خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

مطابق با تغییرات آیین نامه داخلی مجلس مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ ارائه لایحه بودجه به مجلس دو مرحله‌ای شد. در بخش اول لایحه بودجه سال 1403 احکام بودجه‌ای و ارقام کلان در آذر ماه سال 1402 به مجلس تقدیم شد و پس از بررسی، تصویب و ابلاغ شد و هم اکنون بخش دوم لایحه بودجه مشتمل بر جداول تفصیلی به مجلس ارسال شده‌است. در این گزارش بخش دوم لایحه بودجه ۱۴۰۳ مورد بررسی قرار گرفته است و نکات مهم و مثبت و منفی لایحه ارائه شده‌است. یکی از نکات مهم لایحه توجه به سنجه‌گذاری عملکردی برای دستگاه‌های اجرایی به‌عنوان مقدمه‌ای برای نیل به بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد است، اما بررسی نحوه هدف‌گذاری برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌های اجرایی و مقایسه آن با الگوهای موفق دنیا در حوزه بودجه‌ریزی برنامه‌محور نشان‌می‌دهد لایحه در این موضوع موفق نبوده است.

نقاط قوت و ضعف

در لایحه ارائه‌شده، برخلاف رویه لوایح بودجه سنوات قبل، تفکیک هزینه‌های دولت به فصول هزینه‌ای و تفکیک امور-فصول ارائه نشده است و لذا لایحه بودجه از این جهت ناقص ارائه شده‌است و نمی‌توان بر اساس جداول موجود به تحلیل دقیق از حیث نوع و هدف هزینه‌کردهای دولت در لایحه پی برد. همچنین تفکیک فصول تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و نیز تفکیک مصارف اختصاصی دستگاه‌های اجرایی به هزینه‌ای و تملک سرمایه‌ای نیز در لایحه ارائه نشده است.

یکی از نکات حائز اهمیت در لایحه توجه به موضوع هدف‌گذاری برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها اجرایی در قالب جداول ۷-۲ است. تغییر رویکرد بودجه به برنامه‌محور و برقرار ارتباط مشخص میان برنامه‌های تبیین شده در اسناد پشتیبان با بودجه دریافتی هر دستگاه و تعریف شاخص‌هایی برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها در انتهای سال مالی اقدامی تحولی است که بودجه 1403 در حرکت به‌سمت آن موفق نبوده است.

یکی دیگر از نکات مهم در خصوص لایحه درج نام دستگاه‌های اجرایی موضوع اعتبارات متفرقه مندرج در جدول ۹ بوده که این عمل در افزایش شفافیت بودجه مؤثر ارزیابی شده و جز نکات مثبت لایحه تلقی می‌گردد.

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

مطابق بررسی‌های انجام‌شده کشور فرانسه یکی از الگوهای موفق اجرای بودجه برنامه‌محور در سال‌های اخیر است. یکی از مهم‌ترین اهداف اصلاحات بودجه‌ای در فرانسه افزایش کارایی مخارج در بودجه است.، هدفی که در ایران چندان مورد توجه قرار نگرفته‌است. ازاین‌رو تدوین بودجه در فرانسه بر اساس مأموریت‌ها و برنامه‌هاست و تمامی برنامه‌ها دارای استراتژی، اهداف مشخص و شاخص‌های کمی برای بررسی عملکرد و کارایی آن برنامه هستند.

نمونه بررسی شده در گزارش برنامه (102) دسترسی و بازگشت به کار است. این برنامه 3 هدف کلی را دنبال می‌کند که ارتقا دسترسی و بازگشت به شغل، بهبود کارایی خدمات ارائه‌شده به کاربران توسط اداره کار و بسیج ابزارهای ادغام حرفه‌ای کارگران در بازار کار به بهترین نحو ممکن و با تمرکز ویژه بر افرادی که بیشترین فاصله را از ورود به بازار کار دارند را شامل می‌شود. برای ارزیابی هدف اول دو شاخص و برای ارزیابی هدف سوم چهار شاخص طراحی شده‌است که مقادیر سالانه آن هدف گذاری شده و در انتهای سال میزان محقق شده با هدف تعیین‌شده مقایسه و دلایل تفاوت در گزارشی تفصیلی ارائه می‌گردد. این ارزیابی‌ها در تدوین بودجه سال آینده مورد استفاده قرار می‌گیرد.

متأسفانه رویه اتخاذ شده توسط دولت در ارائه جدول 7-2 و سنجه‌های خروجی دستگاه‌های سیاست‌گذار سنخیتی با این سبک مترقی بودجه ریزی ندارد و لازم است تلاش بسیار جدی تری در دستگاه‌های مرتبط برای برقراری ارتباط میان وظایف و برنامه دستگاه‌ها با بودجه دریافتی انجام‌شده و هدف افزایش کارایی مخارج دولت دنبال شود.

۱. مقدمه

مطابق با قانون «اصلاح مواد ۱۸۰ و ۱۸۲ قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی» که در سال 1401 به تصویب مجلس رسید مقرر شد که لایحه بودجه در دو مرحله به مجلس تقدیم شود. بخش اول لایحه بودجه سال 1403 مشتمل بر احکام بودجه‌ای و ارقام کلان در آذر ماه سال 1402 به مجلس تقدیم شد و پس از بررسی، تصویب و ابلاغ هم اکنون بخش دوم لایحه بودجه مشتمل بر جداول تفصیلی به مجلس ارسال شده‌است.

در این مرحله مجلس ضمن بررسی جداول تفصیلی می‌بایست در مصوبات خود به‌گونه‌ای عمل نماید که مصوبات بخش اول که به قانون تبدیل شده‌است نقض نگردد. به‌عبارت ساده‌تر در این مرحله اقدام اصلی مجلس کسب اطمینان از توزیع متناسب اعتبارات میان دستگاه‌های اجرایی است.

در حکم دیگری از قانون اصلاح مواد (۱۸۰) و (۱۸۲) قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی دولت باید «سنجه‌های ارزیابی برنامه دستگاه‌های سیاست‌گذار» را همراه جداول تفصیلی بودجه در مرحله دوم به مجلس ارسال نماید. هدف از این مصوبه تغییر ریل بودجه‌ریزی دولت به‌سمت بودجه برنامه‌محور با شاخص و سنجه‌های قابل ارزیابی بوده است. متأسفانه بودجه سنواتی در کشور سالیان متمادی بر مبنای بودجه ریزی هزینه‌ای تنظیم شده‌است که در بیان ساده به مفهوم تأمین نیاز مالی دستگاه‌های اجرایی است. در این سبک بودجه‌ریزی در عمل توجهی به بهره‌وری مخارج دولت نمی‌شود زیرا بودجه دریافتی دستگاه ارتباط مشخصی به وظایف یا برنامه‌هایی که قرار است دستگاه طی سال انجام دهد ندارد. تغییر رویکرد بودجه به برنامه‌محور و برقراری ارتباط مشخص میان برنامه‌های تبیین شده در اسناد پشتیبان با بودجه دریافتی هر دستگاه و تعریف شاخص‌هایی برای ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها در انتهای سال مالی اقدامی تحولی است که بودجه 1403 مشابه بودجه سالهای قبل نتوانسته است که حرکت قابل توجهی در این مورد انجام دهد.

در این گزارش ضمن تبیین کلیات مصارف عمومی بودجه دولت رویکرد لایحه بودجه در حرکت به‌سمت بودجه برنامه‌محور و ارائه شاخص‌های قابل ارزیابی تحلیل شده‌است.

۲. نگاه کلی به مصارف لایحه بودجه

مجموع مصارف بودجه کل کشور در بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ برابر ۶۳۴۷ هزار میلیارد تومان عنوان شده‌است. 2837 هزار میلیارد تومان از این مقدار مربوط به مصارف بودجه عمومی دولت و 3741 هزار میلیارد تومان مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات اعتباری وابسته به دولت است که پس از کسر ارقام دوبار منظور (معادل ۲۳۰ هزار میلیارد تومان) جمع ان به رقم مصارف کل کشور خواهد رسید. شایان‌ذکر است که رقم مصارف بودجه کل کشور در مصوبه بخش اول لایحه بودجه معادل 6458 هزار میلیارد تومان بود که به‌دلیل افزایش ارقام دوبار منظور شده در جداول مرحله دوم (از 120 هزار میلیارد تومان به 230 هزار میلیارد تومان) این رقم کاهش یافته‌است.

بودجه عمومی دولت به مصارف عمومی دولت و مصارف از محل درآمدهای اختصاصی تقسیم می‌شود. اعتبارات این دو بخش به‌ترتیب برابر 2562 و 275 هزار میلیارد تومان است. مصارف عمومی دولت نیز، به مصارف هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی قابل تفکیک است. اعداد مهم لایحه بودجه سال 1403 در مقایسه با قانون بودجه سال 1402 در جدول ۱ ارائه شده‌است.

