خلاصه مدیریتی

بیان /شرح مسئله

گمرک به‌عنوان مرزبان اقتصادی کشور، نقش محوری و هماهنگ‌کننده را در مبادی ورودی و خروجی کشور داشته و مسئولیت اجرای قوانین گمرکی، وصول عوارض و مالیات، اجرای سایر قوانین و مقررات مربوط به واردات، صادرات و جابه‌جایی یا نگهداری کالا را برعهده دارد. در حال حاضر تعداد 138 گمرک اجرایی در کشور فعال هستند؛ حجم صادرات و واردات رسمی کشور در سال 1401 حدود 112.8 میلیارد دلار و حجم ترانزیت حدود 10.8 میلیون تن اعلام شده است. همچنین حجم قاچاق کالا سالیانه بین 12 تا 25 میلیارد دلار برآورد می‌‌شود که حداقل حدود ۲۵ درصد آن از طریق مبادی رسمی است. عوارض و مالیات بر واردات حدود 7 درصد منابع عمومی دولت در قانون بودجه را تشکیل می‌دهد.

مطابق گزارش بانک‌ جهانی، در سال 2020 ایران در شاخص تجارت فرامرزی از میان ۱۸۸ کشور مورد بررسی، رتبه 123 دارد؛ در این شاخص، زمان و هزینه تطابق اسناد و کالا در رویه‌های وارداتی و صادراتی گمرک مورد ارزیابی قرار می‌گیرد. در شاخص توانمندسازی تجارت که مجمع جهانی اقتصادی منتشر می‌کند، در سال 2016 از میان 136 کشور، ایران رتبه 132 دارد؛ در این شاخص نماگرهای دسترسی به بازار، زیرساخت، مدیریت مرزی و محیط عملیاتی مورد ارزیابی قرار گرفته است.

شاخص‌های گمرکی و حجم بالای قاچاق کالا، نشان ‌می‌دهد گمرک در اجرای وظایف خود با چالش‌هایی مواجه است که در این گزارش، به مسائل اصلی پرداخته شده‌ است:

نقطه نظرات و یافته های کلیدی
اصلی ترین چالشها و مسائل نظام گمرکی که در این گزارش احصا گردیده است عبارتند از: 

1. تعدد گمرک‌ها، مقررات و استثنائات

عدم نیازسنجی در ایجاد و توسعه گمرک‌های اجرایی، علاوه بر تحمیل بار مالی، امکان بروز تخلفات را افزایش داده است؛ گمرک‌های فاقد توجیه غالباً به‌دلیل فشارهای سیاسی و امنیتی ایجاد می‌شود و البته عدم تدوین طرح آمایش گمرک‌ها، در ادامه‌ این روند مؤثر است. افزایش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، بازارچه‌های مرزی و سایر استثنائات تجاری نیز علاوه بر افزایش تعداد گمرک‌های اجرایی، به تعدد رویه‌های گمرکی منجر شده است. مطابق قانون امور گمرکی در حال حاضر 15 رویه برای ورود یا خروج کالا و وسیله نقلیه وجود دارد؛ علاوه بر رویه‌های فوق، مطابق سایر مقررات و دستورالعمل‌ها، رویه‌های ورود و خروج کالا با شیوه‌های دیگری در گمرک‌های کشور انجام‌می‌شود که بعضاً از برخی ضوابط و فرایندهای عمومی مستثنی بوده یا فرایند بیشتری دارند. همچنین بررسی‌ها نشان می‌دهد به‌صورت میانگین در هر روز کاری یک بخشنامه یا دستورالعمل گمرکی صادر می‌شود. تعدد رویه‌ها، بخشنامه‌ها و استثنائات گمرکی از‌یک‌سو به ایجاد پیچیدگی در اجرای فرایندهای گمرکی شده و از‌سوی‌دیگر احتمال بروز خطای سهوی یا عمدی را افزایش می‌دهد.

2. ارزش‌گذاری و تعیین تعرفه

انگیزه‌های مختلفی برای کم‌اظهاری، بیش‌اظهاری و اظهار خلاف واقع در رویه‌های گمرکی وجود دارد و از‌سوی‌دیگر، مستندات و مدارک خارجی قابل جعل بوده و امکان صحت‌سنجی آن وجود ندارد. ازاین‌رو با توجه به پیچیدگی‌های قواعد و فرایندهای تعیین ارزش و تعرفه کالا، و تأثیر مستقیم آن بر درآمدهای عمومی و منفعت بازرگان، تعیین آن از اهمیت بالایی برخوردار است.

3. چالش‌های ارزی

بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد بخش بسیاری از کالاهایی که اصطلاحاً در گمرک رسوب‌ کرده‌اند، به‌دلیل عدم ثبت‌ سفارش یا اخذ شناسه رهگیری منشأ ارز به ترخیص از گمرک قادر نیستند. مطابق تبصره «3» ماده (7) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) همه واردکنندگان کالا موظفند منشأ ارز کالای وارداتی خود را پس از ثبت سفارش و قبل از ترخیص، در سامانه جامع تجارت اظهار کنند. بانک مرکزی موظف است پس از دریافت اطلاعات منشأ ارز، بلافاصله نسبت به بررسی آن اقدام کرده و در صورت صحت اطلاعات ابراز شده، شناسه رهگیری معتبر به اطلاعات مذکور اختصاص دهد. لذا مجوز ثبت سفارش تا قبل از تعیین منشأ ارز و دریافت شناسه رهگیری مذکور، قابل استناد برای ترخیص در گمرک نیست.

4. تعلل در پایانه‌ها و تعدد دستگاه‌های همجوار

با توجه به اینکه 98.5 درصد بار ترانزیتی کشور (برحسب تن) حداقل در ورود یا خروج از پایانه‌های مرزی زمینی تردد می‌کنند، بهره‌وری بالا و روانی تردد در این پایانه‌ها می‌تواند به جذابیت کریدورهای حمل‌ونقلی کشور و تسهیل تجارت بین‌المللی منجر شود. با‌این‌حال، در پایانه‌های مرزی زمینی، بهره‌وری پایین، تأخیرهای طولانی‌مدت و بی‌نظمی‌های تردد در نقطه صفر مرزی همچنان وجود دارد و چالش‌هایی را از منظر اقتصادی، امنیتی، اجتماعی و سیاسی ایجاد کرده است.

طبق آمار سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای در سال 1399 تعداد ناوگان در صف انتظار خروج از کشور در مرز بازرگان رکورد 1500 دستگاه کامیون و در مرز دوغارون رکورد 4500 دستگاه کامیون را ثبت کرد. در سال‌های اخیر نیز ترافیک طولانی ناوگان در مرز آستارا به‌عنوان یک معضل اصلی مطرح شده است. مسئله تعدد دستگاه‌های اجرایی و مراجع تصمیم‌گیر در پایانه‌های مرزی، نتایجی نظیر تأخیر در فرایندهای مرزی، ناکارآمدی زیرساخت‌ها و تبعات ایمنی و امنیتی در پایانه‌های مرزی دارد. به‌طوری‌که حدود 20 دستگاه و نهاد با وظایف و اهداف مختلف در پایانه‌ها مستقر هستند.

5. تعلل در صدور مجوزها و پاسخ به استعلامات گمرکی

در برخی از فرایندهای گمرکی نظیر صدور مجوز، عدم تصمیم و عدم اقدام بخشی از گمرک یا دولت موجب ضرر و تحت‌ تأثیر قرار گرفتن بازرگان می‌شود که بعضاً هیچ‌گونه ضابطه و ضمانت اجرایی برای دستگاه اجرایی وجود ندارد؛ حمایت قانونی از سرمایه فعالان اقتصادی و کاهش تأثیر عدم تصمیم‌ها بر بازرگان، از شاخص‌های مهم در تسهیل کسب‌و‌کار و فرایندهای گمرکی است که باید در اصلاح مقررات به آن توجه شود.

6. تعدد سامانه‌ها و عدم تبادل اطلاعات مؤثر

استقرار سامانه‌ها و تبادل اطلاعات با رویکرد کاهش نقش عامل انسانی و کاغذ در فرایندهای گمرکی می‌تواند از بروز تخلفات عدیده‌ای از‌جمله جعل و ارتشا جلوگیری کند؛ اعمال قواعد به‌صورت سیستمی نیز از تفسیر مقررات و برخوردهای سلیقگی در اجرای قانون جلوگیری خواهد کرد. همچنین تبادل اطلاعات با سایر سامانه‌ها، نقش مؤثری در تسهیل فرایندهای اجرایی و شناسایی تخلفات خواهد داشت لکن عدم عزم سیاسی و اجرایی در تبادل اطلاعات، به یکی از اصلی‌ترین چالش‌های گمرکی تبدیل شده‌ است. لذا تعدد سامانه‌های تخصصی و الزام به ورود چندباره اطلاعات در سامانه‌های مختلف، زمان و هزینه‌های مرتبط با تشریفات گمرکی را افزایش می‌دهد.

7. سایر چالش‌ها

علاوه بر چالش‌های فوق، چالش‌های دیگری وجود دارد که مؤثر یا متأثر از رویه‌های گمرکی و تجاری کشور هستند و در ادامه عناوین برخی از آنها ذکر می‌شود:

• فقدان آیین دادرسی کمیسیون‌های رسیدگی به اختلاف‌های گمرکی،
• عدم تناسب منابع مالی و انسانی مورد نیاز گمرک برای اجرای فرایندهای تخصصی،
• چالش‌های مرتبط با لجستیک و زیرساخت‌های حمل‌ونقل کشور ازجمله حمل ریلی، هوایی، زمینی و ریلی، کمبود ناوگان مناسب، مسیرهای ارتباطی و ...،
• چالش‌های حوزه کالای متروکه و سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی،
• ابهام‌ها و چالش‌های ایجاد شده به‌دلیل مقررات جدید از‌جمله اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز،
• فقدان ضوابط و مقررات تجارت الکترونیک با سایر کشورها،
• رسوب کالا در اماکن گمرکی،
• چالش‌های ناشی از تحریم‌های ظالمانه در مبادلات مالی و کالایی با سایر کشورها.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، سیاستی یا نظارتی 

در‌مجموع به‌نظر می‌رسد حل چالش‌های گمرکی، در ابتدا به بازتعریف برخی از فرایندهای اجرایی نیاز دارد که باید متناسب با سیاست‌های صنعتی، تجاری و حتی سیاست خارجی کشور تنظیم شود؛ مطالعه کشورهایی نظیر چین و ترکیه نیز نشان ‌می‌دهد تحولات گمرکی هم‌زمان با تغییر سیاست‌ها و اصلاحات کلان اقتصادی اتفاق افتاده که درنتیجه آن تنوع مبادی وارداتی و صادراتی و همچنین حجم تجارت بین‌المللی کشورهای مذکور، افزایش چشمگیری داشته است.

علاوه بر آن، بازتعریف فرایندهای تجاری باید با هدف‌گذاری کمی و نتایج قابل‌سنجش همراه باشد. ازاین‌رو در خروجی مورد نظر مواردی نظیر تکالیف همه دستگاه‌ها، نظام تعیین عوارض و تعرفه، زمان و هزینه‌های جزئی و کلی در رویه‌های ترخیص، ترانزیت، صادرات، ورود موقت، ورود موقت برای پردازش و ...، زمان و هزینه توقف در مرزهای ریلی، بنادر، فرودگاه‌ها و پایانه‌ها و همچنین ضمانت اجرایی مقتضی، باید مشخص شود. در باز‌طراحی فرایندهای بهینه (مبتنی‌بر اصول تجاری کشور و با اهداف کمی قابل‌سنجش)، می‌توان از ظرفیت‌های قانونی و ساختاری از قبیل موارد زیر استفاده کرد:

• تکمیل استقرار سامانه‌ها و تبادل اطلاعات (با رویکرد کاهش دخالت عامل انسانی، اسناد فیزیکی و اعمال قواعد به‌صورت سیستمی)؛
• رصد سایر گلوگاه‌ها و اجزای زنجیره تأمین و توزیع کالا در کشور؛
• به‌روزرسانی سازوکارهای مدیریت خطر و بهره‌مندی حداکثری از آن؛
• استفاده از ابزارهای نوین و سایر تجهیزات پیشرفته کنترلی از طریق اصلاح مدل تأمین مالی و الگوی انعقاد قرارداد با بخش خصوصی؛
• تدوین طرح آمایش گمرک‌ها و جلوگیری از تعدد گمرک‌های فاقد توجیه؛
• ادغام حوزه اجرا و مقررات‌گذاری تجاری و گمرکی؛
• توسعه دیپلماسی گمرکی (با رویکرد پیوستن به اتحادیه‌های گمرکی و تبادل اطلاعات).

۱. مقدمه

ایران از نخستین کشورهایی محسوب می‌شود که دارای تشکیلات منظم گمرکی بوده است؛ چرا‌که از زمان نخستین حکومت‌های دوره باستان، گمرک و مقررات گمرکی به‌شکلی‌ در ایران وجود داشته است. حقوق گمرکی هم یکی از قدیمی‌ترین انواع مالیات رایج بوده و به‌مرور زمان متناسب با شرایط، تغییرات اساسی در روش و مقررات آن به‌وجود آمده است. با روی کار آمدن سلسله قاجار و به‌خصوص از عهد ناصری، به‌دلیل گسترش فعالیت‌های اقتصادی و تجاری و توسعه اقتصاد جهانی، گمرک مورد توجه بیشتری قرار گرفت، میزان تأثیر آن بر اقتصاد ملی بیشتر شد و به‌تدریج دچار تحولات اساسی شد؛ از مهم‌ترین تحولات در این دوره می‌توان به تأسیس وزارت گمرک در سال 1292 قمری (1874 م)، تنظیم و انتشار نظام‌نامه گمرک در سی‌و‌دو فصل، لغو اصول اجاره‌داری گمرک در سال 1318 قمری (1901 م)، وضع تعرفه نوین گمرکی در 1320 قمری (1902 م) و تأسیس وزارت دارایی و الحاق گمرک به آن در سال 1329 قمری (1911 م) اشاره کرد. ^[1]

بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد هدف اولیه از ایجاد گمرک، غالباً اخذ عوارض و افزایش درآمد دولت‌ها بود اما در ادامه مسائلی نظیر حمایت از تولید داخل، مبارزه با تروریسم و مواد مخدر، مبارزه با قاچاق کالا، توسعه فناوری اطلاعات، سهولت کسب‌وکار، تأمین اقلام ضروری، مدیریت جریان ارزی، مقابله با تحریم‌های اقتصادی، اعمال سیاست‌های تجاری نظیر ممنوعیت‌ها، محدودیت‌ها و ترجیحات تجاری، اهمیت جایگاه گمرک و نیاز به تحول را در ساختارها و فرایندهای گمرکی نمایان‌تر کرد.

گفتنی است تغییر و تحول گمرک‌ها در کشورهای مختلف، غالباً تابع و بخشی از پازل اصلاحات اقتصادی و تجاری قلمداد شده و با توجه به اتخاذ سیاست‌های تجاری جدید، گمرک کشور ما نیز به‌عنوان یکی از ذی‌نفعان اصلی حوزه تجارت به تحول در راستای نیل به اهداف سیاست‌های جدید نیاز داشته‌ است. لذا تعدد نظرهای حاکم بر تجارت کشور و عدم تدوین سند جامع سیاست‌های صنعتی و تجاری جمهوری اسلامی ایران، کارکرد مورد انتظار از گمرک و نقش‌آفرینی آن را در فضای اقتصادی کشور مبهم کرده است. سیاست درهای باز و اقتصاد آزاد، سیاست توسعه صادرات، سیاست جایگزینی واردات و خودکفایی، راهبردهای درون‌گرایی و برون‌گرایی اقتصادی و سیاسی و درون‌زایی یا برون‌زایی، هر‌کدام الزاماتی دارد که بخشی از آن بر نحوه اداره و عملکرد گمرک کشور تأثیرگذار است.

برای مثال پس از الحاق رسمی کشور چین به سازمان تجارت جهانی در دسامبر 2001، این کشور عمدتاً با هدف ساده‌سازی کنترل گمرکی و انتقال کالا از طریق مرزهای دولتی، مجبور به اتخاذ برخی از سیاست‌ها و الزامات شد؛ بر این اساس قانون تجارت خارجی و همه مقررات مرتبط با آن در فاصله سال‌های 2002 تا 2005 مورد بازنگری قرار گرفت. در سال 2003، رویکرد «تجارت تعیین‌شده» (عملیات تجاری با قیمت از پیش تعیین‌ شده) ساده‌سازی شد و شفافیت در زمینه صادرات و واردات افزایش یافت و همچنین تعرفه کالاهای وارداتی کاهش یافت. طی این دوره تعرفه کالاهای صنعتی از 14.3 درصد به 8.9 درصد و تعرفه کشاورزی از 23.2 درصد به 14.6 درصد کاهش یافته است. در زمینه مقررات غیرتعرفه‌ای، اکثر مجوزهای واردات، سهمیه‌های واردات و الزامات خاص، قبل از ژانویه 2005 حذف و به تسهیل فرایند واردات منجر شد. رفع موانع تجاری پس از ورود به سازمان تجارت جهانی باعث رشد سریع صادرات و افزایش قابل‌توجه مازاد تجاری این کشور شد. به‌طوری‌که در سال 2007 نسبت تراز حساب جاری به تولید ناخالص داخلی به نقطه تاریخی 11 درصد رسید. ^[2]

در این گزارش سعی شده‌ است با بررسی مطالعات داخلی و بین‌المللی و اخذ دیدگاه صاحب‌نظران از بخش‌های دولتی و خصوصی، چالش‌های اصلی حوزه امور گمرکی در کشور، احصا شود. بر این اساس در بیش از 15 جلسه در محل مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و کمیسیون اقتصادی مجلس (کارگروه بازرگانی) نظرهای نمایندگان اتاق بازرگانی، اتحادیه کارگزاران گمرکی، انجمن‌های حمل‌و‌نقل داخلی و بین‌المللی، وزارتخانه‌های صنعت‌، معدن و تجارت، کشور، اطلاعات و اقتصادی و امور دارایی و سازمان‌های راهداری، گمرک، توسعه تجارت، اموال تملیکی، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز و بانک مرکزی، فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران و سایر صاحب‌نظران این حوزه (نظیر اندیشکده اقتصاد مقاومتی) در‌خصوص چالش‌های گمرکی اخذ شد. همچنین در پژوهش مجزایی قوانین و مقررات گمرکی ایران با کشورهای چین، امارات و ترکیه مورد مقایسه قرار گرفت که نتایج تفصیلی آن در گزارش بعدی منتشر خواهدشد.

در گزارش پیش رو، ابتدا اطلاعات مختصری برای آشنایی با ساختار، وظایف و شاخص‌های عملکرد گمرک ارائه و در ادامه چالش‌های اساسی حوزه گمرک تبیین شده است. نهایتاً نتایج این گزارش می‌تواند زمینه و محورهای اصلاح مقررات و فرایندهای گمرکی را برای بهره‌برداری مجریان، تصمیم‌سازان و تصمیم‌گیران کشور، فراهم کند.

۲. آشنایی با گمرک

مطابق تعریف سازمان جهانی گمرک (WCO) ^[3]و کنوانسیون تجدیدنظر شده کیوتو، گمرک به خدمات دولتی (یا یک دستگاه دولتی ارائه‌دهنده خدمت) اطلاق می‌شود که مسئولیت اجرای قوانین گمرکی، وصول عوارض و مالیات، اجرای سایر قوانین و مقررات مربوط به واردات، صادرات، جا‌به‌جایی یا نگهداری کالا را برعهده دارد.

