خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

در لایحه بودجه سال 1403 موضوع هدفمندی یارانه‌ها و مصارف آن در تبصره (8) قرار داده‌شده‌است. تبصره (8) لایحه، محل مصارف حمایتی منابع ناشی از هدفمندی یارانه‌ها را، یارانه بیمه ملوانان، یارانه نقدی و معیشتی و کالابرگ الکترونیک، پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، یارانه نان، یارانه دارو و شیرخشک و ملزومات مصرفی پزشکی و مصارف سازمان هدفمندی یارانه‌ها تعیین کرده است. سقف منابع هدفمندی یارانه‌ها در این تبصره 758.8 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده که 79 درصد از کل مصارف یعنی 599.6 هزار میلیارد تومان برای اهداف حمایتی در نظر گرفته شده‌است. این رقم در مقایسه با اعتبار 485 هزار میلیارد تومانی مصارف حمایتی قانون سال 1402 حدود 23 درصد رشد داشته است. اعتبارات یارانه نان، پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی و پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) به‌ترتیب بیشترین رشد اعتبارات را در لایحه بودجه سال 1403 نسبت به سال گذشته داشته‌اند. در لایحه بودجه سال 1403 یارانه بیمه ملوانان و مصارف سازمان هدفمندی برای اولین بار در قسمت مصارف جدول هدفمندی یارانه‌ها قرار گرفته‌اند، هرچند اعتبار اندکی برای آنها پیش بینی شده اما می‌توان ادعا کرد که ماهیت حمایتی ندارند.

تبصره هدفمندی یارانه‌ها در قوانین بودجه‌های سنواتی محل تقاطع منابع قابل توجه حوزه انرژی و مهم‌ترین تبصره در حوزه مقابله با فقر درآمدی در اسناد بودجه دولت است. در همین راستا دولت با تغییر رویکرد هر ساله تغییرات شکلی و محتوای بسیاری در این تبصره به‌منظور بهبود کارایی حمایت‌ها اعمال می‌کند تا مطابق با فلسفه اولیه هدفمندی، در راستای بهبود عملکرد مصارف یارانه در مبارزه با فقر در کشور باشد. اما گره زدن مستقیم سیاست‌گذاری انرژی و درآمدها و هزینه‌های شرکت‌های دولتی حوزه انرژی به سیاست‌های رفاهی و حمایتی منشأ مشکلات فراوانی شده‌است.

پیش‌بینی می‌شود اوضاع نابه‌سامان هدفمندی یارانه‌ها در سال 1403 نه‌تنها ادامه یافته بلکه تشدید شود. زیرا تمام روندهای مبنایی مخرب مانند ناترازی تولید و مصرف فرآورده‌های نفتی و فقدان هرگونه برنامه جامع جهت اصلاح آن، بی‌انضباطی مالی، بیش‌برآوردی منابع و کم‌برآوردی مصارف و سایر عوامل همچنان مانند گذشته با قوت پابرجا هستند.

فلسفه غیر قابل‌تغییر مصارف حمایتی هدفمندی یارانه‌ها، مقابله با فقر ناشی از کژکاردهای عملکرد اقتصادی است. به‌نوعی بخش قابل توجه منابع حقیقی شدن قیمت‌های انرژی‌بر‌مبنای قانون صرف جبران رفاهی برای گروه‌های کم‌درآمد می‌شود. در واقع بنا به فلسفه اولیه هدفمندی یارانه‌ها هر گونه تغییری در مصارف حمایتی، الزاماً باید با کارایی بیشتر در جهت مقابله با فقر عمل کند.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

در لایحه بودجه سال 1403 به‌جهت شفافیت بیشتر، رقم «ناخالص» صادرات فرآورده‌ها در منابع هدفمندی درج شده و مابه‌ازای ریالی مورد نیاز واردات به‌عنوان مصارف هدفمندی در سمت هزینه‌ها لحاظ شده‌است. از این منظر لایحه به سمت بهبود شفافیت گام برداشته‌است.

مستمری نهادهای حمایتی و یارانه نقدی علی رغم اینکه سهم بزرگی از مصارف هدفمندی یارانه‌ها را به خود اختصاص داده با فرض ادامه شرایط تورمی، از کفایت لازم برخوردار نخواهد بود و به‌مرور منجر به کاهش توان پوشش سبد مصرفی خانوار به‌ویژه برای دهک‌های پایین درآمدی می‌شود. همچنین اعتبار در نظر گرفته شده برای یارانه بیمه ملوانان نیز برخلاف یارانه بیمه‌ای سایر اقشار در ردیف‌های مصارف تبصره هدفمندی یارانه‌ها قرار گرفته است که با رویکرد گذشته دولت در خصوص این یارانه‌ها در تضاد است. شایان‌ذکر است لایحه ضمانت اجرایی مناسبی برای تخصیص یارانه دارو ارائه نداده است.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در صورت تمایل دولت و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به پرداخت یارانه تشویقی کالابرگ الکترونیک، محدود کردن جامعه هدف می‌تواند کارایی بیشتری از طریق کاهش هزینه‌ها و بهبود اثرگذاری داشته‌باشد. جایگزینی پرداخت یارانه تشویقی به تعداد فرزندان زیر 18 سال به‌جای هفت دهک درآمدی می‌تواند به میزان قابل توجهی جامعه هدف را محدود کند ضمن آنکه تناسب بیشتری با نهادهای فرهنگی و اجتماعی حاکم بر جامعه و سیاست‌های جمعیتی کشور دارد. در چنین حالتی دولت ضمن افزایش اثرگذاری بیشتر بر جامعه هدف، هزینه‌های کمتری را نیز متحمل می‌شود. برآورد می‌شود در صورتی که دولت بخواهد سیاست تشویقی کالابرگ الکترونیکی را ادامه دهد، تخصیص یارانه مذکور به کودکان زیر 18 سال نسبت به تخصیص یارانه به هفت دهک درآمدی علاوه بر مزایای ذکر شده و کاهش اتکاء به دهک‌بندی که همواره محل مناقشه بوده است، دست کم 30 هزار میلیارد تومان صرفه‌جویی در مصارف ایجاد می‌نماید.

با توجه ناترازی منابع و مصارف هدفمندی در قوانین مصوب مجلس اصلاحات قابل توجهی در خصوص اصلاح موضعی قیمت‌های حامل انرژی در خصوص صنایع و مصارف غیرخانگی وجود دارد که اگر به آن‌ها عمل شود منابع هدفمندی تقویت خواهد شد. چنانچه دولت تکالیف قانونی خود در برنامه هفتم مصوب صحن مجلس و سایر اصلاحات قیمتی و غیر قیمتی را اجرایی کند، می‌توان انتظار داشت صادرات فرآورده‌های نفتی افزایش یافته و هم‌چنین رقم 120 هزار میلیارد تومانی لایحه بودجه 1403 از محل فروش داخلی فرآورده‌های نفتی به‌طور کامل محقق شود که از کسری هدفمندی جلوگیری می‌نماید.

1.مقدمه

لایحه بودجه سال 1403 در حالی به مجلس ارسال شد که تراز منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها در دو سال اخیر با کسری شدیدی روبه‌رو بوده است. در سال 1401 کسری هدفمندی معادل 72 هزار میلیارد تومان بود و در سال 1402 به رقم 200 هزار میلیارد تومان رسید. به‌دلیل توقف اصلاحات قیمتی و غیر قیمتی حوزه انرژی (و به‌صورت عام عدم اجرای قانون هدفمندکردن یارانه‌ها) و رشد مصارف هدفمندی به‌دلیل تورم سالانه و سایر مصارف اختصاص یافته به این بخش روند مذکور از قبل قابل پیش‌بینی بود و انتظار می‌رود در سال‌های آتی هدفمندی یارانه‌ها با کسری بزرگ‌تری نیز مواجه شود.

کاهش درآمدهای حاصل از منابع قانون هدفمندکردن یارانه‌ها و افزایش فشار مصارف به‌خصوص پس از اصلاح یارانه ارز ترجیحی و انتقال مصارف آن به جدول هدفمندی یارانه‌ها دو لبه‌ی فشار بر کسری هدفمندی هستند. در سمت منابع با افزایش مصرف داخلی فرآورده‌های نفتی امکان صادرات محصولات با ارزش سلب شده و قیمت ریالی فروش داخلی در مقایسه با صادرات ناچیز است و مقدار حقیقی آن هر سال کمتر می‌شود. روند افزایش مصرف داخلی فرآورده‌ها پس از آنکه دولت وقت را ناچار به اصلاح یک‌باره قیمتی در سال 1398 نمود، به‌دلیل همه‌گیری کرونا چندسالی متوقف ماند اما به‌محض رفع محدودیت‌ها مجدداً اوج گرفت و از میزان تولید داخلی فراتر رفت. در سمت مصارف جبران رفاهی اصلاح سیاست ارز ترجیحی بر عهده بودجه هدفمندی گذاشته شد؛ در حالی که قانون هدفمندکردن یارانه‌ها ارتباطی با سیاست‌های ارزی نداشته و افزایش درآمدهای ناشی از اصلاح ارز ترجیحی بر منابع هدفمندی اثری ندارد (منابع عمومی دولت افزایش می‌یابد). هم‌چنین تأمین سالانه حدود 8 تا 10 میلیون تن آرد یارانه‌ای و پرداخت مابه‌التفاوت نرخ ارز 4200 تا 28500 تومانی به شرکت‌های بیمه‌گر (یا داروخانه‌ها) برای جلوگیری از افزایش قیمت داروهای بیمه پایه، بار مالی بزرگی بر هزینه‌های هدفمندی یارانه‌ها ایجاد می‌کنند. در سال‌های 1401 و 1402 به‌ناچار هزینه واردات فرآورده‌های نفتی (بنزین و گازوئیل) بیش از پیش به بار مالی هدفمندی افزود و در سال 1403 نیز صراحتاً واردات فرآورده در مصارف جدول شماره (14) لایحه بودجه منعکس گردیده‌است.