جدول ۱. اعداد کلان مصارف بودجه کل کشور در لایحه بودجه سال 1403                     (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

شایان‌ذکر است مصارف شرکت‌های دولتی، مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و بانک‌ها از حیث ماهیت متفاوت با مصارف عمومی دولت می‌باشد؛ زیرا اولاً این مصارف از محل منابع خود این مجموعه‌ها بوده و به‌معنای دریافتی از دولت نیست ثانیاً به‌طور کلی بودجه شرکت‌های دولتی برخلاف بودجه عمومی دولت، درواقع گردش مالی این شرکت‌ها در طول سال است. همچنین مصارف از محل درآمدهای اختصاصی نیز به‌معنای دریافتی از دولت نیست و بسته به ماهیت درآمد اختصاصی ضمن رعایت قوانین مرتبط با صلاحدید دستگاه مربوطه به مصرف می‌رسد.

۳. تشریح مصارف عمومی دولت

مصارف عمومی دولت بخشی از بودجه است که تخصیص آن به‌صورت متمرکز انجام‌می‌شود. این قسمت از بودجه، در مورد بودجه دستگاه‌های اجرایی ملی و بودجه ردیف‌های متفرقه، توسط سازمان برنامه و بودجه و در مورد بودجه‌های استانی، توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، تخصیص داده‌می‌شود. جدول ۲ شامل اعداد مرتبط با مصارف عمومی در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ است.

جدول ۲. مصارف عمومی دولت در سال 1403 در مقایسه با عملکرد سال 1402                 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

مصارف عمومی دولت در بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 معادل ۲۵۶۲ هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۲ معادل 23 درصد و نسبت به عملکرد سال ۱۴۰۲ معادل 21 درصد رشد داشته است. مصارف عمومی دولت، شامل سه بخش اعتبارات هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک دارایی‌های مالی است. اعتبارات هزینه‌ای (هزینه‌های جاری) عمدتاً شامل حقوق و دستمزد کارکنان و مستمری بازنشستگان می‌شود. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز معادل مخارج دولت برای حفظ و افزایش سرمایه‌گذاری در حوزه زیرساخت‌هاست که به آن بودجه عمرانی نیز گفته‌می‌شود. درنهایت تملک دارایی‌های مالی به مفهوم بازپرداخت اصل بدهی‌های دولت است که البته هر ساله موارد دیگری نیز در آن گنجانده می‌شود. در خصوص جدول بالا نکات زیر حائز اهمیت هستند:

۱. اعتبارات هزینه‌ای در بخش دوم لایحه بودجه 1403، معادل 24 درصد نسبت به قانون بودجه سال 1402 و  16 درصد نسبت به عملکرد سال رشد داشته است. دلیل رشد کم رقم لایحه ۱۴۰۳ نسبت به عملکرد، پرداخت بیش از ۱۰۰ درصدی اعتبارات هزینه‌ای در سال ۱۴۰۲ بوده است.

دلایل اصلی رشد اعتبارات هزینه‌ای به‌ترتیب زیر است:

• افزایش 20 درصدی پرداختی کارکنان و بازنشستگان دولت در سال 1403
• متناسب‌سازی دریافتی بازنشستگان صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری
• افزایش حدود ۳۵ درصدی میزان سود پرداختی به اوراق بدهی دولت نسبت به سال ۱۴۰۲
• افزایش بودجه برخی دستگاه‌ها (قوه‌قضائیه و صداوسیما) بر اساس احکام قانون بودجه 1403
• افزایش فوق‌العاده دریافتی کارکنان برخی دستگاه‌های دولتی بر اساس احکام قانون بودجه 1403.

۲. با توجه به سهم بیش از 85 درصدی پرداخت‌های حقوق و دستمزد و بازنشستگی و سود اوراق از اعتبارات هزینه‌ای و با توجه به رشد 20 درصدی حقوق و مستمری و 35 درصد سود اوراق محتمل است نظیر سال 1402، در سال 1403 نیز پرداختی اعتبارات هزینه‌ای بیش از رقم مصوب باشد.

۳. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در بخش دوم لایحه بودجه ۱۴۰۳ نسبت به قانون بودجه سال 1402، معادل 6 درصد و نسبت به عملکرد 1402، 34 درصد رشد داشته است. رشد بالای ردیف قانون بودجه نسبت به عملکرد به‌دلیل عدم تخصیص بخشی از بودجه عمرانی به‌دلیل عدم تحقق بخشی از درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه ۱۴۰۲ و تخصیص بخشی از اعتبارات عمرانی به مصارف هزینه‌ای بوده است.

۴. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در بخش دوم لایحه بودجه ۱۴۰۳ نسبت به قانون بودجه سال 1402 افزایش 43 درصدی و نسبت به عملکرد مالی سال افزایش 47 درصدی داشته است که بخش عمده آن بازپرداخت اصل اوراق مالی منتشره در سال‌های گذشته‌است. درواقع این موضوع پیامد کسری بودجه سال‌های گذشته می‌باشد که تأمین منابع آنها از محل انتشار اوراق صورت گرفته و دولت موظف به بازپرداخت بخشی از آن در سال 1403 است.

ترکیب این سه بخش مصارف در قوانین بودجه سنوات گذشته و لایحه سال جاری در نمودار ۱ ارائه شده‌است:

نمودار 1. ترکیب مصارف عمومی در قوانین بودجه سنوات 1397 تا 1403                 (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: قوانین بودجه سنواتی و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

همان‌طور که مشاهده می‌شود در لایحه بودجه سال 1403، اعتبارات هزینه‌ای 73 درصد، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای 15 درصد و تملک دارایی مالی ۱۲ درصد از مصارف عمومی دولت را تشکیل می‌دهند. در مقام مقایسه بین سال 1403 و سال 1402، هزینه‌ها تغییر چندانی نداشته است اما مصارف تملک دارایی‌های مالی افزایش داشته و در مقابل مصارف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای کاهش یافته‌است. این بدین معناست که در سال 1403 نسبت به سال 1402 دولت ناگزیر است سهم بیشتری از بودجه عمومی را برای بازپرداخت اصل اوراق تخصیص دهد و در نتیجه سهم اعتبارات عمرانی کاهشی خواهد بود. این نکته مؤید این معناست که همچنان در این سال چشم‌اندازی از تحول در حوزه سرمایه‌گذاری بخش عمومی را شاهد نخواهیم بود و دولت نخواهد توانست تحرک جدی در حوزه توسعه زیرساختی از محل منابع عمومی رقم زند.

۳-1. اعتبارات هزینه‌ای

اعتبارات هزینه‌ای در لوایح بودجه با سه طبقه بندی کلی ارائه می‌شود:

• طبقه بندی به تفکیک دستگاه‌های اجرایی ملی (جدول ۷ و ۷-۱)، ردیف اعتبارات متفرقه (جدول ۹) و بودجه استانی (جدول ۱۰) است که اعتبارات تخصیص یافته به هر یک از دستگاه‌های اجرایی یا اعتبارات متفرقه که بین چند دستگاه تقسیم می‌شوند یا اعتبارات استانی که زیرنظر شورای برنامه‌ریزی استان توزیع می‌شود، ارائه می‌گردد.
• طبقه‌بندی هزینه‌ها براساس فصول هزینه‌ای: درواقع نوع هزینه کردهای دولت به تفکیک جبران خدمات کارکنان، استفاده از کالاها و خدمات، هزینه‌های اموال و دارایی، یارانه‌ها، کمک‌های بلاعوض، رفاه اجتماعی و سایر هزینه‌ها نمایش می‌دهد. این طبقه بندی در جدول (۲) لایحه ارائه می‌شود که در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ ارائه نشده است.
• طبقه‌بندی هزینه‌ها براساس امور و فصول: امور ده‌گانه (امور خدمات عمومی، دفاعی- امنیتی، قضائی، اقتصادی، محیط‌زیست، مسکن عمران و شهری روستایی، سلامت، فرهنگ و گردشگری، آموزش و پرورش و رفاه اجتماعی) و فصول چهل و هفتگانه حاکمیتی تعیین کننده هدف و منظور نهایی از هزینه‌کرد دولت است که در جدول (۶) ارائه می‌شود اما در لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ این طبقه‌بندی نیز ارائه نشده است و نمی‌توان بر این اساس لایحه را تحلیل کرد.

در نمودار ۲ تصویر کلی هزینه‌های بودجه عمومی به تفکیک اعتبارات دستگاه‌های اجرایی اصلی، ردیف‌های متفرقه و اعتبارات دستگاه‌های استانی نشان داده‌شده‌است:

نمودار 2. تصویر کلی هزینه‌های بودجه عمومی دولت در لایحه بودجه 1403 [1]            (هزار میلیارد تومان)

مصارف عمومی هزینه‌ای که بعد از این به‌اختصار آن را «اعتبارات هزینه‌ای» می‌نامیم، حاصل جمع هزینه‌های عمومی ملی (شامل هزینه‌های عمومی و متفرقه دستگاه‌های اصلی) و هزینه‌های استانی و اعتبارات متفرقه است و مصارف اختصاصی را شامل نمی‌شود.