در کشور ما گمرک جمهوری اسلامی ایران سازمانی دولتی تابع وزارت امور اقتصادی و دارایی است که به‌عنوان مرزبان اقتصادی کشور نقش محوری و هماهنگ‌کننده را در مبادی ورودی و خروجی کشور دارد. گمرک مسئول اعمال حاکمیت دولت در اجرای قانون امور گمرکی و سایر قوانین و مقررات مربوط به صادرات و واردات و عبور (ترانزیت) کالا و وصول حقوق ورودی و عوارض گمرکی و مالیات‌های مربوطه و الزامات فنی و تسهیل تجارت است؛ گمرک جمهوری اسلامی ایران شامل ستاد مرکزی گمرک ایران و گمرک‌های اجرایی است.

در حال حاضر تعداد 231 اماکن گمرکی و 138 گمرک اجرایی در کشور فعال هستند که حدود 30 گمرک در استان‌های غیرمرزی فعالیت می‌کنند. گمرک‌های اجرایی موظفند در مرزهای رسمی تردد کالا و مسافر (اعم از زمینی، دریایی و هوایی) و همچنین در مبادی بازارچه‌های مرزی، مناطق آزاد تجاری صنعتی، مناطق ویژه اقتصادی، بنادر خشک و ... مستقر باشند. براساس بررسی‌های انجام شده مجموعه گمرک حدوداً دارای 9 هزار نفر پرسنل است.

در ماده (3) قانون امور گمرکی، در قالب 22 مورد وظایف و اختیارات گمرک ایران برشمرده شده‌ است که عبارتند از:

الف) اعمال سیاست‌های دولت در زمینه صادرات و واردات و عبور کالا،

ب) تشخیص و وصول حقوق ورودی و سایر وجوه قابل وصول قانونی توسط گمرک ایران،

پ) انجام تشریفات قانونی ترخیص و تحویل کالا به صاحب یا نماینده قانونی وی و بررسی اسناد ترخیص به‌منظور احراز صحت شرایط ترخیص و وصول کسر دریافتی یا استرداد اضافه دریافتی،

ت) کنترل و نظارت بر امر عبور کالا از قلمرو کشور،

ث) اجرای قوانین و مقررات مرتبط با بازارچه‌های مرزی، مرزنشینان و پیله‌وران،

ج) اعمال مقررات گمرکی درباره معافیت‌ها و ممنوعیت‌ها در بخش‌های صادرات قطعی، صادرات موقت، واردات قطعی، واردات موقت، کران‌بری (کابوتاژ)، عبور داخلی کالا، انتقالی، معاملات پایاپای مرزی، فروشگاه‌های آزاد، بسته‌ها و پیک‌های سیاسی و پست بین‌الملل،

چ) اجرای قوانین و مقررات مربوط به تخلفات و قاچاق گمرکی، کالاهای متروکه و ضبط،

ح) پیش‌بینی و فراهم نمودن زیرساخت‌های مورد نیاز برای اجرا و استقرار سامانه‌ها، رویه‌ها و روش‌های نوین همچون پنجره واحد در فعالیت‌های گمرکی،

خ) جمع‌آوری، تجزیه و تحلیل و انتشار آمار میزان واردات و صادرات کالا،

د) بررسی و شناخت موانع نظام گمرکی و برنامه‌ریزی در جهت رفع آنها،

ذ) اظهارنظر درباره پیش‌نویس طرح‌ها، لوایح، تصویب‌نامه‌های مرتبط با امورگمرکی،

ر) اتخاذ روش‌های مناسب جهت هدایت و راهبری دعاوی حقوقی و قضایی در رابطه با امور گمرکی،

ز) آموزش کارکنان و نظارت و انجام بازرسی اعمال و رفتار کارکنان گمرک، کشف تخلف و تقصیرات اداری آنان،

ژ) بازرسی از واحدهای اجرایی گمرکی و نظارت بر عملکرد آنها و ساماندهی کمی و کیفی مبادی ورودی و خروجی،

س) رسیدگی و حل اختلافات ناشی از اجرای قانون و مقررات گمرکی فی‌مابین گمرک و صاحب کالا برابر قوانین و مقررات مربوطه،

ش) گسترش ارتباطات بین‌المللی، انعقاد تفاهم‌نامه و موافقت‌نامه‌های گمرکی دو یا چندجانبه، عضویت و تعامل فعال با سازمان‌های بین‌المللی و گمرکی با رعایت اصل هفتاد‌و‌هفتم (۷۷) قانون اساسی و قوانین مربوطه،

ص) رعایت توصیه‌های سازمان جهانی گمرک، قراردادهای بازرگانی و توافق‌نامه‌های منعقده یا پایاپای در چهارچوب قوانین و مقررات مربوطه،

ض) رعایت مفاد قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل‌و‌چهارم (۴۴) قانون اساسی به‌منظور واگذاری امور غیرحاکمیتی گمرکی به بخش‌های خصوصی و تعاونی،

ط) استفاده از فناوری‌های نوین و تجهیز اماکن گمرکی به ابزارهای پیشرفته جهت افزایش کارایی و بهبود انجام تشریفات گمرکی،

ظ) تمهیدات لازم برای تسهیل امور تجاری، تشویق صادرات و گسترش عبور کالا،

ع) تسهیل فرایندهای گمرکی با هدف توسعه گردشگری،

غ) انجام سایر وظایف گمرکی به‌موجب قوانین و مقررات.

مطابق تعاریف و تکالیف مذکور، گمرک مجری سیاست‌های حاکمیت و سیاستگذاران حوزه تجارت از قبیل وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت جهاد کشاورزی، بانک مرکزی و ... است.

مطابق وظایف گمرکی فوق‌الذکر (بند «چ») و احکام قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (مصوب 1392/10/03 و اصلاحات بعدی)، گمرک به‌عنوان مرزبان اقتصادی کشور نقش مهمی در جلوگیری از قاچاق کالا از طریق مبادی رسمی دارد. لذا گمرک باید به‌گونه‌ای عمل کند که علاوه بر تسهیل فرایند تجارت، با نظارت‌های هوشمند مانع از ورود کالای قاچاق از طریق مبادی گمرکی شود. در مقابل، واردات کالای قاچاق از مبادی گمرکی و افزایش زمان و هزینه تجارت رسمی، علاوه بر کاهش فرصت‌های شغلی به عدم توسعه تجارت کشور منجر خواهد شد.

مهم‌ترین قوانین مرتبط با حوزه گمرک عبارتند از: قانون امور گمرکی (مصوب ۱۳۹۰ و اصلاحات بعدی)، قانون مقررات صادرات و واردات (مصوب ۱۳۷۲ و اصلاحات بعدی)، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (مصوب 1392 و اصلاحات بعدی) و قانون حمل‌و‌نقل و عبور کالاهای خارجی از قلمرو جمهوری اسلامی ایران (مصوب 1374/12/22). گفتنی است طبق قوانین و مقررات، گمرک ایران به برخی از نهادها و کنوانسیون‌های بین‌المللی حوزه گمرک پیوسته و ضمن مشارکت در آنها، از ضوابط آن پیروی می‌کند؛ برای مثال:

1. سازمان جهانی گمرک (شورای همکاری گمرکی): براساس کنوانسیون مورخ 1329/09/24 (۱۵ دسامبر ۱۹۵۰ میلادی) ایجاد شد و ایران در اسفند ماه سال ۱۳۳۷ هجری شمسی به آن پیوسته‌ است.
2. سامانه (سیستم) هماهنگ‌شده: توصیف و کدگذاری کالا براساس کنوانسیون بین‌المللی سامانه هماهنگ‌شده توصیف و نشانه‌گذاری (کدگذاری) کالا (مورخ ۱۴ ژوئن ۱۹۸۳ میلادی) است و جمهوری اسلامی ایران در تاریخ 1373/06/20 هجری شمسی، به آن پیوسته است.
3. قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون تجدیدنظر شده کیوتو در مورد ساده و هماهنگ‌سازی تشریفات گمرکی در تاریخ 1389/12/04 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. طرف‌های متعاهد این کنوانسیون که تحت نظر شورای همکاری‌های گمرکی تهیه و تدوین شده‌ است، ضمن تلاش برای رفع تفاوت بین رویه‌ها و تشریفات گمرکی طرف‌های متعاهد که می‌تواند سبب کندی تجارت و سایر مبادلات بین‌المللی شود، ملزم به رعایت اصول این کنوانسیون هستند.

ایران در کنوانسیون حمل‌و‌نقل بین‌المللی کالا در جاده‌ها موسوم به کارنه‌تیر (TIR)، کنوانسیون هماهنگی کنترل کالا در مرز، کنوانسیون ورود موقت موسوم به کنوانسیون استانبول (و کنوانسیون‌های ذیل آن از قبیل A.T.A)، کنوانسیون هواپیمایی بین‌المللی و بیش از 15 کنوانسیون و موافقت‌نامه مرتبط دیگر نیز عضویت دارد.

۳. اهمیت تسهیل فرایندهای گمرکی و تجاری

مقررات و هزینه‌های تجارت، یکی از شاخص‌های مؤثر در محاسبه میزان سهولت فعالیت اقتصادی در کشورها است. شاخص‌های انجام کسب‌وکار در تجارت فرامرزی، زمان ترخیص کالا در رویه‌های رسمی ازجمله زمان کنترل‌های گمرکی را اندازه‌گیری می‌کند. مطالعات موردی در برخی از کشورها نشان ‌می‌دهد تأخیرها و افزایش زمان 10 درصدی فرایندهای مربوط به گمرک، به کاهش 4 درصدی صادرات منجر شده و همچنین کاهش 50 درصد هزینه‌های هر محموله در گمرک، معادل کاهش 9 درصدی تعرفه مربوط به آن کالاست.^[4]

مطالعات سازمان توسعه و همکاری‌های اقتصادی نیز نشان ‌می‌دهد که تسهیل تجاری می‌تواند برای همه کشورها اعم از صادرکننده و واردکننده مفید باشد و دسترسی آنها به نهاده‌های تولید و مشارکت آنها در زنجیره‌های ارزش جهانی را افزایش دهد. علاوه بر این، تحلیل شاخص‌های تسهیل تجاری نشان داده است که بهبود جامع تسهیل تجاری، مؤثرتر از اقدام‌های مجزاست. طبق این مطالعات، بهبود کلیه شاخص‌های تسهیل تجاری می‌تواند به کاهش هزینه‌های تجارت تا حدود 15 درصد برای کشورهای کم‌درآمد، 16 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط پایین، 13 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط بالا، و 10 درصد برای کشورهای عضو سازمان مذکور بینجامد.^[15]مطابق مطالعات مذکور مفیدترین اصلاحات عبارتند از:

• هماهنگی و ساده‌سازی اسناد:

هماهنگی و ساده‌سازی اسناد باعث کاهش هزینه‌های تجاری تا 3 درصد برای کشورهای کم‌درآمد و 2.7 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط پایین خواهد شد.

• تسهیل رویه‌ها:

تسهیل رویه‌ها باعث کاهش هزینه‌های تجاری تا 2/8 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط بالا، 2.2 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط پایین و 1 درصد برای کشورهای عضو سازمان مذکور خواهد شد.

• خودکار شدن فرایندها:

خودکار شدن فرایندها باعث کاهش هزینه‌های تجاری تا 2/3 درصد برای کشورهای کم‌درآمد، 2/1 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط پایین، 2/4 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط بالا و 2/1 درصد برای کشورهای عضو سازمان مذکور خواهد شد.

• دسترسی به اطلاعات تجاری:

تضمین دسترسی به اطلاعات تجاری باعث کاهش هزینه‌ها تا 2 درصد برای کشورهای عضو سازمان مذکور، 1/6 درصد برای کشورهای کم‌درآمد و 1/4 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط پایین خواهد شد.

• استعلامات گمرکی

امکان استعلام قبلی در مورد مسائل گمرکی هم باعث کاهش هزینه‌ها تا 1/5 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط پایین، 1/2 درصد برای کشورهای با درآمد متوسط بالا و 1 درصد برای کشورهای عضو سازمان مذکور خواهد شد.^[15]

۴. شاخص‌های گمرکی

در این بخش به بررسی شاخص‌های بین‌المللی مرتبط با گمرک از قبیل زمان و هزینه فرایندهای گمرکی، زیرساخت‌ها، مدیریت مرزی و ... می‌پردازیم و در قسمت بعدی، شاخص‌های تجارت خارجی کشور که می‌تواند در حوزه گمرکی مؤثر یا از آن تأثیر‌پذیر باشد، مورد بررسی قرار خواهد گرفت.

مطابق گزارش بانک‌ جهانی، در سال 2020 ایران در شاخص تجارت فرامرزی از میان ۱۸۸ کشور مورد بررسی، دارای رتبه 123 است. جزئیات مربوط به شاخص‌های زمان و هزینه انطباق اسناد و بازرسی یا انطباق مرزی در رویه‌های صادرات و واردات به‌ازای هر محموله، برای کشورهای ترکیه، چین، امارات، ایران و عراق در جدول زیر نمایش داده شده‌ است.

مطابق آمار ایران در این جدول، در رویه صادرات مدت زمان انطباق اسناد و بازرسی کالا به‌ترتیب ۳۳ ساعت و 101 ساعت و در رویه واردات به‌ترتیب 40 ساعت و 141 ساعت است. هزینه‌های انطباق اسناد و انطباق مرزی ایران نیز در رویه صادرات به‌ترتیب 60 و ۴۱۵ دلار و در واردات به‌ترتیب 90 و 660 دلار است.^[6]

جدول 1. جزئیات مربوط به نماگر تجارت فرامرزی به‌ازای هر محموله (2020)

مأخذ: گزارش سال ۲۰۲۰ بانک‌جهانی.^[7]

بانک جهانی در شاخص عملکرد لجستیک (LPI)، کارایی فرایند ترخیص کالا از گمرک را در سال‌هایی از ۲۰۰۷ تا ۲۰22 منتشر کرده است^[8]که این شاخص براساس کارایی فرایندهای ترخیص گمرکی یعنی سرعت، سادگی و قابل پیش‌بینی بودن تشریفات استخراج شده‌ است. نمودار زیر وضعیت شاخص مذکور را در ایران در مقایسه با کشورهای چین، امارات و ترکیه نمایش می‌دهد. این شاخص از بین ۱ تا ۵ تعیین‌ شده است که نمره بالاتر نشان‌دهنده وضعیت بهتر فرایند ترخیص کالا از گمرک است. در این مقایسه به‌ترتیب کشورهای امارات، چین و ترکیه از شاخص‌های بهتری برخوردار می‌باشند. البته در سال ۲۰۱۸ شاخص مربوط به ایران و ترکیه به یکدیگر نزدیک‌تر شده‌ است.

نمودار 1 .شاخص کارایی فرایند ترخیص کالا از گمرک

            مأخذ: بانک ‌جهانی.

یکی دیگر از شاخص‌های بین‌المللی که در زمینه بررسی مقایسه عملکرد گمرک‌های کشورهای مختلف می‌توان به آن استناد کرد، شاخص توانمندسازی تجاری است. این شاخص از سال 2008 و به‌صورت دو سال یک بار توسط مجمع جهانی اقتصاد منتشر می‌شود.^[9]در جدول زیر نمره و رتبه شاخص توانمندسازی تجارت (از میان ۱۳۶ کشور) در دو سال 2014 و 2016 برای کشورهای مورد مطالعه، نمایش داده شده‌ است.

جدول ۲. مقایسه نمره و شاخص توانمندسازی تجارت

            مأخذ: گزارش مجمع جهانی اقتصاد.

براساس شاخص توانمندسازی تجاری مجموعه عوامل مربوط به تسهیل تجاری براساس 4 زیر شاخص دسترسی به بازار، مدیریت مرزی، زیرساخت‌ها و محیط عملیاتی طبقه‌بندی می‌شوند. در میان شاخص‌ها و زیرشاخص‌های تعریف‌ شده، مدیریت مرزی و زیرساخت‌ها می‌تواند ناظر بر عملکرد گمرک باشد که چنین تعریف‌ شده است:

• مدیریت مرزی: زیرشاخص مدیریت مرزی پارامترهایی نظیر کیفیت، شفافیت و بهره‌وری مدیریت مرزهای یک کشور را ارزیابی می‌کند. این ارزیابی به‌طور خاص در زمینه کالاهای صادراتی و وارداتی انجام می‌گیرد و شامل بررسی محدوده، کیفیت و جامعیت خدمات کلیدی ارائه شده توسط گمرک و سازمان‌های ذی‌ربط است.
• زیرساخت: زیرشاخص زیرساخت نیز قابلیت دسترسی و کیفیت زیرساخت‌های حمل‌و‌نقل یک کشور، خدمات مرتبط و زیرساخت‌های ارتباطی که برای تسهیل انتقال کالا در داخل کشور و سراسر مرزهای آن ضروری است را در‌بر‌می‌گیرد.

جدول ۳. نماگرهای مربوط به شاخص توانمندی تجارت از میان ۱۳۶ کشور (2016)

مأخذ: گزارش مجمع جهانی اقتصاد.

مطابق جدول فوق، ایران در زمینه تمامی نماگرهای مربوط به شاخص توانمندسازی تجارت، عملکرد نامناسبی را نسبت به کشورهای مورد مطالعه (ترکیه، امارات و چین) داشته است. در زمینه مدیریت مرزی، کارایی و شفافیت حاکم بر مرزهای کشور جایگاه کشورمان در رتبه 123 برآورد شده‌ است. این امر حکایت از نامناسب بودن خدمات مرتبط با گمرک از قبیل تعداد روزها و اسناد لازم برای صادرات و واردات دارد. در زمینه زیرساخت‌های تجاری و مواردی از قبیل کیفیت زیرساخت‌ها، قابلیت دسترسی به خدمات حمل‌و‌نقل و ICT نیز ایران در بین 136 کشور، در رده 90 قرار دارد.

با عنایت به مطالب این بخش، شاخص‌های بین‌المللی نشان ‌می‌دهد ایران در حوزه فرایندهای مرتبط با تجارت کالا از‌جمله فرایندهای گمرکی از جایگاه مناسبی برخوردار نیست. از‌سوی‌دیگر با عنایت به مسائلی نظیر جایگاه ایران در تحولات منطقه‌ای و اهمیت ابتکار کشورمان در نظم جدید جهانی، توسعه ظرفیت‌های تجاری و لزوم مقابله با قاچاق کالا و ارز برای حمایت از تولید رقابت‌پذیر، بهبود شاخص‌های اقتصادی و ... رفع چالش‌های گمرکی و تسهیل فرایندهای تجاری از اهمیت بسیار بالایی برخوردار است.

۵. آمارهای گمرکی ایران

آمارهای تجاری و گمرکی کشور، می‌تواند میزان اهمیت امور گمرکی و رفع چالش‌های مرتبط با آن را به نمایش گذارد. در این بخش به بررسی برخی از این آمارها می‌پردازیم.

۵-1. آمار و اطلاعات کلی

مطابق آمارهای ارائه‌ شده، به‌صورت میانگین طی ۱۱ سال اخیر، سالیانه حدود 32/3 میلیارد دلار صادرات کالا به خارج از کشور (بدون احتساب فروش نفت خام) و حدود 42/2 میلیارد دلار واردات کالا به‌صورت رسمی و از طریق گمرک‌های اجرایی کشور انجام پذیرفته است. همچنین سالیانه حدود 10 میلیون تن ترانزیت (انتقال خارجی) کالا از قلمرو کشور صورت می‌پذیرد. حجم صادرات و واردات رسمی کشور در سال 1401 حدود 112.8 میلیارد دلار و حجم ترانزیت حدود 10.8 میلیون تن اعلام شده است. ^{[10] [11]}

جدول زیر میزان صادرات غیرنفتی و واردات کالا به کشور را به تفکیک سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۴۰1 نشان ‌می‌دهد.