جبران ناترازی منابع و مصارف مذکور طی سال‌های گذشته با اقداماتی انجام شد که از منظر انضباط مالی، اصول بودجه‌ریزی و سیاست‌گذاری اقتصادی آسیب‌های فراوانی به‌همراه داشت. از جمله این اقدامات عبارتند از: دریافت مجوزهای خاص خارج از بودجه از نهادهایی غیر از مجلس، دریافت تنخواه از بانک مرکزی، دریافت تنخواه از بودجه عمومی، عدم پرداخت مصارف شرکت‌های عرضه‌کننده انرژی، دریافت تسهیلات بانکی، دریافت خط اعتباری از بانک مرکزی، برداشت از منابع شرکت ملی نفت و گاز، تعویق در پرداخت مطالبات گندمکاران و انتشار اوراق غیرنقدی. برای مثال در هفته آخر اسفندماه سال 1401 اوراق غیرنقدی به مبلغ 50 هزار میلیارد تومان خارج از سقف بودجه منتشر شد و به سازمان هدفمندی یارانه‌ها جهت ایفای تعهدات و بانک کشاورزی برای تسویه خرید تضمینی گندم تخصیص یافت. حجم بالای انتشار اوراق بدون ضابطه آن هم در آخرین روز سال به هیچ عنوان با منطق کارشناسی سازگار نیست. پیش‌بینی می‌شود اوضاع نابه‌سامان هدفمندی یارانه‌ها در سال 1403 نه‌تنها ادامه یافته بلکه تشدید شود. زیرا تمام روندهای مبنایی مخرب مانند ناترازی تولید و مصرف فرآورده‌های نفتی و فقدان هرگونه برنامه جامع جهت اصلاح آن، بی‌انضباطی مالی، بیش‌برآوردی منابع و کم‌برآوردی مصارف و سایر عوامل همچنان مانند گذشته با قوت پابرجا هستند.

از منظر مصارف، 79 درصد از کل مصارف یعنی 599.6 هزار میلیارد تومان برای اهداف حمایتی در نظر گرفته شده‌است. این رقم در مقایسه با اعتبار 485 هزار میلیارد تومانی مصارف حمایتی قانون سال 1402 حدود 23 درصد رشد داشته است. اعتبارات یارانه نان، پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش سازمان بهزیستی و پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) به‌ترتیب بیشترین رشد اعتبارات را در لایحه بودجه سال 1403 نسبت به سال گذشته داشته‌اند. در لایحه بودجه سال 1403 یارانه بیمه ملوانان و مصارف سازمان هدفمندی برای اولین بار در قسمت مصارف جدول هدفمندی یارانه‌ها قرار گرفته‌اند، هرچند اعتبار اندکی برای آنها پیش بینی شده اما می‌توان ادعا کرد که ماهیت حمایتی ندارند.

فلسفه غیر قابل‌تغییر مصارف حمایتی هدفمندی یارانه‌ها، مقابله با فقر ناشی از کژکاردهای عملکرد اقتصادی است. به‌نوعی بخش قابل توجه منابع حقیقی شدن قیمت‌های انرژی‌بر مبنای قانون صرف جبران رفاهی برای گروه‌های کم‌درآمد می‌شود. در واقع بنا به فلسفه اولیه هدفمندی یارانه‌ها هر گونه تغییری در مصارف حمایتی، الزاماً باید با کارایی بیشتر در جهت مقابله با فقر عمل کند.

مصارف حمایتی تبصره (8) لایحه بودجه سال 1403 به فراخور گروه‌های هدف و نوع حمایت به مقابله با جنبه‌های خاصی از فقر می‌پردازند. فقر شدید سطح وخیم تری از فقر است که درآمد خانوار تکافوی خرید مواد غذایی برای تأمین حداقل مقدار کالری مورد نیاز را ندارد. با توجه به گروه‌های هدف اعتبارات یارانه نقدی سه دهک اول درآمدی و پرداخت مستمری خانوارهای تحت پوشش نهادهای حمایتی، می‌توان این اعتبارات را در جهت مقابله با فقر شدید دسته بندی کرد. فقر مطلق نیز خانوارهایی را شامل می‌شود که درآمد آنها کفایت لازم برای تأمین نیازهای اولیه زندگی اعم از خوراک، پوشاک و سایر هزینه‌های ضروری زندگی را ندارند. آن دسته از اعتباراتی که در تبصره هدفمندی سطح وسیع تری از جامعه را هدف قرار می‌دهد را می‌توان اعتبارات جبران رفاهی برای مقابله با خط‌فقر مطلق تعریف کرد هر چند در عمل به‌دلیل مشکلات اجرایی از جمله شناسایی خانوارهای فقیر جمعیتی فراتر از فقر مطلق را پوشش می‌دهد. از این رو یارانه نقدی سایر دهک‌های درآمدی، یارانه نان، یارانه دارو و کالابرگ الکترونیکی، اعتباراتی است که برای مقابله با فقر مطلق در مصارف حمایتی تبصره هدفمندی یارانه‌ها پیش بینی شده‌است. هر چند اثرگذاری اعتبارات حمایتی به‌خصوص یارانه نقدی و مستمری نهاد حمایتی در نتیجه تورم‌های بالا و مستمر کاهش پیدا کرده اما همچنان مهم‌ترین ابزار مبارزه با فقر در کشور به‌حساب می‌آید. بنابراین ارزیابی اعتبارات حمایتی مصارف هدفمندی یارانه‌ها به‌دلیل جایگاهی که در فقرزدایی دارند دارای اهمیت ویژه‌ای است و می‌تواند زمینه سازی برای سیاست گذاری بهینه در مقابله با فقر شود.

این گزارش به تحلیل و بررسی منابع و مصارف هدفمندی یارانه‌ها در تبصره (8) احکام قانون بودجه سال 1403، که در قالب جدول شماره (14) بخش دوم لایحه بودجه ارائه‌شده، می‌پردازد.

بررسی منابع هدفمندی

سقف منابع هدفمندسازی یارانه‌ها در لایحه بودجه سال 1403 معادل 758.8 هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون بودجه سال 1402 رشد 15 درصدی داشته و البته نسبت به عملکرد آن در سال گذشته بیش از 66 درصد افزایش یافته‌است.[1] و [2]

درباره اجزای منابع هدفمندی می‌توان اشاره کرد که رقم پیشنهادی دولت در لایحه 1403 برای دریافتی حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی نسبت به رقم مصوب سال گذشته 30 درصد رشد یافته و نسبت به عملکرد سال قبل 12 درصد رشد را نشان‌می‌دهد. همچنین علی‌رغم آنکه دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی در سال 1402 با بیش از 30 درصد عدم تحقق همراه بوده، رقم لایحه بودجه 1403 نسبت به مصوب سال گذشته بدون تغییر باقی مانده‌است. دریافتی حاصل از خالص صادرات فرآورده‌های نفتی (کل صادرات پس از کسر واردات) در سال 1402 تنها 55 درصد نسبت به مصوب قانون عملکرد داشته و در لایحه 1403 رقم پیشنهادی دولت.. 36 درصد نسبت به عملکرد سال قبل رشد دارد.

درآمد فروش محصولات فرعی گاز (اتان، ال‌پی‌جی، گوگرد و...) در سقف ارقام منابع هدفمندی سال 1402 وجود نداشت و ردیف به این منظور در سرجمع منابع 659 هزار میلیارد تومانی لحاظ نشده بود. با این وجود مطابق حکم ذیل جدول تبصره 14 قانون بودجه سال 1402 معادل 40 درصد درآمدهای حاصل از محصولات فرعی گاز (پس از کسر هزینه شرکت ملی گاز) به تأمین کالابرگ اختصاص می‌یابد. بر همین اساس در سال 1402 مبلغ 35 هزار میلیارد تومان از شرکت ملی گاز دریافت شد که تحت عنوان سایر منابع خارج از سقف در ستون عملکرد جدول ثبت شده‌است. در لایحه 1403 درآمد محصولات فرعی گاز در سقف منابع هدفمندی معادل 63 هزار میلیارد تومان برآورد شده‌است که نسبت به عملکرد سال پیش 80 درصد افزایش یافته‌است. این در حالی است که مطابق مصوبه بخش اول بودجه این منابع می‌بایست به سرمایه‌گذاری های حوزه نفت و گاز اختصاص یابد و این اقدام بر خلاف آیین نامه داخلی مجلس مبنی بر الزام دولت به ارائه بخش دوم لایحه بودجه با رعایت احکام و سقف‌های مصوب در بخش اول بودجه است.