نمودار شماره 3 روند رشد مخارج هزینه‌ای دولت را نشان‌می‌دهد. براساس این نمودار و با توجه به مواردی که در پیش از این مطرح شد، مشخص است که سیاست کنترل هزینه‌ای یکی از اولویت‌های دولت بوده است.

نمودار 3. روند رشد مخارج هزینه‌ای دولت       (درصد)

مأخذ: قوانین بودجه سنواتی و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

اعتبارات متفرقه در یک طبقه‌بندی پنج‌گانه (شامل اعتبارات خاص و پیش‌بینی‌نشده، اعتبارات یارانه‌ها، اعتبارات متمرکز درآمد – هزینه، اعتبارات ردیف‌های موردی و سود و کارمزد وام‌های داخلی و خارجی) هر ساله در سند بودجه ارائه می‌شوند. دلیل اصلی جدا کردن اعتبارات متفرقه از جدول 7 (بودجه دستگاه‌ها) و درج آن در جدول (9) ارتباط آن با بیش از یک دستگاه است. این در حالی است برای بسیاری از ردیف‌های متفرقه درج دستگاه یا دستگاه‌های اجرایی مرتبط امکان‌پذیر است. مجلس در بودجه سال 1402 با درج نام دستگاه‌های اجرایی مربوط به هر ردیف متفرقه گام مهمی در راستای شفافیت بودجه برداشت که خوشبختانه در لایحه بودجه سال 1403 این گام مؤثر ادامه یافته‌است.

در جدول (۳) ردیف‌های اصلی هزینه‌ای متفرقه جدول 9 ارائه شده‌است:

جدول ۳. ردیف‌های عمده اعتبارات هزینه‌ای متفرقه (جدول شماره ۹ لایحه بودجه سال 1403) (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

مشاهده می‌شود که حدود 41 درصد از اعتبارات متفرقه، مربوط به سود و کارمزد اوراق‌بهادار داخلی و 27 درصد آن مربوط به متناسب‌سازی مستمری بازنشستگان است.

۳-2. اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

اعتبارات مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مانند هزینه‌ها در چندین جدول متفاوت آمده است. در جدول ۷ و ۷-۱ اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دستگاه‌های اجرایی و در جدول ۹ اعتبارات متفرقه که ذیل یک موضوع واحد بین چند دستگاه اجرایی توزیع می‌شوند، لحاظ شده‌است. از سوی دیگر اعتبارات عمرانی استان‌ها نیز در جدول ۱۰-ج درج‌شده است. همچنین تفکیک هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در مخارج اختصاصی دستگاه‌های اجرایی ارائه نشده است، اما تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاصی استان‌ها در جدول ۱۰-ج ارائه شده‌است. در نمودار (۴) اجزای مختلف اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لایحه بودجه 1403 نشان داده‌شده‌است.  

نمودار 4. تصویر کلی اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در لایحه بودجه 1403                (هزار میلیارد تومان)

شایان‌ذکر است بودجه تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاصی در سرجمع اعتبارات عمومی تملک دارایی‌های سرمایه‌ای لحاظ نمی‌شود. همچنین اعتبارات مربوط به قانون «استفاده متوازن از امکانات کشور برای ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه‌یافته» به‌دلیل جلوگیری از دوبار شماری در اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای عمومی منعکس نمی‌شود و بخشی از سرفصل هزینه‌های دستگاه‌هاست. بنابراین اعتبارات تملک استانی از محل منابع بودجه عمومی 71 هزار میلیارد تومان درنظر گرفته شده‌است و 80 هزار میلیارد تومان دیگر از محل 3 درصد هزینه‌های دستگاه‌ها به‌عنوان بخشی از اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای به منابع استانی اضافه می‌شود.

از آنجا که مصارف هزینه‌ای عمدتاً به پرداخت حقوق و دستمزد اختصاص می‌یابد و در هنگام تخصیص قابل کاهش نیست، در صورت عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در قوانین بودجه، در عمل، بودجه عمرانی پرداخت شده از رقم مرقوم در قوانین کمتر می‌شود. این مسئله در نمودار (۵) نمایش داده‌شده‌است. در این نمودار نسبت بودجه عمرانی تصویب شده به‌کل مصارف بودجه و نسبت بودجه عمرانی تحقق‌یافته به‌کل مصارف تحقق‌یافته ارائه شده‌است. مشاهده می‌شود که نه‌تنها اعتبارات تصویب‌شده در لایحه برای این بخش در سال‌های اخیر قابل توجه نیست، بلکه همین مقدار نیز در هیچ سالی به‌صورت کامل محقق نشده است. البته باید به این نکته مهم توجه داشت که کیفیت اعتبارات مربوط به تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیازمند بازنگری جدی است. تعداد زیاد پروژه‌های ناتمام و سرمایه‌گذاری دولتی ناموجه در برخی از پروژه‌ها نشانه‌ای از تخصیص نامناسب این اعتبارات است.

نمودار ۵. بودجه عمرانی تصویب شده و تحقق‌یافته به‌کل مصارف بودجه عمومی             (درصد)

مأخذ: قوانین بودجه سنواتی و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

درحالی‌که در سالهای اخیر تحقق بودجه عمرانی همواره کمتر از مقدار تصویب شده بوده است، تحقق اعتبارات هزینه‌ای مقادیری نزدیک به مقدار مصوب داشته‌اند. این موضوع نشان‌می‌دهد که بخش مصارف بودجه سال‌های مختلف با توجه به غلبه بخش اعتبارات هزینه‌ای و به‌صورت خاص حقوق و دستمزد کارکنان، انعطاف کمی در مقابل تنگناهای احتمالی دولت دارد و در صورت تصویب، امکان کاهش قابل توجه مصارف در آن وجود ندارد. در چنین شرایطی کسری بودجه، به سهم بودجه عمرانی اصابت خواهد کرد. نمودار (۶) نسبت تحقق اعتبارات پیش‌بینی شده در قوانین بودجه سنوات گذشته را نمایش می‌دهد.

نمودار ۶. نسبت تحقق اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای بودجه سال‌های 1393 تا 1402                (درصد)

مأخذ: قوانین بودجه سنواتی و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳.

۳-3. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی

اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در سال‌های گذشته روندی صعودی داشته است. انتشار اوراق و استقراض دولت در سال‌های گذشته برای پوشش کسری بودجه، رشد قابل‌توجهی را در اعتبارات این بخش ایجاد کرده است و بازپرداخت اوراق مالی اسلامی منتشر شده در سال‌های گذشته بخش قابل توجهی از مصارف دولت را به خود اختصاص داده است. البته باید توجه داشت که استقراض حقیقی (بدون لحاظ تورم) دولت از طریق انتشار اوراق بدهی در دو سال اخیر کاهش یافته ولی به‌دلیل آنکه سقف بودجه مطابق با تورم بزرگ نشده است لذا سهم اعتبارات لازم برای بازپرداخت اصل و فرع بدهی‌های اوراق دولت در بودجه رشد کرده است.

بازپرداخت اصل اوراق در قالب تملک دارایی‌های مالی منعکس شده و بازپرداخت سود و کارمزد آن تحت اعتبارات هزینه‌ای درج می‌شود. همان‌طور که در جدول ۳ ارائه شد 75 هزار میلیارد تومان از اعتبارات هزینه‌ای (جدول ۹ لایحه) متفرقه صرف بازپرداخت سود و کارمزد وام‌ها می‌شود.

 البته معمولاً در لایحه بودجه سال‌های مختلف انتشار اوراق زیادی در نظر گرفته نمی‌شود، اما در طی سال و پس از عدم تحقق بخشی از منابع، اوراق بیشتری منتشر می‌شود. همچنین باید توجه داشت که بخشی از بدهی دولت خارج از سند بودجه ایجاد شده و به‌شکل غیر اوراقی است که مضرات بیشتری برای اقتصاد دارد.

 علی‌رغم آنکه انتشار اوراق بیشتر به‌منظور تأمین مالی مخارج دولت منجر به ایجاد بار بدهی بیشتر برای دولت در آینده می‌شود، اما یکی از مزیت‌های اصلی انتشار اوراق بدهی، جلوگیری از پولی شدن کسری بودجه و اجتناب از ایجاد تعهداتی است که شفافیت و الزام‌آوری کافی برای بازپرداخت را نداشته و نهایتاً بار مالی مخارج دولت را به نهادهای غیردولت منتقل می‌کند. با توجه به این نکات در کنار تأکید بر کاهش کسری بودجه و انتشار اوراق، می‌بایست بر استفاده از ظرفیت انتشار اوراق بدهی به‌جای سایر روش‌های تأمین مالی غیرشفاف و غیر تعهدآور تأکید کرد. در جدول (۴) سرفصل‌های اصلی ردیف تملک دارایی‌های مالی که در جدول (۸) لایحه بودجه اشاره شده‌است با مقایسه با ارقام قانون بودجه ۱۴۰۲ نشان داده‌شده‌است.

