن مظاهر فساد‌گرایی و مقابله با رانت‌های اطلاعاتی است. اهمیت این موضوع به حدی است که در «قطعنامه قانونگذاران آسیایی در برابر فساد»، کارگروهی ذیل کمیته دائمی اجتماعی و فرهنگی برای هم‌افزایی ظرفیت‌های پارلمانی کشورهای آسیایی و ترسیم «برنامه اقدام ضدفساد آپا» شکل گرفته که این امر نشان می‌دهد گفتمان مبارزه با فساد به یک گفتمان غالب بین قانونگذاران آسیایی تبدیل شده است.

¢ یکی دیگر از اولویت‌های مجمع مجالس آسیایی که مکمل فسادستیزی است، همکاری پارلمانی برای فقر‌ستیزی است که از مهم‌ترین موارد آن می‌توان به صدور «قطعنامه ریشهکن نمودن فقر» اشاره کرد. بهعبارتی نوآوری و ابتکارات کارگروه مبارزه با فقر، فساد و تبعیض مرکز پژوهش‌ها از ظرفیت بالایی برای طرح در کمیته‌های مجمع مجالس آسیایی برخوردارند.

¢ هرچند برگزاری منظم جلسات، همواره در اولویت برنامه‌های رئیس و دبیرکل مجمع مجالس آسیایی قرار داشته است، ولی نبود یک تقویم زمانی ثابت برای برگزاری اجلاسها به یکی از پسران‌های برنامه‌ریزی و مشارکت راهبردی اعضا تبدیل شده است.

¢ قانونگذاران آسیایی در قطعنامه «همگرایی آسیایی از طریق فناوری اطلاعات و ارتباطات» بر ضرورت اهتمام اعضا برای ایجاد یک «پارلمان آسیایی مجازی» تأکید نمودند، البته هنوز هیچ‌گونه اقدام عملیاتی از طرف مجالس آسیایی برای تأسیس پارلمان مجازی صورت نگرفته است. گفتنی است بارگذاری سامانه پارلمان مجازی، یکی از روشهای مردمیسازی و تسهیل مشارکت جامعه خبرگان در فرایند تقنین و نظارت برخط است و با تقویت فضای تعاملی دوجانبه بین پارلمان و شهروندان، به تقویت دمکراسی مردم‌پایه کمک می‌کند.

¢ فعال‌سازی روند همگرایی نظام‌های مدیریت شهری در سطوح قاره‌ای، یکی از مزیت‌های اتخاذ دیپلماسی فعال در مجمع مجالس آسیایی است. بررسی روند سیاستگذاری مجالس آسیایی نشانگر افزایش اهمیت دیپلماسی پارلمانی شهروندمحور است، به‌طوری‌که اشتراک‌گذاری تجارب مجالس آسیایی در انتخابات شوراها و مدیریت کلان‌شهرها می‌تواند به ارتقای کیفی و توانمندسازی مدیریت شهری کمک قابل‌توجهی کند.

¢ هم‌افزایی ظرفیت‌های تقنینی مجالس آسیایی برای شکل‌گیری «بازار انرژی یکپارچه آسیا»، می‌تواند قاره آسیا را به یک قطب و کریدور مهم اقتصادی تبدیل کند. از طرفی با توجه به ذخایر غنی انرژی ایران، شکل‌گیری این بازار، کد راهبردی جمهوری اسلامی ایران در مختصات دیپلماسی آسیایی را ارتقا و بستر مساعدتری را برای دور زدن تحریم‌های ظالمانه غرب فراهم می‌کند.