جدول 1. مقایسه ارقام لایحه بودجه سال 1403 با قانون بودجه و عملکرد سال 1402

2.تحلیل اجزا منابع هدفمندی

در این بخش با جزئیات به ذکر فروض پایه محاسبات دولت در جدول شماره (14) لایحه بودجه 1403 و اظهارنظر کارشناسی نسبت به تحقق‌پذیری ارقام منابع تحت سناریوهای مختلف پرداخته می‌شود.

2-1. دریافتی حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی

قانون هدفمندکردن یارانه‌ها قیمت فروش داخلی فرآورده‌های نفتی را بر اساس معیاری از قیمت‌های فوق خلیج‌فارس، و آب و برق را بر اساس معیار قیمت تمام‌شده کالا اصلاح می‌کند که در ده سال اخیر اجرا نشده است. بر اساس این قانون منابع حاصل از اصلاحات قیمت باید به‌حساب سازمان هدفمندی واریز شود[3]. با این وجود، در حال حاضر نه‌تنها مابه‌التفاوت اصلاح قیمت‌ها بلکه کل خالص منابع حاصل از فروش داخلی 6 فرآورده اصلی شامل بنزین، گازوئیل، نفت سفید، نفت کوره، گاز مایع و سوخت هوایی جزء منابع هدفمندی است.

درآمد فروش داخلی فرآورده‌ها نفتی در سال 1402، 15 درصد بیشتر از قانون تحقق یافته که ناشی از رشد مصرف داخلی فرآورده‌ها علی‌الخصوص بنزین و گازوئیل است. مصرف داخلی بنزین و گازوئیل به حدی افزایش یافته که از ظرفیت تولید کل پالایشگاه‌های کشور فراتر رفته‌است. در نمودار 1 روند تولید و مصرف بنزین نمایش داده‌شده‌است.

نمودار 1. روند تولید و مصرف بنزین در سال‌های 1388 تا 1402

مأخذ: ترازنامه هیدروکربوری کشور.

شایان‌ذکر است علیرغم رشد حجم مصرف فرآورده‌های نفتی، درآمد ناشی از فروش آن‌ها رشد متناسب نخواهد داشت و با فرض تداوم سیاست‌های موجود در چند سال آینده رو به کاهش می‌گذارد. زیرا با ثبات قیمت برای مصرف‌کننده نهایی، هزینه‌های پالایش و انتقال و کارمزد جایگاه‌داران عرضه فرآورده‌ها هر ساله رشد قابل توجهی پیدا می‌کند و برای تأمین آن عایدی دولت از فروش داخلی فرآورده به‌صورت مستمر کاهش می‌یابد. این امر به حدی در طی سالیان پی در پی تکرار شده که دریافتی دولت از فروش داخلی برخی‌ها فرآورده‌ها به صفر میل پیدا کرده است. به‌عنوان مثال قیمت گازوئیل یارانه‌ای برای خودرو 300 تومان بر لیتر است که از این مبلغ به‌طور متوسط 265 تومان سهم کارمزد جایگاه‌دار بوده و سهم دولت تنها 35 تومان (350 ریال) به‌ازای هر لیتر است. با روند موجود سال آینده نه‌تنها فروش داخلی گازوئیل درآمدی برای دولت ندارد بلکه جهت تداوم عرضه آن باید مبلغی هم پرداخت شود. در سال 1401 نرخ حق‌العمل جایگاه‌های سوخت و سی‌ان‌جی 45 درصد نسبت به سال قبل رشد پیدا کرد و در سال 1402 نرخ حق‌العمل آن‌ها به‌ترتیب 40 و 60 درصد افزایش یافت. پیش‌بینی می‌شود در سال 1403 نیز نرخ‌های کارمزدی متناسب با تورم رشد یابند.

با توجه به توضیحات فوق پیش‌بینی می‌شود درآمد حاصل از فروش داخلی فرآورده‌های نفتی در سال 1403 از 115 هزار میلیارد تومان فراتر نرود. شایان‌ذکر است در قوانین مصوب مجلس اصلاحات قابل توجهی در خصوص اصلاح موضعی قیمت‌های حامل انرژی در خصوص صنایع و مصارف غیر خانگی وجود دارد که اگر به آن‌ها عمل شود درآمد این ردیف تقویت خواهد شد.

به‌عنوان مثال در بند (ب) تبصره (۱۴) قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور وزارت نفت موظف شده بود نسبت به توزیع گاز مایع و نفت سفید به مصرف کنندگان که به شبکه سراسری گاز طبیعی دسترسی ندارند از طریق سامانه سدف اقدام نماید. در همین راستا دولت نیز در آیین نامه اجرایی تبصره (۱۴) مورخ ۲۸ مرداد ۱۴۰۲ ابلاغی معاون اول رئیس‌جمهور، نرخ گاز مایع مازاد بر سهمیه مذکور را قیمت فوب خلیج‌فارس در نظر گرفت. با این حال به‌محض اجرایی شدن مصوبه مزبور مجدد دولت قیمت مازاد سهمیه را از فوب خلیج‌فارس مجدداً به رقمی نزدیک نرخ یارانه‌ای بازگرداند که در عمل مصوبه را از کارکرد خود ساقط کرد. در صورت در نظر رفتن قیمت بالاتر برای درخواست‌های مازاد بر سهمیه منابع هدفمندی از این محل افزایش میافت. در حال حاضر روزانه حدود 8 میلیون لیتر (1.6 میلیون تن سالیانه) گاز مایع توسط خانوارها و خودروها برای سوخت در داخل مصرف می‌شود که سهم دولت از قیمت فروش هر کیلو گاز مایع داخلی معادل 126 تومان (1260 ریال) است.

مطابق ماده الحاقی (15) برنامه هفتم پیشرفت که به تصویب صحن علنی مجلس رسیده است (مورد ایراد شورای نگهبان و هیئت عالی نظارت واقع نشده) دولت مکلف است از طریق شرکت‌های تابعه وزارت نفت نسبت به کاهش یارانه گازوئیل در معادن عمده کشور و طرح‌های بالادستی نفت و گاز به‌گونه‌ای اقدام نماید که در سال آغاز اجرای برنامه یارانه تخصیص‌یافته ده درصد (۱۰%) کاهش یابد. همچنین مقرر شده‌است تا انتهای برنامه یارانه مذکور حداقل به پنجاه درصد (۵۰%) میزان قبل از برنامه هفتم کاهش یابد. در صورت اجرای کامل این مصوبه و حذف پنجاه درصد یارانه سوخت معادن و پروژه‌های بالادستی نفت و گاز، حدود 5 هزار میلیارد تومان منابع هدفمندی یارانه‌ها افزایش خواهد یافت.

مجرای اصلاحی دیگر در خصوص فرآورده‌های داخلی، اصلاح نرخ سوخت هوایی است. در حال حاضر قیمت سوخت هواپیما تنها 600 تومان بوده که با احتساب کارمزد عرضه‌کنندگان، سهم دولت کمتر از 300 تومان به‌ازای هر لیتر است. با توجه به اینکه سالانه حداقل 1 میلیارد و 500 میلیون لیتر سوخت هوایی مصرف می‌شود، هر 1000 تومان افزایش نرخ سوخت هواپیما حدود 1.5 هزار میلیارد تومان افزایش درآمد به‌دنبال دارد.

با توجه به نکات بیان‌شده، چنانچه دولت به تکالیف قانونی خود عمل کند، می‌توان انتظار داشت رقم 120 هزار میلیارد تومانی لایحه بودجه 1403 از محل فروش داخلی فرآورده‌های نفتی به‌طور کامل محقق شود.

2-2. دریافتی حاصل از فروش داخلی گاز طبیعی

عملکرد فروش داخلی گاز طبیعی در سال 1402 حاکی از عدم تحقق 82 هزار میلیارد تومان از منابع این بند است. دلیل اصلی عملکرد نامناسب ردیف فروش داخلی گاز طبیعی در سال 1402 مربوط به عدم پرداخت قبوض گاز توسط شرکت‌های پتروشیمی و معوق شدن بدهی‌هاست؛ به‌طوری که در سال 1402 حدود 60 هزار میلیارد تومان مطالبات بابت فروش گاز به صنایع عمده ایجاد شده‌است. ریشه اصلی تشکیل این حجم بالای از بدهی ناهماهنگی و عدم تصمیم‌گیری به‌موقع در خصوص نرخ خوراک گاز پتروشیمی‌های داخلی است که مبنای قیمت‌گذاری نرخ سوخت سایر صنایع عمده هم قرار می‌گیرد.