جدول ۴. ردیف‌های عمده اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (جدول شماره ۸ لایحه بودجه سال 1403) (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

نمودار (۷) سهم اعتبارات تملک دارایی‌های مالی از کل بودجه را نمایش می‌دهد. به‌طور شهودی مشخص است که در طی سالهای اخیر به‌تدریج سهم اعتبارات تملک دارایی‌های مالی از مصارف عمومی دولت در حال افزایش است می‌توان انتظار داشت در صورت تداوم کسری بودجه و عدم افزایش متناسب منابع عمومی، در سال‌های آتی فضای مالی دولت کاهش خواهد یافت.

نمودار ۷. سهم اعتبارات تملک دارایی‌های مالی از مصارف عمومی دولت                               (درصد)

مأخذ: قوانین بودجه سنواتی و بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

بنابر آنچه گفته شد تنها اصل مبالغ اوراق بدهی منتشر شده در این بخش آمده است و با در نظر گرفتن ردیف‌های متفرقه هزینه استقراض دولت بیش از مقدار نمایش داده شده در نمودار بالا بوده و سهم دقیق‌تر هزینه‌های مالی حدود 14 درصد کل مصارف بودجه عمومی دولت است. البته در کنار اوراق منتشره، استقراض دولت به شیوه‌های غیرشفاف و گاهی در قالب عدم پرداخت به پیمانکاران دولتی یا برداشت از حساب بانک‌های دولتی نیز انجام‌می‌شود که به‌دلیل غیراوراقی بودن این نوع بدهی هزینه‌های مالی آن با دشواری همراه است.

۴. نگاهی به مصارف اختصاصی

براساس ماده (14) قانون محاسبات عمومی کشور درآمد اختصاصی به درآمدهایی گفته‌می‌شود که به‌موجب قانون برای مصرف یا مصارف خاص در بودجه کل کشور منظور شود. این درآمدها توسط دستگاه اجرایی مربوطه وصول شده و با نظارت کمتری به مصرف می‌رسد. بر اساس این قانون که در سال 1366 به تصویب رسیده است دولت موظف شده حداکثر تا سه سال پس از تصویب این قانون، بودجه اختصاصی را حذف کند. با این حال نه‌تنها درآمدهای اختصاصی حذف نگردید، بلکه تعداد ردیف‌های اختصاصی در بودجه افزایش نیز یافت تا اینکه در سال 1373 تکلیف دولت به حذف درآمدهای اختصاصی در ماده (92) قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین، لغو گردید. از آن زمان بسیاری از دستگاه‌ها در قوانین مختلف مجوز دریافت درآمدهای اختصاصی را از مجلس دریافت کردند که عمده آنها دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی هستند.

بر مبنای تبصره «1» ماده (72) قانون محاسبات عمومی کشور مصرف اعتبارات که شامل تمام فرایند مصرف از تخصیص، مبالغ پرداخت و نظارت تابع مقررات خاص دستگاه است. در صورتی که دستگاه مربوطه مقررات خاص نداشته‌باشد این اعتبارات براساس قوانین و مقررات عمومی دولتی قابل مصرف خواهد بود. با این حال با توجه به بررسی‌های انجام‌شده، بر اعتبارات از محل درآمدهای اختصاصی، از طرف سازمان برنامه و بودجه و نه از طرف دیوان محاسبات نظارت جدی صورت نمی‌پذیرد.

اگرچه در مواردی (مانند درآمد اختصاصی سازمان امور مالیاتی) اختصاص این درآمدها به دستگاه با هدف ایجاد انگیزه درآمدزایی انجام‌شده و در حکم مشوق برای دستگاه‌ها به‌شمار می‌رود، اما حجم نسبتاً بالای این مصارف و ملاحظات مربوط به نظارت بر نحوه تخصیص این اعتبارات، انتقادهایی را در ارتباط با مصارف اختصاصی دستگاه‌ها ایجاد کرده است. یکی از موارد تبدیل بخش قابل توجهی از بودجه بخش سلامت کشور به درآمد اختصاصی دانشگاه‌های علوم پزشکی است.

به این ترتیب، بازبینی مجدد مصارف اختصاصی و تبدیل موارد غیرضروری به مصارف عمومی می‌تواند در راستای ارتقای شفافیت بودجه و بهبود نظارت مؤثر باشد. در جدول شماره (۵) مصارف عمده از محل درآمد اختصاصی دستگاه‌های ملی در بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 نشان داده‌شده‌است. مطابق جدول زیر بالغ بر 72 درصد این مصارف از محل درآمد اختصاصی در لایحه سال 1403 تنها مربوط به چهار دستگاه سیاست‌گذار بوده است.

جدول ۵. مصارف عمده از محل درآمد اختصاصی دستگاه‌های ملی در لایحه بودجه 1403    (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: بخش دوم لایحه بودجه سال ۱۴۰۳

۵. درآمدها و اعتبارات استانی

بالغ بر 44 درصد از منابع عمومی دولت در لایحه بودجه سال 1403 منابع استانی است و 56 درصد آن ملی است. از کل مصارف عمومی دولت 89 درصد اعتبارات ملی و 11 درصد اعتبارات استانی است. در جدول (۶) سهم منابع و مصارف استانی از کل منابع و مصارف محاسبه شده‌است.

مصارف استانی با 41 درصد افزایش از 1،432 هزار میلیارد ریال به 2،015 هزار میلیارد ریال افزایش یافته و سهم آن از 9 درصد به 11 درصد افزایش یافته‌است.

جدول ۶. مقایسه درآمدها و اعتبارات استانی و سهم آن از منابع عمومی                    (هزار میلیارد ریال)

مطابق با قانون استفاده متوازن از امکانات کشور مصوب 1394، دولت مکلف است سالانه 3 درصد از منابع بودجه عمومی را به‌منظور استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعه یافته و تحقق پیشرفت و عدالت در قالب ردیف مشخص تحت همین عنوان تعیین کند. این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1403 برابر با 800 هزار میلیارد ریال پیشنهاد شده‌است، این در حالی است که 3 درصد منابع بودجه عمومی (منابع عمومی به‌علاوه درآمدهای اختصاصی) برابر با 851 هزار میلیارد ریال می‌شود و بنابراین با اختلاف 51 هزار میلیارد ریالی مواجه هستیم. شایان‌ذکر است اعتبارات قانون استفاده متوازن از امکانات کشور در لایحه بودجه سال 1403 با افزایش 39 درصدی همراه بوده است.

در لایحه بودجه سال 1403 نسبت درآمدهای استانی به مصارف استانی معادل 5/6 برابر می‌باشد. یعنی درآمدهایی که از استان‌ها تأمین می‌شود 5/6 برابر اعتباراتی است که توسط استان‌ها هزینه می‌شود. این نسبت در قانون بودجه سال 1402 معادل 4/4 برابر بوده است.

از نظر نحوه مشارکت استان‌ها در تأمین مالی درآمدهای استانی، جدول (۷) نشان‌می‌دهد استان‌های تهران، اصفهان، کرمان، خوزستان، هرمزگان و خراسان‌رضوی حدود 70 درصد از بار مالی دولت در این بخش را به‌دوش می‌کشند. سهم استان تهران از منابع عمومی استانی به‌تنهایی بالغ بر 43 درصد می‌باشد و استان‌های اصفهان (7 درصد)، کرمان (6 درصد)، خوزستان (5 درصد)، هرمزگان (4 درصد) و خراسان‌رضوی (3 درصد) در رتبه‌های دوم تا ششم قرار گرفته‌اند. منظور از منابع عمومی استانی، عمدتاً درآمدهای مالیاتی است و نفت به‌عنوان درآمدهای استانی طبقه بندی نمی‌شود.

از نظر مصارف استانی استان‌های خوزستان، سیستان و بلوچستان، کرمان، فارس و خراسان‌رضوی، و در رتبه‌های اول تا پنجم قرار دارند. استان خوزستان به‌تنهایی بیش از 9 درصد و پنج استان اول مجموعاً بیش از 32 درصد اعتبارات را به خود اختصاص داده‌اند.

جدول ۷. درآمدها و مصارف استانی در لایحه بودجه سال 1403 (در قالب نظام درآمد هزینه استانی)                 (میلیارد ریال)

 مأخذ: جدول 10 لایحه بودجه سال 1403.