جدول 4. روند ارزش واردات و صادرات غیرنفتی ایران درسال‌های 1401-1390 (میلیارد دلار)

مأخذ: بانک اطلاعاتی سری زمانی بانک مرکزی ^[11] و اطلاعات گمرک^[10]

همچنین آمار قاچاق (اعم از قاچاق وارداتی و صادراتی)، حداقل حدود 12 میلیارد دلار را در سال ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز تخمین زده است.^[12] در برخی دیگر از گزارش‌ها، آمار واردات کالای قاچاق تا 25 میلیارد دلار در سال برآورد شده‌ است. در بخش دیگری از این گزارش، آمار و توضیحات بیشتری در‌خصوص واردات کالای قاچاق به کشور ارائه‌ شده است.

۵-2. تمرکز تجارت

برخی معتقدند سهولت فرایندهای واردات کالا به افزایش واردات کالای خارجی و تهدید تولیدات داخلی منجر خواهد شد اما بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد بخش زیادی از واردات کالا به کشور، مربوط به واردات اقلام واسطه‌ای و سرمایه‌ای است؛ مطابق اطلاعات جدول 5، حدود 67 درصد واردات سهم کالای واسطه‌ای بوده و حدود ۱7 درصد ناظر به واردات اقلام سرمایه‌ای است؛ لذا تأمین مواد اولیه و قطعات مورد نیاز واحدهای تولیدی و قیمت تمام شده اقلام تولید یا پردازش شده در کشور که بخشی از محصول (و همچنین ماشین‌آلات خط تولید) آنها وارداتی است، از زمان و هزینه فرایندهای گمرکی تأثیر مستقیم می‌پذیرد؛ بر همین اساس ساده‌سازی فرایند واردات اقلام سرمایه‌ای نیز می‌تواند نقش مؤثری در ورود سرمایه به کشور داشته‌ باشد.

جدول 5. روند ارزش واردات کالاها به تفکیک نوع مصرف طی سال‌های 1401-1390 (میلیارد دلار / درصد)

مأخذ: بانک اطلاعاتی سری زمانی بانک مرکزی^[11] و گزارش سازمان توسعه تجارت ^[30]

یکی از چالش‌های پیش روی اصلاح گمرک که بعضاً در گزارش‌ها و جلسات مختلف به آن اشاره می‌شود، عبارت است از تعداد بالای اقلام کالایی، کشورهای طرف معامله و گمرک‌های اجرایی کشور؛ لذا در ادامه‌ بررسی آمارهای تجاری و گمرکی کشور، پراکندگی و تمرکز موارد فوق نسبت به‌ کل تجارت کشور مورد ارزیابی قرار می‌گیرد.

بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد بیش از ۶۰ درصد واردات کشور به ۲۰۰ قلم کالا مربوط است؛ به‌عبارت‌دیگر مدیریت واردات 200 قلم نخست وارداتی به کشور، به‌معنای مدیریت حدود 63 تا 69 درصد از واردات کشور است. شایان‌ذکر است آمار موجود دریافتی از گمرک نشان ‌می‌دهد اقلام عمده وارداتی طی سال‌های 1390 تا 1400 تقریباً مشابه یکدیگر بوده و تفاوت چشمگیری نداشته‌ است. از مهم‌ترین ابزارهای مدیریت واردات می‌توان به محدودیت‌های غیرتعرفه‌ای، محدودیت‌های تعرفه‌ای و تعدیل نرخ ارز اشاره کرد. در جدول زیر ارزش و سهم واردات اقلام عمده وارداتی و سهم آنها از کل واردات نشان داده شده که حائز نکات قابل‌توجهی است. ^[13]

جدول 6. ارزش و سهم واردات 5، 10، 50، 100، 150 و 200 قلم نخست واردات در سال‌های 1399 تا ۱۴۰۱

مأخذ: محاسبات محقق براساس آمار دریافتی از گمرک جمهوری اسلامی ایران. ^{[13] [14]}

جمهوری اسلامی ایران با بیش از ۱۴۰ کشور جهان مبادلات تجاری دارد اما براساس اطلاعات جدول زیر، حدود ۶۵ درصد ارزش واردات و حدود 70 درصد ارزش صادرات غیرنفتی کشور با چهار کشور امارات، چین، ترکیه و عراق انجام می‌پذیرد.

جدول 7. ارزش واردات و صادرات غیرنفتی ایران با سه کشور امارات، چین و ترکیه در سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱

مأخذ: براساس آمار دریافتی از گمرک جمهوری اسلامی ایران. ^[10]

جداول زیر 20 گمرک اول کشور (معادل ۱5 درصد کل گمرک‌های کشور) در حوزه واردات و صادرات سال ۱۴۰1 را نمایش می‌دهد. مطابق این جداول، بیش از ۹۰ درصد واردات کشور در سال ۱۴۰1 از طریق گمرک‌های زیر انجام پذیرفته‌است که بندر شهید رجایی، بندر امام‌خمینی ^(ره) و فرودگاه امام‌خمینی ^(ره) به‌ترتیب با 33، 15 و 11 درصد بیشترین سهم را به خود اختصاص داده‌اند.

جدول 8. میزان واردات کالا از ۲۰ گمرک اول کشور در سال ۱۴۰1

مأخذ: براساس آمار دریافتی از گمرک جمهوری اسلامی ایران. ^[10]

براساس جدول زیر، بیش از 80 درصد صادرات کشور در سال ۱۴۰1 از طریق گمرک‌های نمایش داده شده انجام پذیرفته است که منطقه ویژه اقتصادی انرژی پارس، بندر شهید رجایی و گمرک بازرگان به‌ترتیب با 21، 16 و 7 درصد بیشترین سهم را به خود اختصاص داده‌اند. بر این اساس بیش از 80 درصد صادرات و واردات کشور در سال 1401 از طریق ۳۲ گمرک (حدوداً معادل 23 درصد گمرک‌های کل کشور) انجام پذیرفته است.

جدول 9 . میزان صادرات غیرنفتی از ۲۰ گمرک اول کشور در سال ۱۴۰1

  مأخذ: براساس آمار دریافتی از گمرک جمهوری اسلامی ایران. ^[10]

مطالب این بخش به ما نشان ‌می‌دهد اصلاح فرایندهای تجاری و گمرکی سهم قابل‌توجهی در تسهیل واردات اقلام واسطه‌ای و سرمایه‌ای دارد و این اصلاحات را می‌توان با تمرکز بر بخشی از اقلام (کدهای تعرفه)، برخی از کشورهای طرف مبادله و تعداد معینی از گمرک‌ها که حجم بسیاری از تجارت کشور را به خود اختصاص داده‌اند، برنامه‌ریزی و عملیاتی کرد؛ چراکه بیش از ۶۰ درصد واردات کشور حداکثر مربوط به ۲۰۰ قلم کالا بوده، حدود 60 تا 70 درصد تجارت غیرنفتی ایران با چهار کشور و بخش قابل‌توجهی از تجارت کشور از طریق 23 درصد گمرک‌ها صورت می‌گیرد؛ لذا علاوه بر لزوم اصلاح همه فرایندها، می‌توان با اصلاح بخشی از فرایندهای مرتبط با اقلام، کشورها و گمرک‌های مذکور، قسمت زیادی از رویه‌های گمرکی کشور را بهبود بخشید.

۵-3. منابع و درآمدهای وصولی

مطابق قانون بودجه سال ۱۴۰2، بیش از 149 هزار میلیارد تومان درآمد از محل اخذ عوارض و حقوق ورودی از واردات کالا برآورد شده است؛ این رقم تقریباً معادل 7 درصد کل منابع عمومی دولت در قانون بودجه سال 1402 است. مطابق ماده (۱۶۰) قانون امور گمرکی، دو درصد (۲%) از حقوق ورودی در حساب مخصوصی نزد خزانه به نام گمرک جمهوری اسلامی ایران واریز می‌شود و معادل آن از محل اعتبار اختصاصی که در قوانین بودجه سنواتی منظور می‌شود در اختیار سازمان مزبور قرار می‌گیرد.

گمرک جمهوری اسلامی ایران هفتاد درصد (۷۰%) این اعتبارات را برای تجهیز گمرک‌ها و ابنیه و ساختمان‌های گمرک و خانه‌های سازمانی با اولویت گمرک‌های مرزی هزینه می‌کند. در قانون بودجه سال ۱۴۰2 مجموعاً 6.07 هزار میلیارد تومان برای سازمان گمرک در نظر گرفته است. البته عملکرد سال‌های 1390 تا ۱401 نشان ‌می‌دهد به‌صورت میانگین سالیانه 72/7 درصد مالیات بر واردات محقق شده که به‌تبع آن منابع مذکور نیز کاهش یافته است. همچنین در بازه مذکور، مالیات بر واردات به‌صورت میانگین سالیانه 34/3 درصد از کل مالیات‌های غیرمستقیم کشور را به خود اختصاص داده است.

جدول 10. مقایسه رقم مصوب و عملکرد ردیف عمومی مالیات بر واردات در سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱401 (هزار میلیارد ریال-درصد)

مأخذ: محاسبات تحقیق و گزارش‌های وزارت امور اقتصادی و دارایی، عملکرد مالی دولت طی سال‌های 1390 تا 1401.

۶. چالش‌های حوزه گمرک

پس از آشنایی با ساختار، وظایف و شاخص‌های عملکرد گمرک، در این بخش به بررسی چالش‌های اساسی آن خواهیم پرداخت. چالش‌های گمرکی، در دو بخش اصلی بررسی شده است که در بخش اول، پیچیدگی‌های ناظر به اعمال مقررات گمرکی بررسی شده و در بخش دوم، اصلی‌ترین عوامل و مصادیق زمان‌بر بودن تشریفات گمرکی تبیین گردیده‌ است. همچنین در انتهای این بخش به سایر چالش‌های مستقیم و غیرمستقیم احصا شده اشاره‌ دارد که مرتبط با حوزه گمرک هستند.

۶-۱. پیچیدگی‌های اعمال مقررات گمرکی

گمرک به‌منظور اعمال مقررات گمرکی، با چالش‌ها و پیچیدگی‌های متعددی روبه‌رو است که این چالش‌ها می‌تواند بر درآمدهای عمومی و همچنین بر منافع بازرگانان تأثیرگذار باشد. در این بخش به تشریح برخی از چالش‌های احصا شده می‌پردازیم.

۶-1-1. تعدد گمرک‌ها

مطابق اطلاعات بخش اول گزارش با عنوان آشنایی با گمرک، در حال حاضر تعداد 231 اماکن گمرکی و 138 گمرک اجرایی در کشور فعال هستند که حدود 30 گمرک در استان‌های غیرمرزی فعالیت می‌کنند. در سال 1389 تعداد گمرک‌های فعال به 167 رسیده‌ بود. استان هرمزگان با 22 گمرک، استان بوشهر با 14 گمرک، استان خوزستان با 12 گمرک، استان سیستان و بلوچستان با 12 گمرک و استان آذربایجان غربی با 9 گمرک دارای بیشترین تعداد گمرک هستند. ^[10]

گمرک‌های اجرایی موظفند در مرزهای رسمی تردد کالا و مسافر (اعم از زمینی، دریایی و هوایی) و همچنین در مبادی بازارچه‌های مرزی، مناطق آزاد تجاری صنعتی، مناطق ویژه اقتصادی، بنادر خشک و ... مستقر باشند.

بررسی آمارهای گمرک^[10] در سال‌های اخیر نشان ‌می‌دهد حدود 80 درصد صادرات و واردات کشور از طریق 32 گمرک انجام می‌شود و مجموع صادرات و واردات سالیانه در حدود 30 گمرک آخر کشور، کمتر از 35 میلیون دلار است.

تعداد بالای گمرک و اماکن گمرکی و پراکندگی آنها، به‌معنای افزایش هزینه‌ها برای تأمین زیرساخت و منابع انسانی تخصصی است که در صورت عدم تناسب با نیازها و حجم تجارت کشور، موجب تحمیل بار مالی بر گمرک و هدررفت منابع کشور می‌شود. بنابراین با عنایت به تعدد رویه‌ها و مستثنیات گمرکی (که در بخش بعدی به آن اشاره می‌شود)، عدم توجه به لزوم تأمین زیرساخت و نیروی انسانی متخصص و ارائه آموزش‌های متناسب با رویه‌های تخصصی و پیچیده‌ آن، زمینه بروز چالش‌ها و تخلفات گمرکی ایجاد می‌‌شود؛ همچنین در مواردی گمرک‌های کوچک که خارج از ساختار کارشناسی ایجاد می‌شوند، تحت تأثیر فشارهای منطقه‌ای به اعمال کامل تشریفات قادر نیستند. این معضل ریشه در چند مسئله دارد که در ادامه به برخی از آنها اشاره‌ شده است:

• خلأ مطالعات آمایش سرزمینی برای ایجاد گمرک‌ها:

مهم‌ترین علت، خلأ مطالعات آمایش سرزمینی متناسب با ظرفیت‌های منطقه‌ای، ملی و بین‌المللی است؛ به همین دلیل ایجاد برخی از گمرک‌ها بدون توجه به الگوی مطلوب، صرفاً براساس تصمیمات غیرکارشناسی مقطعی و یا فشارهای سیاسی و اجتماعی مردم و مسئولان محلی صورت می‌گیرد که در بخش بعدی توضیحات بیشتری ارائه خواهد شد.

• محرومیت‌زدایی و رقابت‌های منطقه‌ای:

توسعه تجارت، الزاماتی نظیر توسعه تولید و تأمین نیاز کشورهای طرفین مرز با توجه به مزیت نسبی کشور دارد که نهایتاً بازارچه‌های مرزی یا گمرک‌ها می‌توانند در زنجیره پایانی این فرایند، محلی برای تبادل کالا باشند. متأسفانه برخی از مسئولان گمان می‌کنند صِرف ایجاد گمرک یا بازارچه می‌تواند به توسعه تجارت منجر شود و به‌جای تأکید بر تأمین ملزومات و زیرساخت‌ها، توان خود را بر ایجاد گمرک متمرکز می‌کنند.

رقابت‌های منطقه‌ای و حساسیت‌های قومی و قبیله‌ای در برخی از نقاط مرزی کشور نیز به این چالش دامن زده‌است؛ به‌گونه‌ای که بعضاً امکان حذف یا ادغام یکی از گمرک‌های همجوار وجود ندارد و می‌تواند به اعتراض هرکدام از طرفین منجر شود؛ همچنین ایجاد گمرک در یک منطقه، به ایجاد انتظار و حق برای ایجاد گمرکی دیگر در مناطق همجوار می‌شود. ازسوی‌دیگر این رقابت‌ها و حساسیت‌های اجتماعی بعضاً به افزایش تعداد و وسعت مناطق آزاد تجاری صنعتی، مناطق ویژه اقتصادی و بازارچه‌های مرزی منجر شده است که گمرک موظف است در مبادی تمامی موارد مذکور مستقر شود.

در برخی موارد فاصله گمرک‌های مرزی با یکدیگر کمتر از 10 کیلومتر است. به‌زعم برخی از مسئولان، ایجاد واحد گمرکی یا بازارچه مرزی در منطقه متبوع، منجر به بهبود معیشت، افزایش امنیت، تحول اقتصادی و اجتماعی می‌شود حال آنکه در بسیاری از موارد علاوه بر تحمیل هزینه به دولت و گمرک به‌منظور تأمین زیرساخت و نیروی انسانی، گمرک‌ها نهایتاً به‌دلیل کاهش حجم تجارت به‌حالت غیرفعال یا نیمه‌فعال درآمده‌اند. برای مثال براساس تصویب‌نامه درخصوص برنامه راهبردی ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد در مبادلات مرزی به شماره۱۱۸۴۱۶/ت ۵۰۱۹۳ ه مورخ 1394/۹/8، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است با همکاری وزارتخانه‌های امور اقتصادی و دارایی، تعاون، کار و رفاه اجتماعی، کشور، اطلاعات و دادگستری و ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز ظرف سه ماه بازارچه‌های مرزی غیرفعال را شناسایی و به‌همراه پیشنهادهای مشخص برای اتخاذ تصمیم (تعطیل، ادغام یا فعال‌سازی) به هیئت‌ وزیران ارائه کند؛ لذا مطابق مصوبه هیئت وزیران به شماره 46861/52438 مورخ 1396/04/24 تعداد 15 بازارچه مرزی به‌دلیل کاهش فعالیت و نزدیکی به گمرک یا بازارچه‌های همجوار، حذف یا با بازارچه‌ای دیگر ادغام شده‌اند که اطلاعات آن در جدول زیر نمایش داده شده‌ است. برخی از بازارچه‌هایی که ابقا شدند نیز در حال حاضر غیرفعال یا نیمه‌فعال هستند.

جدول 11. بازارچه‌های مرزی به تفکیک وضعیت فعالیت

         مأخذ: مصوبه هیئت وزیران به شماره 46861/52438 مورخ 1396/04/24.

• استقرار گمرک به‌منظور ساماندهی مبادی و اسکله‌های غیرمجاز

در برخی از موارد معدود، استقرار گمرک نه به‌دلیل فشارهای منطقه‌ای و سیاسی بلکه به‌دلیل ساماندهی و کنترل مبادی و اسکله‌های غیرمجاز صورت گرفته است؛ در مواردی که امکان انسداد معابر یا اسکله‌های غیرمجاز وجود نداشته‌ است، با استقرار گمرک سعی در افزایش نظارت و مقابله با قاچاق کالا شده‌ است هرچند حجم تبادل کالا در آن مبادی محدود بوده و یا استقرار گمرک مطابق با آمایش نبوده است.

شایان ذکر است در ماده (106) قانون پنج‌ساله برنامه پنجم توسعه کشور، دولت مکلف شده بود تا پایان سال سوم برنامه ضمن کاهش زمان ترخیص کالا، حداقل سی ‌درصد (30%) از مبادی ورودی و خروجی گمرکی کم فعالیت خود را کاهش دهد؛ یعنی از میان 167 گمرک فعال در سال 1389، تا پایان سال 1393 حداقل 50 گمرک را حذف کند که به‌‌رغم تأکید قانون، متأسفانه به‌صورت کامل اجرایی نشود.

۶-1-2. تعدد رویه‌ها، استثنائات و بخشنامه‌ها

مطابق قانون امور گمرکی در حال حاضر 15 رویه برای ورود یا خروج کالا و وسیله نقلیه وجود دارد که عبارتند از: ورود قطعی، ورود موقت، ورود موقت برای پردازش، مرجوعی (اعاده به خارج از کشور)، عبور خارجی، عبور داخلی، صدور قطعی، صدور موقت، کالای مسافری، پیک سیاسی و بسته‌های پست سیاسی، مرسولات پست بین‌المللی، فروشگاه‌های آزاد، وسایل نقلیه برای مقاصد تجاری، رویه انتقالی و رویه کران‌بری (کابوتاژ).

