نوع گزارش : گزارش های نظارتی
نویسندگان
1 کارشناس گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری، دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه ورزش ، میراث فرهنگی و گردشگری دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
چکیده
نظر به اهمیت حفاظت، مرمت و احیای میراث فرهنگی کشور، «صندوق احیا و بهره برداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی» به عنوان مؤسسه غیرانتفاعی وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با شخصیت حقوقی مستقل به استناد بند «ز» ماده (۱۱۴) قانون برنامه چهارم توسعه _ مصوب ۱۳۸۳_ با شماره مجوز ۵۰۱۱۱/ت ۳۲۶۱۹ﻫ در تاریخ 1384/۰۹/09، به منظور اعطای مجوز کاربری و بهره برداری مناسب از بناها و اماکن تاریخی قابل احیا (خصوصاً بناهای تحت مالکیت بخش غیردولتی) با استفاده از سرمایه گذاری بخش خصوصی داخلی و خارجی شکل گرفت. اساسنامه جدید این صندوق در سال ۱۴۰۱ مبتنی بر ماده (۸) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی تصویب شد که مطابق این قانون، نام صندوق به «صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهره برداری از اماکن و بناهای تاریخی و فرهنگی» تغییر یافت و هدف اصلی از تشکیل صندوق ایجاد الگو و جریان سازی در جهت احیای بناهای تاریخی بود.
تحلیل ها حاکی از آن است که وجود مشکلات مبنایی موجود در اساسنامه همچون وقفه پنج ساله در تصویب اساسنامه جدید، عدم شفافیت در ماهیت حقوقی صندوق (ماده (۲) اساسنامه)، عدم همخوانی مواد و بندهای اساسنامه با قوانین بالادستی (مانند تناقض بند «۷» ماده (۱۵) با ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور) و عدم تجانس میان فعالیت های صندوق، این مؤسسه را با چالش روبه رو کرده است. بررسی سیر تحولات جایگاه قانونی و اساسنامه ای صندوق نشان دهنده عدم تمرکز بر وظایف، عدم برنامه ریزی دقیق برای حل مشکلات و عدم توجه دستگاه های بالادستی (خصوصاً وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) نسبت به مشکلات صندوق است. علاوه بر آن تفسیرهای متفاوت از ماده (۷۲) قانون برنامه احکام دائمی توسعه -مصوب ۱۳۹۶- با موضوع اعطای مجوز بهره برداری از بناهای تاریخی به دستگاه های اجرائی با تعیین کابری از سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- با موضوع واگذاری طرح ها تملک دارایی های سرمایه ای، موازی کاری دستگاه ها را در حوزه مرمت و احیا در پی داشته که نابسامانی وضعیت کنونی صندوق و ناکامی این مؤسسه از دستیابی به هدف اصلی خود (یعنی مرمت و احیا) را به همراه داشته است. در راستای هدف ملی احیای بناهای تاریخی و فرهنگی و توسعه صنایع دستی و فرش دستباف اقدام جدی مراجع تقنینی، نظارتی، سیاستی و حمایتی به منظور ساماندهی وضعیت کنونی صندوق لازم به نظر می رسد که تعیین ماهیت صندوق به عنوان نهاد عمومی غیردولتی، اصلاح ماده (۷۲) قانون برنامه احکام دائمی توسعه -مصوب ۱۳۹۶- و استفساریه مجلس شورای اسلامی از ماده (۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) -مصوب ۱۳۹۳- ازجمله این اقدامات است.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان / شرح مسئله
حفظ میراث فرهنگی که نشاندهنده هویت و روح فرهنگی تاریخ یک کشور است؛ بهمنظور شناساندن به مردم، ایجاد حس ملی و مقابله با تأثیرات تهاجم فرهنگی[1] الزامی است. به همین جهت برای پیشبرد هدف ملی احیا و مرمت بناهای تاریخی و فرهنگی خصوصاً در رابطه با بناهای بخش غیردولتی، صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی تأسیس شد. با بررسیهای صورتگرفته در این گزارش، مشخص شد که صندوق از نظر جایگاهشناسی و تحولات تقنینی با دو مشکل عمده چالشهای موجود در اساسنامه و اختلافنظر در تفسیر قوانین مرتبط روبهرو است.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
پیشنهادها / راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی
لزوم اهمیت دادن به حفظ میراث فرهنگی بهعنوان آیینه عبرت و تجربیات انسانی که حاصل عمر آنها بوده سرشار از درسهایی برای زندگی مردم است و این امر مهم بهدلیل باززندهسازی هویت یک ملت وظیفهای حاکمیتی و بیننسلی محسوب میشود. حفاظت هرچند در ذهن، اقدام فیزیکی و مرتبط با بافت تعبیر میشود، اما شامل هر نوع فعالیت هدفمند و جهتدهنده در راستای بقای آثار تاریخی و فرهنگی است؛ بنابراین تدوین قانون، ورود دستگاههای نظارتی به اجرای قانون و اقداماتی اینگونه نیز تفسیر به حفاظت خواهد شد. اهمیت موضوع حفاظت از میراث فرهنگی موجب شد تا در راستای حمایتهای تقنینی، در بند «ز» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه -مصوب 1384-[1] مجوز تأسیس صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری وقت داده شود. صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی بهعنوان مؤسسهای غیرانتفاعی با توجه به هدف ملی مرمت و احیای میراث فرهنگی، ظرفیت کلانی بهموجب قوانین بالادستی و اساسنامهای بهدست آورده است و میتواند بهعنوان یک نهاد تخصصی، دانشی، اجرایی و حتی یک بنیان اقتصادی در حوزههای صنایع دستی و فرش دستباف در قبال ذینفعان دولتی و غیردولتی داخلی و بینالمللی دارای عملکرد باشد؛ اما مشکلات و مسائل مرتبط با صندوق ممکن است موجب کاهش بازدهی مورد انتظار از صندوق شود. ازاینرو در گزارش پیشرو جایگاه صندوق و تحولات تقنینی مرتبط با آن و مسائل آن خصوصاً در رابطه با قوانین بالادستی و اساسنامه صندوق واکاوی خواهد شد.
2.تاریخچه حفاظت از میراث فرهنگی پس از انقلاب اسلامی
بهمنظور واکاوی هرچه بهتر صندوق لازم است که سیر تاریخی مرمت و حفاظت از میراث فرهنگی در حوزههای سیاستگذاری و تقنینی تبیین شود تا مسیر صحیح شناخت و تصمیمگیری نسبت به فعالیتها و مسائل مرتبط با صندوق در دستور کار قرار گیرد.
جدول 1. تاریخچه حفاظت از میراث فرهنگی پس از انقلاب اسلامی
سال (بازه زمانی) |
رویداد |
تحلیل و توضیحات |
1357 الی 1364 |
انحلال وزارت فرهنگ و هنر و الحاق مأموریتهای آن به دو وزارتخانه فرهنگ و آموزشعالی و فرهنگ و ارشاد اسلامی |
مأموریتهای حوزه میراث فرهنگی که ذیل مأموریتهای وزارت فرهنگ و هنر بود به دو وزارتخانه تازه تأسیس سپرده شد. |
1364 |
تأسیس سازمان میراث فرهنگی ذیل وزارت فرهنگ و آموزشعالی ذیل قانون |
اشاره مستقیم به احیای بناهای تاریخی در بند «د»[2] قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی[2] و توجه به حفاظت از میراث فرهنگی با وجود مشکلات ناشی از جنگ تحمیلی (نشاندهنده اهمیت حفاظت از میراث فرهنگی). |
1366 |
آغاز فعالیت سازمان میراث فرهنگی |
شکلگیری نقش مؤثر بهمنظور تأمین خلأ قانونی و نظارت بر حفاظت و حمایت از میراث فرهنگی کشور. |
1367 |
تصویب اساسنامه سازمان میراث فرهنگی[3] |
توجه به حفاظت، مرمت و احیا میراث فرهنگی در بندهای «10»،[3] «11»[4] و «12»[5] ماده (3) اساسنامه. |
1372 |
منفکشدن سازمان میراث فرهنگی از وزارت علوم و الحاق به وزارت ارشاد[6] |
آغاز توجه به نگاه چندرشتهای و مقیاسهای مختلف در حفاظت از میراث فرهنگی.
