1. مقدمه و بیان مسئله

یکی از ویژگی‌های برجسته حوزه اجتماعی در مقایسه با سایر حوزه‌ها، تعدد بازیگران و ذی‌مدخلان است. زیرا، پیچیدگی و چندوجهی بودن امور اجتماعی در اکثر موارد اقتضا می‌کند که طیفی از دستگاه‌های اجرایی به فراخور مسئولیت در جهت تحقق یک سیاست با یکدیگر همکاری و تشریک مساعی کنند. بنابراین به‌ندرت می‌توان مشاهده کرد که برنامه‌ای در حوزه اجتماعی به‌طور کامل توسط یک دستگاه یا مجموعه واحد پیگیری و به سرانجام برسد. برای نمونه، رسیدگی به پدیده کودکان کار و خیابان در ساختار اداری کشور ما نیازمند همکاری و هم‌افزایی میان مجموعه‌ای از دستگاه‌های ذی‌ربط ازجمله سازمان بهزیستی کشور، قوه‌ قضائیه، نیروی انتظامی، وزارت کشور، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت آموزش‌وپرورش، صداوسیما، شهرداری‌ها، نهادهای مردمی و... است. یا در نمونه‌ای دیگر مسئله درمان و ترک اعتیاد در کشور نیازمند هماهنگی و همکاری میان مجموعه نیروی انتظامی، قوه‌ قضائیه، سازمان زندان‌ها، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان بهزیستی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، سازمان فنی و حرفه‌ای و... است. بنابراین، آنچه در وهله نخست و پیش از هرگونه اقدامی در حوزه اجتماعی ضرورت پیدا می‌کند موضوع هماهنگی و هم‌افزایی میان ذی‌مدخلان و کنشگران این حوزه است. اهمیت این موضوع سبب شده تا در اکثر قوانین مرتبط با مسائل و آسیب‌های اجتماعی ازجمله قانون مبارزه با موادمخدر (مصوب 1367)، قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب 1383)، قانون پیشگیری از وقوع جرم (مصوب 1394)، قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب 1396)، قانون برنامه ششم توسعه (مصوب 1395) و... سازوکار یا نهادی برای انجام امور مربوط به «سیاستگذاری»، «هماهنگی» و «نظارت» در نظر گرفته شود. تاجایی‌که امروز با طیفی از نهادهای تنظیم‌گر اجتماعی ازجمله شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، ستاد مبارزه با موادمخدر، شورای‌عالی پیشگیری از وقوع جرم، شورای اجتماعی کشور، سازمان امور اجتماعی کشور، ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار و... مواجه هستیم و هریک نیز به‌نحوی درگیر مسئله تنظیم‌گری امور مربوط به مسائل و آسیب‌های اجتماعی هستند. در حال این موضوع، یعنی تعدد نهادهای تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی، خود موجب بروز درجاتی از ناهماهنگی، تعارض و بعضاً اختلال در عملکرد دستگاه‌های مسئول در زیرمجموعه حوزه اجتماعی کشور شده‌ است. درواقع، راهکار حل مسئله، خود تبدیل به مسئله شده‌ است. بر همین اساس و با توجه به جایگاه و کارویژه‌های قانونی هریک از نهادهای مزبور، در گزارش حاضر تلاش شده تا مسئله تعدد و تعارض نهادهای تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در بستر قوانین و مقررات مربوط تحلیل و ارزیابی شود.

2.سیمای نهاد‌های تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در قوانین و مقررات

همان‌طور که بیان شد برنامه‌ریزی جهت انجام اقدامات جامع، فراگیر و یکپارچه در حوزه اجتماعی نیازمند مشارکت و همکاری تمامی ذی‌مدخلان است. بر همین اساس در قوانین این حوزه متناسب با حجم وظایف و تعداد دستگاه‌های مسئول، غالباً نهاد مشخصی نیز با هدف انجام امور تنظیم‌گری پیش‌بینی شده‌ است. مشخصات و حیطه وظایف قانونی نهادهای فوق‌الذکر در جدول زیر ارائه شده‌ است.

جدول 1. تکالیف قانونی نهادهای تنظیم‌گر امور اجتماعی در کشور

برحسب تاریخچه تصویب قوانین و مقررات موجود، نخستین نهاد تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور ستاد مبارزه با مواد مخدر است. مطابق با ماده (33) قانون مبارزه با مواد مخدر و اطلاعات موجود در سایت رسمی این نهاد،^[1] این ستاد به‌منظور سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، هماهنگی، نظارت و …. در تمامی ابعاد ازجمله مقابله با ورود مواد مخدر به داخل کشور، مقابله با عرضه، امور فرهنگی، تبلیغات، آموزش عمومی و کاهش تقاضا و درمان و باز پروری تشکیل شده و دوازده شخص و نهاد حقوقی عضو این ستاد هستند.^[2]