نرخ خوراک گاز پتروشیمی‌ها بر اساس میانگین قیمت در چهار هاب گازی جهانی و قیمت گاز طبیعی در داخل تعیین می‌شود. لایحه بودجه سال 1402 با فروض غیرواقع‌بینانه نسبت به چشم‌انداز قیمت‌های هاب گازی به مجلس ارسال شد و در قانون بودجه سال 1402 نیز بدون تغییر به تصویب رسید. این در حالی است که برای تأمین رقم مصوب 275 هزار میلیارد تومانی از محل فروش گاز طبیعی نیازمند نرخ خوراک 8000 تومانی بود که بسیار بیشتر از از فرمول مذکور بود. در نتیجه‌ی آن، ابلاغ نرخ خوراک پتروشیمی‌ها در طول سال 1402 با کشمکش‌ها فراوانی همراه شد؛ تا جایی که با وجود گذشت نیمی از سال قیمت‌های گاز هنوز ابلاغ نشده بود. بنابراین، تعلل در این موضوع مستمسکی برای اعتراض و عدم پرداخت صورتحساب‌های گاز مصرفی صنایع شد.[4] و [5]

شایان توجه است سازوکارهای نامناسب تسویه بهای گاز و رابطه مالی بعضاً غیرشفاف در این باره و هم‌چنین عدم وجود جرائم قابل ملاحظه بر مبنای مدت زمان تأخیر پرداخت قبوض، همگی مزید بر علت شده و انگیزه‌ی تعویق پرداخت توسط بنگاه‌ها را تقویت نمود. مطابق قوانین بودجه‌های سالیانه، تسویه مطالبات و بدهی‌ها خوراک نفت خام و میعانات گازی فی‌مابین شرکت‌های زیرمجموعه وزارت نفت و پتروشیمی‌ها و پالایشگاه‌های داخلی می‌بایست با گشایش اعتبار اسنادی بانکی (LC) انجام شود. لازم است تا در قانون مابقی خوراک یعنی مایعات گازی نیز به حکم قانونی اضافه شود که در بند د تبصره 8 بخش احکام بودجه 1403 این مهم انجام شد.

از منظر کارشناسی پیشنهاد می‌شود در سال 1403 وزارت نفت تمام قراردادهای فروش خوراک شرکت‌ها (از هر نوعی از جمله گاز طبیعی، نفت‌خام، میعانات گازی، اتان، LPG، NGL و...) به مشتری‌های بزرگ که رقم آن از آستانه مشخصی بالاتر است را ملزم به گشایش اعتبارات اسنادی بانکی نموده و بابت تأخیر پرداخت جرائم معتنابه‌ی لحاظ شود.

با لحاظ طلب 60 هزار میلیارد تومانی شرکت ملی گاز از صنایع، عملکرد فروش داخلی گاز طبیعی به 247 هزار میلیارد تومان می‌رسد که همچنان 10 درصد از رقم مصوب قانون کم‌تر است. با این حال دولت در لایحه بودجه سال 1403 رقم قانون سال گذشته را تکرار نموده‌است. به نظر نمی‌رسد میانگین قیمت هاب‌های جهانی در سال آینده افزایش چشمگیری پیدا کند؛ البته در صورت افزایش نرخ ارز مبنای محاسبه یا افزایش نرخ سوخت صنایع این منابع قابل تحقق خواهد شود.

در صورت ثبات نرخ ارز در ارقام فعلی، باید نسبت نرخ سوخت صنایع عمده نسبت به خوراک پتروشیمی 10 درصد افزایش یابد تا مبلغ 275 هزار میلیارد تومان از محل فروش داخلی گاز طبیعی حاصل شود.

اگرچه دولت مبلغ قابل توجهی بابت فروش گاز طلب دارد اما برای تامین کسری هدفمندی در سال 1402 دست به استقراض از منابع مختلفی زده است که قاعدتاً انتظار می‌رود در سال 1403 آن‌ها را تسویه نماید. هم‌چنین پیش‌بینی می‌شود دولت در اخذ و تسویه کامل طلب مزبور موفق نشده و بخشی از مطالبات وصول گردد. لذا در تحلیل و پیش‌بینی منابع حاصل از فروش گاز طبیعی، طلب دولت از پتروشیمی‌ها در برآورد درآمد سال 1403 احتساب نشده است.

2-3. دریافتی حاصل از خالص صادرات فرآورده‌های نفتی

بر مبنای اساسنامه صندوق توسعه ملی که در سیاست‌های کلی ابلاغی برنامه ششم به صورت دائمی تنفیذ شد، صندوق توسعه ملی علاوه بر صادرات نفت‌خام، میعانات گازی و گاز، از صادرات فرآورده‌های نفتی نیز سهم می‌برد. در اجزا (1) تا (3) بند «ح» اساسنامه درباره منابع صندوق آمده است که:

۱. حداقل معادل ۳۰ درصد از منابع حاصل از صادرات نفت (نفت خام، میعانات گازی، گاز و فرآورده‌های نفتی) در سال‌های برنامه و تعیین مبلغ آن در قوانین بودجه سنواتی

۲. حداقل ۲۰ درصد ارزش صادرات تهاتری اقلام فوق‌الذکر

۳. افزایش سهم واریزی از منابع بندها ۱ و ۲ هر سال به میزان سه واحد درصد

تا قبل از پایان سیاست‌های کلی برنامه ششم با توجه به اینکه در این سیاست‌ها موارد مشمول سهم صندوق به‌صورت صریح ذکر شده بود این بند از اساسنامه مبنای عمل قرار نمی‌گرفت. با ابلاغ سیاست‌های کلی برنامه هفتم، اساسنامه صندوق توسعه ملی مبنای عمل قرار گرفت و بر همین اساس شورای نگهبان به‌هنگام بررسی احکام بودجه مصوب صحن مجلس، در جزء (1) بند «الف» تبصره (8) اعلام مغایرت نمود و مجلس جهت تأمین نظر شورای نگهبان و رفع مغایرت سهم صندوق توسعه ملی از صادرات فرآورده‌های نفتی را معادل 45 درصد تعیین نمود.

با این حال در جدول ارسالی لایحه دولت که بر اساس اصلاحیه ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس در بخش جداگانه‌ای به مجلس ارسال شده و باید مبتنی بر احکام ابلاغی بخش اول تدوین شود، سهم صندوق توسعه ملی از صادرات فرآورده‌های نفتی دیده نشده است. البته صندوق توسعه ملی تاکنون هیچ‌گاه از صادرات فرآورده‌های نفتی سهمی نبرده و این اولین سالی است که سهم صندوق از صادرات فرآورده‌ها در بودجه مشخص می‌شود. طبیعتاً اختصاص سهم از صادرات فرآورده‌های نفتی به صندوق توسعه منجر به کسری قابل توجه منابع و مصارف هدفمندی می‌شود.

خالص صادرات فرآورده‌های نفتی در سال 1402 تنها 55 درصد رقم مصوب تحقق یافته‌است. همان طور که گفته شد به‌دلیل افزایش مصرف داخلی فرآورده‌های با ارزشی نظیر بنزین و گازوئیل مصرف از ظرفیت تولید پیشی گرفته و درآمد حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی به‌شدت کاهش یافته‌است. مسئله مهمتر آنکه تأمین برخی فرآورده‌ها از طریق واردات انجام شده‌است. در لایحه بودجه 1403 صادرات ناخالص فرآورده‌های نفتی برابر 300 هزار میلیارد تومان (7.8 میلیارد دلار) در نظر گرفته شده که با احتساب 80 هزار میلیارد تومان (2 میلیارد دلار) واردات فرآورده، خالص صادرات فرآورده‌ها به 220 هزار میلیارد تومان (5.8 میلیارد دلار) می‌رسد. این رقم نسبت به عملکرد سال گذشته 36 درصد افزایش پیدا کرده است.

در حال حاضر عمده درآمد ردیف صادرات فرآورده نفتی از نفت کوره حاصل می‌شود که قیمت آن نسبت به سایر فرآورده‌ها به‌مراتب کمتر است. با فرض ثبات روندهای موجود و سناریوی میانه از افزایش نرخ تسعیر ارز، انتظار می‌رود که خالص صادرات فرآورده‌ها از رقم 4.2 میلیارد دلار، فراتر رود. علاوه بر آنکه در سال 1403 نیاز به واردات بیش از رقم 2 میلیارد دلاری مفروض لایحه بودجه خواهد بود و پیش‌بینی می‌شود حداقل 3 میلیارد دلار واردات انجام شود.

شایان‌ذکر است در صورت انجام برخی اصلاحات قیمتی و غیر قیمتی در حوزه انرژی مانند آنچه پیشتر ذکر شد، می‌توان به صرفه‌جویی داخل و افزایش صادرات امیدوار بود؛ در غیر این صورت تحقق رقم صادرات فرآورده در جدول شماره (14) لایحه 1403 بعید به نظر می‌رسد. چنانچه مطابق توضیحات سهم صندوق توسعه ملی نیز از درآمد صادرات فرآورده کسر شود، عملکرد این ردیف تقریباً به نصف مقدار پیش‌بینی کاهش پیدا می‌کند.

2-4. دریافتی حاصل از فروش محصولات فرعی گاز

در ردیف (4) جدول شماره 14 لایحه بودجه 1403، منابع حاصل از فروش داخلی و صادراتی محصولات فرعی گاز به منابع هدفمندی یارانه‌ها افزوده شده‌است که اساساً ارتباطی با قانون هدفمندکردن یارانه‌ها ندارد و ناشی از اصلاح قیمت‌های داخلی نیست. البته منابع حاصل از صادرات فرآورده‌های نفتی نیز حالت مشابهی دارد. اگرچه در احکام بخش اول لایحه بودجه ارسالی به مجلس درآمد محصولات فرعی گاز به‌عنوان منابع هدفمندی در نظر گرفته شد بود، اما با اصلاحیه مجلس حکم مزبور از تبصره 8 حذف شد و از سوی دیگر در احکام مصوب مرحله اول تصویب شد که این منابع به سرمایه‌گذاری در حوزه انرژی اختصاص یابد. هم‌چنین بند ت تبصره (4) احکام بخش اول بودجه 1403 مقرر می‌دارد که باقیمانده عواید ناشی از فروش داخلی کلیه محصولات فرعی گازی از جمله اتان، پروپان، بوتان، پنتان و گوگرد و مایعات گازی به تشخیص وزارت نفت صرفاً در چهارچوب بودجه مصوب این شرکت‌ها برای پالایش، انتقال و توزیع گاز طبیعی و نگهداشت تأسیسات مربوط و نیز گازرسانی به شهرها و روستاهای باقی‌مانده کشور هزینه می‌شود. لذا احتساب درآمد حاصل از محصولات فرعی گاز در سرجمع منابع هدفمندی مغایر احکام قانون بخش اول بودجه 1403 است.