علاوه بر رویه‌های فوق، مطابق سایر مقررات و دستورالعمل‌ها، رویه‌های ورود و خروج کالا با شیوه‌های دیگری در گمرک‌های کشور انجام‌ می‌شود که بعضاً از برخی ضوابط و فرایندهای عمومی مستثنی بوده یا فرایند بیشتری دارند؛ برخی از رویه‌های مذکور عبارتند از: واردات کالای همراه ملوان و ته لنج، واردات و صادرات کالا توسط مرزنشینان و تعاونی مرزنشینان، واردات و صادرات کالا ازسوی پیله‌وران، واردات کالا توسط کوله‌بران، واردات سوغاتی ازسوی مرزنشینان، واردات کالای تولید یا پردازش شده در محدوده مناطق آزاد و ویژه اقتصادی به سرزمین اصلی، واردات و صادرات ذیل قراردادهای تعرفه ترجیحی و ... .

معمولاً مقررات حاکم بر هر رویه گمرکی، شامل چند ماده در قوانین مختلف (قانون امور گمرکی، قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، قانون مقررات صادرات و واردات و ...)، چندین ماده در آیین‌نامه‌های اجرایی و ده‌ها یا صدها قاعده در بخشنامه‌ها، دستورالعمل‌ها و ضوابط ابلاغی هستند که طی سال‌های متمادی افزایش یافته و همچنان در حال تغییر یا افزایش است؛ شایان ذکر است برخی از این مقررات اعتبار زمانی معینی دارند (نظیر احکام مندرج در قوانین بودجه سنواتی، برنامه‌های توسعه و مصوبات شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا) و برخی دیگر به‌صورت صریح یا ضمنی ناسخ و منسوخ یکدیگر هستند (نظیر نسخ ماده (۱۲۶) قانون امور گمرکی در ماده (۲۳) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور) که این موضوع پیچیدگی رعایت و اعمال مقررات گمرکی را افزایش می‌دهد. همچنین برخی از مقررات حاکم بر تشریفات گمرکی یا ممنوعیت‌ها و محدودیت در سایر قوانین لحاظ می‌‌شود که مستقیماً با حوزه تجارت و گمرک مرتبط نبوده (نظیر قانون قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی، قانون جهش تولید بنیان، قوانین بودجه سنواتی و ...) و بر این اساس فعالان این حوزه باید از محتوای همه قوانین کشور برای انجام تشریفات گمرکی مطلع باشند تا دچار توقف یا تخلف در فرایندهای گمرکی نشوند.

نمودار زیر تعداد دستورالعمل‌ها و بخشنامه‌های گمرکی طی سال‌های 1395 تا 1400 را نمایش می‌دهد که براساس آن به‌صورت متوسط حدود 300 بخشنامه و دستورالعمل در سال ازسوی گمرک ابلاغ می‌شود. به‌عبارت‌دیگر به‌ازای هر روز کاری تقریباً یک بخشنامه و دستورالعمل گمرکی صادر شده است.

نمودار 2. تعداد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های گمرکی صادر شده به تفکیک سال‌های 1395 تا 1400

مأخذ: گزارش اتاق بازرگانی^[32]

در بازه زمانی مذکور 48 درصد بخشنامه‌ها در حوزه صادرات، 36 درصد در حوزه واردات و 16 درصد مرتبط با هر دو حوزه صادرات و واردات بوده است. در سال 1397 بخشنامه‌های حوزه واردات به‌شدت افزایش یافته که غالباً متأثر از افزایش نرخ ارز بوده و در سال 1400 بخشنامه‌های حوزه صادرات با افزایش چشمگیری مواجه بوده است؛ بخشنامه‌های ابلاغی مربوط به صادرات 1400 عمدتاً درخصوص ساماندهی واحدهای صادراتی (118 مورد) و محاسبه درصد ارزشی میزان ساخت داخل (IPI) (55 مورد) بوده است.

نمودار 3. تعدد بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های به تفکیک حوزه کل تجارت، صادرات و واردات

مأخذ: گزارش اتاق بازرگانی.^[32]

درمجموع حدود 70 درصد بخشنامه‌های صادرات، محدودکننده بوده و حدود 30 درصد آن در راستای تسهیل صادرات ابلاغ شده‌ است.

نمودار 4. وضعیت تسهیل یا محدودکنندگی بخشنامه‌های ابلاغی در حوزه صادرات

مأخذ: گزارش اتاق بازرگانی.^[32]

مطابق نمودار زیر، بخش چشمگیری از بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های ابلاغی، در حوزه تشریفات گمرکی، سامان‌دهی صادرات و مقررات صادرات و واردات بوده است.

نمودار ۵. فراوانی محورها و موضوع‌های مورد تأکید در بخشنامه‌ها

مأخذ: دوماهنامه بررسی‌های بازرگانی.^[33]

نمودار زیر تعداد دستوالعمل‌ها و بخشنامه‌های مرتبط با اقلام مختلف را نشان ‌می‌دهد که بخش زیادی از آن مرتبط با محصولات کشاورزی، اقلام واسطه‌ای و محصولات نفتی است.

نمودار ۶. زمینه‌های کالایی پوشش بخشنامه

مأخذ: دوماهنامه بررسی‌های بازرگانی.^[33]

با عنایت به موارد فوق، علاوه بر تعدد رویه‌های گمرکی کشور که بخش زیادی از آن رویه‌ها به‌دلیل موقعیت جغرافیایی کشور ناگزیر است، اما تعدد مقرره‌گذاری، تغییرات یا ایجاد استثنا در این فرایندهای تخصصی، پیچیدگی در انجام تشریفات گمرکی را بیشتر کرده و به افزایش زمان و هزینه فرایندهای گمرکی منتج می‌شو‌‌د؛ برای مثال در موارد متعددی گمرک‌های اجرایی نیازمند استعلام از دفاتر تخصصی یا حقوقی گمرک ایران جهت اعمال ضوابط هستند که این امر زمان تشریفات گمرکی را افزایش دهد. همچنین هزینه‌های گمرک نیز به‌منظور جذب و آموزش نیروهای متخصص برای رویه‌های مختلف افزایش خواهد یافت.

از‌سوی‌دیگر این پیچیدگی‌ها احتمال بروز خطای سهوی یا عمدی را از‌سوی بازرگان یا کارشناس گمرک افزایش می‌دهد؛ مطابق بررسی‌های انجام‌ شده در مصاحبه با برخی از بازرگانان و مسئولان گمرک، در مواردی عدم اطلاع از آخرین مصوبه یا بخشنامه به بروز تخلف یا ایجاد خسارت برای صاحب کالا (و ادعای خسارت از سازمان یا کارمند مربوطه) شده است. لذا بهبود، ساده‌سازی و شفاف کردن رویه‌ها و فرایندهای گمرکی، علاوه بر کاهش زمان و هزینه تجارت کالا، احتمال خطای سهوی ازسوی بازرگان یا کارشناس را کاهش و امکان شناسایی تخلفات را افزایش می‌دهد.

یکی از ابتکارات گمرک ایران به‌منظور سامان‌دهی رویه‌های متعدد، ایجاد گمرک‌های با رویه تخصصی است؛ برای مثال در گمرک شلمچه صرفاً رویه‌های صدور کالا انجام گرفته و واردات کالا از این گمرک صورت نمی‌گیرد. ایجاد گمرک‌های تخصصی می‌تواند در رفع این مشکل مؤثر باشد ولی در همه مناطق امکان تخصصی کردن فعالیت گمرک‌ها وجود نداشته یا هزینه زیادی را تحمیل می‌کند.

ایجاد مرکز پایش سیاستگذاری و راه‌اندازی سامانه مقررات تجاری موضوع ماده ۶ مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، می‌تواند در کاهش معضل عدم اطلاع کارشناسان و بازرگانان از آخرین مقررات تجاری مؤثر باشد. همچنین اصلاح سیاست‌های صنعتی و تجاری کشور، اعمال قواعد به‌صورت سیستمی و ادغام حوزه‌های اجرا و مقررات‌گذاری تجاری، در کاهش این چالش مؤثر خواهد بود که در بخش‌های بعدی به آن اشاره می‌شود.

از‌سوی‌دیگر افزایش تعداد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، بازارچه‌های مرزی، ته‌لنج، معابر مرزی، بازارچه‌های خرده‌فروشی و ... علاوه بر هدر رفت منابع به‌دلیل استقرار گمرک بدون در نظر گرفتن طرح توجیهی، آمایش و حجم تجارت (که در بخش قبلی به آن اشاره شد)، رویه‌ها و قواعد اصلی حوزه تجارت کشور را نقض کرده و به‌تدریج با توسعه این معافیت‌ها، فلسفه اعمال قواعد عمومی زیر سؤال می‌رود؛ بر این اساس یکی از راه‌های کنترل رویه‌های گمرکی از منظر تعدد و پیچیدگی، جلوگیری از ایجاد و توسعه معافیت‌ها و استثنائات تجاری است.

۶-1-3. ارزش‌گذاری و تعیین تعرفه

تعیین تعرفه و ارزش کالا، از مراحل اساسی و البته چالشی در رویه‌های گمرکی مخصوصاً رویه صادرات و واردات قطعی است؛ به‌گونه‌ای که با تغییر ارزش یا تعرفه، عوارض قابل‌پرداخت ازسوی بازرگان تغییر خواهد کرد؛ لذا اشتباه جزئی در تعیین آن می‌تواند به متضرر شدن بازرگان (افزایش هزینه‌ها) یا دولت (کاهش درآمدها) منجر شود.

انگیزه‌های مختلفی برای کم‌اظهاری و بیش‌اظهاری (در تعداد یا ارزش کالا) و یا اظهار خلاف واقع وجود دارد؛ این انگیزه‌ها متناسب با نوع کالا، حقوق ورودی، نرخ ارز، میزان تعهد ارزی و جریمه‌های مرتبط با آن، ممنوعیت‌ها و محدودیت‌ها متفاوت است؛ به‌عنوان مثال غالباً از اظهار خلاف واقع به‌منظور استفاده از ردیف تعرفه‌ی دارای مأخذ حقوق ورودی کمتر و یا قاچاق کالا (وارداتی و صادراتی) برای عدم رعایت محدودیت‌ها، ممنوعیت‌ها و ضوابط اختصاصی هر کالا استفاده می‌شود؛ در رویه صادرات، کم‌اظهاری می‌تواند میزان تعهد بازگشت ارز حاصل از صادرات و عوارض صادراتی را برای بازرگان کاهش داده و بیش‌اظهاری می‌تواند مشوق‌های صادراتی را افزایش دهد. در رویه ورود قطعی نیز کم‌اظهاری با انگیزه کاهش میزان حقوق ورودی صورت می‌پذیرد و بیش‌اظهاری با انگیزه‌هایی از قبیل رفع تعهدهای ارزی قبلی (نظیر تعهدهای صادراتی) انجام می‌گیرد.

مطابق ماده (۱۴) قانون امور گمرکی، ارزش گمرکی کالای ورودی عبارت است از ارزش بهای خرید کالا در مبدأ به‌اضافه هزینه بیمه و حمل‌و‌نقل (سیف) به‌اضافه سایر هزینه‌هایی که به آن کالا تا ورود به اولین دفتر گمرکی تعلق می‌گیرد که از روی سیاهه خرید (فاکتور) یا سایر اسناد تسلیمی صاحب کالا تعیین می‌شود؛ در تعیین ارزش گمرکی موارد ذیل، در صورت پرداخت افزوده می‌شود: حقوق مالکیت معنوی، هزینه‌های طراحی و مهندسی در سایر کشورها، ظروف و محفظه‌ها، مواد، قطعات و تجهیزات به‌کار‌رفته در تولید کالای وارده و تأمین شده ازسوی خریدار، هر بخش از عواید فروش مجدد و عواید واگذاری تعلق ‌گرفته به فروشنده به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم.

با توجه به گستردگی و تنوع محصولات و همچنین مواد اولیه یا کیفیت تولید آنها، استخراج ارزش واقعی کالا دشوار بوده و لحاظ کردن مواردی نظیر افراد مرتبط این فرایند را پیچیده‌تر می‌کند. هرچند اسنادی نظیر گواهی مبدأ، سیاهه (فاکتور و پیش‌فاکتور خرید)، اسناد پرداخت، گواهی آنالیز و ... نقش قابل‌توجهی در تعیین تعرفه و ارزش کالا دارد، اما با توجه به آنکه اغلب اسناد مذکور در کشور مبدأ صادر شده و به‌صورت کاغذی و دستی به گمرک ایران ارائه می‌شود، امکان جعل، تقلب و صدور ازسوی افراد مرتبط در آن وجود دارد.

علاوه بر زمان مورد نیاز برای تعیین ارزش در برخی از گروه‌های کالایی (نظیر نیاز به مراجعه به آزمایشگاه برای تعیین ماهیت محصول و مواد اولیه)، در صورت اعتراض بازرگان، فرایند آن طولانی‌تر هم خواهد شد. بنابراین به‌رغم اهمیت مبحث ارزش‌گذاری کالا، مدت زمان زیادی که در گمرک صرف تعیین ارزش کالا می‌شود، بر سهولت کسب‌و‌کار اثر منفی خواهد داشت. البته ماده (45) قانون امور گمرکی ظرفیتی را به‌منظور تسریع ترخیص کالا پس از اعلام‌نظر گمرک ایجاد کرده ‌است؛ در این ماده آمده:

«در مواردی که بین گمرک و اظهارکننده جز در موارد مجاز، مشروط یا ممنوع بودن کالا اختلاف حاصل شود و ترخیص کالا براساس نظر گمرک مستلزم پرداخت مبلغی بیش از آنچه اظهار شده‌ است گردد، اظهارکننده می‌تواند حقوق ورودی را براساس اظهار خود، نقدی و به‌طور‌قطع پرداخت و تفاوت و جریمه احتمالی را به‌صورت سپرده نقدی یا ضمانت‌نامه بانکی تودیع و کالا را ترخیص کند.»

در ماده (۱۵) قانون امور گمرکی تصریح شده‌ است هرگاه ارزش اظهاری بنا به‌استناد دلایل و مدارک قابل‌قبول مورد پذیرش گمرک نباشد، ارزش کالا برمبنای یکی از روش‌های ذیل تعیین می‌شود: سوابق ترخیص کالای مثل هم‌زمان از همان کشور مبدأ، سوابق ترخیص کالای مشابه هم‌زمان از همان کشور مبدأ، قیمت فروش همان کالا در بازار داخلی پس از تعدیل‌های لازم، ارزش محاسباتی برمبنای عوامل متشکله، ارزش‌گذاری کالا برمبنای مدارک و اطلاعات موجود و با انعطاف در به‌کارگیری روش‌های فوق‌الذکر.

با عنایت به پیچیدگی‌های فوق‌الذکر در تأیید صحت و اصالت اسناد و مدارک کالا و همچنین پیچیدگی در سازوکار عدم پذیرش اسناد و ارزش اظهاری در گمرک، حجم چشمگیری از اقلام باید از طریق روش‌های پنجگانه فوق‌الذکر تعیین ارزش شوند.

البته به‌منظور رفع چالش‌های فوق، اقدام‌هایی نیز انجام شده است اما به‌دلیل وجود پیچیدگی‌های مذکور، همچنان چالش‌های این حوزه بر قرار است. برای مثال در گمرک جهت ایجاد وحدت رویه و جلوگیری از تفسیرهای متعدد برای ارزش یک کالا، کارشناسان می‌توانند از سامانه TSC استفاده کنند که در آن ارزش کالا متناسب با کد تعرفه کالا نمایش داده‌ می‌شود؛ لکن این سامانه مانع از ارزیابی سایر ابعاد و اسناد کالا نیست چراکه ممکن است کیفیت و کارکرد محصول اظهار شده متفاوت باشد. از‌سوی‌دیگر برخی بازرگانان بدون توجه به اسناد و مدارک خود، به دلایلی نظیر کاهش زمان تعیین ارزش کالا (یا انگیزه‌های سوء ‌جهت بیش‌اظهاری یا کم‌اظهاری) با استفاده از اطلاعات موجود در سامانه مذکور به تعیین تعرفه و ارزش کالا اقدام می‌کنند.

همان‌گونه که اشاره شد، این چالش در ارزش‌گذاری کالاهای صادراتی نیز وجود دارد. براساس ماده (16) قانون امور گمرکی و تبصره آن، ارزش گمرکی کالای صدور، عبارت است از قیمت فروش کالا برای صدور به‌اضافه هزینه بیمه، باربری و حمل‌و‌نقل و سایر هزینه‌هایی که به آن کالا تا خروج از قلمرو گمرکی تعلق می‌گیرد و از روی سیاهه و اسناد تسلیمی صادرکننده تعیین می‌شود. در صورت عدم ارائه اسناد یا نامتناسب بودن ارزش اظهار شده به‌ دلایل مستند، گمرک ارزش کالای صدوری را با استعلام از مراجع ذی‌ربط و براساس قیمت عمده‌فروشی آن در بازار داخلی به اضافه هزینه‌هایی که تا خروج از قلمرو گمرکی به آن تعلق می‌گیرد تعیین می‌کند. البته تشخیص نامتناسب بودن ارزش گمرکی مانع از صدور کالا نیست و گمرک می‌تواند با اخذ تعهد، رسیدگی به ارزش را به‌بعد از صدور موکول کند مگر در مواردی که صادرات کالا منوط به پرداخت عوارض صادراتی برمبنای ارزش کالا باشد. با عنایت به آنکه ارزش عمده‌فروشی در بازار داخلی متأثر از مسائل مختلفی از قبیل یارانه‌های مستقیم و غیرمستقیم، قیمت‌گذاری، تنظیم بازار و ... است، تعیین ارزش صادراتی براساس آن با چالش‌های جدی مواجه خواهد بود.

براساس تبصره «2» ماده (22) آیین‌نامه اجرایی قانون امور گمرکی، گمرک ایران می‌تواند به‌منظور تعیین ارزش کالاهای صادراتی، کارگروهی متشکل از نمایندگان گمرک و دستگاه‌های ذی‌ربط شامل اتاق بازرگانی، سازمان توسعه و تجارت و وزارتخانه‌های ذی‌ربط تشکیل دهد. در حال حاضر ارزش صادراتی اقلام مختلف در قالب یک فایل اکسل به‌صورت دوره‌ای ازسوی گمرک تنظیم و منتشر می‌شود. برخی از کارشناسان و بازرگانان معتقدند ارزش کالای صادراتی متناسب با سیاست تجاری کشور، کارکرد محصول و همچنین کشور مقصد می‌تواند متفاوت باشد؛ لذا تعیین یک ارزش واحد برای یک کالا منطقی نبوده و باید ارزش فروش کالا در کشور خارجی ملاک قرار داده شود. از‌سوی‌دیگر با عنایت به معضلات مربوط به تأیید صحت و اصالت اسناد فروش و همچنین انگیزه‌های کم‌اظهاری و بیش‌اظهاری که به آنها اشاره شد، اجرای پیشنهاد مذکور با چالش‌های جدی مواجه خواهد بود.

درمجموع به‌نظر می‌رسد تبادل اطلاعات با کشورهای طرف معامله و صحت‌سنجی متقابل اسناد صادر شده در آن کشور از طریق تقویت دیپلماسی گمرکی (که در بخش‌های بعدی به آن اشاره خواهد شد) نقش مؤثری در اطمینان از اصالت اسناد ارائه‌ شده خواهد داشت. یکی دیگر از روش‌هایی که می‌تواند انگیزه‌های اظهار نادرست را در ارزش کالاهای وارداتی کاهش دهد، استفاده از ظرفیت رصد معاملات کالا از طریق روش‌های مالیاتی و صدور فاکتورهای الکترونیک است به‌گونه‌ای که در صورت کم‌اظهاری ارزش کالای وارداتی، در زنجیره‌های بعدی که کالا با ارزش واقعی و سود به فروش می‌رسد، سود بالای ناشی از اختلاف قیمت فروش و ارزش اظهاری در گمرک، مشمول مالیات خواهد شد.