 دومین نهاد تنظیم‌گر امور اجتماعی به‌ شکل عام و آسیب‌های اجتماعی به‌ شکل خاص، شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی و وزارتخانه تعاون، کار و رفاه اجتماعی است. با توجه به سطح و گستره امور رفاهی در جامعه از یک‌سو و احکام قانونی مرتبط با این دو نهاد در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و ماده (57) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه، باید از شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان مهم‌ترین نهاد قانونی تنظیم‌گر امور اجتماعی در کشور نام برد. تدوین و تصویب قانون ساختار نظام جامع، از یک‌سو ناشی از گسترش مسائل و آسیب‌های اجتماعی و روند رو به افزایش بیکاری و فقر و ازسوی دیگر، نتیجه ناکارآمدی منابع، تضاد منافع میان دستگاه‌ها، هم‌پوشانی بدون تعامل مؤثر بین دستگاه‌ها، نارسایی‌های نظام تأمین اجتماعی از منظر فراگیری و جامعیت، ناهماهنگی میان مقوله‌های مختلف سیاستگذاری اجتماعی و نبود پاسخ‌گویی در این حوزه بود. در این قانون، اصول و سیاست‌های کلی قلمروهای بیمه‌ای، حمایتی و امدادی مشخص شده و تأسیس وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی[3] به‌مثابه ارکان آن پیش‌بینی شده است.[4]

  سومین نهادی که می‌توان از آن به‌عنوان یک نهاد تنظیم‌گر در حوزه آسیب‌های اجتماعی نام برد؛ ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار است. دلیل آنکه ستاد ملی بازآفرینی شهری در ردیف نهاد تنظیم‌گر اجتماعی قرار گرفته این است که فلسفه شکل‌گیری این ستاد غفلت از ابعاد اجتماعی مسئله حاشیه‌نشینی و تمرکز بر ابعاد کالبدی و وجوه سخت‌افزاری و زیرساختی این مسئله در اقدامات دستگاه‌های متولی در این زمینه بوده است. بر همین اساس، به استناد ماده (16) قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب 1389) و بند «2» سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب 1393 هیئت‌وزیران) به‌منظور هم‌گرایی و هماهنگی سیاست‌ها، برنامه‌ها و اقدامات نهادهای ذی‌مدخل، ستادهای ملی، استانی و شهرستانی بازآفرینی شهری پایدار تشکیل شده ‌است.

 شورای‌عالی پیشگیری از وقوع جرم[5] دیگر نهاد تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی است که به‌موجب قانون پیشگیری از وقوع جرم (مصوب 1390) و به‌منظور ایجاد هماهنگی و توسعه همکاری بین دستگاه‌های مسئول در امر پیشگیری از وقوع جرم در کشور شکل گرفته است. مطابق با ماده (3) قانون مزبور، مهم‌ترین وظایف این شورا در حوزه اجتماعی عبارت از تعیین راهبرد و اخذ تدابیر مناسب برای هماهنگی و توسعه همکاری بین دستگاه‌های مسئول در امر پیشگیری از وقوع جرم، کاهش آسیب‌های اجتماعی و حمایت از بزه‌دیدگان، محکومان و خانواده‌های آنان است.

 پنجمین نهاد تنظیم‌گر امور اجتماعی در کشور شورای اجتماعی[6] کشور است. شورای اجتماعی کشور به‌موجب مصوبه 1380/8/30 هیئت‌وزیران و مصوبه 1395/8/10 شورای‌عالی انقلاب فرهنگی به‌منظور سیاستگذاری، هماهنگی، ایجاد وحدت رویه و تنظیم ساز و کار اداری در زمینه پیش‌بینی، پیشگیری و مقابله با پدیده‌ها، معضلات و‌آسیب‌های اجتماعی و... تشکیل شده‌ است. در ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه نیز همزمان با مسئله‌شدن موضوع آسیب‌های اجتماعی برای حاکمیت، محوریت برنامه‌های کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی در طول این برنامه برعهده این شورا و دبیرخانه آن یعنی سازمان امور اجتماعی کشور قرار گرفته است.

بدین ترتیب، طبق قوانین و مقررات موجود پنج نهاد در کشور وظیفه تنظیم‌گری امور مربوط به مسائل و آسیب‌های اجتماعی را برعهده دارند. در این میان شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی و شورای اجتماعی کشور نسبت به سه نهاد دیگر از نظر موضوعی و حیطه تنظیم‌گری، نهادهای عام‌تری هستند. زیرا طبق قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی وظیفه هماهنگی بخش‌های مختلف رفاهی اعم از بیمه‌ای، حمایتی، امدادی و آسیب‌های اجتماعی برعهده شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی است. همچنین، طبق آیین‌نامه تشکیل شورای اجتماعی کشور، وظیفه هماهنگی امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور برعهده شورای اجتماعی کشور است. این درحالی است که ستاد مبارزه با مواد مخدر، ستادی ملی بازآفرینی شهری پایدار و شورای‌عالی پیشگیری از وقوع جرم هرکدام تنها بر یک موضوع یا مصداق از مسائل اجتماعی متمرکز هستند. با این تفسیر، شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی و شورای اجتماعی کشور نهادهای عام و فراگیر در حوزه تنظیم‌گری امور اجتماعی هستند و ستاد مبارزه با مواد مخدر، ستاد ملی بازآفرینی شهری و شورای‌عالی پیشگیری از وقوع جرم نهادهای تنظیم‌گر بخشی و موضوعی این حوزه هستند.