|
1374 |
تصویب قانون برنامه دوم توسعه (1374تا1378)[4] |
تمرکز از محدوده تکبنا به مجموعههای تاریخی و توجه به بهسازی، نوسازی و بازسازی بافتهای تاریخی.[7] |
1379 |
تصویب قانون برنامه سوم توسعه (1379 تا 1383)[5] |
توجه به موضوع مدیریت یکپارچه شهری،[8] موضوع مشارکت مردمی در برنامههای سازمان میراث فرهنگی و موضوع احیا و تغییر کاربری ساختمانهای تاریخی و توجه به نقش بهرهوری اقتصادی[9] از آنها.[10] |
1378 |
آغاز پروژههای طرح پردیسان |
پررنگ شدن نگاه اقتصادی و تجاریسازی میراث فرهنگی،[11] تشدید فرهنگ احیا و استفاده مجدد از بناهای تاریخی، بهرهبرداری از بناهای تاریخی در راستای توسعه گردشگری،[12] نخستین تجربه واگذاری بناهای تاریخی به بخش خصوصی. |
1382 |
منفکشدن سازمان میراث فرهنگی از وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی و ادغام با سازمان ایرانگردی و جهانگردی |
توجه بیشتر به توسعه گردشگری نسبت به حفظ ارزشهای میراث فرهنگی[13] و پررنگشدن ابعاد سیاسی و اقتصادی بیش از ابعاد فرهنگی اجتماعی و پژوهشی میراث فرهنگی.[14] |
1383 |
تصویب قانون برنامه چهارم توسعه (1384 تا 1388) |
تأکید بیشتر بر نقش گردشگریِ میراث فرهنگی مبتنیبر سیاستهای برنامه سوم (بندهای «الف»،[15] «ب»،[16] «د»،[17] «ز»[18] و «ﻫ »[19] ماده (114) که تأسیس صندوق با توجه به «ز» صورت گرفت). |
1384 |
تأسیس صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی |
صندوق به استناد بند «ز» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه _مصوب 1383_ با شماره مجوز 50111/ت 32619هـ در تاریخ 1384/09/09، تأسیس شد. |
1390 تا 1388 |
افزایش کمی ثبت میراث فرهنگی در فهرست میراث جهانی |
حمایتهای حقوقی، اقتصادی و فرهنگی_اجتماعی از مالکان آثار تاریخی، بهخصوص در بافتهای تاریخی بهمنظور حفاظت و باززندهسازی آنها. |
1389 |
تصویب قانون برنامه پنجم توسعه (1390 تا 1394) [6] |
حمایت مالی و معنوی از حقوق قانونی مالکان بناها و آثار و اشیای تاریخی منقول در جهت حفظ، صیانت و کاربرد مناسب آنها در مادههای (11) و (171). |
1396 |
قانون برنامه ششم توسعه (1396 تا 1400)[7] |
توجه به حوزه میراث فرهنگی در بند «ب»[20] ماده (2)، جزء «1» بندهای «الف» و «ب» ماده (98)،[21] ماده (99)[22] و بند «ت»[23] ماده (100) قانون برنامه ششم توسعه کشور. |
1396 |
تصویب قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور -مصوب 1396-[8] |
بهرهبرداری و تعیین کاربری با توجه به اهمیت مرمت بناها و احیای بافتهای ارزشمند در ماده (72).[24] |
سیر تاریخی حفاظت از میراث فرهنگی کشور نشان میدهد که قوانین برنامه پنجساله توسعه و تحولات ساختاری صورتگرفته در حوزه میراث فرهنگی بههمراه تغییرات در سطح مدیریت سازمان میراث فرهنگی پس از تأسیس، تأثیرات متفاوتی را بر فرایند شکلگیری سیاستها و برنامههای حفاظت از میراث فرهنگی در ایران داشته است که درنتیجه ساختارهای نامنظم این حوزه، انسجام بیشتری پیدا کرده است.
در بازه زمانی سالهای 1375 تا 1382، بهدلیل تغییرات ساختاری بهوجود آمده، بیشترین همگرایی بین برنامههای کلان توسعهای کشور با اهداف سازمان میراث فرهنگی شکل گرفت که بهواسطه تداوم این سیاستها در دولت، دستاوردهای مؤثری در راستای حفاظت از میراث فرهنگی - تاریخی حاصل شد که تشکیل سازمان میراث فرهنگی در سال 1366 و توجه به امر مرمت و احیا در قوانین توسعه از نمونههای آن است. بهعلاوه واکاوی قوانین توسعه بیانگر ارائه راهبردها و اقداماتی بهمنظور حفاظت از میراث فرهنگی است که ازجمله این راهبردها میتوان به ایده شکلگیری یگان پاسداران میراث فرهنگی[25] مطابق ماده (165) قانون برنامه سوم توسعه -مصوب 1379- و صندوق در ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه -مصوب 1383- اشاره کرد؛ بهنحویکه جهتگیری سیاستها از شیوههای دولتی و غیرمشارکتی بهسوی سیاستهای مردمی و تعامل مؤثر با بخش غیردولتی گرایش پیدا کرد و نقطه اوج این تحول را میتوان شکلگیری صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی در سال 1384 مطابق بند «ز» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه -مصوب 1383- دانست که مقرر شده بود موجب جریانسازی و مشارکت مردمی در حوزه احیا و مرمت شود؛ هرچند که چنین هدفی محقق نشد.
3.جایگاه صندوق در اسناد بالادستی
نظر به اهمیت و اهداف ملی صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی؛ لازم است تا جایگاه صندوق در میان قوانین و مقررات مهم و اسناد بالادستی کشور مورد بررسی قرار گیرد. جدول ذیل این مهم را تبیین میکند:
جدول 2.سیاست ها و قوانین بالادستی و مرتبط با حوزه فعالیت صندوق
عنوان قانون / سیاست |
توضیحات |
ارتباط با صندوق |
اصل (۸۳) قانون اساسی [10] |
بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی باشد، قابل انتقال بهغیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی، آن هم درصورتی که از نفایس منحصربهفرد نباشد. |
(در بند «ز» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه یعنی قانون تأسیس صندوق، نفایس (املاک و اموال) ملی از شمول وظیفه صندوق خارج هستند و صندوق حق واگذاری یا بهرهبرداری از آنها را ندارد). |
اصل (۱۳۹) قانون اساسی [10] |
صلح دعاوی راجع به اموال عمومی و دولتی یا ارجاع آن به داوری در هر مورد، موکول به تصویب هیئتوزیران است و باید به اطلاع مجلس برسد. در مواردی که طرف دعوی خارجی باشد و در موارد مهم داخلی باید به تصویب مجلس نیز برسد. موارد مهم را قانون تعیین میکند. |
مرتبط با بند «7» ماده (10) اساسنامه (ماده (۱۰) وظایف و اختیارات هیئتمدیره بهشرح زیر میباشد: ۷. اتخاذ تصمیم درخصوص خرید، فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول صندوق با رعایت قوانین و مقررات مربوط ازجمله اصل (۱۳۹) قانون اساسی).