یکی دیگر از قواعدی که باید گمرک اعمال کند، پیروی از قواعد ششگانه طبقه‌بندی کالاست؛ برای مثال یکی از قواعد مورد چالش، قاعده 2-الف (بند اول از قاعده دوم طبقه‌بندی کالا) است که در آن کالای SKD (قطعات نیمه‌منفصل) و CKD (قطعات کاملاً منفصل) در صورت تشخیص گمرک شامل طبقه‌بندی و مأخذ حقوق ورودی کالای کامل می‌شود. در مواردی که ورود یک کالا ممنوع است، انگیزه سوءاستفاده برای واردات اقلام مذکور افزایش می‌یابد به‌گونه‌ای که قطعات منفصله یا محصول نیمه‌آماده وارد کشور شده و سپس با عملیات بسیار اندکی به کالای نهایی تبدیل می‌شوند. براساس قاعده مذکور تعرفه و مأخذ این اقلام مطابق کالای نهایی بوده و لذا باید ممنوعیت‌ها، محدودیت‌ها و عوارض کالای نهایی بر آن اعمال گردد.

۶-2. زمان‌بر بودن اعمال تشریفات گمرکی

در بخش‌های قبلی، نکاتی درخصوص اهمیت گمرک و پیچیدگی‌های موجود در اعمال ضوابط گمرکی ارائه شد؛ در این بخش به برخی از اصلی‌ترین چالش‌هایی اشاره خواهد شد که موجب تعلل و افزایش زمان در اعمال تشریفات گمرکی می‌‌شود.

۶-2-1. چالش‌های ارزی

از ابتدای سال ۱۳۹۷ و تشدید بحران‌های ارزی در کشور، قواعد مختلفی به‌منظور مدیریت عرضه و تقاضای ارز اعمال شد؛ فرایند واردات کالا به‌عنوان یکی از اصلی‌ترین مصارف ارزی کشور، از نوسانات ارزی و قواعد مذکور متأثر گردیده است.

بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد بخش چشمگیری از کالاهایی که اصطلاحاً در گمرک رسوب کرده‌اند، به‌دلیل عدم ثبت سفارش یا اخذ شناسه رهگیری منشأ ارز به ترخیص از گمرک قادر نیستند. مطابق تبصره «3» ماده (7) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) همه واردکنندگان کالا موظفند منشأ ارز کالای وارداتی خود را پس از ثبت‌ سفارش و قبل از ترخیص، در سامانه جامع تجارت اظهار کنند. بانک مرکزی موظف است پس از دریافت اطلاعات منشأ ارز، بلافاصله نسبت به بررسی آن اقدام کرده و در صورت صحت اطلاعات ابراز، شناسه رهگیری معتبر به اطلاعات مذکور اختصاص دهد. لذا مجوز ثبت‌ سفارش تا قبل از تعیین منشأ ارز و دریافت شناسه رهگیری مذکور، قابل استناد برای ترخیص در گمرک نیست.

البته در مواردی با دستور مقام قضایی یا استفاده از ظرفیت ترخیص درصدی، بخشی از این اقلام بدون دریافت شناسه رهگیری بانک مرکزی ترخیص شدند. گفتنی است برای سامان‌دهی معضل رسوب کالا در اماکن گمرکی، دولت در حال تهیه‌ لایحه‌ای است که براساس آن ورود و تخلیه اقلام فاقد ثبت‌ سفارش یا تخصیص ارز معتبر به اماکن گمرکی، با قواعد سختگیرانه‌ای همراه باشد.

از‌سوی دیگر فرایندهایی نظیر تخصیص و تأمین ارز مورد نیاز واردات، یکی از مراحل زمان‌بر محسوب‌ می‌شود؛ به‌عنوان مثال تغییر در مدت زمان تخصیص ارز، که بر‌اساس منابع و همچنین میزان و نوع ارز مورد نیاز متقاضیان غالباً افزایش می‌یابد، فرایند تجارت را طولانی‌تر می‌کند.

۶-2-2. تعلل در صدور مجوزها و پاسخ به استعلام‌ها

بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد بخشی از فرایند طولانی تکمیل تشریفات گمرکی، به‌دلیل اعمال مقررات ازسوی گمرک در فرایند ارزیابی، تعیین تعرفه و ارزش کالا بوده است که در بخش‌های قبلی گزارش تشریح شد.

از‌سوی‌دیگر تعلل دستگاه‌های ذی‌ربط در انجام امور محوله نظیر پاسخ به استعلامات گمرکی و صدور مجوزهای فنی و ارزی، به زمان‌بر بودن تشریفات گمرکی منجر خواهد شد. مجموعاً حدود 60 دستگاه متولی صدور مجوز برای واردات کالا وجود دارد که متناسب با نوع کالای وارداتی، باید یک یا چند سازمان نسبت به صدور مجوز اقدام کنند. برخی از مجوز‌دهنده‌ها عبارتند از: وزارت صنعت، معدن و تجارت (دفاتر تخصصی، دفتر مقررات صادرات و واردات، اداره کل‌های استانی و ...)، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت ورزش و جوانان، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، بانک مرکزی، هیئت امنای ارزی در معالجه بیماران، سازمان ملی استاندارد، سازمان انرژی اتمی، سازمان ملی دخانیات، سازمان حفظ نباتات، کانون پرورش فکری کودکان و نوجوانان، بنیاد شهید و امور ایثارگران، سازمان‌های مناطق آزاد تجاری صنعتی و ... .

مطابق تعاریف مندرج در فصل 2 کنوانسیون تجدید‌نظر کیوتو، عدم تصمیم به مفهوم عدم اقدام یا اتخاذ تصمیم در یک زمان متعارف است که به‌موجب قانون گمرکی، در مورد یک موضوع ارجاع شده، برعهده گمرک است. در استاندارد 2-10 و 3-10 کنوانسیون مذکور به‌ترتیب زیر به موضوع عدم تصمیم اشاره شده است:

استاندارد 2- 10 هر شخص که به‌طور مستقیم در قبال یک تصمیم یا عدم تصمیم گمرک، تحت ‌تأثیر قرار گرفته باشد، از حق تجدیدنظرخواهی برخوردار خواهد بود.

استاندارد 3- 10 گمرک پس از دریافت درخواست از شخصی که به‌طور مستقیم به‌واسطه تصمیم یا عدم تصمیم گمرک تحت تأثیر قرار گرفته، باید ظرف مهلت مقرر در قوانین ملّی دلایل مربوط به تصمیم یا عدم تصمیم مزبور را به وی ارائه نماید. این امر ممکن است موجب تجدیدنظرخواهی گردد یا نگردد.

به‌جز قانون الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون تجدیدنظر شده کیوتو در مورد ساده و هماهنگ‌سازی تشریفات گمرکی (مصوب 1389/12/18)، در سایر قانون و مقررات اجرایی مستقیماً به موضوع عدم تصمیم پرداخته نشده است.

در قانون امور گمرکی به برخی از حقوق بازرگان که ناشی از عدم تصمیم گمرک متأثر می‌شود، اشاره شده است. به‌عنوان مثال در تبصره «۱» ماده (۴۵) قانون امور گمرکی آمده:

«.... برای مدتی که با تشخیص گمرک، مقررات یا دستورهای دولتی به‌ناحق مانع از ترخیص کالا می‌شود صاحب کالا از پرداخت هزینه انبارداری معاف است و مراتب نیز به مرجع مسئول تحویل گیرنده کالا اعلام می‌شود».

همچنین در انتهای ماده (۴۹) آمده:

«... در‌صورتی‌که مرجع تحویل‌گیرنده موجب آسیب‌دیدگی کالا شود قسمت آسیب‌دیده از پرداخت هزینه‌های انجام خدمات معاف می‌گردد».

اما عدم تعیین زمان متعارف برای انجام اقدام‌های مرتبط با تشریفات گمرکی توسط گمرک یا سایر سازمان‌های دولتی (در صورت کامل بودن مدارک و اقدام‌های مورد نیاز ازسوی بازرگان)، صاحب کالا را تحت تأثیر قرار داده و یکی از مصادیق اصلی عدم تصمیم در گمرک‌های کشور است.

درمجموع بایستی موارد مشمول عدم تصمیم استخراج شود و ضوابط مورد نیاز آن به‌منظور تسهیل فرایندهای گمرکی و کاهش تأثیر عدم تصمیم‌ها و عدم اقدام‌ها بر صاحب کالا، تصویب و اجرا گردد. به‌عنوان مثال صدور مجوز برای برخی از کالاها، مستلزم نمونه‌برداری و انجام آزمایش‌های تخصصی است لکن عدم تعیین بازه زمانی برای سازمان متولی صدور مجوز و تعلل آنها در صدور مجوز، موجب افزایش زمان و هزینه‌ها ازجمله هزینه انبارداری برای صاحب کالا می‌شود. بر این اساس باید دستورالعملی به‌منظور تعیین مهلت پاسخ متناسب با نوع کالا و فرایند مورد نیاز صدور مجوز تدوین و ابلاغ شود و ضمانت اجرای مقتضی (نظیر پرداخت خسارت، هزینه انبارداری و...) در آن لحاظ شود.

به‌عنوان مثال در بند «چ» تبصره «۲» جز «۴» ماده (۳۸) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر آمده:

«ورود محصولات کشاورزی و نهاده‌های دامی و تجهیزات و مواد غذایی مورد نیاز صنایع غذایی و تبدیلی، مواد خوراکی، آشامیدنی، آرایشی، بهداشتی، دارویی و تجهیزات پزشکی که با سلامت و بهداشت عمومی دام، گیاه و انسان مرتبط است با اخذ مجوز از دستگاه‌های ذی‌ربط (وزارتخانه‌های جهاد کشاورزی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حسب مورد و سازمان ملی استاندارد) انجام می‌گیرد. دستگاه‌های صادرکننده و یا استعلام‌شونده مکلفند ظرف مدت حداکثر هفت روز پس از تسلیم مستندات و ارسال نمونه، پاسخ استعلام را به گمرک جمهوری اسلامی ایران ارسال کنند. فهرست کالاهای خاص که بررسی آنها نیازمند زمان بیشتری است حسب مورد به تصویب وزیر جهاد کشاورزی یا وزیر بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و سازمان ملی استاندارد می‌رسد و در ابتدای هر سال به گمرک جمهوری اسلامی ایران اعلام می‌شود».

اخیراً گمرک گزارشی را منتشر کرده است که مدت زمان متوسط پاسخگویی اصلی‌ترین سازمان‌های مجوز‌دهنده را در بازه‌های مختلف سال ۱۴۰۲ نمایش می‌دهد؛ براساس این گزارش در بازه‌هایی متوسط زمان پاسخگویی بیشتر از مدت زمان تعیین شده در قانون است؛ در شهریور و مهر سال ۱۴۰۲ نسبت به اردیبهشت همان سال مدت پاسخ سازمان استاندارد به استعلامات از 16 روز به حدود ۱۰ روز، سازمان دامپزشکی از 13 روز به حدود ۶ روز، سازمان غذا و دارو از 8 روز به حدود ۳ روز و سازمان حفظ نباتات از 5 روز به حدود ۳ روز کاهش یافته است. این اطلاعات نشان ‌می‌دهد علی‌رغم کاهش زمان‌های پاسخگویی (با توجه به پیگیری‌ها و رویکردهای اخیر دولت)، اما در صورت عدم تعیین ضمانت اجرایی، احتمال تحقق تکالیف در مدت زمان تعیین‌شده کاهش می‌یابد. ^[29]

گفتنی است در برخی از موارد، به‌دلیل ضعف در امکانات و زیرساخت‌های مورد نیاز، اخذ مجوز زمان‌بر خواهد بود به‌گونه‌ای که مثلاً برای انجام یک آزمایش تخصصی، باید به مرکز استان یا استان‌های همجوار مراجعه کرد.

جدول 12. مدت زمان متوسط پاسخگویی پرتراکنش‌ترین دستگاه‌های مجوزدهنده به استعلامات گمرک

مأخذ: گزارش گمرک ایران.

۶-2-3. تعلل در پایانه‌ها و تعدد دستگاه‌های همجوار

در مرزهای زمینی و دریایی معضلاتی درخصوص مدیریت هماهنگ مرز وجود دارد. برای مثال دستگاه‌های اجرایی متعددی در پایانه‌های مرزی مستقر هستند؛ دستگاه‌ها و نهادهایی از قبیل پلیس گذرنامه و مهاجرت، پلیس امنیت اقتصادی، مرزبانی، گمرک جمهوری اسلامی ایران، بانک، شرکت انبارهای عمومی، سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای، وزارت اطلاعات، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان دامپزشکی، سازمان حفظ نباتات، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، سازمان استاندارد و تحقیقات صنعتی، شرکت پخش فراورده‌های نفتی، نمایندگی وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، نمایندگی سندیکا و شرکت‌های بین‌المللی حمل‌ونقل و بیمه در پایانه‌های مرزی زمینی کشور فعال هستند و طبق قوانین و آیین‌نامه‌های اجرایی خود انجام وظیفه می‌کنند. ^[31]

طبق آمار سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای در سال 1399 تعداد ناوگان در صف انتظار خروج از کشور در مرز بازرگان رکورد 1500 دستگاه کامیون و در مرز دوغارون رکورد 4500 دستگاه کامیون را ثبت کرد. در سال‌های اخیر نیز ترافیک طولانی ناوگان در مرز آستارا به‌عنوان یک معضل اصلی مطرح شده است. ^[31]

با توجه به اینکه 98/5 درصد بار ترانزیتی کشور (برحسب تن) حداقل در ورود یا خروج از پایانه‌های مرزی زمینی تردد می‌کنند، بهره‌وری بالا و روانی تردد در این پایانه‌ها می‌تواند به جذابیت کریدورهای حمل‌ونقلی کشور و تسهیل تجارت بین‌المللی منجر شود. با‌این‌حال، در پایانه‌های مرزی زمینی، بهره‌وری پایین، تأخیرهای طولانی‌مدت و بی‌نظمی‌های تردد در نقطه صفر مرزی همچنان وجود دارد و چالش‌هایی را از منظر اقتصادی، امنیتی، اجتماعی و سیاسی ایجاد کرده است.

مسئله تعدد دستگاه‌های اجرایی و تعدد مراجع تصمیم‌گیر در پایانه‌های مرزی نتایجی نظیر تأخیر در فرایندهای مرزی، ناکارآمدی زیرساخت‌ها و تبعات ایمنی و امنیتی در پایانه‌های مرزی دارد. ^[31]

کنترل‌های مضاعف ازسوی سازمان‌های فعال در پایانه‌های مرزی یکی از دلایل تأخیر است. برای نمونه پلمب حدود 50 درصد بارها در پایانه‌ مرزی باشماق باز شده و مورد ارزیابی قرار می‌گیرند که موجب تأخیر در عبوردهی ناوگان از پایانه مرزی می‌شود. درحالی‌که طبق ماده (104) آیین‌نامه اجرایی قانون امور گمرکی، در صورت نبود ظن قوی به وجود تخلف، فک پلمب و بازرسی محتویات ضرورتی ندارد. کمبود دستگاه‌های ایکس ری کامیونی و پایین بودن بازده دستگاه‌ها و رقابت‌های ناسالم منابع انسانی در سازمان‌های مستقر در پایانه‌های مرزی نیز بر تأخیر در تردد ناوگان و کاهش کیفیت بازرسی‌ها می‌افزاید. ^[31]

بنابراین اصلی‌ترین چالش‌های ناظر به عدم مدیریت یکپارچه و ناهماهنگی دستگاه‌های مستقر در پایانه‌های مرزی عبارتند از:

• عدم تعیین دقیق مسئولیت‌ها و اختیارات هر دستگاه (برای مثال عدم تعیین متولی استقرار سامانه نوبت‌دهی پیش از ورود ناوگان به پایانه)؛
• صدور بخشنامه‌هایی با نگاه دستگاهی و نبود ارتباط مستقیم و رسمی بین سازمان‌ها؛ به‌گونه‌ای که سازمان‌های مستقر در پایانه به‌صورت غیررسمی از وضعیت فعالیت و تصمیمات و بخشنامه‌های یکدیگر مطلع می‌شوند و در مواردی که خلل یا تعارض منافع پیش می‌آید رفع آن، مدت زیادی به طول می‌انجامد.
• رعایت نکردن ساعات اداری هماهنگ ازسوی دستگاه‌های داخلی مخصوصاً در ایام شلوغ پایانه‌ها که به حضور دو شیفته یا شبانه روزی نیاز دارد؛
• عدم تعیین مسئولیت هماهنگی، تعامل و رایزنی با کشور مقابل (در مرزهای زمینی)؛
• چالش‌ها در جانمایی و بهره‌برداری از تجهیزات داخل پایانه‌ها؛
• تمرکز بر مسائل امنیتی، نظامی و انتظامی در برخی از مرزهای کشور بدون توجه به لزوم سهولت تردد ناوگان؛
• عدم پاسخگویی نهادهای متولی در حوزه مرزها و پایانه‌های تجاری کشور و متهم کردن یکدیگر به تعلل یا کارشکنی.

مدیریت هماهنگ مرزی(CBM) که از آن با عناوینی همچون مدیریت یکپارچه مرزی نیز یاد می‌شود، یکی از ابزارهای توانمندسازی حکمرانی گمرکی است که همواره مورد تأیید نهادهای بین‌المللی همچون سازمان جهانی گمرک بوده است.

CBM این‌گونه نیز تعریف‌ شده است: سامان‌دهی و سرپرستی فعالیت‌های مرزی به‌منظور تسهیل چالش‌های موجود در حرکت قانونی کالاها و افراد، با فراهم آوردن اطمینان در مرزها و تأمین نیازمندی‌های قانونی ملی.^[23]

در استاندارد 3-35 کنوانسیون تجدید نظر شده کیوتو نیز آمده: چنانچه کالا باید توسط مراجع صلاحیت‌دار دیگر نیز مورد ارزیابی قرار گیرد و گمرک زمان‌بندی ارزیابی را انجام می‌دهد، گمرک باید اطمینان حاصل کند که ارزیابی‌ها هماهنگ شده‌ است و در صورت امکان، هم‌زمان انجام می‌شود.

در کشور ما نیز مقررات و ضوابط مختلف و بعضاً متناقضی در این زمینه وجود دارد که در ادامه به آنها اشاره می‌شود.

ماده (12) قانون امور گمرکی بر فعالیت دستگاه‌های همجوار تحت نظارت و هماهنگی گمرک تأکید دارد. در این ماده آمده:

«به منظور تسهیل و تسریع در انجام تشریفات گمرکی در مبادی ورودی و خروجی، نمایندگان وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مسئول سایر کنترل‌ها موظفند تحت نظارت گمرک اقدام نمایند. سایر کنترل‌ها مانند بازرسی‌های پزشکی، دامپزشکی، گیاهی، استانداردهای فنی و کیفیت باید به‌صورت هماهنگ و تحت نظارت گمرک سامان‌دهی شود. برخی از این کنترل‌ها به‌منظور تسهیل تجارت بین‌المللی می‌تواند با هماهنگی قبلی به گمرک واگذار شود یا در مکان دیگری به تشخیص گمرک صورت گیرد. وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مسئول این کنترل‌ها باید به‌منظور انجام سریع وظایفشان امکانات و تسهیلات لازم را فراهم نمایند».