¢ روسیه هر‌چند در ذیل کشورهای اتحادیه اروپا قرار دارد، ولی به‌مرور تمایل سیاسی و اقتصادی خود را برای حضور قدرتمند در آسیا نشان داده است. در مجمع مجالس آسیایی نیز، فدراسیون روسیه در ذیل کشورهای منطقه آسیای میانه و کشورهای مشترک‌المنافع قرار دارد که به‌غیر از روسیه، شامل کشورهای قزاقستان، ازبکستان، جمهوری آذربایجان و قرقیزستان است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برخی تدابیر تقنینی، نظارتی و دیپلماتیک نمایندگان مجلس شورای اسلامی که موجب ارتقای توان چانه‌زنی و اثرگذاری قوه مقننه در مجمع مجالس آسیایی می‌شوند عبارتند از:

¢ طراحی نقشه راه چهارساله دیپلماسی مجامع قوه مقننه

یکی از شاخص‌های دیپلماسی پارلمانی راهبردنگر، ریلگذاری نقشه راه چهارساله دیپلماسی مجامع قوه مقننه با همکاری مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، اداره کل امور بین‌الملل قوه مقننه و مرکز دیپلماسی عمومی و رسانه‌ای وزارت امور خارجه است که در آن اهداف و مأموریت چهارساله شورای اجرایی مجمع مجالس آسیایی تبیین شود. در این نقشه راه لازم است موانع، فرصت‌ها و چشم‌انداز سیاست‌های پارلمانی ایران در مجمع مجالس آسیایی تبیین شود.

¢ مستندسازی شرح مذاکرات و فعالیتهای دیپلماتیک شورای اجرایی مجمع مجالس آسیایی

یکی از کاستی‌های توسعه دیپلماسی پارلمانی آسیایی، فقدان ثبت و بایگانی شرح مذاکرات و فعالیت‌های دیپلماتیک نمایندگان کنونی و ادوار قوه مقننه در مجمع مجالس آسیایی است. اشتراک‌گذاری و مستندسازی تجارب و دستاوردهای هیئت‌های دیپلماتیک مجلس شورای اسلامی از آغاز فرایند تأسیس تاکنون، می‌تواند موتور پیشران و خلق ابتکارات جدید در آینده باشد. توصیه می‌شود جدا از اجلاسهای مجمع عمومی، نشست هیئتهای دیپلماتیک قوه مقننه در کمیتههای دائمی نیز مستندسازی شوند.

¢ طراحی نظام مسائل اساسی و ابرچالشهای مشترک حکمرانی قانون و نظارت در سطوح قارهای

بر‌اساس نظریه کارکردگرایی، همگرایی منطقه‌ای و قاره‌ای از دریچه مذاکره پیرامون تهدیدات و فرصت‌های مشترک، سریع‌ترین و مناسب‌ترین روش برای تقریب سیاسی و اقتصادی بین کشورهای آسیایی است. اشتراک‌گذاری دانش روز در زمینه‌های مختلف و ترویج آن بین اعضا به‌منظور ارتقای پیشرفت و برابری از اهداف تأسیس مجمع مجالس آسیایی است. در همین رابطه، اهتمام کمیته‌های مجمع به‌منظور شناسایی نظام مسائل اساسی و دغدغه‌های مشترک از گام‌های بنیادین برای تحکیم دیپلماسی آسیایی است.

¢ توسعه دیپلماسی پارلمانی پژوهشی

تأسیس مجمع رؤسای مراکز پژوهشی و کتابخانه‌های مجالس آسیایی به‌عنوان یکی از ارکان مشورتی مجمع مجالس آسیایی از پیشران‌های دیپلماسی پارلمانی دانش پایه و کاهش آزمون و خطا در فرایند قانونگذاری و نظارت است. میزان چگالی استفاده از هوش مصنوعی در حوزه قانونگذاری، نظارت و اداره صحن و کمیسیون‌های تخصصی پارلمان یا نحوه استفاده از فناوری نوین در حوزه افکارسنجی شهروندان از مهم‌ترین موضوع‌هایی است که مرجع رسیدگی به آنها مراکز پژوهشی و کتابخانه‌های وابسته به مجالس آسیایی است. برای مثال مرکز پژوهش‌های پارلمان اروپا هر‌چند رکن پژوهشی نهاد قانونگذار قاره اروپاست، ولی نقش رؤسای اندیشکده‌های پارلمانی کشورهای عضو در آن کم‌رنگ است. تأسیس «اتحادیه رؤسای مراکز پژوهشی و کتابخانه مجالس آسیایی» ابتکار نوینی از طرف شورای اجرایی مجمع مجالس آسیایی قوه مقننه یا دبیرکل مجمع خواهد بود.