|
ماده (115)[26] قانون محاسبات عمومی کشور _مصوب 1366/06/01_ [11] |
فروش اموال غیرمنقول وزارتخانهها و مؤسسات دولتی که مازاد بر نیاز تشخیص دادهمیشود بهاستثنای اموال غیرمنقول مشروحه زیر: |
با فرض دولتیبودن صندوق بند «7» ماده (10) و بند «7» ماده (15) در اساسنامه صندوق با ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور مغایرت دارند؛ چراکه فروش اموال غیرمنقول صندوق و داراییهای آن برخلاف این ماده قانونی است. |
قانون اساسنامه سازمان میراث -مصوب 1367/02/01 - |
در ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراث -مصوب 1367-، وظایف سازمان در زمینه میراث فرهنگی که شامل پژوهش، نظارت، حفظ و احیا و معرفی است در قالب 24 بند توضیح داده میشود. |
وظیفه صندوق در رابطه با احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی در ماده (5) اساسنامه با ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراث -مصوب 1367- همخوانی دارد. |
ماده 88 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت -مصوب 1380/11/27- [12] |
در بند «د»[27] ماده (۸۸) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت -مصوب 1380-، بهمنظور توسعه کمّی وکیفی خدمات دستگاههای اجرایی و کاهش حجم تصدیهای دولت -قبل از تأسیس صندوق احیا و بهرهبرداری- مجوز واگذاری بناهای تاریخی و فرهنگی را به دستگاههای اجرایی داده است. |
دستگاههای نظارتی همواره چارچوب ماده (۸۸) را برای صندوق احیا هم متصور بودند و عملاً نهادهای نظارتی انتظار داشتند که صندوق این ماده قانونی را رعایت نماید؛ این درحالی است که مدت این واگذاری برای دستگاههای اجرایی محدود و با شرایط کلی بود؛ چراکه این قانون برای دستگاههای دولتی بود، اما مجوز واگذاری بناهای تاریخی بهطور خاص به صندوق داده شده که محدودیتهای این قانون را برای صندوق متصور نشده است. |
ماده (91)[28] قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت -مصوب 1380/11/27- |
به دستگاههای اجرایی اجازه داده میشود از محل بودجههای پیشبینیشده در این قانون، ساختمانهایی را که به تشخیص سازمان میراث فرهنگی کشور، دارای ارزش فرهنگی و تاریخی هستند و با کاربریهای مورد نظر دستگاه قابل تطبیق هستند و ساختمانهای حریم آنها طبق تشخیص سازمان میراث فرهنگی کشور، خریداری و با نظارت سازمان میراث فرهنگی کشور نسبت به تعمیر، تجهیز و بهرهبرداری از آنها اقدام نمایند. |
در آن سال که صندوق تأسیس نشده بود این اختیار به سازمان میراث فرهنگی کشور داده میشود؛ اما اکنون با وجود صندوق و با توجه به قانون تأسیس آن، صندوق میتواند با همکاری وزارتخانه در این رابطه فعالیت لازم را انجام دهد. |
قانون بودجه سال 1383 کل کشور [13] |
در بندهای «پ» و «ث» تبصره «۷»،[29] بودجهای که به سازمان میراث فرهنگی کشور بهمنظور احیا، مرمت و تکمیل ساختمانها تعلق میگیرد مشخص میگردد. |
زمینههای شکلگیری طرح پردیسان با توجه به مرمت بناها از این نقطه آغاز شد. |
قانون برنامه چهارم توسعه -مصوب 1383- |
مطابق ماده (114) این قانون دولت موظف شد بهمنظور اهتمام ملی در شناسایی، حفاظت، پژوهش، مرمت، احیا، بهرهبرداری و معرفی میراث فرهنگی کشور و ارتقای توان گردشگری، تولید ثروت و اشتغالزایی و مبادلات فرهنگی در کشور اقداماتی را انجام دهد. |
در بند «ز» این ماده قانونی به تأسیس صندوق اشاره میشود و محل قانونی تشکیل صندوق با تصویب این قانون شکل میگیرد. |
آییننامه انتقال حق بهرهبرداری بناهای تاریخی به صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی - فرهنگی[30] -مصوب 1387/03/05- [14] |
بهمنظور شروع فعالیت صندوق این آییننامه در دستور کار قرار گرفت. |
حق بهرهبرداری از 54 بنای تاریخی تصویبنامه از سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی - فرهنگی با رعایت قوانین و مقررات مربوط واگذار میشود.
|
آییننامه انتقال حق بهرهبرداری بناهای تاریخی به صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی - فرهنگی[31] -مصوب 1387/10/29- [15] |
در ادامه آییننامه سابق انتقال حق بهرهبرداری بناهای تاریخی به صندوق، دومین آییننامه در این رابطه تصویب شد.
|
حق بهرهبرداری از 98 بنای تاریخی تصویب نامه از سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری به صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی - فرهنگی با رعایت قوانین و مقررات مربوط واگذار میشود.
|
آییننامه نحوه انتقال مالکیت آثار قابل احیا به صندوق[32] -مصوب 1388/12/23- [16] |
17 ماده در این آییننامه مصوب شد که مطابق با آن دستورالعمل احیا و بهرهبرداری از بناهای تاریخی به صندوق ابلاغ گشت و مالکیت چند بنای تاریخی به صندوق واگذار شد. |
بهمنظور احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی و تأمین بخشی از سرمایه صندوق، مالکیت 124 بنای تاریخی و فرهنگی به صندوق منتقل میگردد. |
قانون برنامه پنجم توسعه -مصوب 1389- |
در بندهای «الف»،[33] «ج»،[34] «د»[35] و «ﻫ»[36] ماده (11) در رابطه با حوزه میراث فرهنگی به موضوع حقوق قانونی مالکان بناها و آثار و اشیای تاریخی منقول در جهت حفظ، صیانت و کاربرد مناسب آنها پرداخته است.
|
بند «7» ماده (10) اساسنامه صندوق با بند «د» قانون برنامه پنجم توسعه مغایرت دارد؛ چراکه قانون برنامه پنجم توسعه بر حفظ، صیانت و کاربرد مناسب اموال منقول و غیرمنقول تأکید دارد؛ اما اساسنامه صندوق بر خرید، فروش و واگذاری تأکید میکند.[37] همچنین بند «ﻫ» این قانون با ظرفیتهای بینالمللی صندوق مرتبط است. |
قانون بودجه سال 1390 کل کشور [17] |
بند «53»[38]: بخشی از عوارض خروج مسافران غیرزیارتی به «تعمیر، حفاظت و مرمت میراث غیرمنقول با ارزش فرهنگی و تاریخی» اختصاص مییابد. |
مطابق با وظیفه و هدف اصلی صندوق. |
قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) -مصوب 1393- [18] |
ماده (27)[39]: برخی دستگاهها ازجمله وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با استناد به این ماده قانونی برخی بناهای تحت اختیار خود را بهمنظور بهرهبرداری واگذار کردهاند. |
درحالیکه صندوق وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است و خود وزارتخانه صندوق را ایجاد کرده است با انجام این عمل موازیکاری با صندوق را در پیش گرفته است.[40] |
قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور -مصوب 1396-
|
ماده (72)[41]: بهتمامی دستگاههای اجرایی این مجوز را میدهد که بهرهبرداری از بناهای تاریخی در اختیار خود را (بهجز نفایس ملی) با تعیین کاربری به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کنند. |
صندوق میتواند از این ظرفیت قانونی در راستای بند «15» ماده (5) اساسنامه خود بهره گرفته و پیش از آنکه بناهای تاریخی دستگاههای اجرایی تخریب شود، مشاورههای احیا و مرمت را برای این دستگاهها در دستور کار قرار دهد. |
قانون برنامه ششم توسعه -مصوب 1396- |
در بند «ب»[42] ماده (2)، جزء «1» بند «الف»[43] و «ب»[44] ماده (98)، ماده (99)[45] و بند «ت»[46] ماده (100) حوزه میراث فرهنگی مورد اشاره قرار گرفته است. |
تمامی ظرفیتهای قانونی نام برده شده با اهداف و وظایف صندوق همخوانی دارد. |
قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایعدستی -مصوب 1396- [19] |
ماده (8)[47]: بهمنظور حمایت، توسعه و ترویج صنایعدستی و تشویق و تکریم هنرمندان، پیشکسوتان و فعالان بخش صنایعدستی و فرش دستباف، عنوان «صندوق احیا و بهره برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی» به «صندوق توسعه صنایعدستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی» اصلاح میگردد. |
مطابق این ماده قانونی حوزههای صنایع دستی و فرش دستباف به صندوق محول شده که همین موضوع چالشهایی را ایجاد کرده است. برای مثال صندوق که توانایی گردش مالی در رابطه با احیای بناهای تاریخی را نداشت در زمان نامناسبی یا این ماده قانونی مواجه شد و صندوق بیش از پیش دچار رکود فعالیتی شد. |
قانون حمایت از مرمت و احیای بافتهای تاریخی - فرهنگی [48] -مصوب 1398-[20] |
تمامی مواد و بندهای این قانون در رابطه با تکالیف دستگاههای مختلف بهمنظور حمایت از مرمت و احیای بافتهای تاریخی-فرهنگی آمده است.
|
صندوق میتواند با استفاده از این ظرفیت قانونی برای دستیابی به هدف اصلی خود یعنی الگوسازی احیای بناهای تاریخی - فرهنگی، استفاده نماید و از این محل قانونی برخی تعارضات بیندستگاهی در زمینه فعالیتهای خود را مرتفع نماید. برای مثال شهرداری برای تغییر کاربری، عوارض اخذ مینماید که ماده (12)[49] این قانون معافیت عوارض تغییر کاربری را مطابق با ضوابط میراث فرهنگی اعلام کرده است. |
بند «17» سیاستهای کلی برنامه هفتم [9] |
در بند «17» سیاستهای کلی برنامه هفتم، موضوع توسعه صنعت گردشگری و ترویج صنایعدستی در قسمت فرهنگی و اجتماعی مورد توجه قرار گرفته است. |
با توجه به اینکه یکی از حوزههای وظایف صندوق صنایع دستی است؛ بنابراین با این بند از سیاستهای کلی برنامه هفتم مرتبط است. |
یافتههای حاصل از بررسی قوانین بالادستی نشان میدهد که با تشکیل سازمان میراث فرهنگی جایگاه حفاظت از میراث فرهنگی ارتقا مییابد؛ همچنین، ایجاد تحولات بنیادی در حوزه میراث فرهنگی در سطح کشور با تأکید بر تحولات اقتصادی صورت میگیرد. همچنین سیر تحولات صورتگرفته، نشان از تأکید بر جنبههای فرهنگی و اجتماعی و حفاظت از میراث فرهنگی کشور بر اساس موضوع توانمندسازی بافتهای تاریخی، با تدوین قوانین توسط سازمان میراث فرهنگی دارد. به موازات تصویب قانون برنامه چهارم توسعه کشور -مصوب 1383- و تأسیس صندوق، موضوع احیا و مرمت بهمنظور بهرهبرداری از بناهای تاریخی مطرح میشود که درحقیقت توجه به موضوعهای تقنینی و تدوین قوانین تخصصی و فنی در حوزه میراث فرهنگی با تغییر رویکرد از حالت عمومی-تخصصی به عملیاتی-تخصصی و بهرهبرداری اقتصادی از بناهای تاریخی مشهود است که درنهایت با تدوین قانون حمایت از مرمت و احیای بافتهای تاریخی فرهنگی -مصوب 1398- حوزه میراث فرهنگی بیش از پیش مورد توجه قرار گرفت.[50]
همچنین بررسی ماده (72) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور -مصوب 1396- و ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) -مصوب 1393- نشاندهنده ایجاد برخی تعارضات میان دستگاههای مختلف در حوزه مرمت و احیا است.