طبق ماده (13) دستورالعمل سامان‌دهی و تقویت مدیریت مبادی ورودی و خروجی مرزهای زمینی کشور، در هر پایانه مرزی به‌منظور تصمیم‌گیری، رفع اختلاف‌نظر و ایجاد هماهنگی و هم‌افزایی میان دستگاه‌های مستقر، کمیته‌ای مرکب از مدیر پایانه مرزی، مدیر گمرک، نماینده مرزبانی، پلیس مهاجرت و گذرنامه به ریاست مدیر پایانه (نماینده سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای) تشکیل‌ می‌شود. در هجدهمین جلسه کارویژه مرز (سال ۱۳۹۵) مسئولیت تشکیل کمیته هماهنگی در پایانه‌های مرزی به گمرک تنفیذ شد، اما بعد از حدود سه سال براساس ابلاغیه ریاست جمهوری در جلسه ستاد هماهنگی اقتصادی دولت (مورخ 1399/۱۰/2) مسئولیت همه پایانه‌های مرزی کشور و هماهنگی دستگاه‌های مستقر در آن دوباره برعهده وزارت راه و شهرسازی قرار گرفت.

 در حال‌ حاضر، فعالیت‌ها در پایانه‌های مرزی برمبنای دستورالعمل سامان‌دهی و تقویت مدیریت مبادی ورودی و خروجی مرزهای زمینی کشور (مصوب کارویژه مرز) پیگیری می‌شود. به‌استناد این دستورالعمل (با وجود اتمام مدت اعتبار) و به‌استناد ماده (12) قانون امور گمرکی، کمیته هماهنگی در پایانه‌های مرزی با مدیریت گمرک تشکیل ‌می‌شود. در مقابل مدیریت پایانه (با مسئولیت هماهنگی و نظارت بر حسن جریان امور در پایانه) به‌استناد مصوبه سال 1375 شورای عالی اداری و ابلاغیه ریاست جمهوری برعهده سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای است. ^[31]

در مرزهای آبی نیز با وجود آنکه طبق ماده (۱۹) قانون امور گمرکی، تخلیه کالا در اماکن گمرکی موکول به موافقت گمرک است به‌نحوی‌که مرجع تحویل‌گیرنده (همچون سازمان بنادر و دریانوردی) نباید قبل از هماهنگی لازم با گمرک اقدام به تخلیه کالا کنند، اما بر‌اساس ماده (۵) قانون تسریع در امر تخلیه و بارگیری کشتی‌ها در بنادر مصوب ۱۳۹۵، این سازمان بنادر و دریانوردی است که به‌عنوان سازمان دارای «مدیریت» در امر پذیرش ورود و خروج کشتی شناخته شده و موظف است با هماهنگ ساختن سایر دستگاه‌های ذی‌ربط، امر تخلیه محموله‌ها را سامان‌دهی کند.

ناهماهنگی در پایانه‌های کشور زمان و هزینه تجارت از طریق مرزهای ایران را به‌شدت افزایش می‌دهد و همان‌گونه که در جدول 3 در بخش شاخص‌های گمرکی اشاره شد، مطابق گزارش مجمع جهانی اقتصاد، ایران در شاخص مدیریت مرزی از بین ۱۳۶ کشور، در رتبه ۱23 قرار دارد.

هوشمندسازی فرایندها از مسائل مهم در پایانه‌های مرزی است که می‌تواند به بهبود بهره‌وری و کاهش اقدام‌های سلیقه‌ای کارکنان و دستگاه‌ها منجر شود. گفتنی است طرحی با عنوان یکپارچه‌سازی هوشمند پایانه‌های مرزی در سال 1399 به تصویب شورای سامان‌دهی مبادی ورودی و خروجی مجاز زمینی کشور رسیده است، اما به‌دلیل ابهام‌ها در وظایف و عدم همکاری دستگاه‌های فعال در پایانه‌های مرزی تاکنون اجرایی نشده‌ است. ^[31]

۶-2-4. عدم تبادل اطلاعات میان سامانه‌ها و دستگاه‌ها

امروزه استفاده از فناوری‌های نوین یکی از ملزومات اساسی و از ابتدایی‌ترین زیرساخت‌های مورد نیاز به‌منظور سهولت در ارائه خدمات محسوب‌ می‌شود. استفاده از سامانه‌های نرم‌افزاری می‌تواند به تسهیل فرایندهای ارائه خدمات، شفافیت، کشف و پیشگیری از تخلفات، و ارائه داده‌ها و اطلاعات قابل استناد به فعالان اقتصادی، کارشناسان و تصمیم‌گیران کشور منجر شود.

در دهه اخیر، تحول چشمگیری در استفاده از سامانه‌های الکترونیکی و حذف کاغذ در بسیاری از فرایندهای گمرکی صورت پذیرفت. نتیجتاً در حال حاضر آمار صادرات و واردات کشور به تفکیک گمرک، کشور، تعرفه، سال و ماه در تارنمای رسمی گمرک منتشر شده و برای عموم قابل استفاده است.

به موازات استقرار سامانه جامع امور گمرکی، سایر دستگاه‌ها ازجمله وزارت صنعت، معدن و تجارت نیز اقدام به ایجاد سامانه (از قبیل سامانه ثبتارش مخصوص صدور ثبت‌ سفارش) و حذف فرایندهای کاغذی صدور مجوز کردند. به‌مرور زمان فعالان اقتصادی با چالش تعدد سامانه‌ها روبه‌رو شدند به‌گونه‌ای که برای انجام فرایندها گمرکی بایستی به‌صورت مجزا به سامانه‌های گمرک، وزارت صنعت، معدن و تجارت، بانک مرکزی، وزارت راه و شهرسازی (سازمان بنادر و دریانوردی و سازمان راهداری) و... مراجعه کرده و نسبت به ورود اطلاعات اقدام می‌کردند؛ این در حالی است که بخش بسیاری از فیلدهای اطلاعاتی مورد نیاز، تکراری بوده و در سامانه‌ای دیگر ارائه شده بود. عدم تبادل اطلاعات مؤثر (به‌گونه‌ای که داده‌های یک سامانه عیناً در سامانه‌ها دیگر قرار گرفته و نیازی به ورود مجدداً اطلاعات نباشد) و عدم طراحی فرایند یکپارچه و فرادستگاهی از مهم‌ترین علت‌های بروز این چالش است.

تعدد سامانه‌های تخصصی که نیازمند آموزش یا جذب نیروی تخصصی بوده و همچنین نیاز به ورود یا اصلاح مکرر اطلاعات در مراحل مختلف دارد، زمان و هزینه تجارت را افزایش می‌دهد.

بر این اساس ماده (۶) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و آیین‌نامه اجرایی مواد (۵) و (۶) قانون مذکور، وزارت صنعت، معدن و تجارت را به راه‌اندازی سامانه جامع تجارت مکلف کرد و سایر دستگاه‌های اجرایی ملزم به ارائه اطلاعات به آن سامانه شدند؛ لکن به‌‌رغم تأکیدات و پیگیری‌های عالی‌ترین مقامات کشور طی پنج سال اخیر، تبادل اطلاعات و اتصال مورد نیاز دستگاه‌ها (ازجمله گمرک) به سامانه جامع تجارت هنوز به‌صورت کامل اتفاق نیفتاده است. عدم اراده اجرایی و سیاسی برخی از مسئولان ذی‌ربط، مشکلات فنی، ضعف در شیوه تعیین پیمانکار و نوع قرارداد استقرار سامانه، از اصلی‌ترین ریشه‌های عدم تحقق قانون درخصوص اتصال به سامانه جامع تجارت است. لذا اتصال دستگاه‌های اجرایی به سامانه جامع تجارت و بازطراحی فرایندهای تجاری در این سامانه، تأثیر زیادی در کاهش زمان و هزینه تجارت خواهد داشت.

از‌سوی‌دیگر هرچند حذف کاغذ و استقرار سامانه‌ها امری مهم و قابل تحسین است، اما اگر به اصلاح فرایندها و حذف یا کاهش نقش عامل انسانی (کارشناس) در اعمال قواعد منجر نشود، همچنان زمینه فساد، افزایش بوروکراسی، زمان و هزینه‌ فرایندها وجود دارد.

البته الکترونیک شدن اسناد در سامانه‌های فعلی، در بسیاری از بخش‌ها تنها به معنی اسکن فایل فیزیکی اسناد در سامانه است. این موضوع ظاهراً ساده، سبب می‌شود عملکرد سامانه همچنان به عملکرد کارگزار آن، یعنی شخص مسئول فعال در سامانه، وابسته باشد و مزیت آن تنها در عدم حضور تاجر به‌صورت فیزیکی برای تحویل اسناد است. اگرچه این گام، گام بسیار مهمی در تسهیل امور تجاری است، اما از بروز مشکلات و حتی اقدام‌های خلاف قانون جلوگیری نمی‌کند. به‌عنوان مثال طی بررسی تخلفات یک شرکت فعال در حوزه واردات قطعات خودرو که متهم به بیش از 33 هزار میلیارد تومان قاچاق سازمان‌یافته شده بود، مشخص شد که به‌دلیل قرار داشتن این شرکت در مسیر سبز گمرکی، عدم انجام نظارت‌های کافی و تأیید اشتباه این اسناد ازسوی کارگزار سامانه، ترخیص برخی از کالاهای این شرکت از گمرک به‌وسیله بارگذاری اسناد جعلی و تصاویر غیرمرتبط (ازجمله تصاویر طبیعت، جملات قصار و...) بوده و اساساً گواهی ترخیص ارائه نشده بود. ^[22]

اصولاً استقرار سامانه‌ها باید با بهینه‌سازی فرایندها همراه باشد در غیر این صورت با راه‌اندازی سامانه برپایه همان فرایند سنتی و معیوب سابق، بخش چشمگیری از مشکلات همچنان ادامه خواهد داشت. لذا سامانه‌ها و فرایندها باید به‌گونه‌ای طراحی شوند که علاوه بر کاهش نقش عامل انسانی و کاغذ در فرایند، امکان اعمال اغلب قواعد به‌صورت سیستمی در آن فراهم شود و حتی‌المقدور تخطی از قواعد و بخشنامه‌ها مقدور نباشد. به‌عبارت‌دیگر اعمال قواعد به‌صورت سیستمی از تفسیر مقررات و برخوردهای سلیقگی در اجرای قانون جلوگیری خواهد کرد.

همچنین گفتنی است استفاده از داده‌ها و ریزداده‌های ناشی از استقرار سامانه‌ها، بسیار ارزشمند بوده و تحلیل فنی آن می‌تواند نقش مؤثری در سیاستگذاری بهینه، توسعه تجارت و افزایش درآمدهای عمومی کشور داشته‌ باشد لکن در این زمینه نیز اقدام مؤثری مشاهده نشده است.

مطابق ماده (۹) قانون گمرکی، گمرک موظف است امکانات به‌کارگیری فناوری اطلاعات و ارتباطات را با رعایت قوانین تجارت الکترونیک و مدیریت خدمات کشوری در اجرای وظایف خود فراهم آورد. در تبصره این ماده تأکید شده‌ است که گمرک موظف است ظرف مدت شش ماه از تصویب این قانون در سال ۱۳۹۰، آیین‌نامه گمرک الکترونیکی را تهیه و به تصویب هیئت وزیران برساند؛ اما با گذشت بیش از ۱۰ سال از تصویب و ابلاغ این قانون، آیین‌نامه گمرک الکترونیکی تهیه و تصویب نشده است. تصویب و اجرای این آیین‌نامه مطابق با نکات فوق‌الذکر می‌تواند نقش مؤثری در ایجاد سهولت و کاهش زمان و هزینه فرایندهای تجاری داشته باشد و بخش زیادی از معضلات ذکر شده را مرتفع کند.

۶-3. سایر چالش‌ها

علاوه بر چالش‌ها و مسائلی که در بخش‌های قبلی گزارش بررسی شد، بازرگانان و مسئولان چالش‌های متعدد دیگری را مطرح کردند که در فرایندهای تجاری و گمرکی تأثیرگذار است؛ اما به دلایلی نظیر اهمیت چالش، میزان ارتباط آن به حوزه گمرک، هم‌پوشانی با چالش‌های مطرح شده و همچنین جلوگیری از اطاله گزارش، امکان بررسی و تشریح آنها در این گزارش وجود ندارد؛ لذا در ادامه، صرفاً به عناوین چالش‌های مطرح شده می‌پردازیم:

• فقدان آیین دادرسی کمیسیون‌های رسیدگی به اختلافات گمرکی،
• عدم تناسب منابع مالی و انسانی مورد نیاز گمرک برای اجرای فرایندهای تخصصی،
• چالش‌های مرتبط با لجستیک و زیرساخت‌های حمل‌ونقل کشور ازجمله حمل ریلی، هوایی، زمینی و ریلی، کمبود ناوگان مناسب، مسیرهای ارتباطی و ... ،
• چالش‌های حوزه کالای متروکه و سازمان جمع‌آوری و فروش اموال تملیکی (نظیر اخذ عوارض 2/5 درصد پس از متروکه شدن کالا، کاهش ارزش کالای متروکه به‌دلیل تعلل در فرایند اظهار متروکه و اخذ مجوزها، کمبود زیرساخت‌های سازمان، توقف یا متروکه شدن بارگنج، عدم تناسب منابع با وظایف سازمان از قبیل امحا، و ...)،
• ابهام‌ها و چالش‌های ایجاد شده به‌‌دلیل مقررات جدید ازجمله اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (با تأکید بر صدر و تبصره بند «ز» ماده (۱) قانون مذکور و تأثیر آن بر رویه‌های عبوری)،
• عدم تطابق برخی از فرایندهای اجرایی و سامانه‌ای با قوانین و مقررات (نظیر اخذ تضامین بیشتر، اعمال نرخ ارز براساس نرخ روز اظهار موضوع ماده (14) قانون امور گمرکی و ...)،
• فقدان ضوابط و مقررات تجارت الکترونیک با سایر کشورها،
• عدم طراحی سامانه‌ها به‌صورت دو زبانه (برای بازرگانان خارجی)،
• امکان ورود کالا به اماکن گمرکی بدون رعایت مقررات تجاری و ارزی کشور ازجمله ثبت سفارش که به رسوب کالا منجر می‌شود (افزایش فشار برای خروج کالای رسوبی از گمرک خارج از ضوابط قانون امور گمرکی و قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز)،
• چالش‌های ناظر به رفع ‌تعهد ارزی واردات و صادرات،
• چالش‌های ناظر به اخذ یا تمدید کارت بازرگانی (استفاده از کارت‌های یک‌بار مصرف، الزام به عضویت در اتاق بازرگانی و...)،
• عدم تناسب نظام تعیین حقوق ورودی و عوارض (صادراتی و وارداتی) با نیاز بازار، کفایت تولید، کیفیت و هزینه تولید، هزینه قاچاق کالای مشابه و ...،
• عدم شفافیت ضوابط احراز ظن قوی قاچاق توسط ضابطین،
• چالش‌های ناشی از تحریم‌های ظالمانه در مبادلات مالی و کالایی با سایر کشورها.

۷. تحلیل و بررسی ظرفیت‌های ساختاری و قانونی کاهش چالش‌های گمرکی

با توجه به چالش‌هایی که در این گزارش به آن اشاره شده، در ادامه به بررسی ظرفیت‌های ساختاری و قانونی با رویکرد کاهش یا رفع چالش‌های مذکور خواهیم پرداخت.

۷-1. جایگاه گمرک در ساختار کشور؛ وصول درآمد یا توسعه تجارت؟

همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد، گمرک جمهوری اسلامی ایران سازمانی دولتی تابع وزارت امور اقتصادی و دارایی است. رئیس کل گمرک ایران ازسوی وزیر امور اقتصادی و دارایی منصوب می‌شود و به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی گمرک در چارچوب قوانین و مقررات قانونی مربوطه، اداره امور گمرک و اعمال نظارت بر حسن اجرای وظایف محوله به گمرک را زیر نظر وزیر امور اقتصادی و دارایی برعهده دارد. معاونان گمرک بنا به پیشنهاد رئیس کل گمرک ایران و تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی، با حکم رئیس کل گمرک ایران منصوب می‌شوند و تشکیلات گمرک و واحدهای اجرایی متناسب با وظایف و مأموریت‌های محوله را گمرک جمهوری اسلامی ایران تهیه می‌کند و پس از تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی به تصویب هیئت‌ وزیران می‌رسد.

همچنین مطابق ماده (3) آیین‌نامه اجرایی قانون امور گمرکی، نرخ ارائه خدمات با پیشنهاد دستگاه مربوطه و تأیید وزیر امور اقتصادی و دارایی تعیین خواهد شد.

به‌‌رغم حضور گمرک در ساختار سازمانی وزارت امور اقتصادی و دارایی، لکن بخش چشمگیری از سیاست‌ها، ضوابط و مقررات ورود و خروج کالا در گمرک، ازسوی سایر دستگاه‌ها تدوین، تصویب و ابلاغ می‌‌شود و وزارت امور اقتصادی و دارایی صرفاً در حوزه‌های محدودی نظیر انتصابات یا تشکیلات اداری گمرک، وظیفه و اختیاراتی دارد. برای مثال مطابق تبصره ماده (4) قانون مقررات صادرات و واردات، کلیه بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های مربوط به صدور و ورود کالا منحصراً از طریق وزارت صنعت، معدن و تجارت به سازمان‌های اجرایی ذی‌ربط اعلام می‌‌شود؛ مطابق ماده (8) مذکور، واردکنندگان کالاهای مختلف اعم از دولتی و غیردولتی جهت اخذ مجوز ورود و ثبت ‌سفارش باید منحصراً به وزارت صنعت، معدن و تجارت مراجعه کنند. مطابق ماده (7) قانون سامان‌دهی مبادلات مرزی، فهرست و میزان اقلام قابل ورود در اجرای این قانون به هر منطقه مرزی، تا سقف کل ارزش تعیین‌شده توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت، تعیین و اعلام می‌‌شود و کنترل سقف واردات برعهده گمرک است. کمیته ماده (1) آیین‌نامه اجرایی مقررات صادرات و واردات که اختیارات و وظایف مهمی در حوزه تصمیمات تجاری کشور دارد، به ریاست معاون وزیر صنعت، معدن و تجارت برگزار می‌شود و دبیرخانه این کمیته در وزارتخانه مذکور مستقر است.

براساس ماده (۶) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز و آیین‌نامه اجرایی مواد (5) و (6) قانون مذکور، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است نسبت به راه‌اندازی سامانه نرم‌افزاری جامع یکپارچه‌سازی و نظارت بر فرایند تجارت (سامانه جامع تجارت)، سامانه انبارها و مراکز نگهداری کالا، سامانه اعتبارسنجی و رتبه‌بندی و ... اقدام کند. مطابق ماده (6) مکرر 1 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است به‌منظور ابلاغ مقررات تجاری «سامانه مقررات تجاری» را راه‌اندازی نماید و آخرین مقررات تجاری را حداکثر ظرف بیست‌وچهار ساعت به‌صورت الکترونیکی و برخط به همه دستگاه‌هایی که مسئولیت اعمال مقررات تجاری یا نظارت بر آن را برعهده دارند ازجمله گمرک جمهوری اسلامی ایران ابلاغ کنند.