ضریب بازگشت استانی که نسبت مجموع اعتبارات استان‌ها (جاری و عمرانی) به درآمدهای استانی است در لایحه بودجه سال 1403 برای 7 استان، سیستان و بلوچستان، کهگیلویه و بویراحمد، ایلام، خراسان‌جنوبی، لرستان، خراسان‌شمالی و کرمانشاه بیش از 100 بوده که به‌معنای برخورداری بیش از 100 درصدی استان از درآمد‌هایش است. این نسبت برای سایر استان‌ها کمتر از 100 است. مقدار این ضریب را برای استان‌های مختلف در نمودار (۸) ملاحظه می‌فرمایید.

نمودار ۸. ضریب بازگشت استانی

مأخذ: جدول 10 لایحه بودجه سال 1403.

از نظر توزیع استانی، بیشترین سرانه اعتبارات هزینه‌ای برای استان‌های ایلام (19/7 میلیون ریال)، کهگیلویه و بویراحمد (13/9 میلیون ریال) و خراسان‌جنوبی (13/3 میلیون ریال) می‌باشد و کمترین سرانه اعتبارات هزینه‌ای استانی مربوط به استان‌های تهران (2/3 میلیون ریال)، البرز (3/6 میلیون ریال) و خراسان‌رضوی (4 میلیون ریال) است. از نظر اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای (عمرانی) بیشترین سرانه اعتبارات عمرانی مربوط به استان‌های ایلام
(55 میلیون ریال)، بوشهر (54 میلیون ریال) و کهگیلویه و بویراحمد (48 میلیون ریال) است. کمترین سرانه اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای (عمرانی) نیز مربوط به استان‌های تهران (حدود 2 میلیون ریال)، اصفهان (حدود 7 میلیون‌ریال) و البرز (حدود 9 میلیون ریال) است.

جدول ۸: سرانه^* اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی سرمایه‌ای استانی

 در لایحه بودجه سال 1403 (هزار ریال به‌ازای هر نفر)

مأخذ: جدول 10 لایحه بودجه سال 1403.

* برای سرانه از برآورد جمعیت برای سال 1403 مرکز آمار ایران استفاده شده‌است.

6.ارزیابی جدول ۷-۲(سنجه‌های عملکرد دستگاه‌های سیاست‌گذار) و لزوم حرکت به‌سمت بودجه برنامه‌محور

مطابق قانون قانون اصلاح مواد (۱۸۰) و (۱۸۲) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی دولت باید «سنجه‌های ارزیابی برنامه دستگاه‌های سیاست‌گذار» را همراه جداول تفصیلی بودجه در مرحله دوم به مجلس ارسال نماید. در این راستا در جداول تفصیلی ارسال شده به مجلس دولت جدول 7-2 را با عنوان «جدول سنجه عملکرد خروجی‌های اصلی دستگاه‌های سیاست‌گذار» در لایحه بودجه مرحله دوم درج کرده است. در این بخش از گزارش ضمن مرور تجربه بین‌المللی در بودجه ریزی برنامه‌محور جدول ارائه‌شده توسط دولت ارزیابی شده‌است.  

عبارت سنجه‌های ارزیابی برنامه دستگاه‌های سیاست‌گذار در قانون آیین نامه داخلی به این معنی است که می‌بایست دستگاه‌های سیاست‌گذار دارای برنامه‌های مشخصی برای سال 1403 بوده و دولت سنجه‌ها (یا شاخص‌های قابل سنجشی) که از طریق آن بتوان این برنامه‌ها را ارزیابی کرد به مجلس ارائه نماید.

در بودجه برنامه‌ای منابع به یک «برنامه / پروژه» مشخص اختصاص می‌یابد؛ نه یک ردیف-دستگاه و هر برنامه می‌تواند بین یک یا چند دستگاه تعریف شود. در این روش بودجه‌ریزی برنامه‌ها غالباً شامل فعالیت‌هایی می‌شود که اهداف مشخصی را دنبال می‌کنند. بودجه برنامه‌ای به‌طور دقیق هزینه‌ها را به اهداف و فعالیت‌های معین گره می‌زند و امکان حسابرسی و پاسخ‌گویی بر مبنای خروجی‌های قابل ارزیابی را فراهم می‌کند. به این نکته باید توجه نمود که موضوع ارزیابی در بودجه ریزی برنامه‌محور اثر بخشی عملکرد (outcome) دستگاه در اجرای برنامه است نه صرفاً شمارش تعداد خروجی‌های تولید شده (Output) توسط دستگاه که در عمده ردیف‌های جداول 7-2 بخش دوم لایحه بودجه سال 1403 ارائه شده‌است.

جدول ۹. سنجه‌های عملکرد وزارت تعاون و رفاه اجتماعی

مأخذ: بخش دوم لایحه بودجه سال 1402.

همان طور که ملاحظه می‌شود در جدول (۹) سنجه‌های عملکرد وزارت تعاون و رفاه اجتماعی از بخش دوم لایحه بودجه (جداول) دولت استخراج شده‌است. در این جدول خروجی‌ها و محصولات اصلی وزارت تعاون در ستون اول ارائه شده‌است. اولین خروجی اجرای کالابرگ الکترونیک است که سنجه عملکرد آن «تعداد خانوارهای برخوردار از کالابرگ» تعی‌ین شده‌است که پیش‌بینی می‌شود در سال 1403 به 19 میلیون خانوار برسد. خروجی دوم وزارت رفاه رفع سوءتغذیه کودکان زیر 5 سال است که سنجه تعداد کودکان زیر 5 سال برخوردار از سبد تغذیه به‌عنوان سنجه درج‌شده است. اگرچه عنوان این دو خروجی برخلاف برخی خروجی‌های دیگر شفاف بوده و شاخص تعیین‌شده در نگاه اول شفاف است ولی ایراداتی به آن‌ها وارد است. در ابتدا مشخص نیست که ابعاد مسئله سوء تغذیه کودکان زیر 5 سال چه میزان است و لذا مبنای تعیین عدد 130 هزار برای سال 1403 چیست. همچنین هیچ توضیحی درباره مخارج لازم برای تأمین سبد تغذیه ارائه نشده است. درباره اجرای کالابرگ الکترونیک نیز باید علاوه بر رویه تخصیص کالا برگ و سبد هدف، نوبت‌های عرضه آن در سال 1403 و هزینه احتمالی توضیح داده شود. تنها سنجه ارائه‌شده برای کالابرگ نیز تعداد خانوار دریافت کننده است در حالی که عوامل مهمی نظیر میزان رضایتمندی مردم از نحوه حمایت یا اثر بخشی این نوع حمایت بر رفاه خانوار در نظر گرفته نشده‌اند. درج رقم عملکرد شاخص برای سال 1402 نیز از جهت مقایسه و کسب اطمینان از واقعی بودن اعداد ارائه‌شده بسیار مهم است.

خروجی و محصول وزارت تعاون در حوزه کار در جدول (۶) حوادث و آسیب‌های شغلی عنوان شده‌است. سنجه این خروجی نیز تعداد حوادث و آسیب‌های شغلی است. متأسفانه از عنوان این خروجی و سنجه مربوطه فهمی درباره نوع خدمتی که قرار است وزارتخانه مزبور در سال 1403 ارائه کند حاصل نمی‌شود. به نظر می‌رسد افزایش تعداد حوادث و آسیب‌های شغلی در سال 1403 به‌معنای کارکرد بیشتر این وزارتخانه خواهد بود که قطعاً صحیح نیست. در صورتیکه منظور از این خروجی مقابله یا رفع حوادث و آسیب‌های شغلی است باید توضیح داده شود که چه مواردی مدنظر بوده و روش مقابله یا رفع آنها چیست. در کنار این باید توضیح داده شود که چه میزان اعتبار برای این کار لازم است. همچنین باید سنجه تعریف شده بر مبنای اثربخشی تلاش وزارت رفاه در این حوزه باشد و احتمالاً لازم است چند شاخص برای این کار تعریف شود.

۶-۱. نمونه‌ای از برنامه حوزه بازار کار در بودجه فرانسه (بودجه برنامه‌محور)

فرانسه یکی از کشورهایی است که در دو دهه اخیر ساختار بودجه ریزی خود را متحول کرده است. مطابق با بررسی سازمان توسعه همکاری‌های اقتصادی این کشور در تحول نظام بودجه ریزی خود عملکرد موفق و چشم گیری داشته است. قانون LOLF که در واقع بستر اصلی تحولات بودجه‌ای در کشور فرانسه است یکی از مهم‌ترین اهداف تدوین و اجرای بودجه، افزایش کارایی مخارج در بودجه است. ازاین‌رو تدوین بودجه بر اساس مأموریت‌ها و برنامه‌هاست و تمامی برنامه‌ها دارای استراتژی، اهداف مشخص و شاخص‌های کمی برای بررسی عملکرد و کارایی آن برنامه هستند. در مرحله تدوین بودجه و در کنفرانس‌های مختلف با حضور مدیران برنامه، نماینده اداره بودجه و دیگر بازیگران کلیدی در تدوین و اجرای بودجه، شاخص‌ها تعیین و پیش‌بینی از تحقق آنها در بودجه آتی آورده می‌شود. [4]

بر این اساس، به‌همراه بودجه پیشنهادی که در اکتبر هر سال به مجلس ارسال می‌شود، گزارش پشتیبان (PAP) هر برنامه نیز به پیوست بودجه اولیه الحاق می‌شود. این گزارش مفصل با حجم 30 تا 50 صفحه حاوی شاخص‌های مختلف ارزیابی هر برنامه به‌همراه مقادیر محقق شده آنها در سال‌های گذشته، پیش‌بینی مقادیر آنها برای سال‌های آینده و توضیحاتی در مورد چگونگی تعیین شاخص است. علاوه بر این در گزارش PAP برای هر برنامه، استراتژی، توجیه بودجه درخواستی از مجلس، اهداف سیاست‌های عمومی، شاخص‌ها و اهدافی نیز ارائه و بررسی می‌شود.