مطابق ماده (72) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور بهتمامی دستگاههای اجرایی دولتی اجازه داده میشود تا بناهای تاریخی تحت تملک خود را با تعیین کاربری ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی واگذار کنند. درحالیکه مطابق بند «ز» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه، یکی از دلایل شکلگیری صندوق تعیین کاربری بناهای تاریخی است که در ماده (72) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی محول شده و همین موضوع ریشه موازیکاری بین وزارتخانه و صندوق را در زمینه تعیین کاربری بناهای تاریخی بهوجود آورده است که هماکنون نیز این مسئله وجود دارد[51]. از طرفی برخی دستگاهها با توجه به ماده (72) قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور -مصوب 1396- خواهان انحلال صندوق هستند، اما شایان ذکر است که این ماده قانونی صرفاً به بناهای تاریخی دولتی اشاره دارد و به بناهای غیردولتی توجهی نمیکند. بنابراین وجود صندوق و ساماندهی مشکلات آن برای رسیدگی به بناهای بخش غیردولتی باید در دستور کار قرار گیرد.[52]
در ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) -مصوب 1393- به طرحهای تملک داراییهای سرمایهای اشاره دارد که در جهت ایجاد ظرفیتهای جدید اقتصادی و اجتماعی یا در پی توسعه این نوع ظرفیتها با حفظ کاربری هستند.[53] براساس بند «۱۰» ماده (۱) قانون برنامهوبودجه -مصوب 1351- [21]، طرحهای تملک داراییهای سرمایهای، مجموعه عملیات و خدمات مشخصی است که براساس مطالعات توجیهی فنی و اقتصادی یا اجتماعی که توسط دستگاه اجرایی انجام میشود، طی مدت معین و با اعتبار معین برای تحقق بخشیدن به اهداف برنامه عمرانی پنجساله بهصورت سرمایهگذاری ثابت اجرا میگردد و تمام یا قسمتی از هزینههای اجرای آن از محل اعتبارات عمرانی تأمین میشود که به دو نوع انتفاعی و غیرانتفاعی تقسیم میگردد؛ بنابراین طرحهای مذکور متفاوت از موضوع بناهای تاریخی است. این درحالی است که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با استناد به ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) -مصوب 1393- به واگذاری و بهرهبرداری از بناهای تحت مالکیت خود میپردازد، اما درحقیقت سازوکار این ماده قانونی با توجه به تفاوتهای مذکور و حفظ کاربری[54] طرحها، وجه افتراق قابلتوجهی با موضوع بناهای تاریخی دارد. لذا واگذاری و بهرهبرداری از بناهای تاریخی و فرهنگی برمبنای ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) -مصوب 1393- اقدام صحیحی بهنظر نمیرسد.
تغییرات و عوامل تأثیرگذار بر صندوق از زمان تأسیس تاکنون
نظر به جایگاه با اهمیت صندوق در حوزههای مرمت و احیای بناهای تاریخی و فرهنگی، توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و رویکردهای حمایتی از حوزههای مذکور، لازم است تا تغییرات این مؤسسه با توجه به قوانین، اساسنامه و عوامل تأثیرگذار بر وضعیت صندوق، از زمان شکلگیری مورد بررسی قرار گیرد.
جدول 3. تغییرات و عوامل تأثیرگذار بر صندوق از زمان تأسیس تاکنون
بازه زمانی |
رخداد |
توضیحات |
1383 |
تصویب قانون برنامه چهارم توسعه (1384 تا 1388) |
مطابق بند «ز» ماده (114) و با تغییر ماهیت طرح پردیسان[55] تأسیس صندوق در دستور کار قرار گرفت. |
1384/09/09 |
ابلاغ اساسنامه صندوق [22] |
اساسنامه صندوق در اجرای تکلیف قانونی فوقالذکر طی تصویبنامه شماره 50111/ت32619ه ابلاغ شد. (مقرر شد صندوق دارای ماهیت مستقل و وابسته به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری باشد؛ درحالیکه از نظر حقوقی تکلیف دولتی یا غیردولتی بودن صندوق مشخص نگردید). |
1386 |
اصلاحیه بند «ث» ماده (7) اساسنامه صندوق توسط هیئتوزیران[56] |
این بند بهموجب نامه شماره 30/۸۶/۲۲۱۷۰ مورخ ۱386/0۵/17، از «بررسی آییننامههای مالی و معاملاتی، اداری و استخدامی و ارائه به مراجع ذیربط» به «تصویب آییننامههای مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی با رعایت قوانین و مقررات مربوط» تغییر یافت. |
1387 |
انتقال حق بهرهبرداری بناهای تاریخی به صندوق |
با وقفهای 3 ساله از تأسیس صندوق، بهترتیب 54 و 98 بنا در سال 1387 و 124 بنا در سال 1388 به صندوق واگذار شد. |
1388تا1391 |
قرارگیری صندوق در فهرست خصوصیسازی |
بهدلیل عدمتوانایی در ایجاد درآمدزایی و گردش مالی، عدمپرداخت بهموقع حقوق کارکنان و بلاتکلیفی صندوق؛ براساس اصل (۴۴) نام صندوق در فهرست خصوصیسازی قرار میگیرد.[57] |
1391 |
الزام صندوق به خصوصیسازی شدن |
با وجود تلاش صندوق در جهت تبدیلشدن به نهاد عمومی غیردولتی؛ تکاپوی صندوق برای خروج از خصوصیسازی شدن از همین زمان شروع میشود و این درحالی است که اقبالی ازسوی بخش خصوصی بهدلیل ناکارآمدی صندوق به این مؤسسه وجود نداشت.[58] |
بهمنماه 1392 |
خروج صندوق از فهرست خصوصیسازی |
برای فرار از خصوصیشدن، تلاش صندوق بهسوی ماهیت عمومی حاکمیتی گروید و با اثبات دولتیبودن،[59] صندوق از فهرست خصوصیسازی خارج شد اما میل به بهرهمندی از ردیفهای بودجه و اعتبارات دولتی در صندوق ریشه گرفت.[60] |
1393/12/04 |
تصویب قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) |
بهموجب ماده (27) این قانون در سه بند، ساماندهی موضوع طرحهای تملک داراییهای سرمایهای در دستور کار قرار میگیرد که وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با استناد به این ماده قانونی به واگذاری بناهای تاریخی خود میپردازد و درنتیجه آن موازیکاری با فعالیت صندوق ایجاد میگردد. |
1395 |
اولین اقدامات در راستای سوق پیدا کردن صندوق به ماهیت حقوقی دولتی |
با توجه به اینکه بناهای در اختیار صندوق دولتی بود؛ تلاش دیوان محاسبات برای دولتیشدن صندوق با واریز کردن اجارهبهای بناها بهحساب خزانه آغاز شد. در همین راستا ردیف بودجهای نیز در سازمان برنامهوبودجه تحت عنوان درآمد _ اجاره شکل میگیرد که مطابق با آن اجارهبهای بناها تحت عنوان درآمد _ هزینه دوباره به خود صندوق بازگردد. درحقیقت هدف اصلی از بحث واریز کردن اجارهبها به خزانه، تمایل به دولتیشدن صندوق بود.[61] |
1396/01/16 |
تصویب قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور |
بهموجب ماده (72) این قانون دستگاههای اجرایی با تعیین کاربری بناهای تاریخی – فرهنگی تحت مالکیت خود (بهاستثنای نفایس ملی) ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی، مجوز اعطای بهرهبرداری از بناهای خود به بخش خصوصی و تعاونی را دارند. |
1396/10/26 |
تصویب قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایعدستی |
بهموجب ماده (8)[62] این قانون تصویب اساسنامه جدید[63] و تغییر نام صندوق در دستور کار قرار گرفت. |
1396تا1401 |
عدم تصویب اساسنامه |