همچنین مطابق تبصره «۳» ماده (7) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، همه واردکنندگان کالا موظفند منشأ ارز کالای وارداتی خود را پس از ثبت‌ سفارش و قبل از ترخیص، در سامانه جامع تجارت اظهار کنند. بانک مرکزی موظف است پس از دریافت اطلاعات منشأ ارز، به بررسی آن اقدام نموده و در صورت صحت اطلاعات ابراز، شناسه رهگیری معتبر به اطلاعات مذکور اختصاص دهد؛ مجوز ثبت سفارش تا قبل از دریافت شناسه رهگیری، قابل‌استناد جهت ترخیص در گمرک نیست.

لذا با توجه به مطالب فوق، متولی بخش قابل‌توجهی از ضوابط و مقررات قبل و بعد از اظهار کالا در گمرک، وزارت صنعت، معدن و تجارت بوده و یا اقدام‌های مربوطه باید از طریق سامانه‌های وزارتخانه مذکور انجام گیرد.

شایان ذکر است اتحاد ناظر و منظور (دستگاه اجرایی) می‌تواند زمینه‌های ناکارآمدی و فساد را افزایش دهد ولی اتحاد مقررات‌گذار با مجری شرایط متفاوتی نسبت به آن دارد؛ مقررات‌گذار صرفاً قادر است در چارچوب سیاست‌ها و قوانین بالادستی، ضوابط اجرایی و مقرراتی را به دستگاه مجری اعلام کند؛ در امور گمرکی تفکیک حوزه اجرا از مقررات‌گذاری، از منظر ایجاد تعارض منافعی که منتج به مقابله با فساد و یا بهبود عملکرد دستگاه‌ها شود، ارزش افزوده‌ای ایجاد نمی‌کند چراکه با فرض انتقال ساختار گمرک به وزارت صنعت، معدن و تجارت، همانند حالت فعلی درآمدهای گمرکی به خزانه واریز می‌شود، این منابع مطابق قانون هزینه خواهد شد و همچنین گمرک کما‌فی‌السابق مجری مقررات ابلاغی خواهد بود؛ لکن این انتقال ساختار می‌تواند به کاهش بوروکراسی، کاهش تنش‌های بین‌دستگا‌هی و هم‌سو شدن راهبردها و چشم‌اندازهای سازمان گمرک در راستای توسعه تجارت و حمایت از تولید، کمک کند. برای مثال در برخی از موارد، ضوابط ابلاغی ازسوی نهادهای زیرمجموعه وزارت صنعت، معدن و تجارت (نظیر دفاتر تخصصی یا دفتر مقررات صادرات و واردات)، عملاً امکان پیاده‌سازی آن ازسوی گمرک وجود نداشته یا با چالش‌هایی همراه بوده چراکه پیچیدگی‌های اجرایی در صدور دستورالعمل‌ها لحاظ نشده است.

با ادغام حوزه مقررات با امور اجرایی گمرک، مسئولیت ضابطه‌گذاری و اجرا در یک نهاد تجمیع می‌شود؛ درنتیجه ضوابط تعیین، انطباق بیشتری با واقعیت‌های عملیاتی و میدانی خواهد داشت و صدور تصمیمات خلق‌الساعه که بدون در نظر گرفتن الزامات اجرایی ابلاغ می‌شود، کاهش خواهد یافت. از‌سوی‌دیگر بازرگانان و مسئولان به‌منظور نظارت و مطالبه مسائل خود، با یک دستگاه به‌عنوان متولی تجارت کشور روبه‌رو خواهند بود.

در حال حاضر در حوزه اخذ مالیات، مجری یعنی سازمان امور مالیاتی ذیل مقررات‌گذار یعنی وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار دارد؛ این تجربه در مقایسه با امور گمرکی که نهاد مقررات‌گذاری از نهاد اجرا مجزا هستند نیز نشان ‌می‌دهد تجمیع این دو نهاد به‌مراتب چالش‌های کمتری را به‌همراه خواهد داشت.

بر‌اساس قانون مجلس شورای اسلامی، وزارت بازرگانی در سال ۱۳۹۰ با وزارت صنایع و معادن ایران ادغام شد و وزارت صنعت، معدن و تجارت تشکیل شد. در وظایف وزارت بازرگانی، مواردی در‌خصوص مدیریت و اجرای تشریفات گمرکی عنوان شده بود:

• اعمال مدیریت واحد بر امور بازرگانی در جهت تنظیم تراز تجاری کشور از طریق مدیریت دبیرخانه ستاد تنظیم بازار، گمرک و مناطق آزاد تجاری صنعتی،
• رسیدگی و حل اختلاف ناشی از اجرای قانون و مقررات گمرکی،
• انجام تشریفات گمرکی در همه موارد تصریح شده در قانون امور گمرکی،
• اعمال مقررات گمرکی درباره معافیت‌ها، ممنوعیت‌ها و تشویق صادرات،
• مدیریت قوانین و مقررات صادرات، واردات، گمرک و... .

پیش از انقلاب نیز از سال ۱۳۴۰ گمرک در وزارت بازرگانی ادغام شد اما در اسفند سال ۱3۴۱ مجدداً از یکدیگر تفکیک شدند. گمرک در برخی از کشورهای جهان به‌طور سنتی از دیدگاه درآمدزایی مورد توجه بوده است. این نگرش باعث شد در اغلب کشورهای جهان گمرک به‌صورت سازمانی وابسته به امور مالیه تأسیس گردد. کشورهای دیگر جهان سال‌هاست این دیدگاه سنتی را کنار گذاشته‌اند و از گمرک به‌عنوان ابزاری مؤثر برای اعمال سیاست‌های راهبردی تجاری استفاده می‌کنند.^[25]

گمرک در کشورهای مختلف ذیل دستگاه‌هایی از قبیل وزارت بازرگانی، وزارت دارایی و یا نهادهای امنیتی و انتظامی فعالیت می‌کند. در برخی از کشورها نیز گمرک با ساختاری مجزا از وزارتخانه‌های آن کشور فعالیت می‌نماید. در کشور چین، گمرک به‌عنوان وزاتخانه‌ای مستقل و با شرح وظایف گسترده‌ای از‌جمله کنترل‌های بهداشتی، استاندارد، انتظامی و... فعالیت می‌کند ^[17] و گمرک آمریکا در ساختار وزارت امنیت داخلی ایالات متحده قرار دارد.^[26]

در کشور ترکیه وزارت بازرگانی (MOT) مسئول تعیین اهداف و سیاست‌های اصلی مربوط به خدمات تجارت داخلی و خارجی، مسئول توسعه سیاست‌های تجارت خارجی و هماهنگی خدمات تجارت خارجی است؛ این وزارتخانه همچنین مسئول تهیه سیاست‌های گمرکی و اجرای آنهاست. ادغام وزارت گمرک و بازرگانی در ترکیه در اصلاحات اقتصادی سال ۲۰۱۸ انجام گرفته است.^[22]

در کشور ژاپن وزارت اقتصاد، تجارت و صنعت (METI) هم‌زمان با برنامه اصلاحات دولت مرکزی در سال 2001 و از ادغام چند بخش مجزا شامل دفتر سیاست تجاری، دفتر همکاری‌های تجاری و اقتصادی، دفتر سیاست اقتصادی و صنعتی و بخش‌های دیگر تشکیل شده‌ است؛ ولی عملیات اجرایی گمرک در وزارت دارایی و گمرک ژاپن صورت‌ می‌گیرد.^[22] در کشورهایی نظیر کره‌ جنوبی، هلند، لبنان و قزاقستان گمرک ذیل وزارت دارایی (یا مالیه) فعالیت می‌کند.

۷-2. عدم استفاده مناسب از ظرفیت‌های قانون فعلی

در قانون فعلی قانون امور گمرکی، ظرفیت‌هایی به‌منظور تسهیل فرایندهای گمرکی در نظر گرفته شده که به‌نظر می‌رسد در مرحله اجرا، استفاده مناسبی از این ظرفیت‌های قانونی صورت نپذیرفته است؛ در ادامه، به برخی از این موارد اشاره می‌‌شود.

• مدیریت مخاطره (ریسک) و بازرسی‌های نوین

مطابق ماده (11) قانون امور گمرکی، گمرک می‌تواند به‌منظور حصول اطمینان از اجرای مقررات گمرکی، از شیوه‌هایی مانند مدیریت خطر، بازرسی‌های منظم یا اتفاقی، به‌کارگیری تجهیزات و شیوه‌های نوین بازرسی، روش‌های مبتنی‌بر حسابرسی و در موارد استثنائی بدرقه یا مراقبت استفاده کند. در حال حاضر شاخص‌هایی به‌منظور تعیین میزان خطر در گمرک‌های کشور اجرایی شده‌ است که براساس آن اظهارنامه‌های گمرکی در سه مسیر سبز، زرد و قرمز قرار می‌گیرند. در مسیر سبز که از خطر کمی برخوردار است، به بررسی اجمالی اکتفا می‌شود؛ در مسیر زرد، اسناد مورد ارزیابی قرار می‌گیرند و در مسیر قرمز که خطر بالایی دارد، کالا و اسناد ارزیابی می‌شود. لکن نهایتاً تمامی پرونده‌ها در درب خروج گمرک، مجدداً بررسی و ارزیابی (اسناد یا کالا) شده و در صورت بروز مغایرت، پرونده به سالن ارزیابی عودت داده یا مطابق مقررات با آن رفتار می‌شود. لذا استقرار درب خروج در مواردی عملاً مزیت استفاده از مدیریت خطر را از بین می‌برد. فرایند درب خروج براساس ماده (۷۰) آیین‌نامه اجرایی قانون امور گمرکی در تمامی گمرک‌ها ایجاد شده‌ است؛ در این ماده آمده:

رئیس گمرک می‌تواند در هر مورد که مقتضی بداند کالایی را که ارزیابی آن انجام یافته است، بازدید کرده و آن کالا را شخصاً یا به‌وسیله هر مأمور دیگری از مأموران گمرک دوباره ارزیابی و معاینه کند.

شاخص‌های تعیین خطر، محرمانه بوده و کارگروهی در گمرک ایران تعیین می‌کند اما تابعی از سوابق واردکننده یا صاحب کالا، کالا، میزان تعرفه و... می‌باشد. لازم به ذکر است رتبه‌بندی و اعتبارسنجی بازرگان و همچنین اعمال سقف و سابقه واردات در مرحله ثبت ‌سفارش انجام می‌پذیرد ولی در مدیریت خطر گمرک تأثیری ندارد.

کشورهای مختلفی از ظرفیت مدیریت خطر برپایه اعتبارسنجی و رتبه‌بندی فعالان اقتصادی استفاده می‌کنند؛ برای مثال گمرک چین براساس اطلاعاتی که از شرکت‌های ثبت شده در گمرک این کشور جمع‌آوری می‌کند، در مورد صدور گواهینامه اعتبار یا عدم صدور آن تصمیم‌گیری می‌نماید. اداره گمرک، سیستم مدیریت اطلاعات اعتباری شرکت‌ها را ایجاد کرده و نظارت و کنترل بر شرکت‌ها را بر این اساس انجام می‌دهد. در این راستا، آیین‌نامه مربوط به مدیریت اعتباری گمرک چین در سال 2018 با هدف پیشبرد قانون، توسعه نظام اعتبار اجتماعی، ایجاد مدیریت اعتبارات واردات و صادرات بنگاه‌ها و ارتقای امنیت و تسهیل تجارت تصویب و لازم‌الاجرا شد. براساس مفاد این آیین‌نامه، چنانچه یک شرکت ملاک‌ها و معیارهای ذکر شده در آیین‌نامه را دارا باشد، ازطرف گمرک برای این شرکت گواهینامه اعتبار صادر می‌شود. گمرک با توجه به وضعیت اعتبار، شرکت‌ها را به‌عنوان مؤسسه تأیید شده، مؤسسه اعتباری معمولی و مؤسسه بی‌اعتبار رتبه‌بندی می‌نماید. همچنین، شرکت‌های دارای گواهی به شرکت‌های دارای گواهی پیشرفته و شرکت‌های دارای گواهی عمومی طبقه‌بندی می‌شوند و گمرک براساس ایجاد سهولت، بر عملکرد مؤسسه‌هایی که قوانین را رعایت می‌کنند و مؤسسه‌هایی که به‌دلیل عدم رعایت قوانین گواهی اعتبار خود را از دست می‌دهند، نظارت کرده و اقدام‌های لازم را اعمال می‌کند. ^[17]

در خصوص به‌کارگیری تجهیزات و شیوه‌های نوین بازرسی که در ماده (۱۱) به آن اشاره‌ شده است، می‌توان به‌عنوان مثال به امکان اسکن سیستمی محموله‌های عبوری توسط ایکس‌ری‌های سیار (اسکن محموله در حال حرکت) و تطابق سیستمی اسکن مبدأ و مقصد اشاره کرد به‌گونه‌ای که در صورت بروز مغایرت قابل‌توجه، اقدام‌های نظارتی و بازرسی برای محموله‌های با مخاطره (ریسک) بالا انجام پذیرد. اجرای این شیوه نقش چشمگیری در تسهیل رویه‌های عبوری و همچنین شناسایی قاچاق با سوءاستفاده از رویه‌ عبوری خواهد داشت. استفاده از فناوری‌ها و ابزارهای نوین نظیر اسکن تمام محموله‌ها نقش مؤثری در شناسایی تخلفات در مبادی گمرکی دارد که در برخی موارد به‌‌رغم تأکید صریح عالی‌ترین مقامات کشور، هنوز اقدام‌های جدی صورت نپذیرفته است. بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد از حدود ۱۳۸ گمرک اجرایی کشور، حدود ۸۰ درصد صادرات و واردات کشور از طریق ۳۲ گمرک انجام می‌شود. لذا تمرکز بر استقرار تجهیزات پیشرفته در ۳۲ گمرک کشور می‌تواند بخش‌های زیادی از تجارت کشور را تحت پوشش قرار دهد.

مهم‌تر از استقرار تجهیزات پیشرفته، مدل و الگوریتم شناسایی سیستمی تخلف (و یا محاسبه ریسک تخلف) با استفاده از مقایسه تصاویر و اطلاعات است و منوط کردن تشخیص تخلف با مشاهده تصاویر ازسوی کارشناس گمرک، نمی‌تواند راه‌حل مناسبی برای مقابله با تخلف باشد. برای مثال با مقایسه سیستمی تصاویر محموله عبوری در گمرک مبدأ و مقصد (با استفاده از شاخص‌های حرارتی، حجمی و ...) می‌توان محموله‌های دارای ریسک قاچاق را شناسایی و بازرسی کرد. در کنار آن، اطلاعات مسیر تردد و توقف محموله (با استفاده از اطلاعات بارنامه، GPS و...) نیز نقش مؤثری در محاسبه میزان مخاطره این محموله‌ها خواهد داشت. استفاده از ابزارهای نوین کمک می‌کند تا علاوه بر عدم وقفه در فرایند تجارت رسمی، صرفاً موارد با مخاطره بالا مورد بررسی قرار گیرند.

گمرک معتقد است استفاده از تجهیزات پیشرفته کنترلی اساساً در دستور کار قرار دارد اما به‌دلیل هزینه‌بر بودن و عدم مدل تأمین مالی مناسب، این اقدام به‌صورت کامل صورت نپذیرفته است. ^[27]

• حسابرسی پس از ترخیص

همان‌گونه که در ماده (۱۱) قانون امور گمرکی اشاره شد، گمرک می‌تواند از روش‌های مبتنی‌بر حسابرسی نیز استفاده ‌کند. در ماده (۱۴۳) این قانون آمده:

گمرک ایران مکلف است به‌منظور حصول اطمینان از رعایت مقررات گمرکی ظرف سه سال از تاریخ صدور سندی که به‌موجب آن کالا از گمرک ترخیص شده، در صورت کشف اسناد خلاف واقع که مشمول قاچاق نشود درباره ترخیص کالایی که متضمن زیان مالی دولت است و یا امتیازات غیرموجه‌ی برای صاحب کالا ایجاد نموده باشد به تأیید و تشخیص گمرک ایران جریمه‌ای از سی درصد (۳۰ %) تا سه برابر ارزش کالای موضوع سند مذکور تعیین و دریافت نماید.

حسابرسی پس از ترخیص با عنایت به توصیه‌های سازمان جهانی گمرک و رویکرد کشورهای عضو این سازمان در جهت کاهش کنترل‌های گمرکی در زمان ترخیص، در راستای تسهیل تجارت و روان‌سازی ترخیص کالاها و کاهش هزینه‌های ورود و خروج کالا برای عاملان اقتصادی مورد توجه قرار گرفته است. در ماده (86) قانون امور گمرکی کشور اندونزی به موضوع حسابرسی اشاره شده و در یادداشت توضیحی ذیل آن آمده: به‌منظور تسریع در ترخیص کالاها، ارزیابی فیزیکی کالاها در اماکن گمرکی باید با استفاده از روش‌های گزینشی تا حد امکان به حداقل کاهش یابد. ^[28] در برخی از کشورها از مسیر آبی (علاوه بر مسیرهای سبز، زرد و قرمز) مبتنی‌بر ارزیابی یا حسابرسی پس از ترخیص کالا استفاده می‌کنند.

اما مطابق رویه فعلی و براساس آیین‌نامه اجرایی قانون امور گمرکی ایران در مواد (201) تا (208)، حسابرسی پس از ترخیص تأثیری در تشریفات گمرکی (اعم از کنترل مجدد در درب خروج) ندارد و گمرک می‌تواند پس از انجام تشریفات گمرکی به بررسی حساب‌های دفتری صاحب کالا، سوابق مالیاتی و... اقدام کند و در صورت تشخیص مغایرت، مطابق مقررات با متخلفان برخورد خواهد شد. البته براساس بررسی‌های انجام‌ شده، سالیانه تعداد محدودی از واردکنندگان مشمول حسابرسی پس از ترخیص می‌شوند.

ازاین‌رو هرچند شیوه مذکور در سایر گمرک‌های جهان هم مرسوم است، لکن می‌توان به‌منظور تسهیل فرایند گمرکی، از ظرفیت این قانون برای سهولت ترخیص یا راهکارهایی نظیر ترخیص تعهدی یا ترخیص درصدی (با اولویت اقلام اساسی یا مواد اولیه مورد نیاز تولید) استفاده کند. بر این اساس پس از بررسی‌های اولیه و اجمالی، حقوق ورودی و تضامین دریافت شود و مجوز ترخیص بخشی از کالا صادر شود؛ پس از آن، اسناد به‌صورت دقیق بررسی شوند و سپس حقوق و عوارض به‌صورت کامل اخذ و مجوز ترخیص مابقی کالا صادر خواهد شد. بر این اساس کالای باقی‌مانده در گمرک و تضامین اخذ شده از صاحب کالا، در صورت عدم ادامه تشریفات گمرکی در بازه زمانی معین، ضبط خواهد شد و در اعتبار، رتبه، سقف و سابقه واردات بازرگان اثر منفی خواهد داشت. استفاده از این ظرفیت نقش زیادی در کاهش رسوب کالا در گمرک‌ها و همچنین کاهش هزینه تمام شده اقلام وارداتی مجاز خواهد داشت.