حمایت مجالس آسیایی برای تأسیس رشته مطالعات پارلمانی در دانشگاهها یا ایجاد میز دیپلماسی پارلمانی در مراکز تحقیقاتی از دیگر نوآوری‌هایی است که سهم دانش و مهارت در سبد فعالیت‌های دیپلماتیک نمایندگان را ارتقا می‌دهد. اهتمام مجالس آسیا برای توسعه کتابخانه مجازی و دیجیتال‌سازی بایگانی اسناد و شرح مذاکرات، از تدابیری است که به مستندسازی دیپلماسی آسیایی کمک می‌کند. ابتکار دبیرخانه مجمع برای انتشار نشریه دیپلماسی آسیایی که زمینه انتشار طرح‌های ابتکاری سایر کشورها فراهم باشد نیز می‌تواند به غنی‌سازی ادبیات دیپلماسی پارلمانی کمک کند.

¢ ایجاد فراکسیون دیپلماسی آسیایی در مجلس شورای اسلامی

سخنرانی رئیس مجلس شورای اسلامی در اجلاس مجمع‌ عمومی و مذاکرات رئیس قوه مقننه یا سران مجالس آسیایی در حاشیه اجلاس‌ها، مذاکرات رؤسای گروه‌های دوستی مجلس شورای اسلامی با همتایان آسیایی و رایزنی اعضای شورای اجرایی مجمع مجالس آسیا در حاشیه اجلاس‌های مجمع‌ عمومی یا کمیته‌های دائمی مجمع مجالس آسیایی، از مهم‌ترین اهرم‌های دیپلماتیک قوه مقننه برای توسعه دیپلماسی مجامع در سطوح قاره‌ای است. در این میان ایجاد فراکسیون دیپلماسی آسیایی با حضور ریاست محترم قوه مقننه، رؤسای گروههای دوستی با مجالس آسیایی و ریاست محترم کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی، نه‌تنها اشراف و قدرت مانور مجلس شورای اسلامی برای توسعه دیپلماسی آسیایی را افزایش می‌دهد، بلکه موجب ارتقای نقش و جایگاه دیپلماسی پارلمانی فراکسیون پایه در راهبرد کلان دیپلماسی مجامع قوه مقننه می‌شود. (19660)

 

 

1402/12/27

جرائم و تخلفات انتخاباتی (۲۰)؛ مطالعه تطبیقی سازوکارهای قانونی

جلوگیری از خریدوفروش آرا در انتخابات

 

بیان/ شرح مسئله

برگزاری دوره‌ای و منظم انتخابات رکن اصلی نظام‌های مردم‌سالار محسوب‌ می‌شود. البته در هیچ‌یک از نظام‌های مردم‌سالار، انتخاباتی که برگزار می‌شود به‌شکل کامل آزاد و منصفانه نیست. یکی از مواردی که می‌تواند آزاد و منصفانه بودن انتخابات را مخدوش سازد، خریدوفروش رأی است. لذا بررسی مباحث نظری درخصوص پیشگیری از پدیده خریدوفروش رأی و پرداختن به تجارب و اقدامات عملی کشورهای مختلف می‌تواند کمک قابل‌توجهی در تدوین قوانین و مقررات مرتبط با تخلفات انتخاباتی داشته باشد.