با وجود تصریح در ماده (8) قانون حمایت از فعالان صنایعدستی، اصلاح اساسنامه صندوق در موعد 6 ماهه صورت نپذیرفت و تا سال 1401 به تعویق افتاد. |
1401/04/07 |
تصویب اساسنامه صندوق مبتنیبر ماده (8) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایعدستی[64] [23] |
پس از حدود 5 سال وقفه، اساسنامه جدید در تاریخ 1401/04/07 با شماره ۵۶۴۸۱ / ت ۵۵۶۸۴ ﻫ به تصویب هیئتوزیران رسید. |
1401/06/16 |
ایراد هیئت بررسی و تطبیق مصوبات دولت با قوانین در مجلس شورای اسلامی |
هیئت بررسی و تطبیق پس از تصویب اساسنامه جدید بهدلیل عدمشفافیت ماهیت حقوقی صندوق (دولتی یا غیردولتی بودن)، اولین اشکال به ماده (2) اساسنامه را با فرض دولتیبودن صندوق بهموجب نامه شماره 57363/ ﻫ ب به معاونت حقوقی ریاستجمهوری وارد میکند.[65] |
1401/07/09 |
نامه ریاست مجلس شورای اسلامی به ریاستجمهوری |
بهموجب نامه شماره 63693 / ﻫ ب در راستای نامه هیئت بررسی و تطبیق مجلس، ماده (2) اساسنامه جدید صندوق با فرض دولتیبودن صندوق، مغایر با ماده (130)[66] قانون محاسبات عمومی کشور دانسته میشود. |
واکاوی تغییرات صندوق و عوامل تأثیرگذار بر آن حاکی از عدم تمرکز بر وظایف، عدم برنامهریزی دقیق برای حل مشکلات، عدم توجه دستگاههای بالادستی (خصوصاً وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) نسبت به مشکلات این مؤسسه است. بررسی جدول نشان میدهد که بخشی از مشکلات صندوق ناشی از ابهام در ماهیت حقوقی صندوق بهدلیل برداشتهای متفاوت دستگاهها،[67] تغییرات پیدرپی اساسنامه، عدم تجانس در فعالیتهای صندوق، وقفه طولانیمدت در تصویب اساسنامه جدید و ایجاد موازیکاری میان دستگاههای اجرایی با صندوق بهموجب اختلافنظر در قوانین است. همچنین روند واگذاری حق بهرهبرداری از بناهای تاریخی و تصویب آن توسط هیئت وزیران با چند سال وقفه (از سال 1384 تا سال 1387) روبهرو میشود که فعالیتهای صندوق را با رکود مواجه کرد.[68]و[69]
4. بررسی اساسنامه صندوق
پس از بازخوانی مهمترین وقایع پیرامون صندوق بهمنظور اشراف هرچه بهتر بر مشکلات این مؤسسه، واکاوی مواد و بندهای اساسنامه بهمنظور دستیابی به تغییرات و ضعفهای موجود در اساسنامه که از عمده دلایل عدم تمرکز صندوق بر وظایف محوله و عملکرد نامناسب آن است؛ لازم بهنظر میرسد. به همین جهت در ابتدا لازم است تا فرضیههای ماهیت دولتی یا غیردولتی صندوق، بهمنظور تشریح هرچه بهتر ابعاد مختلف صندوق بهویژه عدم شفافیت در ماهیت حقوقی این مؤسسه مشخص شود و سپس تمامی مواد و بندهای اساسنامه مورد ارزیابی کارشناسی قرار گیرد.
4-1. فرضیههای ماهیت دولتی و یا غیردولتی برای صندوق[70]
با توجه به بررسی اساسنامه صندوق و برداشتهای ماهیت دولتی و غیردولتی از مواد و بندهای مختلف اساسنامه که نشان از تناقض در اساسنامه است؛ لازم است شرایط مختلف صندوق با فرض ماهیتهای حقوقی دولتی و یا غیردولتی بودن و پیامدهای آن مشخص شوند تا معیارهای دقیقی برای تصمیمگیری در رابطه با اصلاح ماهیت و کارکرد صندوق و ارزیابی آن سنجیده شود که این مهم، با توجه به ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366/06/01 -که عدم مجوز فروش بناهای تاریخی توسط مؤسسات دولتی را در بر دارد- صورت گرفته است؛ بنابراین استنتاج ماهیت حقوقی دولتی و یا غیردولتی از مواد و بندهای اساسنامه با استناد به ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور، امکانپذیر است. به عنوان مثال اگر ماهیت حقوقی صندوق دولتی فرض شود، توانایی فروش اموال تحت تملک خود که در ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور به آن اشاره شده است را نخواهد داشت و همین مورد با بند «7» ماده (10) اساسنامه مصوب 1401 با موضوع اتخاذ تصمیم هیئتامنا در خصوص فروش اموال منقول و غیرمنقول صندوق، مغایرت پیدا میکند.
فرض بر دولتیبودن صندوق موجب میشود تملک بناهایی که تا به امروز توسط صندوق واگذار شده است؛ متعلق به خود صندوق باشد و بهطور کلی با این فرضیه صندوق توانایی خرید بناها را پیدا خواهد کرد، اما از فروش یا هبه گرفتن بناها ناتوان خواهد بود؛ چراکه مشمول ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب 1366- خواهد شد و بر این اساس با مواد (3)[71] و (5)[72] آییننامه نحوه انتقال مالکیت آثار قابل احیا به صندوق -مصوب 1388/12/23- که بر فروش بناهای تحت تملک صندوق تأکید دارد تناقض پیدا میکند؛ درنتیجه توانایی فروش اموال خود را با فرض دولتیبودن نخواهد داشت.
همچنین در این حالت با دریافت بودجه دولتی، ساختار صندوق براساس سازمانهای دولتی مصوب شده و تشکیلات و محل فعالیت صندوق مستقیماً با اعانه دولت صورت خواهد گرفت و برای مثال خودروهای دولتی دریافت میکند[73] و تمامی موارد مذکور منجر به دریافت کد پرسنلی برای کارکنان صندوق خواهد شد. اگر ماهیت صندوق دولتی باشد باید اصل (۱۳۹) قانون اساسی را رعایت نماید و در این حالت جایگاه بالاتری نسبت به ادارههای کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استانها بهلحاظ رده سازمانهای دولتی خواهد داشت.[74]
با بررسی فرضیه دولتیبودن صندوق نوبت به آن میرسد تا کارکرد صندوق با فرض غیردولتیبودن آن معین شود. با تعیین ماهیت غیردولتی برای صندوق، این مؤسسه توانایی بهرهمندی از ظرفیت بخش غیردولتی را پیدا خواهد کرد[75] و در این راستا این امکان را خواهد داشت که با شرکتهای خصوصی، سازمانهای بینالمللی فعال[76] در حوزههای مرتبط با صندوق، اصناف مرتبط،[77] شرکتهای تعاونی و بیمهای وارد تعامل شود. براساس این فرضیه علاوهبر خرید بناها، توان فروش و قبول هبه بناهای تاریخی برای صندوق میسر شده و در این حالت مشمول ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور نخواهد شد. با فرض ماهیت غیردولتی برای صندوق عمل به تمامی بندهای ماده (5) اساسنامه (مانند دریافت و ارائه تسهیلات، بهرهمندی از ظرفیت بخش غیردولتی، خرید و قبول هبه اماکن تاریخی و سایر موضوعات موجود در ماده (5) اساسنامه) امکانپذیر خواهد بود و با بنیان اقتصادی غیردولتی توانایی قرارگیری در بازار بورس را پیدا خواهد کرد.[78][79]
از آنجا که بخشی از فعالیت های صندوق به واگذاری و بهره برداری از اماکن تاریخی فرهنگی در اختیار دستگاه های دولتی اختصاص دارد و اساسا فلسفهی شکل گیری صندوق نیز بر اساس کسب سود نبوده بلکه در جهت منافع عمومی است (و جریان سازی حوزه ی در حفاظت از میراث فرهنگی است)، اطلاق ماهیت غیردولتی (خصوصی) به صندوق مناسب نمی باشد. لذا به نظر می رسد ماهیت عمومی غیردولتی بهترین گزینه برای تعیین ماهیت حقوقی این صندوق است. مطابق ماده 3 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی تشکیل می شوند و بیش از پنجاه درصد از بودجه سالانه آنها از محل منابع غیردولتی[80] تامین می گردد و عهده دار وظایف عمومی هستند.