همچنین در ژوئن سال مالی آینده گزارش عملکرد سالانه (RAP) منتشر می‌شود که مشابه پروژه عملکرد سالانه (PAP) است با این تفاوت که به‌جای پیش‌بینی شاخص‌ها، مقادیر محقق شده آنها گزارش شده و توضیحاتی در مورد دستیابی یا عدم دستیابی یک شاخص به اهداف خود را مورد بررسی قرار می‌دهد و بنابراین ارزیابی کیفیت مدیریت سیاست‌های عمومی را ممکن می‌سازند.  

در LOLF اصل زنجیره فضیلت تعریف شده‌است که بر اساس آن RAP و PAP ها عملاً مبنایی برای بحث غنی‌تر و دقیق‌تر جهت بهبود عملکرد بودجه و راهبرد تحقق شاخص‌های هدف را مورد توجه قرار می‌دهد. براساس اصل زنجیره فضیلت، تحلیل RAP باید کنترل اجرای بودجه سال گذشته و غنی کردن بحث در مورد جهت‌گیری مالیه عمومی را برای سال آینده ممکن سازد، سپس بازتاب گزارش‌ها منجر به توسعه تدوین PAPها برای سال آینده شود.

برای آنکه مجلس و شهروندان بتوانند دید دقیق‌تر و مستدل‌تری نسبت به مخارج بودجه پیدا کنند، LOLF یک تحول جدی در ارائه بودجه ایجاد کرد. در LOLF مخارج از اولین یورو مشخص و توجیه شده‌است. با LOLF، هزینه‌هایی که تقریباً به‌طور خودکار از یک سال‌به‌سال دیگر منتقل می‌شوند‌، لغو شده‌است. ادارات اکنون در برنامه عملکرد سالانه خود (PAP) توضیح می‌دهند که چگونه از اعتبارات و کارمندان خود و از اولین یورو تخصیص‌داده‌شده، استفاده خواهند کرد (مفهومی نزدیک به بودجه‌ریزی بر مبنای صفر). آنها نهایتاً در پایان سال، آنچه که به‌واقع اجرا کرده‌اند را در قالب گزارش عملکرد سالانه خود (RAP) در پایان سال مالی توضیح خواهند داد.

اعتبارات با یک «توجیه اولین یورو» (JPE) ارائه می‌شوند که درباره اعتبارات درخواستی (بر اساس تعداد مصرف‌کنندگان اعتبار، حجم اقدامات، هزینه‌های هر واحد، حقوق و دستمزد و غیره) توضیحاتی ارائه می‌دهد. این رویکرد مستلزم گفتگوی غنی و پیوسته بین مدیران و سرپرستان آنها در مورد اولویت‌ها و نیازهای بودجه‌ای در طول سال است.

در ادامه به‌عنوان نمونه تدوین بودجه برنامه‌محور، مأموریت کار و اشتغال و برنامه‌های ذیل آن از بودجه فرانسه در سال 2020 ارائه شده‌است.

مأموریت کار و اشتغال [3]

راهبرد مأموریت: مأموریت «کار و اشتغال» اعتباراتی را برای اجرای سیاست‌های عمومی مربوط به اشتغال، آموزش حرفه‌ای کار و همچنین منابع مرتبط با حمایت انسانی و مادی از آنها در نظر گرفته است. این مأموریت از چهار برنامه تشکیل شده‌است:

• برنامه 102 «دسترسی و بازگشت به اشتغال»
• برنامه 103 «حمایت از تغییرات اقتصادی و توسعه اشتغال» که نماینده عمومی استخدام و آموزش حرفه‌ای مسئول آن است.
• برنامه 111 "بهبود کیفیت اشتغال و روابط کار" که مدیرکل کار مسئولیت آن را بر عهده دارد.
• برنامه 155 "طراحی، مدیریت و ارزیابی سیاست‌های اشتغال و کار" که مدیر امور مالی، خرید و خدمات مسئول آن است.

بودجه تخصیص‌یافته به مأموریت کار و اشتغال در سال 2020 معادل 14 میلیارد یورو بوده است. بودجه تخصیص‌یافته به هر برنامه به‌ترتیب زیر است:

• برنامه 102 - دسترسی و بازگشت به کار : 6.4 میلیارد یورو (47.1 درصد منابع مأموریت)
• برنامه 103 - حمایت از تغییرات اقتصادی و توسعه اشتغال : 6.4 میلیارد یورو (47.4 درصد منابع مأموریت)
• برنامه 155 - طراحی، مدیریت و ارزیابی سیاست‌های اشتغال و کار: 0.07 میلیارد یورو (0.5 درصد منابع مأموریت)
• برنامه 111 - بهبود کیفیت اشتغال و روابط کار: 0.7 میلیارد یورو (5 درصد منابع مأموریت)

در ادامه به‌منظور تبیین نحوه تدوین شاخص ارزیابی در بودجه برنامه‌محور، شاخص‌های طراحی شده برای ارزیابی نتایج برنامه 102 بودجه فرانسه از مأموریت کار و اشتغال ارائه و بررسی شده‌است.

برنامه 102 - دسترسی و بازگشت به کار [3]

هدف برنامه 102 ارتقای دسترسی یا بازگشت به شغل برای جویندگان کار، به‌ویژه برای افرادی است که از ورود به بازار کار فاصله بیشتری دارند و یا کسانی که برای دسترسی یا ماندن در بازار کار با مشکلات خاصی مواجه می‌شوند. به‌طور خاص این برنامه توجه ویژه‌ای به وضعیت اشتغال بیکاران طولانی‌مدت، جوانان بدون صلاحیت و کارگران معلول دارد.

این برنامه 3 هدف کلی را دنبال می‌کند که ارتقا دسترسی و بازگشت به شغل، بهبود کارایی خدمات ارائه‌شده به کاربران توسط اداره کار و بسیج ابزارهای ادغام حرفه‌ای کارگران در بازار کار به بهترین نحو ممکن و با تمرکز ویژه بر افرادی که بیشترین فاصله را از ورود به بازار کار دارند را شامل می‌شود.

جدول 10. شاخص‌های ارزیابی برنامه 102 بودجه فرانسه

مأخذ: [3]

به‌طور کلی مهم‌ترین ایرادات وارد بر جدول 7-2 به شرح زیر است:

1- مطابق قانون دولت می‌بایست برای دستگاه‌های سیاست‌گذار برنامه تعیین کرده و شاخص‌های سنجش عملکرد آن برنامه‌ها را به مجلس ارائه نماید. این در حالی است که اساساً رویکرد بودجه برنامه‌محور در سند بودجه جایی نداشته و تنها خروجی‌های مورد انتظار از دستگاه‌ها طبق رویه غیر صحیح مبتنی بر عملکرد سنتی در جدول 7-2 درج‌شده است.

2- بخشی از خروجی‌های ارائه‌شده به ساختار برنامه نزدیک بوده و عنوان مشخص و قابل فهمی دارد اگرچه لازم بود در یک سند پشتیبان توضیحات لازم درباره آن ارائه شود. بخش دیگری از خروجی‌های درج‌شده کاملاً مبهم بوده و نیاز به تدقیق دارد. همان طور که در نمونه فرانسه توضیح داده شد هر برنامه دارای اهداف روشن و سند پشتیبان تفصیلی با شاخص‌های چندگانه برای ارزیابی عملکرد آن است.

3- سنجه‌های عملکرد دستگاه‌ها ناقص است. لازم است برای هر برنامه سنجه‌هایی کافی و دقیق طراحی شده که به‌خوبی نمایش دهنده اثر بخشی و به نتیجه رسیدن آن فعالیت باشند. همچنین لازم است میزان تحقق هر سنجه در سالهای گذشته (در صورت وجود) در سند پیوست به مجلس ارسال گردد تا قابلیت مقایسه و ارزیابی داشته‌باشد. مطابق با الگوی فرانسه برای هر برنامه تعدادی شاخص و زیر شاخص تعریف شده‌است تا ابعاد مختلف عملکرد برنامه قابل سنجش و ارزیابی باشد. همچنین رقم شاخص برای هر سال هدف گذاری شده و در صورت تفاوت عملکرد با هدف لازم است علت اختلاف توضیح داده شود.