ترخیص تعهدی در سایر گمرک‌های جهان وجود دارد و در کشور ما نیز بعضاً با استفاده از ظرفیت ماده (۴۲) قانون امور گمرکی، حمل یکسره و مصوبات ستاد هماهنگی اقتصادی دولت، اقدام‌های مشابه صورت پذیرفته ‌است. در قانون و مقررات گمرکی کشور چین در مواردی به ارائه دستورالعمل‌هایی برای ترخیص تعهدی کالاها از گمرک‌های این کشور اشاره شده است. اهمیت این شیوه ترخیص به‌ویژه درخصوص کالاهای فسادپذیر آشکار می‌‌شود که ترخیص هرچه سریع‌تر آنها الزامی است. در مواردی که واردکننده یا صادرکننده قبل از تعیین طبقه‌بندی یا ارزش‌گذاری گمرکی یا ارائه اسناد اظهارنامه مؤثر یا انجام سایر تشریفات گمرکی از گمرک بخواهد کالا را ترخیص کند، گمرک اجازه ترخیص کالا را در مقابل تضامینی که ازسوی واردکننده یا صادرکننده‌ای که مطابق قانون با تکلیف قانونی او سازگار باشد، خواهد داد. همچنین در مواردی نیازی به وثیقه نخواهد بود. در این زمینه قوانین و مقررات اداری ویژه تضمین برای الزام انجام تشریفات گمرکی باید رعایت شود. در شرایطی که کالاهای وارداتی یا صادراتی و کالاهای مربوط به داخل یا خارج مشمول محدودیت‌های ملی بوده و امکان ارائه مجوز یا اسناد مربوطه وجود نداشته ‌باشد و سایر مواردی که قوانین و مقررات اداری پیش‌بینی کرده باشد، گمرک نباید کالا را در مقابل اخذ تضمین ترخیص کند.^{[ 17]}

۷-3. مبارزه هوشمند با قاچاق کالا

مطابق بند «الف» ماده (1) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (مصوب 1392 و اصلاحات بعدی)، تعریف قاچاق کالا و ارز به‌صورت زیر آمده:

هر فعل یا ترک فعلی است که موجب نقض تشریفات قانونی مربوط به ورود و خروج کالا و ارز شود و براساس این قانون و یا سایر قوانین، قاچاق محسوب و برای آن مجازات تعیین شده باشد، در مبادی ورودی یا هر نقطه از کشور حتی محل عرضه آن در بازار داخلی کشف شود.

به‌عنوان مثال بر‌اساس تبصره‌های بند «ز» ماده (1) قانون مذکور، وجود هرگونه کالای اضافی هم‌نام یا هم‌نوع به میزان بیش از پانزده درصد (۱۵%) در واحد کالا از قبیل تعداد یا وزن یا حجم همراه کالای اظهار شده نیز قاچاق محسوب‌ می‌شود. همچنین در‌خصوص کالای اضافی غیر‌هم‌نوع یا غیر‌هم‌نام، هرگونه مغایرت به هر نحو، از قبیل تعداد یا وزن یا جنس، چه قبل و چه بعد از ترخیص، قاچاق محسوب‌ می‌شود.

در ماده (2) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به مصادیق بیشتری از قاچاق کالا اشاره شده است، برای مثال برنگرداندن کالای اظهار شده به‌عنوان خروج موقت یا کران‌بری به کشور به‌ترتیب مقرر در قانون امور گمرکی، و اضافه کردن کالا به محموله عبوری (ترانزیتی) خارجی و تعویض یا کاهش محموله‌های عبوری اعم از رویه عبور داخلی و خارجی در داخل کشور نیز قاچاق محسوب می‌شود.

در ماده (113) قانون امور گمرکی نیز به مصادیق قاچاق کالا اشاره‌ شده است. به‌عنوان مثال کالایی که از مسیر غیرمجاز یا بدون انجام تشریفات گمرکی به قلمرو گمرکی وارد یا از آن خارج شود، و بیرون بردن کالای تجاری از اماکن گمرکی بدون اظهار یا بدون پرداخت یا تأمین حقوق ورودی، مشمول کالای قاچاق می‌شود.

بنابراین مطابق تعاریف فوق، قاچاق کالا از مبادی رسمی (دارای گمرک مستقر) و مبادی غیررسمی صورت می‌پذیرد و گمرک نقش ویژه‌ای در مبارزه با قاچاق کالا در مبادی رسمی دارد؛ گمرک ایران موظف است قوانین و مقررات مربوط به تخلفات و قاچاق گمرکی را اجرا کند. مجموعاً حدود 14 شیوه قاچاق از طریق رویه واردات، ۸ شیوه قاچاق از طریق رویه صادرات، ۴ شیوه قاچاق از طریق رویه ترانزیت و حدود ۶ شیوه با سوءاستفاده از سایر رویه‌ها در مبادی رسمی شناسایی شده‌ است. کم‌اظهاری، اظهار خلاف واقع، تخلیه کالا در محموله‌های عبوری (ترانزیت)، جعل اسناد، رشا و ارتشا، از عمده‌ترین شیوه‌های قاچاق در مبادی رسمی است.

ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، آمار قاچاق (اعم از قاچاق وارداتی و صادراتی) را حداقل حدود 12 میلیارد دلار در سال تخمین زده است. ^[12] در برخی دیگر از گزارش‌ها، آمار واردات کالای قاچاق تا ۲5 میلیارد دلار در سال برآورد شده است.

جدول 13 . برآورد حجم قاچاق براساس شکاف عرضه و تقاضا از سال ۱۳۸۷ تا  ۱۳۹۸ (برحسب میلیارد دلار)

                مأخذ: ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز.

مطابق گزارش ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، حدود یک‌چهارم حجم قاچاق یعنی حدوداً معادل ۳.۵ میلیارد دلار از طریق مبادی رسمی صورت می‌پذیرد که با فرض آمار ۲5 میلیارد دلاری قاچاق سالیانه کالا، سهم مبادی رسمی افزایش خواهد یافت؛ به‌عبارت‌دیگر با توجه به ظرفیت نسبتاً معین معافیت‌های تجاری مذکور و خلأهای مرزی در واردات کالا، بخش چشمگیری از اختلاف آماری (۸ میلیارد دلاری) قاچاق کالا، متوجه مبادی رسمی خواهد بود.

جدول 14. برآورد حجم قاچاق در سال ۱۳۹۸ به تفکیک مبادی ورودی

                              مأخذ: همان.

همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد، بر‌اساس آمار سازمان بین‌المللی کار، هر یک میلیارد دلار قاچاق کالا، با فشار بر تولیدات داخلی و خروج اقتصاد از مسیر سالم، یک‌صد هزار فرصت شغلی را در کشور مقصد از بین می‌برد.^[5]

استقرار سامانه‌ها با هدف کاهش نقش عامل انسانی در فرایندها و حذف کاغذ، امکان خطای سهوی و عمدی و همچنین جعل اسناد را به‌شدت کاهش می‌دهد. همان‌طور که در بخش‌های قبلی این گزارش هم اشاره شد، استقرار سامانه‌ها، تبادل اطلاعات با سایر سامانه‌های داخلی و خارجی، استفاده از فناوری‌ها و ابزارهای نوین نظیر اسکن تمام محموله‌ها، هوش مصنوعی و مدیریت خطر، نقش مؤثری در شناسایی تخلفات در مبادی گمرکی دارد. استفاده از این روش‌ها می‌تواند علاوه بر سهولت فرایند تجاری برای بازرگانان سالم، قاچاق کالا را کاهش دهد.

از‌سوی‌دیگر باید توجه داشت که پیچیدگی‌ها و معضلات فرایندهای رسمی که بعضاً موجب ضرر بازرگانان سالم و خوشنام می‌شود، نقش مؤثری در گرایش واردکنندگان به قاچاق کالا داشته و تسهیل فرایندهای رسمی در کنار افزایش خطر قاچاق، در کاهش این پدیده شوم مؤثر خواهد بود.

هرچند گمرک یکی از اصلی‌ترین مبادی و گلوگاه‌های مبارزه با قاچاق کالاست، اما نباید از سایر گلوگاه‌های شناسایی کالای قاچاق غافل شد؛ حمل، انبارش، عرضه، مصرف، ارائه خدمات و تراکنش‌های مالی و مالیاتی، از مهم‌ترین گلوگاه‌های شناسایی کنترل قاچاق در کشور هستند. همچنین اصلاح تعرفه‌ها و محدودیت‌ها براساس سیاست جامع صنعتی کشور، می‌تواند علاوه بر حمایت هدف‌دار و مدت‌دار از تولیدات با کیفیت داخلی، صرفه اقتصادی قاچاق را در گروه‌های کالای هدف به‌شدت کاهش دهد؛ در فرمان رهبر انقلاب پیرامون مبارزه با قاچاق کالا و ارز آمده:

عزم جدی بر این باشد که عمل قاچاق برای قاچاقچی کاملاً برخلاف صرفه و همراه با خطر باشد و جنس قاچاق از پیش از مبادی ورودی تا محل عرضه آن در بازار، آماج اقدام‌های گوناگون این مبارزه قرار گیرد.

لذا در یک نگاه کلان به موضوع شفافیت جریان کالایی کشور و مبارزه با قاچاق کالا، می‌توان با ساده‌سازی و شفاف‌سازی فرایندهای گمرکی، در مراحل پیش یا پس از گمرک کالای قاچاق را شناسایی کرد؛ بر همین اساس در ماده (۵) قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، دولت مکلف است به‌منظور پیشگیری از ارتکاب قاچاق و شناسایی نظام‌مند آن سامانه‌های الکترونیکی و هوشمند جدید مورد نیاز جهت نظارت بر فرایند واردات، صادرات، حمل، نگهداری و مبادله کالا و ارز را ایجاد و راه‌اندازی کند. در تبصره «3» این ماده تأکید شده‌ است:

ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز موظف است از طریق وزارت اطلاعات و با همکاری دستگاه‌های ذی‌ربط به تهیه، اجرا و بهره‌برداری از سامانه شناسایی و مبارزه با کالای قاچاق اقدام نماید. کلیه مراکز مرتبط با تجارت داخلی و خارجی کشور، موظف به ارائه و تبادل اطلاعات از طریق این سامانه می‌باشند.

۷-4. دیپلماسی گمرکی

تقویت روابط اقتصادی و گمرکی با کشورهای طرف تجاری ایران، می‌تواند نقش مؤثری در کاهش هزینه و زمان فرایندهای گمرکی داشته ‌باشد. در بند «ش» ماده (3) قانون امور گمرکی ذیل وظایف گمرک ایران آمده:

گسترش ارتباطات بین‌المللی، انعقاد تفاهم‌نامه و موافقت‌نامه‌های گمرکی دو یا چندجانبه، عضویت و تعامل فعال با سازمان‌های بین‌المللی و گمرکی با رعایت اصل هفتاد‌و‌هفتم (۷۷) قانون اساسی و قوانین مربوطه.

در ادامه به برخی از مصادیق لزوم تقویت ارتباط و دیپلماسی اقتصادی در راستای تسهیل فرایندهای گمرکی پرداخته می‌شود:

همان‌گونه که در بخش قبلی اشاره شد، تعیین تعرفه و ارزش کالا، از مراحل اساسی و البته چالشی در رویه‌های گمرکی است و با توجه به آنکه اغلب اسناد مذکور در کشور مبدأ صادر شده و به‌صورت کاغذی و دستی به گمرک ایران ارائه می‌شود، امکان جعل و تقلب در آن وجود دارد. تبادل اطلاعات با کشور مبدأ و صحت‌سنجی اسناد صادر شده در آن کشور، نقش مؤثری در اطمینان از اصالت اسناد ارائه شده خواهد داشت. کشور مبدأ می‌تواند در قالب تبادل اطلاعات، اصالت یا عدم اصالت اسناد مورد نیاز گمرک را ارائه نماید. با توجه به محدود بودن کشورهای مبدأ اقلام وارداتی (چین، امارات و ترکیه) که حدود 70 درصد واردات کشور را پوشش می‌دهند، دیپلماسی گمرکی می‌تواند به حل این مشکل کمک کند. با عنایت به روابط سیاسی، قواعد و محدودیت‌های تجاری کشور مبدأ، اخذ عوارض‌ صادراتی یا مالیات در کشور مبدأ، صادرات قابل‌توجه ایران به سه کشور مذکور و همکاری متقابل، امکان همکاری مناسب و ارائه اطلاعات صحیح ازسوی کشور مقابل افزایش می‌یابد.

از‌سوی‌دیگر تحریم‌ها و افزایش مخاطره (ریسک) تجارت با ایران، ممکن است مانعی برای کشورهای مقابل جهت همکاری در تبادل اطلاعات با ایران باشد که می‌توان با تقویت روابط دیپلماتیک اقتصادی (نظیر برنامه‌های همکاری راهبردی بلند‌مدت)، تدوین سازوکار محرمانگی اطلاعات (به‌منظور دور زدن تحریم‌ها و کاهش مخاطره تجارت با ایران) یا بازتعریف نقش وابسته گمرکی در کشورهای مذکور (با وظایف مشخص و فرایندهای) این مخاطرات را کاهش داد. با اجرای این سازوکار، عملاً امکان اظهار و بازرسی کالا پیش از ورود و در مبدأ فراهم می‌شود و علاوه بر افزایش احتمال شناسایی تخلفات، زمان و هزینه رویه گمرکی برای بازرگانان سالم کاهش می‌یابد.

یکی دیگر از الزامات دیپلماسی گمرکی، انطباق مقررات با کنوانسیون‌ها مورد تأیید است. همان‌گونه که پیش‌تر اشاره شد، ایران از کنوانسیون‌های متعددی پیروی می‌‌کند؛ از نظر حقوقی تمکین نسبت به کنوانسیون‌های مورد تعهد بین‌المللی همچون قوانین سرزمینی موضوعیت دارد و در تدوین قوانین جدید باید مطابقت با آنها لحاظ شود. به‌عنوان مثال محوریت جایگاه گمرک در مدیریت هماهنگ مرزی تا حدودی در استاندارد 35-3 کنوانسیون تجدیدنظر کیوتو مورد تأیید است و بنابراین این اصل، نباید در قوانین و مقررات توسط مرزبانی، استاندارد، بهداشت، قرنطینه، سازمان راهداری و بنادر و... نقض شود.

توسعه روابط بین‌المللی آثار دیگری را نیز می‌تواند به‌همراه داشته‌ باشد؛ برای مثال افزایش همکاری و بهبود روابط دیپلماسی با کشورهای همسایه می‌تواند بر‌اساس منافع طرفین، قاچاق ورودی و خروجی را کاهش دهد که از این ظرفیت نیز غفلت شده‌ است.

در کشور ما قراردادهای تعرفه ترجیحی با کشورهای متعددی منعقد شده‌ است که صرفاً در حوزه محدودیت‌ها و تعرفه‌ها، تخفیفات و ترجیحات برای طرفین لحاظ می‌شود اما در حوزه تسهیل رویه گمرکی یا تبادل مؤثر اطلاعات، اقدام‌های مؤثری صورت نگرفته است.

استفاده از دانش و مهارت گمرکی سایر کشورها نیز نقش بسیاری در بهبود فرایندهای گمرکی خواهد داشت که گمرک ایران در این زمینه تفاهم‌نامه‌ها و همکاری‌هایی را با برخی از کشور داشته است.

۸. جمع‌بندی

همان‌گونه که در بخش مقدمه ذکر شد، هدف اصلی این گزارش احصای مسائل و چالش‌های اصلی حوزه گمرکی کشور بوده است؛ ازاین‌رو با تمرکز بر پیچیدگی‌های ناظر بر اعمال مقررات گمرکی، چالش‌های اصلی گمرک که غالباً به تعلل در فرایندهای گمرکی و تضییع حقوق عمومی و خصوصی منجر می‌شود، مورد بررسی قرار گرفت؛ چالش‌های فرایندی، اجرایی و حتی سیاسی نظیر تعدد گمرکات، تعدد مقررات، استثنائات و بخشنامه‌ها، تعدد دستگاه‌های همجوار، تعدد سامانه‌ها، چالش‌های ارزی، چالش‌های تعیین ارزش و سایر چالش‌ها.

سپس ظرفیت‌های قانونی و ساختاری که می‌تواند چالش‌های مذکور را کاهش دهد، مورد بررسی قرار گرفت؛ ظرفیت‌هایی نظیر تغییر جایگاه و ساختار گمرک (ادغام حوزه اجرا و مقررات‌گذاری)، تقویت نظارت در سایر زنجیره‌های مبادله کالا (پس از گمرک)، تقویت سازوکار حسابرسی و ارزیابی پس از ترخیص و توسعه دیپلماسی گمرکی.

درمجموع به‌نظر می‌رسد حل چالش‌های گمرکی، در ابتدا نیازمند بازتعریف برخی از فرایندهای اجرایی است که باید متناسب با سیاست‌های صنعتی، تجاری و حتی سیاست خارجی کشور تنظیم ‌‌شود؛ توجه به ظرفیت کشور در تشکیل و تقویت کریدورها و مسیرهای بین‌المللی، تسهیل و توسعه صادرات با تأکید بر قرار گرفتن در زنجیره ارزش منطقه‌ای و جهانی، توسعه روابط سیاسی- اقتصادی با بازیگران و شرکای اصلی، حمایت‌های هدف‌دار و مدت‌دار از تولید رقابت‌پذیر مبتنی‌بر مزیت‌های نسبی کشور، از‌جمله سیاست‌هایی است که باید تنقیح شده و بر‌مبنای آن تحولات تجاری، گمرکی و زیرساختی تعریف شود. مطالعه کشورهایی نظیر چین و ترکیه نیز نشان ‌می‌دهد تحولات گمرکی هم‌زمان با تغییر سیاست‌ها و اصلاحات کلان اقتصادی اتفاق افتاده که در‌نتیجه آن تنوع مبادی وارداتی و صادراتی و همچنین حجم تجارت بین‌المللی کشورهای مذکور رشد قابل‌توجهی داشته است.

علاوه بر آن، بازتعریف فرایندهای تجاری باید با هدف‌گذاری کمی و نتایج قابل‌سنجش همراه باشد؛ در بخش سوم گزارش به برخی از شاخص‌های گمرکی و تجاری اشاره شد که غالباً بر زمان و هزینه دلالت داشتند. لذا در خروجی مورد نظر مواردی نظیر تکالیف همه دستگاه‌ها، نظام تعیین عوارض و تعرفه، زمان و هزینه‌های جزئی و کلی در رویه‌های ترخیص، ترانزیت، صادرات، ورود موقت، ورود موقت برای پردازش و ...، زمان و هزینه توقف در مرزهای ریلی، بنادر، فرودگاه‌ها و پایانه‌ها و همچنین ضمانت اجرایی مقتضی، باید مشخص شود.

در بازطراحی فرایندهای بهینه مبتنی‌بر اصول تجاری کشور و با اهداف کمی قابل‌سنجش، می‌توان به‌منظور افزایش کارایی از ظرفیت‌های قانونی و ساختاری از قبیل موارد زیر استفاده کرد:

• تکمیل استقرار سامانه‌ها و تبادل اطلاعات (با رویکرد کاهش دخالت عامل انسانی و اسناد فیزیکی، و اعمال قواعد به‌صورت سیستمی)،
• رصد سایر گلوگاه‌ها و اجزای زنجیره تأمین و توزیع کالا در کشور،
• به‌روزرسانی سازوکارهای مدیریت خطر و بهره‌مندی حداکثری از آن،
• استفاده از ابزارهای نوین و سایر تجهیزات پیشرفته کنترلی از طریق اصلاح مدل تأمین مالی و الگوی انعقاد قرارداد با بخش خصوصی،
• تدوین طرح آمایش گمرک‌ها و جلوگیری از تعدد گمرک‌های فاقد توجیه،
• ادغام حوزه اجرا و مقررات‌گذاری تجاری و گمرکی،
• توسعه دیپلماسی گمرکی (با رویکرد پیوستن به اتحادیه‌های گمرکی و تبادل اطلاعات).