 

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

¢ خریدوفروش رأی علاوه‌بر خدشه وارد کردن به آزاد و منصفانه بودن انتخابات، پیامدهای منفی عمیق‌تری هم در پی دارد. به‌عنوان مثال، خریدوفروش رأی می‌تواند منجر به انتخاب افراد ناشایست شود و مطالبات شهروندان را دچار انحراف کند. این پدیده همچنین می‌تواند منجر به تشکیل نهادهای حکمرانی با ویژگی نمایندگی کمتر شود، به‌عبارت‌دیگر ممکن است افرادی مناصب دولتی و حکومتی را در اختیار گیرند که نماینده واقعی شهروندان نیستند. این افراد همچنین چندان خود را در مقابل شهروندان مسئول و پاسخ‌گو نمی‌دانند و به‌جای توجه به منافع شهروندان حوزه انتخابیه، بیشتر متوجه منافع شخصی و حزبی خود هستند. همچنین خریدوفروش رأی می‌تواند مشروعیت مقامات سیاسی را تضعیف کرده و به اعتماد میان شهروندان و مسئولان سیاسی و اعتماد میان نخبگان سیاسی آسیب جدی وارد کند. فساد در انتخابات میتواند منجر به فساد در سایر حوزهها نیز شود.

¢ نظریات موجود درخصوص راهکارهای پیشگیری از پدیده خریدوفروش رأی را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد:

¢ نظریاتی که بر راهکارهای مرتبط با عوامل عرضهمحور تأکید دارند،

¢ نظریاتی که به نقش عوامل و متغیرهای تقاضامحور در پیشگیری از خریدوفروش رأی می‌پردازند.

¢ عوامل عرضه‌محور عواملی هستند که احزاب سیاسی و کاندیداهای شرکت‌کننده در انتخابات را متمایل یا غیر‌متمایل به خرید آرای رأی‌دهندگان می‌سازند. این دسته از عوامل، استراتژی خرید آرا را برای احزاب سیاسی و کاندیداها تبدیل به یک استراتژی مؤثر و کارآمد یا غیر‌مؤثر و ناکارآمد جهت پیروزی در انتخابات می‌کنند. عوامل عرضه‌محور خود دو دسته متغیر را دربرمی‌گیرد: الف) متغیر سطح توسعهیافتگی (که با سطح توسعه‌یافتگی اقتصادی- اجتماعی و سیاسی یک کشور ارتباط دارد) و ب) متغیر نهادی (که با ساختارهای نهادی مرتبط با انتخابات پیوند دارد).

در مقابل، عوامل تقاضامحور با رأیدهندگان در ارتباط بوده و تمایل آنها به فروش آرای خود را تشدید یا تضعیف می‌کنند. از‌جمله این عوامل می‌توان به سطح آموزشهای سیاسی رأیدهندگان و راهاندازی کمپینهایی برای آموزشدهی به شهروندان درخصوص پیامدهای منفی خریدوفروش رأی اشاره کرد. 

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

¢ با توجه به اهمیت تأثیر منفی فساد انتخاباتی بر دمکراسی و مشروعیت نظام‌های دمکراتیک بسیاری از کشورهای جهان در قوانین اساسی خود تمهیداتی برای مقابله با چنین فسادهایی اندیشیده‌اند یا اصلاحاتی برای مقابله با این موارد در قانون اساسی خود انجام داده‌اند.

¢ برخی از کشورها قوانین عادی مجزایی درخصوص فساد انتخاباتی به تصویب رسانده‌اند. در این قوانین به‌شکل مفصل موارد فساد انتخاباتی ازجمله خریدوفروش رأی مشخص شده و مجازات مربوط به تخلفات، به‌شکل واضح و مشخص بیان شده است.

¢ در بسیاری از کشورهای پیشرفته قوانین ویژه‌ای درخصوص فعالیت‌های مالی نامزدها و احزاب در زمان انتخابات وجود دارد و این قوانین باید به‌شکل دقیق اجرا شوند. همچنین برای متخلفان از این قوانین مجازات سنگینی در نظر گرفته شده است.

¢ ویژگی‌های خاص هر نظام انتخاباتی بر استراتژی خاصی که توسط نامزدها در انتخابات اتخاذ می‌شود اثر می‌گذارد.

¢ در برخی کشورها رشد و گسترش مردم‎سالاری و توسعه اقتصادی، استراتژی خرید رأی را برای احزاب سیاسی و نامزدها تبدیل به یک استراتژی غیر‌جذاب کرده است.