4-2. بررسی تغییرات اساسنامه صندوق
در اساسنامه مصوب 1384/05/23 صندوق، 13 ماده قانونی و 2 تبصره و در اساسنامه مصوب 1401/04/07، 18 ماده قانونی و 7 تبصره مشاهده میشود. جهت تعیین و دستهبندی تفاوتها، تناقضات، نقاط ضعف و قوت صندوق با تأکید بر تغییرات دو اساسنامه این مؤسسه، جدول 4 بهشرح ذیل استخراج شد:
جدول 4. بررسی تغییرات اساسنامه صندوق
ردیف |
اساسنامه مورخ 1384/05/23 صندوق |
اساسنامه مورخ 1401/04/07 صندوق |
توضیحات و ارزیابی |
1 |
ماده (۱) صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی که اختصاراً در این اساسنامه صندوق نامیده میشود، مؤسسهای غیرانتفاعی و وابسته به سازمان میراث فرهنگی و گردشگری میباشد. |
ماده (۱) بهمنظور حمایت، توسعه و ترویج صنایع دستی و تشویق و تکریم هنرمندان، پیشکسوتان و فعالان بخش صنایع دستی و فرش دستباف و اعطای مجوز کاربری و بهرهبرداری از کلیه بناهای تاریخی و فرهنگی قابل احیا، صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی که در این اساسنامه «صندوق» نامیده میشود، طبق مفاد این اساسنامه و سایر قوانین و مقررات مربوط فعالیت میکند. |
بهاستناد ماده (8) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی -مصوب 1396- ماده (1) در اساسنامه جدید مبسوط، حدود فعالیت صندوق مشخص و عنوان آن از «صندوق احیا و بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی» به «صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی» تغییر یافته و ماهیت نامشخص صندوق از ماده (1) اساسنامه سابق به ماده (2) اساسنامه جدید انتقال مییابد. |
2 |
------------------ |
ماده (۲) صندوق دارای شخصیت حقوقی مستقل و بهعنوان مؤسسهای غیرانتفاعی وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است. |
ارائه ماهیت صندوق در قالب مادهای جدید لازم بهنظر میرسید؛ اما عدم شفافیت ماهیت صندوق در اساسنامه جدید ادامه مییابد. |
3 |
ماده (۲) مرکز اصلی صندوق در تهران است و صندوق میتواند برحسب نیاز با تأیید سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در سایر استانهای کشور تشکیلات وابسته ایجاد نماید. |
ماده (۳) حوزه فعالیت صندوق، سراسر کشور و مرکز اصلی آن در تهران است و حسب نیاز میتواند با تصویب هیئتامنا و تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور در سایر نقاط در داخل کشور با رعایت قوانین مربوط، شعبه یا نمایندگی تأسیس کند.[81] |
به جای ایجاد تشکیلات وابسته توسط سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور در اساسنامه سابق؛ تأسیس شعبه منوط به اجازه هیئتامنا و تأیید سازمان اداری - استخدامی در اساسنامه جدید ذکر شده است. |
4 |
ماده (۳) دارایی صندوق مبلغ دویست میلیارد (000 /000 /000 /200) ریال است که از محل منابع صندوق تأمین میشود. |
ماده (۴) سرمایه صندوق مبلغ دویست میلیارد (۲۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال است که از محل منابع صندوق تأمین میشود. |
این ماده با توجه به قانون ضوابط پرداخت کمک و یا اعانه به افراد و مؤسسات غیر دولتی -مصوب 1378- [24] تصویب شدهاست. با توجه به تغییر کلمه دارایی به سرمایه لازم است وجه تمایز دارایی و سرمایه محرز شود: دارایی هر آن چیزی است که تحت تملک شخص است، اما ارزشی خلق نمیکند. برای مثال یک خانه کلنگی که از آن استفاده نشود دارایی بهحساب میآید. واژه ثروت زمانی بهکار میرود که از داراییها استفاده شود. همان خانه کلنگی اگر بازسازی شود و ارزش کسب کند ثروت بهحساب میآید، اما زمانی که از ثروت بتوان بهنحوی عایدی کسب کرد درحالی که ارزش خود آن نیز حفظ شود، سرمایه بهحساب میآید. |
5 |
ماده (۴) وظایف و اختیارات صندوق بهشرح زیر است: |
ماده (۵) وظایف و اختیارات صندوق با رعایت قوانین و مقررات مربوط بهشرح زیر است: 1. دریافت هرگونه تسهیلات و جلب مشارکت حسب مورد از بانکها و مؤسسات مالی و اعتباری مجاز داخلی و خارجی. 2.ارائه تسهیلات به سرمایهگذاران، بهرهبرداران و اشخاص حقیقی و حقوقی فعال در حوزه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی، مستقیماً یا از طریق بانکهای عامل و مؤسسات اعتباری مجاز. 3. مشارکت مالی با اشخاص حقیقی و حقوقی برای احیا و سرمایهگذاری در مراحل تولید و تجارت صنایع دستی و فرش دستباف و احیای بناهای تاریخی و فرهنگی. 4. بهرهمندی از ظرفیت بخش غیردولتی ازجمله برونسپاری در راستای انجام وظایف صندوق. 5. همکاری با نهادهای تخصصی داخلی و خارجی مرتبط با حوزه فعالیتهای صندوق و استفاده متقابل از تجارب و منابع مالی و فنی آنها. 6. تعیین و اعطای مجوز کاربری و بهرهبرداری مناسب از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی کشور با رعایت موازین شرعی.[82] 7. واگذاری بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی در اختیار صندوق به اشخاص حقیقی و حقوقی با اولویت بخش غیردولتی داخلی و خارجی با رعایت موازین شرعی.[83] ۸. حمایت از توسعه ظرفیتهای فنی و مهندسی در داخل کشور و صدور خدمات فنی و مهندسی به خارج از کشور در زمینه مرمت و احیای بناهای تاریخی، صنایع دستی و فرش دستباف و برگزاری دورههای آموزش غیررسمی مرتبط با حوزه فعالیت صندوق در چارچوب تبصره «۲» ماده (۳)[84] قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایعدستی. ۹. خرید و قبول هبه اماکن تاریخی و فرهنگی بهمنظور مرمت، احیا و بهرهبرداری از اینگونه بناها و مدیریت این موضوع در سراسر کشور. ۱۰. پشتیبانی و حمایت از گسترش بازارهای داخلی و خارجی صنایع دستی و گردشگری و فرش دستباف ازجمله برگزاری و مشارکت در نمایشگاهها، جشنوارهها و تبلیغات. ۱۱. حمایت از طرحهای مطالعاتی مربوط به صنایعدستی، فرش دستباف، مرمت، احیا و بهرهبرداری از اماکن فرهنگی و تاریخی در داخل و خارج از کشور. ۱۲. حمایت از سرمایهگذاران، بهرهبرداران و فعالان حقیقی و حقوقی در زمینه تولید صنایع دستی و هنرهای سنتی و فرش دستباف و کارگاههای تولید محصولات مذکور و صادرات آنها همچنین حمایت از واردات مواد اولیه مربوط جهت ارتقای کمّیوکیفی با رعایت سیاستهای کلی نظام و قوانین مربوط. ۱۳. عضویت در سازمانها و نهادهای بینالمللی مرتبط با موضوع فعالیتهای صندوق. ۱۴. حمایت از توسعه تجارت الکترونیک صنایع دستی و فرش دستباف. ۱۵. انجام سایر فعالیتهای مرتبط با توسعه و تقویت اهداف، وظایف و مأموریتهای صندوق در چارچوب این اساسنامه. ۱۶. برگزاری حراج آثار فاخر دارای شناسنامه و صاحب امضای قابل فروش صنایعدستی، فرش دستباف و هنرهای سنتی در داخل و خارج کشور. |
وظایف و اختیارات صندوق از 5 بند در ماده (4) اساسنامه قبل به 16 بند در ماده (5) اساسنامه جدید با توجه به گسترش حوزههای فعالیت صندوق (صنایعدستی و فرش دستباف) شرح و بسط یافت. |
6 |
ماده (۵) ارکان صندوق عبارت است از: ب) هیئتمدیره. ج ) مدیرعامل. |
ماده (۶) ارکان صندوق عبارتند از: ۱ هیئتامنا ۲ هیئتمدیره ۳ بازرس (حسابرس). |
حذف شدن مدیرعامل و افزودهشدن بازرس یا حسابرس بهجای مدیرعامل. |
7 |
ماده (۶) هیئتامنای صندوق بالاترین مرجع تصمیمگیری و سیاستگذاری صندوق است و اعضای آن بهشرح زیر میباشند: |
ماده (۷) هیئتامنا بالاترین مرجع تصمیمگیری و سیاستگذاری صندوق است [85]و اعضای آن عبارتند از: 1. وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی (رئیس هیئتامنا) 2. وزیر صنعت، معدن و تجارت 3. وزیر راه و شهرسازی 4. وزیر امور اقتصادی و دارایی 5. وزیر کشور 6. وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی 7. رئیس سازمان برنامهوبودجه کشور تبصره جلسات هیئتامنا با دعوت رئیس هیئتامنا حداقل سالی دو بار تشکیلمیشود و جلسات آن با حضور ۵ نفر رسمیت مییابد. تصمیمات هیئتامنا با اکثریت آرای اعضای هیئتامنا معتبر و لازمالاجرا است. |
در اساسنامه فعلی وزیران سمت، کشور و تعاون، کار و رفاه اجتماعی بهعنوان هیئتامنا صندوق افزوده شده و تعیین نماینده ازسوی وزرا که در اساسنامه سابق وجود داشت حذف میشود؛ این درحالی است که وجود سه نفر از کارشناسان حوزههای مرمت و احیا و امور اقتصادی نیز در اساسنامه فعلی حذف میگردد. |
8 |
ماده (۷) حدود اختیارات و وظایف هیئتامنا به این شرح است: ب) تصمیمگیری در مورد اخذ تسهیلات از بانکها و مؤسسات اعتباری داخلی و خارجی با رعایت قوانین و مقررات مربوط |
ماده (۷) وظایف و اختیارات هیئتامنا بهشرح زیر است: 1. تعیین خطمشی کلی و سیاستهای کلان صندوق. 2. بررسی، اظهارنظر و اتخاذ تصمیم نسبت بهصورتهای مالی پس از استماع گزارشهای هیئتمدیره و بازرس (حسابرس). 3. بررسی و تصویب برنامهوبودجه سالانه صندوق به پیشنهاد هیئتمدیره. 4. بررسی و تصویب آییننامههای مالی و معاملاتی و تصویب آییننامه اداری، استخدامی در چارچوب قانون کار. 5. اتخاذ تصمیم نسبت به مطالبات مشکوکالوصول یا غیرقابلوصول به پیشنهاد هیئتمدیره 6. اتخاذ تصمیم در مورد اصلاح یا تغییرات اساسنامه و پیشنهاد آن به هیئتوزیران 7. انتخاب اعضای هیئتمدیره و بازرس (حسابرس) 8. تعیین حقوق و مزایا و پاداش اعضای هیئتمدیره و مدیرعامل با رعایت قوانین و مقررات مربوط 9. بررسی و تصویب ساختار سازمانی صندوق.