علاوه بر این، در ماده الحاقی (14) برنامه هفتم مصوب صحن مجلس شورای اسلامی، محل مصرف عواید حاصل از صادرات و فروش داخلی کلیه محصولات فرعی گازی از جمله اتان، پروپان، بوتان، پنتان و گوگرد و مایعات گازی مشخص شده‌است. در لایحه بودجه ارائه‌شده، 63 هزار میلیارد تومان از این منابع به‌حساب هدفمندسازی یارانه‌ها تخصیص داده‌شده‌است که با توجه به مغایرت این موضوع با آیین نامه داخلس مجلس می‌بایست این ردیف اصلاح گردد. [6]

بهینه‌سازی انرژی که سال‌ها در پیچ‌وخم تأمین منابع آن از محل منابع هدفمندی یارانه‌ها آسیب فراوانی دیده از اولویت‌های اصلاحات حوزه انرژی در کشور است و بی‌توجهی به آن موجب شده از صادرات‌کننده فرآورده‌های باارزش نفتی به واردکننده تبدیل شویم. لذا دست‌اندازی به منابع حساب بهینه‌سازی انرژی که به دنبال ایجاد سازوکاری جهت تضمین اجرای طرح‌های بهینه‌سازی است، موجب لطمه به مدیریت مصرف و تشدید ناترازی می‌شود.

3.بررسی مصارف هدفمندی

614 هزار میلیارد تومان از مجموع 660 هزار میلیارد تومان سرجمع مصارف مصوب هدفمندی در سال 1402 به مصرف رسیده است. تخصیص اعتبارات به شرکت‌های دولتی با 28 درصد عملکرد کمترین تحقق و پرداخت یارانه نان با تحقق 152 درصدی بیشترین تحقق را داشته است.

در لایحه بودجه 1403 مصارف مربوط به شرکت‌های دولتی 51 درصد نسب به مصوب سال قبل کاهش یافته‌است که با توجه به عملکرد آن در سال 1402، به نظر می‌رسد رقم پیشنهادی لایحه به تخصیص‌های واقعی نزدیک‌تر باشد.

در ادامه گزارش با جزئیات کامل به بررسی و تحلیل هر یک از اجزای مصارف پرداخته می‌شود.

جدول 2. مقایسه ارقام لایحه بودجه سال 1403 با قانون بودجه و عملکرد سال 1402

4.اجزا مصارف هدفمندی

4-1. شرکت‌های دولتی تولید و توزیع انرژی

در لایحه بودجه 1403 سهم مصارف پرداختی به شرکت‌های دولتی و طرح‌های بهینه‌سازی ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر نسبت به رقم مصوب سال گذشته بیش از 50 درصد کاهش یافته‌است. عملکرد این بند در سال 1402 نیز در سال 1402 بسیار نامطلوب بوده و صرفاً 28 درصد تحقق یافته که آن هم عمدتاً هزینه توزیع و حمل شرکت ملی پالایش و پخش است که از سرجمع منابع هدفمندی برداشت می‌شود و به نفتکش‌های حامل سوخت پرداخت می‌شود.

شایان‌ذکر است شرکت‌های تولیدکننده انرژی بابت عملیات تولید و توزیع باید جبران هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای خود را متناسب با وصول منابع از هدفمندی یارانه‌ها دریافت کنند که در سال‌های اخیر تخصیص و عملکرد آن به‌شدت تضعیف شده‌است.

علاوه بر این، کاهش مصارف طرح‌های بهینه‌سازی مصرف سوخت و عدم پرداخت اعتبارات به سرمایه‌گذاران مجری طرح‌های سرمایه‌گذاری انگیزه‌های بخش خصوصی را برای مشارکت در صرفه‌جویی انرژی به کلی از بین برده‌است. این در حالی است که ناترازی انرژی به‌خصوص در حوزه مصرف سوخت یکی از اولویت‌های اصلی اصلاحات کشور است.

4-2. یارانه نقدی

حمایت‌های نقدی یکی از ابزارهای مبارزه با فقر در جوامع مختلف به‌حساب می‌آید. یارانه نقدی با تأثیر بر درآمد قابل تصرف منجر به آزادسازی فرصت‌ها به‌منظور اتخاذ تصمیمات بهینه برای گروه‌های هدف می‌شود که نتیجه آن می‌تواند بهبود شاخص‌های فقر و نابرابری باشد. در ایران نیز به‌منظور جبران رفاهی ناشی از حذف یارانه‌های غیرمستقیم و پنهان و در راستای مبارزه با فقر، سال‌ها است که یارانه نقدی پرداخت می‌شود. یارانه نقدی در طول سال‌های متمادی دهه 90 ثابت باقی‌ماند، اما در دو مرحله یعنی سال 1398 بعد از تغییر قیمت بنزین و در سال 1401 با سیاست تغییر شیوه حمایت از خانوار یارانه نقدی نیز افزایش داشته است. آخرین شکل پرداخت یارانه نقدی که در حال حاضر در حال اجرا است، پرداخت یارانه 400 هزار تومان برای هر فرد در سه دهک اول درآمدی و 300 هزار تومان برای هر فرد در سایر دهک‌های درآمدی است. با این توضیح، اعتبارات یارانه نقدی در تبصره (14) یعنی تبصره مربوط به هدفمندی یارانه‌ها در قانون بودجه سال 1402 در حدود 315 هزار میلیارد تومان بوده است. در سال 1402 از سوی وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی و با همکاری سازمان هدفمندی یارانه‌ها، کالابرگ الکترونیک با هدف رفع فقر تغذیه و بهبود امنیت معیشتی مطرح شده‌است. در همین راستا با هدف تشویق، افراد حاضر در هفت دهک اول درآمدی، در صورت استفاده از یارانه کالابرگ، 120 هزار تومان یارانه تشویقی دریافت می‌کنند. منابع یارانه کالابرگ الکترونیک در جزء (2) ماده (16) آیین نامه اجرایی تبصره (14) قانون بودجه سال 1402، مازاد بر یارانه‌های نقدی از طریق فروش گاز تا سقف 38.8 هزار میلیارد تومان تعیین شده‌است که منجر به جابه‌جایی اعتبارات در میان ردیف‌های تبصره هدفمندی شده و با اصول بودجه‌ریزی مغایر است. از این رو در صورتی که قرار باشد یارانه تشویقی کالابرگ الکترونیک در سال 1403 تداوم پیدا کند، لازم است اعتبارات مورد نیاز برای تداوم اجرای این طرح در لایحه بودجه سال 1403 به‌صورت مشخص پیش‌بینی شود.

اعتبارات یارانه نقدی در سال 1403 نسبت به سال 1402 ثابت بوده است. دولت 315 هزار میلیارد تومان از مصارف هدفمندی یارانه‌ها را برای یارانه نقدی، معیشتی و کالابرگ الکترونیک در نظر گرفته است. در نتیجه باید مجدد انتظار داشت که اعتبارات یارانه تشویقی کالابرگ الکترونیک مانند سال گذشته از محل‌های دیگر تبصره هدفمندی تأمین گردد. البته ممکن است مطابق با جزء (6) بند (الف) تبصره (8) قانون بودجه سال 1403 که به حذف یارانه نقدی دهک‌های بالای درآمدی تکلیف کرده است، دولت محل تأمین مالی یارانه تشویقی کالابرگ الکترونیک را از طریق منابع آزاد شده از حذف یارانه نقدی دهک‌های بالای درآمدی تأمین کند. بر اساس داده‌های عملکرد قانون بودجه سال 1402 ردیف «یارانه نقدی، معیشتی و کالابرگ الکترونیک» با رقمی نزدیک به 336.5 هزار میلیارد تومان نزدیک به 107 درصد عملکرد داشته است که عمدتاً به‌دلیل اجرای طرح یارانه تشویقی کالابرگ الکترونیکی است. برای شش ماهه اول سال 1402 این یارانه تنها به سه دهک اول درآمدی تعلق می‌گرفت اما در شش ماهه دوم دولت هفت دهک را مشمول استفاده از یارانه تشویقی کرده است. به‌علاوه اینکه نحوه اجرا ابتدا به‌صورت تخفیف کالایی برای مشمولین بود اما در ماه پایانی سال سازوکار اجرایی تا حدی تغییر کرد و باعث شد جمعیت بیشتری از طرح استقبال کنند. نحوه اجرا و وسعت جمعیت گروه هدف و همچنین میزان استقبال مشمولین در سال 1403 همگی مولفه‌های است که ممکن است اعتبار مورد نیاز برای اجرای طرح یارانه تشویقی کالابرگ الکترونیک را تحت‌تأثیر قرار می‌دهد. بر اساس جداول سنجه عملکرد سازمان‌ها در لایحه بودجه سال 1403، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باید به 19 میلیون خانوار یارانه کالابرگ الکترونیک پرداخت کند. به نظر می‌رسد گروه هدف برای اعطای یارانه تشویقی با توجه به منابع موجود، سخاوتمندانه انتخاب شده‌است که در صورت اجرا ممکن است به کسری منابع حاصل از هدفمندی دامن بزند.