¢ تقویت نهاد برگزاری انتخابات امکان شناسایی و پیگرد متخلفان را افزایش می‌دهد و در‌نتیجه از تمایل احزاب و نامزدها به خریدوفروش رأی می‌کاهد.

¢ تصویب قوانین جدید، تشدید مجازاتها و اصلاح ساختارهای نهادی به‌تنهایی برای پیشگیری از خریدوفروش رأی کافی نیست. موارد متعددی وجود دارد که صرف وجود قوانین و انجام اصلاحات کمکی به کاهش سطح تمایل احزاب سیاسی و کاندیداها به خریدوفروش رأی نشده است.

¢ راه‌اندازی کمپینهای آگاهیبخشی و اطلاعرسانی به رأیدهندگان درخصوص پیامدهای منفی خریدوفروش رأی می‌تواند نقش مهمی در کاهش تمایل آنها به فروش آرای خود داشته باشد. این درحالی است که سازمان‌های مردم‌نهاد نقشی بسیار مهم و اساسی در این راهکار دارند. (19693)

 

 

دفتر مطالعات حکمرانی

1402/12/14

پیوست عدالت پیرامون لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع

در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی»

 

بیان/شرح مسئله

تعارض منافع را می‌توان به‌عنوان یک بستر فسادخیز در نظام حکمرانی نام برد. ازاین‌رو تحقق عدالت در گام اجرا و مقابله با فساد مسلتزم مدیریت موقعیت‌هایی است که آغشته به تعارض منافع هستند. اهمیت آن منجر شده تا درخصوص موضوع مدیریت تعارض منافع هم ازسوی دولت و هم ازسوی نمایندگان مجلس شورای اسلامی در نسخه‌های مختلف متن‌های متفاوتی جهت طی مسیر تقنینی ارائه شود. لایحه دولت و طرح نمایندگان مجلس، در لایحه‌ای تحت عنوان «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» تلفیق شده است. در این گزارش سعی بر آن بوده تا از منظر عدالت لایحه مذکور ارزیابی و تحلیل و پیشنهادهایی برای افزایش انطباق و هم‌راستایی آن با عدالت طرح شود.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

نتیجه ارزیابی از منظر عدالت آن است که به‌طور کلی و درمجموع، لایحه مورد بحث «تا حدودی» منطبق با عدالت است. این لایحه در کنار داشتن نقاط قوت از ضعف‌ها و کاستی‌هایی برخوردار بوده که آن را برای رساندن به سطح «انطباق کامل» با عدالت نیازمند اصلاح قرار داده است.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، سیاستی یا نظارتی

مدیریت تعارض منافع به‌عنوان مسئله محوری این لایحه، جزو مسائل دارای اولویت از منظر عدالت است؛ اما با وجود این، این لایحه نتوانسته پوشش جامعی از مسئله تعارض منافع و مدیریت آن داشته‌ باشد؛ ازآنجاکه این لایحه ظرفیت پرداخت به همه اشکال تعارض منافع را ندارد، لذا پیشنهاد آن است که از عمومیت عنوان آن کاسته شود و موازی با این لایحه، برای مدیریت سایر اشکال تعارض منافع طرح یا لایحه قانونی تدوین شود. در تحلیل عرصه‌های عدالت، بیشترین ضعف در عرصه عدالت ترمیمی بوده و لایحه نیازمند بیشترین تقویت از این منظر است. همچنین ارزیابی صورت گرفته حکایت از آن دارد که این لایحه در عرصه‌های توزیع اولیه، عدالت تأمینی و عدالت کیفری، تأثیر مثبت دارد، اما این تأثیر اندک است و می‌توان با اصلاحاتی در متن میزان تأثیر در این عرصه‌ها را افزایش داد. نتیجه ارزیابی از منظر تبعیض‌های روا نشان از آن دارد که در خلال احکام پیشنهادی لایحه، بخشی از تبعیض‌های اعمال شده ناروا بوده و نیازمند بازبینی است. در بُعد شاخصه‌های حکمرانی مردمی در استفاده از ظرفیت‌های مردمی برای اجرا نیازمند بازبینی است. (19654)