4- هزینه لازم برای اجرای خروجی‌ها مشخص نیست. لازم است در این باره مخارج اجرای هر برنامه تخمین زده شده و در سند پیوست درج شود. در الگوی فرانسه در سند پشتیبان هر برنامه توجیهات لازم برای لزوم اجرای برنامه و اعتبار لازم برای آن درج می‌شود.

5- تعداد خروجی‌های تعیین‌شده برای دستگاه‌ها زیاد است و این موضوع منجر به سخت شدن تدوین اسناد پشتیبان، تعریف شاخص‌های مناسب و ارزیابی مستمر خروجی‌ها در مراحل ابتدایی می‌شود.

6- مبنای تعیین خروجی‌های جدول 7-2 و اهداف کمی تعیین‌شده روشن نیست. اساساً باید در سند پیوست توضیح داده شود چرا این خروجی نسبت به خروجی دیگر برای دستگاه در اولویت است و اینکه این خروجی در پاسخ به چه ضرورتی انتخاب شده‌است.

7- بسیاری از برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی بازه زمانی محدود ولی بیشتر از یکسال دارند. لازم است در سند پشتیبان مدت زمان پیش‌بینی شدن این برنامه‌ها برای خاتمه و هزینه سال‌های بعد آن برای تصمیم سازی صحیح ارائه شود.

7.مصارف عمده در تبصره‌ها

براساس قواعد بودجه‌نویسی لازم است تمامی اجزای منابع و مصارف دولت در جداول درج‌شده و در سقف بودجه انعکاس یابد تا علاوه بر شفافیت بودجه اختصاص یافته به بخش‌های مختلف، تحلیل ارقام بودجه معنادار و صحیح باشد. علی‌رغم این قاعده روشن و منطقی، همواره بخش‌هایی از منابع و مصارف دولت در جداول و سقف بودجه انعکاس نمی‌یابد که به‌اصطلاح به آن فرابودجه گفته‌می‌شود. بخشی از ارقام فرابودجه‌ای در تبصره‌ها بیان شده و بخشی دیگر حاصل عملیات مالی دولت در طی سال از طریق نظام بانکی است که در تبصره‌ها نیز منعکس نمی‌شود. در ادامه اهم موارد مخارج خارج از سقف بودجه که در احکام و تبصره‌ها درج‌شده، تبیین می‌شود تا تصویر کامل‌تری از مصارف دولت حاصل شود.

7-1. تبصره «8»، هدفمندسازی یارانه‌ها

یکی از مهم‌ترین بخش‌های منابع و مصارف فرابودجه‌ای تبصره «8» با موضوع هدفمندی یارانه‌ها است. در تبصره «8» منابع و مصارف مربوط به هدفمندسازی یارانه‌ها به‌صورت جداگانه مشخص شده و در سرجمع منابع و مصارف بودجه عمومی منعکس نمی‌شود. در لایحه بودجه 1403، مبالغ آن بالغ بر 758.8 هزار میلیارد تومان بوده و اندازه آن در حدود 30 درصد منابع عمومی دولت است. عدم ذکر چنین مبلغ قابل‌توجهی در سرجمع بودجه باعث کاهش شفافیت و مقایسه‌پذیری بودجه می‌شود و هیچ توجیه قابل قبولی برای چنین اقدامی وجود ندارد. معمولاً دلیل این اقدام، اهتمام برای هزینه‌کرد منابع حاصل از هدفمندسازی یارانه‌ها در مصارف معین ذکر می‌شود، درحالی‌که چنین امری در صورت انعکاس این مبالغ در سرجمع بودجه نیز قابل پیگیری بوده و به فرابودجه‌ای کردن آن نیاز نیست. همچنین پس از اتمام قانون برنامه ششم توسعه در سال 1403 دولت مجوزی برای عدم درج مصارف غیر شرکتی این جدول در سقف بودجه ندارد.

مصارف مربوط به تبصره «8» در جدول (14) بخش دوم لایحه بودجه ارائه شده‌است و شامل دو بخش کلی و  12 ردیف ذیل این بخش‌هاست. بخش اول سهم شرکت‌های تولید و توزیع‌کننده انرژی (ردیف‌های 1 الی 5 جدول زیر) است که بالغ بر 141.2 هزار میلیارد تومان است (این بخش در بودجه شرکت‌های دولتی منعکس شده‌است) و بخش دوم سهم سازمان هدفمندسازی یارانه‌ها (ردیف‌های 6 الی 12 جدول زیر) است که معادل 617.6 هزار میلیارد تومان می‌باشد و لازم است در سقف مصارف عمومی درج شود. در جدول زیر مصارف تبصره «8» به تفکیک ردیف‌های مصرف کننده ارائه شده‌است.

جدول 11. مصارف تبصره «8» لایحه بودجه سال 1403                                             (هزار میلیارد تومان)

مأخذ: قانون بودجه سال ۱۴۰۲ و لایحه بودجه سال ۱۴۰۳.

البته شایان‌ذکر است عناوین ردیف‌های فوق در احکام بودجه سالهای ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ تفاوت‌هایی داشتند اما با توجه به ماهیت و موضوع هر ردیف این جدول استخراج شده‌است. در جدول (14) دولت پیش‌بینی کرده است معادل ۸۰ هزار میلیارد تومان از منابع این تبصره جهت واردات فرآورده‌های نفتی تخصیص دهد. در سال گذشته در قانون چنین مجوزی موجود نبود و از طریق مجوزهای خارج از بودجه واردات فرآورده انجام شد. توجه به این نکته در کنار کاهش معنادار مخارج سرمایه‌گذاری و کمک به شرکت‌های ملی نفت و گاز نشان‌می‌دهد، اولویت فعلی دولت حفظ شرایط فعلی است و این به هزینه کاهش سرمایه‌گذاری در شرکت‌های فوق صورت خواهد پذیرفت. همچنین یارانه نان در سال ۱۴۰۳ نسبت به سال ۱۴۰۲ افزایش ۵۵ درصدی خواهد داشت که نشان‌می‌دهد دولت رویه خود در خصوص تداوم سیاست حمایتی از طریق عرضه نان به قیمت یارانه‌ای را ادامه خواهد داد. همچنین مطابق تحلیل کارشناسی رقم درج‌شده برای پرداخت یارانه نقدی و تخصیص کالابرگ الکترونیک (و اجرای طرح‌هایی نظیر فجرانه) در مصارف هدفمندی کفاف پرداخت‌های مورد نظر را نخواهد داد و منابع بیشتری برای آن نیاز است. در مجموع میزان منابع و مصارف این تبصره در لایحه بودجه ۱۴۰۳ نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۲ افزایش ۱۵ درصدی دارد که از میزان رشد سقف بودجه عمومی دولت در لایحه ۱۴۰۳ کمتر است.

7-2. بند «ب» تبصره «۴»، تحویل نفت خام و میعانات گازی به اشخاص

بند «ب» تبصره «۴» از مصارف فرابودجه‌ای است، که دولت را مکلف به تحویل نفت خام و میعانات گازی به اشخاص معرفی شده توسط دستگاه‌های اجرایی نموده‌است، در این بند دولت مکلف شده‌است به‌منظور تقویت بنیه دفاعی از طریق شرکت ملی نفت ایران معادل ۱۳۶.۸ هزار میلیارد تومان از محل تحویل انواع نفت خام و میعانات گازی به ستادکل نیروهای مسلح اقدام نماید. همچنین تکلیف شده‌است معادل ریالی مبلغ ۱.۸ میلیارد یورو نفت خام از محل مازاد تولید نفت سهم دولت در بند «الف» بابت طرح‌های ویژه مازاد بر مبلغ مذکور اختصاص یابد.

 7-3. بند «س» تبصره «۷»، تخصیص قیر به دستگاه‌های اجرایی

بند «ک» تبصره «۷» نیز یکی از مهم‌ترین ارقام فرابودجه‌ای است. مطابق با این بند دولت مکلف به تخصیص ۲۰ هزار میلیارد تومان قیر به‌صورت حواله به دستگاه‌های اجرایی مطابق با سهمیه‌های تعیین‌شده برای موضوعات تعیین‌شده در این حکم شده است‌. توزیع مواد اولیه قیر با نسبت‌های مشخص بین دستگاه‌های اجرایی رویه‌ای بود که در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ و برخی سال‌ها در بودجه مورد استفاده قرار گرفته است و علی‌رغم آنکه در قانون بودجه ۱۴۰۲ موضوع تخصیص اعتبار ریالی تصویب شده بود، اما مجدداً در لایحه ۱۴۰۳ موضوع تهاتر قیر و ارائه حواله به پیمانکاران مطرح شده‌است که به غیرشفاف شدن و ایجاد زمینه‌های فساد منجر شده و مشکلاتی نظیر عدم نظارت بر تخصیص و توزیع قیر و عدم امکان کنترل ریالی توسط ذیحساب را ایجاد خواهد کرد. همچنین به‌دلیل عدم امکان نظارت و ارائه این حواله‌ها در بازارهای ثانویه به قیمت پایین‌تر، در بازار داخلی و صادراتی اختلال ایجاد کرده و زمینه‌ساز قاچاق و کاهش توان رقابت‌پذیری تولیدکنندگان داخلی در بازار جهانی شده بود. به‌طور کلی این شیوه ارائه احکام علاوه بر آنکه مشکلات گفته شده را دارد، به افزایش میزان منابع و مصارف خارج بودجه‌ای دامن زده و تصویر غیرواقعی از بودجه عمومی ایجاد می‌کند.