جدول 3. اعتبارات مربوط به یارانه نقدی در لایحه بودجه سال 1403

مأخذ: لایحه بودجه سال 1403.

جدول شماره (4) اعتبارات یارانه نقدی در سال 1403 را بر اساس اطلاعات موجود با سه سناریو محاسبه کرده است. سناریوی اول؛ ادامه روند فعلی بدون پرداخت یارانه تشویقی و حذف یارانه دهک‌های بالای درآمدی است که معادل 315 هزار میلیارد تومان مانند سال 1402 اعتبار نیاز دارد. در سناریوی دوم فرض شده کل جامعه هدف تعیین شده برای طرح کالابرگ الکترونیک (7 دهک) به دریافت یارانه تشویقی با استفاده از کالابرگ الکترونیک اقدام کنند. در این صورت دولت نیازمند 87 هزار میلیارد تومان اعتبار بیشتر است. به‌عبارت دیگر در این سناریو کل اعتبار لازم برای یارانه نقدی به عدد 402 هزار میلیارد تومان می‌رسد. به نظر می‌رسد گروه هدف برای اعطای یارانه تشویقی با توجه به منابع موجود، سخاوتمندانه انتخاب شده‌است که در صورت اجرا ممکن است به کسری منابع حاصل از هدفمندی دامن بزند. سناریو سوم پیشنهاد گزارش در راستای اولویت‌بندی گروه‌های هدف است. در این سناریو یارانه تشویقی تنها به فرزندان زیر 18 سال پرداخت خواهد شد. این سناریو کمتر از نصف سناریوی دوم منابع مالی نیاز دارد و دولت با تخصیص 30 هزار میلیارد تومان می‌تواند جامعه هدف را تحت پوشش قرار دهد. مجموع اعتبار مورد نیاز در سناریوی سه حدود 345 هزار میلیارد تومان است.

جدول 4. پیش‌بینی اعتبارات مربوط به یارانه نقدی در لایحه بودجه سال 1403

مأخذ: محاسبات تحقیق.

اطلاعات جدول شماره (4) نشان از ارقام قابل توجه برای اجرای طرح کالابرگ با گروه هدفی است که از سوی وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی اعلام شده‌است. برای ارزیابی کارایی این طرح علاوه بر اعتبار مورد نیاز باید به میزان کفایتی که ایجاد می‌کند نیز اشاره شود. جدول شمار (5) میزان کفایت یارانه نقدی و تشویقی نسبت به خط‌فقر مطلق و شدید را نشان‌می‌دهد. معقول‌ترین نوع بررسی کفایت یارانه، مقایسه یارانه نقدی دهک‌های پایین درآمدی با خط‌فقر شدید و برای دهک‌های متوسط و بالا مقایسه با خط‌فقر مطلق است. همان طور که مشاهده می‌شود مجموع یارانه نقدی و تشویقی برای یک خانوار سه نفره در دهک‌های پایین درآمدی نسبت به فقر شدید کفایت مناسبی دارد. به این معنی که یارانه نقدی در یک خانوار سه نفر حدود 41 درصد از نیازهای غذایی آن‌ها را پوشش می‌دهد. کفایت یارانه نقدی برای دهک‌های متوسط درآمدی نسبت به فقر شدید مناسب اما نسبت به فقر مطلق پایین است. با توجه به روند نزولی کالری مصرفی در میان تمام دهک‌های درآمدی شاید مقایسه یارانه به خط‌فقر شدید نیز معنادار باشد. اما میزان کفایت یارانه برای سایر گروه‌های یارانه‌بگیر بسیار پایین است و می‌توان حدس زد سهم کوچکی از سبد مصرفی آنها را شامل می‌شود. مقایسه کفایت یارانه نقدی و یارانه تشویقی و اعتبار مورد نیاز آن نشان‌می‌دهد که یارانه‌ها علی رغم هزینه زیاد، کفایت سطح بالایی را نخواهند داشت از این رو طرح کالابرگ نیازمند بازنگری در گروه هدف مشمول یارانه تشویقی است.

جدول 5. کفایت یارانه نقدی خانوار سه‌نفره در سال 1402 نسبت به خط‌فقر شدید و مطلق خانوار سه‌نفره - درصد

مأخذ: محاسبات تحقیق.

4-3. مستمری مددجویان

مطابق با ماده (79) قانون برنامه ششم توسعه که در ماده (31) برنامه هفتم نیز تکرار شده‌است، متوسط مستمری مددجویان سازمان بهزیستی و کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) هر ساله نباید از 20 درصد حداقل دستمزد شورای عالی کار کمتر باشد. منابع لازم برای پرداخت مستمری دو نهاد حمایتی مذکور از محل هدفمندی یارانه‌ها و بنا به سنت پیشین در تبصره هدفمندی یارانه‌ها در قوانین بودجه سنواتی پیش بینی می‌شود. همان گونه که در نمودار شمار (2) مشاهده می‌شود متوسط مستمری کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) همواره از سال  1396 به‌بعد در حدود 20 درصد حداقل دستمزد قرار دارد. اما این شاخص برای سازمان بهزیستی تا اندازه‌ای کمتر از 20 درصد حداقل دستمزد است. از این رو می‌توان این موضوع را به دو شیوه تحلیل کرد. تحلیل اول آن است که متوسط مستمری مددجویان در سازمان بهزیستی از کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) کمتر است و کفایت مستمری در کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) بالاتر از سازمان بهزیستی قرار دارد. اما تحلیل دیگری می‌توان ارائه داد که علت این اختلاف بین کمیته‌امداد و بهزیستی، خطا در میانگین‌گیری و تفاوت در متوسط بعد خانوار باشد. متوسط بعد خانوارهای تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) در حدود 2 است و این نسبت احتمالاً در سازمان بهزیستی کمی کمتر است. در نتیجه بر اساس تحلیل دوم می‌توان گفت به‌ویژه در سال‌های اخیر، مستمری هر دو نهاد حمایتی در سطح حداقل دستمزد قرار گرفته و کفایت یکسانی دارد.

نمودار 2. نسبت متوسط مستمری نهادهای حمایتی به حداقل دستمزد طی دوره 1395 تا 1402 - درصد

مأخذ: داده‌های سازمان بهزیستی و کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره)

داده‌های قانون بودجه سال 1402 نشان‌می‌دهد که مجموع اعتبار مصوب برای دو نهاد حمایتی مذکور در سال گذشته در حدود 45 هزار میلیارد تومان بوده است در حالی که هر دو نهاد 48 هزار میلیارد تومان اعتبار دریافت کرده‌اند و حدود 108 درصد عملکرد بودجه‌ای ثبت کرده‌اند. عملکرد بیش از صد در صد برای این دو نهاد در سال 1402 نشان‌می‌دهد که اعتبارات پیش بینی شده در مصارف تبصره هدفمندی کمتر از میزان مورد نیاز بوده و تبصره هدفمندی را با کسری مواجه کرده است. جدول شماره (6) اعتبارات کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی در تبصره هدفمندی یارانه‌ها لایحه بودجه سال 1403 را نشان‌می‌دهد. سهم اعتبار کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) از تبصره هدفمندی یارانه‌ها حدود 42 هزار میلیارد تومان است که نسبت به سال 1402 حدود 43 درصد افزایش داشته است. همچنین سازمان بهزیستی کشور از منابع هدفمندی حدود 23 هزار میلیارد تومان اعتبار دریافت خواهد کرد که این رقم در مقایسه با سال 1402 حدود 50 درصد رشد را نشان‌می‌دهد. با توجه به آنچه که در نمودار شماره (2) مشاهده شد به‌منظور دستیابی به هدف سند برنامه هفتم پیشرفت میزان اعتبارات دو نهاد حمایتی به‌نحوی باید افزایش یابد که دست کم برابر با 20 درصد حداقل دستمزد سال آینده (که در اسفند ماه سال قبل تعیین شد) باشد. شورای عالی کار میزان افزایش حداقل دستمزد در سال 1403 را 35 درصد اعلام کرده است و با فرض اینکه در حال حاضر مستمری نهادهای حمایتی هم اکنون در سطح مطلوب خود قرار دارد، متوسط مستمری کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی باید 35 درصد افزایش یابد با این حال در بند ذ تبصره 15 بخش اول قانون بودجه سال 1403 میزان رشد مستمری مددجویان تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی کشور به میزان سی درصد (۳۰%) تعیین شده‌است که کمتر از 35 درصد رشد حداقل دستمزد می‌باشد.  