|
بندهای «5» و «7» به این ماده الحاق شده و بند «د» ماده (7) اساسنامه سابق حذف میشود. بند «ث» این ماده در اساسنامه سابق با تصویبنامه شماره ۷۹۳۰۷ / ت ۳۷۸۳۵ ﻫ -مصوب 1386- به «تصویب آییننامههای مالی، معاملاتی، اداری و استخدامی با رعایت قوانین و مقررات مربوط» تغییر مییابد که در اساسنامه فعلی با تغییرات موجود در بند «4» مشاهده میشود. |
9 |
ماده (۸) اعضای هیئتمدیره صندوق پنج نفر میباشند که سه نفر آنها بهطور موظف انجام وظیفه مینمایند. تبصره- اعضای هیئتمدیره برای مدت چهار سال توسط هیئتامنا انتخاب میشوند و انتخاب مجدد آنها بلامانع است. |
ماده (۹) هیئتمدیره صندوق از پنج عضو تشکیلمیشود که سه نفر از آنان عضو موظف هستند و از میان افراد دارای شرط وثاقت و امانت و مدرک حداقل کارشناسیارشد در رشتههای مرتبط با موضوع فعالیت صندوق و حداقل (۵) سال سابقه اجرایی مرتبط با موضوع فعالیت صندوق به پیشنهاد رئیس هیئتامنا و تصویب هیئتامنا و با حکم رئیس هیئتامنا برای مدت دو سال انتخاب میشوند و انتخاب مجدد آنها برای دو دوره متوالی مجاز است. تبصره «۱» هیئتمدیره از بین خود یک رئیس و یک نایبرئیس انتخاب میکنند. تبصره «۲» جلسات هیئتمدیره با دعوت مدیرعامل یا رئیس هیئتمدیره حداقل ماهی یکبار تشکیلمیشود و جلسات آن با حضور سه نفر از اعضا رسمیت مییابد. تصمیمات هیئتمدیره با آرای سه نفر معتبر و لازمالاجرا است. |
در نظر گرفتن پیششرطهایی همچون وجود حداقل مدرک کارشناسیارشد و حداقل 5 سال سابقه اجرایی مرتبط با فعالیت صندوق برای هیئتمدیره، تغییر مدت زمان فعالیت هیئتمدیره از 4 سال به 2 سال، مجاز شدن انتخاب مجدد هیئتمدیره و افزودن دو تبصره جدید با موضوعات انتخاب رئیس و نایبرئیس صندوق توسط خود هیئتمدیره و مشخص کردن چارچوب لازم برای تشکیل جلسات هیئتمدیره در اساسنامه فعلی برای دو دوره متوالی حائز توجه است.
|
10 |
ماده (۹) وظایف و اختیارات هیئتمدیره بهشرح زیر است: و) مقررات. |
ماده (۱۰) وظایف و اختیارات هیئتمدیره بهشرح زیر میباشد: 1. پیشنهاد خطمشی و سیاستهای کلان صندوق به هیئتامنا. 2. اجرای مصوبات و تصمیمات هیئتامنا. 3. اتخاذ تصمیم نسبت به اخذ و اعطای تسهیلات از بانکها و مؤسسات اعتباری مجاز داخلی و خارجی با رعایت قوانین و مقررات مربوط. 4. تهیه و پیشنهاد برنامهوبودجه سالانه صندوق به هیئتامنا. 5. اتخاذ تصمیم در مورد مشارکت مالی با اشخاص حقیقی و حقوقی در چارچوب قوانین و مقررات مربوط. 6. پیشنهاد ایجاد شعبه یا نمایندگی جهت تحقق اهداف صندوق به هیئتامنا. 7. اتخاذ تصمیم درخصوص خرید، فروش و واگذاری اموال منقول و غیرمنقول صندوق با رعایت قوانین و مقررات مربوط ازجمله اصل (۱۳۹)[86] قانون اساسی. 8. ارائه گزارش عملکرد سالانه و صورتهای مالی جهت اظهارنظر بازرس (حسابرس) و ارائه آن به هیئتامنا. 9. تهیه و پیشنهاد آییننامههای مالی، معاملاتی، اداری، استخدامی و سایر آییننامههای مورد نیاز صندوق به هیئتامنا. 10. بررسی و پیشنهاد ساختار سازمانی صندوق به هیئتامنا. ۱۱. پیشنهاد اصلاح یا تغییر اساسنامه هیئتامنا. ۱۲. تعیین نماینده یا نمایندگان مورد وثوق و امین جهت شرکت در مجامع و هیئتمدیرههای شرکتهای وابسته در صورت لزوم. ۱۳. اتخاذ تصمیم درخصوص ایجاد مؤسسات و شرکتهای وابسته جهت تحقق اهداف صندوق با رعایت قوانین مربوط. تبصره -هیئتمدیره میتواند با مسئولیت خود بخشی از وظایف و اختیارات خود را بهاستثنای بندهای (۱)، (۵)، (۹) و (۱۰) به مدیرعامل تفویض نماید. این تفویض اختیار نافی مسئولیت هیئتمدیره نیست. |
بندهای «6»، «8» و «10» و یک تبصره به این ماده الحاق میشود. در بند «7» اساسنامه فعلی مشاهده میشود که علاوهبر اموال غیرمنقول، اموال منقول نیز در نظر گرفتهمیشود. بند «خ» اساسنامه سابق در اساسنامه فعلی موجود نیست.[87]
|
11 |
ماده (۱۰) مدیرعامل و رئیس هیئتمدیره بالاترین مقام اجرایی و اداری صندوق است و از بین اعضای هیئتمدیره برای مدت چهار سال انتخاب میشود و مسئول حسن اداره و انجام امور و حفظ حقوق، منافع و اموال صندوق میباشد. تبصره- مدیرعامل و رئیس هیئتمدیره با تصویب هیئتامنا و حکم رئیس سازمان میراث فرهنگی و گردشگری منصوب میشود. |
ماده (۱۱) مدیرعامل بهعنوان بالاترین مقام اجرایی و اداری صندوق دارای شرط وثاقت و امانت از بین اعضای هیئتمدیره یا خارج از آن توسط هیئتمدیره برای مدت دو سال انتخاب و با حکم رئیس هیئتامنا منصوب میشود. |
مدت زمان فعالیت مدیرعامل از 4 سال به 2 سال کاهش مییابد و امکان انتخاب مدیرعامل خارج از هیئتمدیره در ماده جدید مشاهده میشود. همچنین در تبصره ماده (10) اساسنامه سابق انتصاب مدیرعامل با تصویب هیئتامنا صورتمیگرفته که در اساسنامه فعلی صرفاً به حکم رئیس هیئتامنا اکتفا شده است. |
12 |
ماده (۱۱) وظایف و اختیارات مدیرعامل و رئیس هیئتمدیره بهشرح زیر است: |
ماده (۱۲) مدیرعامل کلیه وظایف و اختیارات اداره صندوق و مواردی که ازسوی هیئتمدیره تفویض میشود را برعهده دارد. تبصره- مدیرعامل میتواند با مسئولیت خود بخشی از اختیارات خود را به هریک از مدیران و کارکنان مورد وثوق و امین صندوق واگذار کند. |
سپرده شدن کلیه وظایف و اختیارات صندوق به مدیرعامل و الحاق یک تبصره با موضوع واگذار کردن اختیارات مدیرعامل به افراد موثق و امین، با مسئولیت خود مدیرعامل ازجمله موارد مهم این ماده از اساسنامه است. |
13 |
--------------------- |
ماده (۱۳) هیئتامنا، سازمان حسابرسی یا یکی از مؤسسات حسابرسی عضو جامعه حسابداران رسمی را بهعنوان حسابرس مستقل و بازرس اصلی و یک مؤسسه دیگر را بهعنوان حسابرس و بازرس علیالبدل برای مدت یک سال مالی انتخاب میکند. |