7-4. بند «ج» تبصره «۱۴»، تخصیص نفت خام برای طرح‌های شهید عشوری و شهید فنی

بر اساس این بند، دولت مکلف شده‌است معادل ۴۰۰ میلیون یورو برای طرح شهید عشوری و ۸۵ میلیون یورو برای طرح شهید فنی تخصیص دهد. این منابع به‌صورت نفت خام و میعانات گازی و پس از کسر سهم صندوق توسعه ملی اختصاص خواهد یافت. 

7-5. تعهدات سالیانه دولت به سازمان تأمین اجتماعی ناشی از قوانین تکلیف‌آور

مطابق آمارهای ارائه‌شده از سوی سازمان تأمین اجتماعی، میزان بدهی دولت به سازمان تأمین اجتماعی تا انتهای سال 1402 بر اساس نوع محاسبه و به‌روزرسانی بین 200 تا ۵۰۰ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. مجرای ایجاد این بدهی عمدتاً احکام قانونی است که عدم پرداخت یا پرداخت ناقص آنها موجب می‌شود تا حجم انبوهی از مطالبات انباشت شود. سه درصد حق بیمه سهم دولت و دو درصد برای حرف و مشاغل آزاد، معافیت کارگاه‌های تولیدی تا 5 نفر کارگر، سهم دولت برای 23 درصد حق بیمه دوران سربازی و سهم دولت بابت حق بیمه قالیبافان، رانندگان، ایثارگران، کارگزاران مخابرات روستایی و... از جمله مواردی هستند که به‌موجب قانون منشأ ایجاد بار مالی برای دولت شده‌اند و به‌دلیل عدم تادیه، به بدهی انباشته دولت به سازمان تأمین اجتماعی تبدیل‌شده‌اند در بخش اول بودجه سال 1403، اجازه واگذاری انواع دارایی‌های مالی و سرمایه‌ای تا سقف 130 هزار میلیارد تومان برای پرداخت تعهدات و بدهی‌های دولت به سازمان تأمین اجتماعی داده‌شده‌است که این بخش نیز به‌صورت فرابودجه و خارج از سقف‌های در نظر گرفته شده برای بودجه است.

8.برآوردی از مصارف انعطاف‌ناپذیر

«مصارف انعطاف‌ناپذیر» و سهم آنها از کل بودجه از جمله شاخص‌هایی است که در برخی کشورها برای سنجش میزان انعطاف‌پذیری بودجه محاسبه و گزارش می‌شود. این معیار نشان‌می‌دهد که چه میزان از مصارف بودجه غیرقابل انعطاف بوده و دست دولت‌ها برای برنامه‌ریزی و سیاستگذاری فعال در خصوص آنها بسته‌است. هرچه نسبت مصارف انعطاف‌ناپذیر از کل بودجه کمتر باشد، به این معناست که بخش بیشتری از منابع برای اعمال سیاست‌ها در اختیار دولت است و عملاً «فضای مالی» قدرت مانور دولت را در حوزه مالیه عمومی نشان‌می‌دهد.

همان‌طور که در بخش‌های گوناگون این گزارش ذکر شد، بخش قابل‌توجهی از مصارف لایحه بودجه، انعطاف‌ناپذیر و در صورت تصویب، عملاً غیرقابل اجتناب است و عدم پرداخت آنها هزینه‌های سیاسی و اجتماعی قابل‌توجهی دارد. در ساختار فعلی بودجه کشور، اعتبارات مربوط به جبران خدمات کارکنان دولت، پرداختی به صندوق‌های بازنشستگی و بازپرداخت اصل و سود بدهی‌های دولت از جمله مصارف انعطاف‌ناپذیر در جداول بودجه هستند. همچنین مصارف هدفمند‌سازی یارانه‌ها در تبصره «۸»، از مصارف انعطاف‌ناپذیر در تبصره‌های بودجه به‌شمار می‌رود که در سقف بودجه عمومی لحاظ نشده‌اند. با توجه به عدم ارائه فصول هزینه‌ای نمی‌توان تحلیل دقیقی از میزان مصارف انعطاف‌ناپذیر ارائه داد اما با توجه به داده‌های مربوط به عملکرد مالی سال ۱۴۰۲ و نیز برخی ارقام ارائه‌شده در جداول لایحه بودجه سال ۱۴۰۳ برآورد اولیه از میزان مصارف اجتناب‌ناپذیر برای سال ۱۴۰۳ در جدول ۹ ارائه شده‌است:

جدول 12. ارقام مصارف اجتناب‌ناپذیر لایحه بودجه سال ۱۴۰۳  [2]                      (هزار میلیارد تومان)

9. جمع‌بندی

ارقام مندرج در جداول کلان لایحه بودجه 1403 نیز نظیر سال‌های گذشته نمایانگر تصویر ناقصی از مصارف عمومی هستند. مطابق با بررسی‌های انجام‌شده در این گزارش حدود 800 هزار میلیارد تومان از مخارج دولت در تبصره‌های بودجه درج‌شده است و در جداول موجود نیست. در کنار ارقام شفاف فوق، معافیت‌های مالیاتی قابل توجه و تعهدات سالانه دولت به نهادهای غیر دولتی نظیر سازمان تأمین اجتماعی بخش دیگری از مخارج دولت است که در جداول و حتی در تبصره‌ها منعکس نشده است. البته مطابق مصوبه مجلس در بخش اول بودجه دولت مکلف به تادیه بخشی از بدهی‌های خود به تأمین اجتماعی در سال 1403 شد.

در کنار مسئله فوق‌الذکر که آسیب طولانی‌مدت بودجه کشور به‌شمار می‌رود، عدم ارائه برخی جداول در بخش دوم لایحه بودجه امکان تحلیل دقیق‌تر و مقایسه ارقام بودجه با سال‌های گذشته را سلب نموده‌است. تفکیک فصول هزینه‌ای، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی، جدول تفکیک مخارج دولت به امور و فصول و تفکیک مصارف اختصاصی به هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از موارد مهمی است که در لایحه بودجه سال 1403 به مجلس ارائه نشده است.

مطابق بررسی‌های انجام‌شده کشور فرانسه یکی از الگوهای موفق اجرای بودجه برنامه‌محور در سال‌های اخیر است. یکی از مهم‌ترین اهداف اصلاحات بودجه‌ای در فرانسه افزایش کارایی مخارج در بودجه است.، هدفی که در ایران چندان مورد توجه قرار نگرفته‌است. ازاین‌رو تدوین بودجه در فرانسه بر اساس مأموریت‌ها و برنامه‌هاست و تمامی برنامه‌ها دارای استراتژی، اهداف مشخص و شاخص‌های کمی برای بررسی عملکرد و کارایی آن برنامه هستند.

نمونه بررسی شده در گزارش برنامه (102) دسترسی و بازگشت به کار است. این برنامه 3 هدف کلی را دنبال می‌کند که ارتقا دسترسی و بازگشت به شغل، بهبود کارایی خدمات ارائه‌شده به کاربران توسط اداره کار و بسیج ابزارهای ادغام حرفه‌ای کارگران در بازار کار به بهترین نحو ممکن و با تمرکز ویژه بر افرادی که بیشترین فاصله را از ورود به بازار کار دارند را شامل می‌شود. برای ارزیابی هدف اول دو شاخص و برای ارزیابی هدف سوم چهار شاخص طراحی شده‌است که مقادیر سالانه آن هدف گذاری شده و در انتهای سال میزان محقق شده با هدف تعیین‌شده مقایسه و دلایل تفاوت در گزارشی تفصیلی ارائه می‌گردد. این ارزیابی‌ها در تدوین بودجه سال آینده مورد استفاده قرار می‌گیرد.

متأسفانه رویه اتخاذ شده توسط دولت در ارائه جدول 7-2 و سنجه‌های خروجی دستگاه‌های سیاست‌گذار سنخیتی با این سبک مترقی بودجه ریزی ندارد و لازم است تلاش بسیار جدی تری در دستگاه‌های مرتبط برای برقراری ارتباط میان وظایف و برنامه دستگاه‌ها با بودجه دریافتی انجام‌شده و هدف افزایش کارایی مخارج دولت دنبال شود.