جدول 6. اعتبارات نهادهای حمایتی از تبصره (8) لایحه بودجه سال 1403- ارقام هزار میلیارد تومان

مأخذ: لایحه بودجه سال 1403

میزان کفایت دریافتی‌های یارانه نقدی و مستمری خانوارهای تحت پوشش کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی نشان دهنده کارایی اعتبارات در مقابله با فقر شدید برای گروه‌های آسیب‌پذیر است. از این رو در نمودار شماره (3) مجموع متوسط مستمری و یارانه نقدی این گروه با فرض اینکه همگی در سه دهک اول درآمدی قرار دارند با خط‌فقر شدید و مطلق خانوار دو نفره در سال 1402 مقایسه شده‌است. نتایج نشان‌می‌دهد مجموع پرداختی‌ها به این دو گروه تا حد زیادی هدف کاهش فقر شدید را تأمین کرده است. ضمن اینکه در هر دو سازمان حدود 50 درصد خط‌فقر مطلق را نیز پوشش می‌دهند. در این نمودار نیز اختلاف در کفایت مجموع پرداختی‌ها در دو نهاد حمایتی به تفاوت متوسط مستمری کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی بر می‌گردد. با این حال با توجه به روند تورمی در کشور در سال 1402 و احتمالاً در ادامه آن در سال 1403 به نظر می‌رسد نرخ افزایش مستمری تا حدی از نرخ افزایش خط‌فقر عقب بماند و در نتیجه کفایت مجموع مستمری نهادهای حمایتی و یارانه در سال آینده اندکی کاهش یابد.

نمودار 3. کفایت جمع مستمری و یارانه نقدی نهادهای حمایتی

نسب به خط‌فقر شدید و مطلق خانوار دو نفره در سال 1402- درصد

مأخذ: داده‌های کمیته‌امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی.

4-4. یارانه نان

نان به‌عنوان یکی از تأمین کننده‌های اصلی کالری در ایران شناخته می‌شود از این رو گندم برای سیاست گذاران ارزش استراتژیک در امنیت غذایی کشور دارد. به همین دلیل دولت در ایران گندم را به قیمت تضمین‌شده (که بالاتر از قیمت سر خرمن است) از کشاورزان خریداری کرده و با قیمت یارانه‌ای برای مصارف نانوایی می‌فروشد. برای این منظور مطابق قانون هدفمندی یارانه‌ها، اعتباراتی در بودجه‌های سنواتی برای یارانه نان از محل هدفمندی یارانه‌ها اختصاص پیدا می‌کند. با افزایش قیمت خرید تضمینی گندم هر سال میزان اعتبار مورد نیاز برای یارانه نان افزایش پیدا کرده و این افزایش انگیزه‌های لازم برای رشد تولید داخلی و کاهش واردات را تقویت کرده است. جدول شماره (7) نشان‌می‌دهد که اعتبارات یارانه نان از تبصره (8) لایحه بودجه سال 1403 در حدود 143 هزار میلیارد تومان است که نسبت به قانون سال گذشته 150 درصد رشد داشته است.

جدول 7. اعتبارات یارانه نان در لایحه بودجه سال 1403 - ارقام هزار میلیارد تومان

مأخذ: لایحه بودجه سال 1403

همان گونه که در جدول شماره (7) ملاحظه می‌شد اعتبار در نظر گرفته شده برای یارانه نان در سال 1402 در حدود 56 هزار میلیارد تومان است در حالی که دولت از بودجه سال گذشته حدود 159 هزار میلیارد تومان برای یارانه نان پرداخت کرده است! این رقم نشان‌می‌دهد تا چه اندازه پیش بینی اعتبار در قانون بودجه سال گذشته خطا داشته و منجر به کسری تبصره هدفمندی شده‌است. جدول شماره (8) ارائه دهنده مقادیر پیش بینی شده برای یارانه نان در سال 1403 است. در این ارقام فرض شده قیمت واردات و قیمت خرید تضمینی گندم یکسان است (19500 تومان و یا 17500) و میزان مصرف گندم برای مصارف نان در سال‌های متفاوت نسبتاً ثابت و در حدود 10 میلیون تن در نظر گرفته شده که این رقم برای سال 1403 با استفاده از میانگین رشد ده سال تعدیل شده‌است. همچنین نسبت قیمت یارانه‌ای گندم نیز بر اساس سال‌های گذشته تصور شده‌است. بر اساس تخمین مبتنی بر فروض مذکور، اعتبار مورد نیاز برای یارانه نان در لایحه بودجه سال 1403 در حالت اول حدود 192 هزار میلیارد تومان و در حالت دوم 178 برآورد می‌شود. تفاوت دو حالت برآوردی تنها در تفاوت در قیمت خرید تضمینی گندم است و سایر فروض در هر دو حالت یکسان است. هر چند که میزان اعتبار یارانه نان در تبصره هدفمندی لایحه بودجه سال 1403 نسبت به رقم عملکرد سال 1402 حدود 9 هزار میلیارد تومان کمتر است، اما با توجه به برنامه‌های دولت برای الکترونیکی کردن تخصیص آرد یارانه‌ای به نانوایی‌ها و نظارت بر فرآیند خرید و توزیع آرد به‌منظور جلوگیری از انحرافات و تخلفات، میزان نیاز آرد یارانه‌ای کشور برای مصرف نان در مقایسه با سال گذشته تا حدی کاهش می‌یابد از این رو می‌توان محاسبه کرد که اعتبار پیش بینی شده برای یارانه نان در تبصره (8) لایحه بودجه سال 1403 تا چه اندازه مطابق با نیازهای حقیقی کشور است. بر اساس محاسبات جدول شماره (8) اعتبار یارانه نان در لایحه بودجه 1403 حدود 74 درصد عدد برآوردی حالت اول و 80 درصد عدد برآوردی حالت دوم است. با توجه به اختلاف این دو عدد به نظر می‌رسد دولت نسبت به سازوکار نظارتی و تخصیص یارانه نان نسبت به گذشته تسلط بیشتری پیدا کرده و می‌تواند از هدر رفت منابع یا افراط در مصرف نان جلوگیری کند.

جدول 8. پیش‌بینی اعتبارات مربوط به یارانه نان در تبصره (8) لایحه بودجه سال 1403

مأخذ: آمارهای مربوط به شرکت مادر تخصصی بازرگانی دولتی ایران و وزارت جهاد کشاورزی

4-5. یارانه دارو

یارانه دارو به‌معنای پرداخت تمام یا بخشی از هزینه‌های دارویی بیماران توسط دولت است. از جمله مزایای یارانه دارو می‌توان به کاهش هزینه‌های درمانی، بهبود دسترسی به درمان و بهبود کیفیت زندگی بیماران اشاره کرد. تا پیش از سال 1401، دولت از طریق اختصاص ارز ترجیحی ارزان‌قیمت به واردات دارو و اقلام پزشکی این حمایت را از بیماران انجام می‌داد. در دو سال 1401 و 1402 با اجرای طرح اصلاح یارانه ارز ترجیحی، یارانه دارو از طریق طرح «دارویار» به مصرف‌کنندگان پرداخت می‌شود. با اجرای این طرح، در واقع یارانه دارو از مسیر بیمه‌های پایه به مصرف کننده نهایی دارو می‌رسد. به‌منظور تأمین دارو و تجهیزات پزشکی قانون بودجه سال 1402 حدود 69 هزار میلیارد تومان اعتبار تعیین کرده است که از این مقدار تنها 34 هزار میلیارد تومان تخصیص داده‌شده‌است. دارو و درمان از جمله کالاهایی است که هزینه‌های بالای آن ممکن است افراد را به ورطه فقر بکشاند. با توجه به اهمیت دارو در سلامت جامعه، عملکرد 49 درصدی اعتبارات یارانه دارو در سال گذشته محل تأمل جدی است. اعتبار پیش بینی شده برای یارانه دارو و شیرخشک و ملزومات مصرفی پزشکی در تبصره (8) لایحه بودجه سال 1403 حدود 75 هزار میلیارد تومان پیش بینی شده که نسبت به سال گذشته 9 درصد افزایش داشته است. اما همان طور که گفته شد چالش اصلی اعتبارات یارانه دارو از تبصره هدفمندی، تخصیص اعتبارات است که به نظر می‌رسد به‌دلیل کسری در منابع تبصره، یارانه دارو عملکرد مناسبی نداشته‌است.

جدول 9. یارانه دارو شیرخشک و ملزومات مصرفی پزشکی در لایحه بودجه سال 1403 – ارقام هزار میلیارد تومان

مأخذ: لایحه بودجه سال 1403

جدول شماره (9) ارزش واردات دارو و تجهیزات پزشکی از سال 1398 تا آبان ماه 1402 را نشان‌می‌دهد. همان طور که ملاحظه می‌شود نیاز به واردات محصولات پزشکی در چند سال گذشته به‌استثنای سال 1400 روند نزولی داشته است. افزایش نیاز به واردات دارو در سال 1400 را می‌توان تا حدی به واکسیناسیون عمومی در این سال مربوط دانست. به نظر می‌رسد کاهش شدید ابتلاء به ویروس کرونا، تغییر شیوه حمایت از دارو و اقلام پزشکی (طرح دارویار) که از اوایل سال 1401 آغاز گردید و کمبود نسبی دارو در کشور از عوامل اصلی کاهش میزان واردات در سال 1401 محسوب‌می‌شود. مقایسه آمار واردات دارو و تجهیزات پزشکی در ۸ ماهه ابتدایی سال 1402 با بازه زمانی مشابه در سال 1401، نیز نشان‌می‌دهد این روند کاهشی همچنان ادامه دارد. این در حالی است که ذخایر احتیاطی داروی کشور از وضعیت مطلوبی برخوردار نیستند و شاید برای جبران مصرف این ذخایر در گذشته، کشور نیازمند تخصیص اعتبارات بیشتری برای دارو و تجهیزات پزشکی باشد. در مجموع می‌توان گفت برآورد اعتبارات یارانه دارو متناسب با نیاز فعلی دارو در کشور نیست، این کسری با در نظر گرفتن کاهش ذخایر احتیاطی کشور وخیم‌تر می‌شود. همچنین مطابق با ماده (46) قانون الحاق (2) ده درصد خالص منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها  باید برای مصارف سلامت به وزارت بهداشت هزینه شود و همزمان با درج اعتبارات طرح دارو‌یار دولت از بودجه عمومی حذف شده در حالی که این دو موضوعات متفاوتی هستند و حذف موارد مربوط به ماده (46) قانون الحاق (2) از بودجه، می‌تواند در تداوم خدمات موضوع ماده قانونی مذکور خلل ایجاد نماید.