شکل 1. نگاشت نهادی نهادهای تنظیم‌گر امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور

ازآنجایی‌که اعتیاد به مواد مخدر، حاشیه‌نشینی و جرم هرکدام به‌تعبیری مصداقی از آسیب اجتماعی در جامعه هستند و آسیب‌های اجتماعی نیز غالباً در زیر مجموعه امور رفاهی حمایتی تعریف می‌شوند، می‌توان نوعی ارتباط منطقی از جنس عموم و خصوص مطلق میان نهادهای تنظیم‌گر امور اجتماعی در کشور قائل شد. با این توضیح که وظایف ستاد مبارزه با مواد مخدر بخشی از وظایف شورای‌عالی پیشگیری از وقوع جرم، وظایف شورای‌عالی پیشگیری از وقوع جرم بخشی از وظایف شورای اجتماعی کشور و وظایف شورای اجتماعی خود بخشی از وظایف شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی است. این درحالی است که در هیچ‌یک از اسناد حقوقی موجود نقش و جایگاه این نهادها در تناسب با یکدیگر تعیین و ترسیم نشده است. برای مثال، در شرایطی که به‌موجب حکم ماده (4) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی و نیز ماده (57) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور وظیفه تنظیم‌گری و هماهنگی امور مربوط به کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی برعهده شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی است. به‌موجب آیین‌نامه تشکیل شورای اجتماعی و حکم ماده (80) قانون برنامه ششم توسعه مسئولیت تنظیم‌گری در حوزه آسیب‌های اجتماعی برعهده شورای اجتماعی قرار گرفته، بدون آنکه نقش و نسبت این دو نهاد با یکدیگر در قوانین مشخص شود. بنابراین، طبق قوانین و مقررات موجود امکان موازی‌کاری و تداخل میان وظایف تنظیم‌گری هریک از این نهادها با یکدیگر وجود دارد و ما در حال حاضر با پدیده اختلال تنظیم‌گری در حوزه امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور مواجه هستیم. 

3.جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

ارزیابی قوانین و مقررات مرتبط با حوزه تنظیم‌گری امور مربوط به مسائل و آسیب‌های اجتماعی در کشور حاکی از تعدد نهادهای تنظیم‌گر در این حوزه است. طبق قوانین و مقررات موجود شورای‌عالی رفاه و تأمین اجتماعی، شورای اجتماعی کشور، ستاد ملی بازآفرینی شهری، ستاد مبارزه با مواد مخدر و شورای‌عالی پیشگیری از وقوع جرم هریک به میزانی وظیفه تنظیم‌گری امور مربوط به مسائل و آسیب‌های اجتماعی را برعهده دارند بدون آنکه نقش و وظایف این نهادها نسبت به یکدیگر مشخص شود. این مسئله، یعنی فقدان انسجام[7] قوانین و مقررات، موجب شکل‌گیری پدیده‌ای تحت عنوان اختلال تنظیم‌گری در امور مربوط به آسیب‌های اجتماعی در کشور شده‌ است. طبیعی است تداوم این شرایط با توجه به روند روبه‌رشد مسائل و مشکلات اجتماعی در کشور قابل پذیرش نیست و باید سریعاً برای به حل این مسئله تمهید و چاره‌ای اندیشید، اما به‌نظر می‌رسد پیش از هرگونه اقدام عینی و عملیاتی در این زمینه در گام نخست لازم است روی الگوی کلان حکمرانی اجتماعی کشور به‌ویژه مبتنی‌بر رویکرد تنظیم‌گری اجماع و اتفاق‌نظر شکل بگیرد. در حال حاضر، تصویر یا ایده انسجام‌یافته‌ای از سامانه حکمرانی اجتماعی در کشور وجود ندارد و همین موضوع سبب شده تا سیاستگذار اجتماعی نتواند نهادهای تنظیم‌گر و دستگاه‌های اجرایی را در یک ساختار منسجم و یکپارچه با هدف پیشگیری، کنترل و کاهش مسائل و آسیب‌های اجتماعی در کشور نظم و نسق دهد.

در گام دوم و پس از اجماع روی الگوی مطلوب حکمرانی اجتماعی باید متولی اصلی حوزه اجتماعی که قاعدتاً ماهیت تنظیم‌گرانه دارد، در ساختار کلی حکمرانی کشور مشخص شود. در حقیقت تولیت حوزه اجتماعی در کشور باید مشخص شود.

در گام سوم و به‌منظور افزایش هماهنگی^[8] میان بازیگران و انسجام‌بخشی به قوانین حوزه اجتماعی لازم است وظایف تمامی ذی‌مدخلان اعم از تنظیم‌گران و مجریان در ارتباط با یکدیگر و در نسبت با متولی اصلی این حوزه به‌ شکل قانونی ترسیم و تعیین شود.