جدول 10. آمار واردات دارو و تجهیزات پزشکی از سال 1398 تا آبان ماه 1402

مأخذ: محاسبات پژوهش بر اساس آمارهای مربوط به واردات گمرک جمهوری اسلامی ایران

4-6. ردیف‌های جدید

از سال 1398 تا سال 1401، هزینه‌های یارانه بیمه اقشار از طریق تبصره هدفمندی قوانین بودجه سنواتی پرداخت می‌شد. اما قانون بودجه سال 1402، اعتبارات مورد نیاز برای پرداخت مابه‌ازای یارانه بیمه‌ای به سازمان‌های بیمه‌گر را از طریق ردیف اعتباری دستگاه‌ها در قوانین بودجه پیش بینی می‌کرد. در لایحه بودجه سال 1403، اعتبار مورد نیاز برای یارانه بیمه ملوانان برخلاف سایر اقشاری که یارانه بیمه‌ای درافت می‌کنند برای اولین بار در تبصره هدفمندی قرار داده‌شده‌است. هرچند این یارانه‌ها نوعی از حمایت محسوب‌می‌شود اما به‌لحاظ ماهیت با سایر مصارف حمایتی متفاوت هستند. مجموع اعتبار در نظر گرفته شده برای یارانه بیمه ملوانان و سازمان هدفمندی یارانه‌ها در حدود 1200 میلیارد تومان است که رقم قابل توجهی نسبت به‌کل مصارف حمایتی تبصره (8) نیست. با اینحال می‌توان پیشنهاد کرد منابع لازم برای یارانه بیمه ملوانان، از طریق ردیف اعتباری سازمان تأمین اجتماعی مانند یارانه بیمه‌ای سایر اقشار تأمین گردد.

جدول 11. اعتبار یارانه بیمه‌ای و مصارف سازمان هدفمندی یارانه‌ها

در لایحه بودجه سال 1403                                                               ارقام میلیارد تومان

مأخذ: لایحه بودجه سال 1403

5.جمع‌بندی و پیشنهادات

تبصره هدفمندی یارانه‌ها در قوانین بودجه‌های سنواتی محل تقاطع منابع قابل توجه حوزه انرژی و مهم‌ترین تبصره در حوزه مقابله با فقر درآمدی در اسناد بودجه دولت است. در همین راستا دولت با تغییر رویکرد هر ساله تغییرات شکلی و محتوای بسیاری در این تبصره به‌منظور بهبود کارایی حمایت‌ها اعمال می‌کند تا مطابق با فلسفه اولیه هدفمندی، در راستای بهبود عملکرد مصارف یارانه در مبارزه با فقر در کشور باشد. اما گره زدن مستقیم سیاست‌گذاری انرژی و درآمدها و هزینه‌های شرکت‌های دولتی حوزه انرژی به سیاست‌های رفاهی و حمایتی منشأ مشکلات فراوانی شده‌است.

تبصره (8) لایحه بودجه سال 1403 به موضوع هدفمندی یارانه‌ها اختصاص پیدا کرده است که محل مصارف آن نشان دهنده رویکرد فقرزدایی بودجه کشور در سال آینده است.

با توجه به وضعیت نامناسب تحقق درآمدهای هدفمندی و پیش‌بینی از ادامه آن در سال 1403 به نظر می‌رسد تبصره هدفمندی یارانه‌ها در سال 1403، مانند برخی از سال‌های گذشته با کسری منابع نسبت به مصارف روبه‌رو شود. مجموع منابع قانونی قابل تحقق هدفمندی در سال آینده حدود 530 هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. از سوی دیگر برخی ارقام مصارف مانند یارانه نان دارای کم‌برآوردی است. هم‌چنین منابع مورد نیاز برای اجرای طرح کالابرگ الکترونیکی در تبصره (8) به وضوح مشخص نشده است. بنابراین با فرض تخصیص کامل مصارف، ناترازی درآمد-هزینه هدفمندی یارانه‌ها در سال 1403 معادل حداقل 230 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی می‌شود.

در ردیف (4) جدول شماره 14 لایحه بودجه 1403، منابع حاصل از فروش داخلی و صادراتی محصولات فرعی گاز به منابع هدفمندی یارانه‌ها افزوده شده‌است که اساسا ارتباطی با قانون هدفمندکردن یارانه‌ها ندارد و خلاف بخش اول احکام ابلاغی بودجه و برنامه هفتم مصوب صحن مجلس است. هم‌چنین، در جدول ارسالی لایحه دولت که بر اساس اصلاحیه ماده (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس در بخش جداگانه‌ای به مجلس ارسال شده و باید مبتنی بر احکام ابلاغی بخش اول تدوین شود، سهم صندوق توسعه ملی از صادرات فرآورده‌های نفتی دیده نشده است.

مستمری نهادهای حمایتی و یارانه نقدی علی رغم اینکه سهم بزرگی از مصارف هدفمندی یارانه‌ها را به خود اختصاص داده با فرض ادامه شرایط تورمی، از کفایت لازم برخوردار نخواهد بود و به‌مرور منجر به کاهش توان پوشش سبد مصرفی خانوار به‌ویژه برای دهک‌های پایین درآمدی می‌شود.. علاوه بر آن تفاوت نرخ افزایش حداقل دستمزد و نرخ افزایش مستمری در لایحه بودجه سال 1403 مغایر با تکلیف برنامه هفتم توسعه است. همچنین اعتبار در نظر گرفته شده برای یارانه بیمه ملوانان نیز برخلاف یارانه بیمه‌ای سایر اقشار در ردیف‌های مصارف تبصره هدفمندی یارانه‌ها قرار گرفته است که با رویکرد گذشته دولت در خصوص این یارانه‌ها در تضاد است. با این حال می‌توان پیشنهاد کرد که حکم برنامه هفتم توسعه مبنی بر مشروط کردن یارانه بیمه اقشار به آزمون وسع بر این بند جاری شود. همچنین با توجه به کم برآوردی لایحه در مورد اعتبارات یارانه دارو دولت می‌بایست در پیش‌بینی لایحه تجدید نظر کند و اعتباری مبتنی بر واقعیت کشور را تخصیص دهد. شایان‌ذکر است لایحه ضمانت اجرایی مناسبی برای تخصیص یارانه دارو ارائه نداده است.

در صورت تمایل دولت و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به پرداخت یارانه تشویقی کالابرگ الکترونیک، محدود کردن جامعه هدف می‌تواند کارایی بیشتری از طریق کاهش هزینه‌ها و بهبود اثرگذاری داشته‌باشد. جایگزینی پرداخت یارانه تشویقی به تعداد فرزندان زیر 18 سال به‌جای هفت دهک درآمدی می‌تواند به میزان قابل توجهی جامعه هدف را محدود کند ضمن آنکه تناسب بیشتری با نهادهای فرهنگی و اجتماعی حاکم بر جامعه و سیاست‌های جمعیتی کشور دارد. در چنین حالتی دولت ضمن افزایش اثرگذاری بیشتر بر جامعه هدف، هزینه‌های کمتری را نیز متحمل می‌شود. برآورد می‌شود در صورتی که دولت بخواهد سیاست تشویقی کالابرگ الکترونیکی را ادامه دهد، تخصیص یارانه مذکور به کودکان زیر 18 سال نسبت به تخصیص یارانه به هفت دهک درآمدی علاوه بر مزایای ذکر شده و کاهش اتکاء به دهک‌بندی که همواره محل مناقشه بوده است، دست کم 30 هزار میلیارد تومان صرفه‌جویی در مصارف ایجاد می‌نماید.

همچنین بر اساس تکلیف تبصره (8) لایحه بودجه سال آینده حذف یارانه افراد غیر مشمول از تکالیف سازمان هدفمندی یارانه‌ها و وزارت تعاون کار و رفاه اجتماعی است. اجرای حذف یارانه از برخی از افراد هزینه‌های مانند رسیدگی به شکایت و یا توسعه پایگاه‌های آماری و اطلاعاتی برای بهبود عملکرد آزمون وسع را برای وزارت رفاه ایجاد می‌کند و این موضوع در سال‌های گذشته به‌عنوان یکی از موانع حذف غیر نیازمندان عمل کرده است. به نظر می‌رسد لایحه بودجه می‌بایست ما به‌ازای این هزینه‌ها را در تبصره مربوط به هدفمندی به وزارت رفاه اختصاص دهد. از این رو می‌توان‌بخشی (نیم درصد) از منابع آزاد شده ناشی از حذف یارانه غیر مشمولین را برای تأمین هزینه‌های مذکور به وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اختصاص داد.