انتخاب حسابرس اصلی و علیالبدل که در اساسنامه قبل وجود نداشت. |
14 |
--------------------- |
ماده (۱۴) وظایف بازرس (حسابرس) بهشرح زیر است: 1. بررسی گزارش سالانه و رسیدگی بهصورتهای مالی صندوق و ارائه گزارش به هیئتامنا. 2. تهیه و تطبیق گزارش چگونگی عملیات و امور مالی سالانه صندوق برای ارائه به هیئتامنا. 3. انجام سایر وظایف قانونی طبق قوانین و مقررات مربوط. |
شرح وظایف بازرس در این ماده بیان شده که در اساسنامه سابق وجود نداشته است. |
15 |
ماده (۱۲) منابع مالی صندوق بهشرح زیر است: |
ماده (۱۵) منابع مالی صندوق با رعایت ماده (۸) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی مصوب ۱۳۹۶ بهشرح زیر است: 1. کمکهای دولت مندرج در قوانین بودجه سنواتی کل کشور. 2. تا سی درصد (۳۰%) از درآمدهای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با تشخیص وزیر. 3. بخشی از تسهیلات صندوق کارآفرینی امید و سایر مؤسسات مالی و اعتباری مجاز در قالب تفاهمنامههای منعقد شده. 4. درآمدهای حاصل از فعالیتهای صندوق پس از وضع کسور قانونی. 5. کمکهای اشخاص حقیقی و حقوقی (داخلی و خارجی)، هدایا، وقف و نذورات. 6. سود خالص حاصل از سرمایهگذاریها و سپردهگذاریهای صندوق. 7. درآمد حاصل از فروش اموال و داراییهای صندوق. تبصره- کلیه وجوه حاصل از درآمدهای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی موضوع بندهای «۱»، «۲»، «۵» و «۷» این ماده و کمکهای دولت به صندوق با رعایت قوانین و مقررات بهصورت صد درصد (۱۰۰%) تخصیص مییابد. |
بند «5» در راستای بند «ب» ماده (12) اساسنامه سابق نوشته شده با این تغییر که در بند «5» عبارت «هدایا، وقف و نذورات» نیز الحاق شده و بهعنوان یکی از منابع مالی صندوق در نظر گرفته شده است. با توجه به ماده (8) قانون حمایت از هنرمندان، استادکاران و فعالان صنایع دستی -مصوب 1396-، بندهای «2»، «3»، «4» و «7» الحاق میشوند تا صندوق بتواند حمایتهای لازم از صنایع دستی و فرش دستباف را در دستور کار خود قرار دهد. |
16 |
--------------------- |
ماده (۱۶) سال مالی صندوق از اول فروردین ماه هر سال آغاز میشود و تا آخر اسفند ماه همان سال پایان میپذیرد. |
تعیین سال مالی که در اساسنامه سابق وجود نداشت.
|
17 |
ماده (۱۳) کلیه مکاتبات و اسناد تعهدآور صندوق با امضای مدیرعامل و رئیس هیئتمدیره و یکی دیگر از اعضای هیئتمدیره به انتخاب هیئتمدیره معتبر خواهد بود. |
ماده (۱۷) کلیه اسناد تعهدآور اعم از چک، سفته، اوراق مالی و بهادار، قراردادهای صندوق با امضای ثابت مدیرعامل و یکی از اعضای هیئتمدیره به انتخاب هیئتمدیره و مهر صندوق معتبر خواهد بود و سایر مکاتبات صرفاً با امضای مدیرعامل انجام میشود. تبصره- مدیرعامل میتواند حق امضای خود درخصوص مکاتبات را در حدود مقررات و آییننامههای مصوب به هریک از مدیران صندوق واگذار کند و این امر نافی مسئولیت مدیرعامل نیست. |
الحاق یک تبصره در این ماده قانونی مشاهده میشود.
|
18 |
------------------------- |
ماده (۱۸) این تصویبنامه جایگزین تصویبنامه شماره ۵۰۱۱۱ / ت ۳۲۶۱۹ ﻫ مورخ 1384/09/09 و اصلاحات بعدی آن میشود. |
در ماده (۱۸) تصویبنامه جدید، اساسنامه جدید را جایگزین اساسنامه سابق و اصلاحات آن معرفی میکند. |
از مهمترین تفاوتهای این دو اساسنامه، افزایش کمّیوکیفی شرح وظایف از 5 بند در اساسنامه سابق به 16 بند در اساسنامه فعلی است که دلیل اصلی آن گسترش حوزههای فعالیت صندوق (افزودن حوزههای صنایع دستی و فرش دستباف به احیا و بهرهبرداری اماکن تاریخی) است. در ماده (4) اساسنامه -مصوب 1384- علاوهبر وظیفه اصلی صندوق در تعیین کاربری و اعطای مجوز بهرهبرداری، تأکید بر جنبههای هدایتی و حمایتی از سرمایهگذاران و بهرهبرداران پررنگ است. این درحالی است که در ماده (5) اساسنامه جدید -مصوب 1401- ظرفیتهایی همچون بهرهمندی از حوزههای صنایع دستی و فرش دستباف، مشارکت مالی با بانکها، مؤسسات مالی، اشخاص حقیقی و حقوقی، بهرهمندی از ظرفیت بخش غیردولتی، همکاری با نهادها و بخشهای بینالمللی، توجه به ظرفیتهای فنی و مهندسی و حمایت از طرحهای مطالعاتی مرتبط با حوزه فعالیت صندوق، برای این مؤسسه فعال شده است.
همچنین از مهمترین تناقضات دو اساسنامه در ماده (3)، برداشت ماهیت حقوقی دولتی صندوق از عبارت «تأیید سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور» است که با تأیید سازمان اداری و استخدامی کشور، امکان ایجاد شعبه یا نمایندگی برای صندوق وجود دارد. اما این در حالی است که سازمان اداری – استخدامی با ماهیت فعلی صندوق موافق نبوده و به دلیل شفافیت ندانستن ماهیت حقوقی صندوق، کد استخدامی کارکنان[88] صندوق را ارائه نمیکند؛ چراکه ارائه کد استخدامی مربوط به سازمانهای دولتی است.[89]
با توجه به ماده (7) اساسنامه بهدلیل اینکه بدنه هیئتامنا از مسئولین رده بالای دولتی هستند؛ ماهیت حقوقی دولتی برای صندوق متصور میشود. در بند «7» ماده (10) اساسنامه جدید، بر فروش اموال منقول و غیرمنقول صندوق تصریح شده که این حالت نشاندهنده ماهیت غیردولتی صندوق است و اگر فرض بر دولتیبودن صندوق باشد این بند با ماده (115)[90] قانون محاسبات عمومی کشور که فروش بناهای تاریخی در اختیار نهادهای دولتی را ممنوع اعلام کرده است تناقض پیدا میکند. بند «5» با موضوع همکاری با نهادهای تخصصی داخلی و خارجی و بند «7» با موضوع واگذاری بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی در اختیار صندوق به اشخاص حقیقی و حقوقی با اولویت بخش غیردولتی داخلی و خارجی در ماده (15)، تنها زمانی امکانپذیر هستند که صندوق ماهیت غیردولتی داشته باشد وگرنه با فرض ماهیت دولتی، صندوق توانایی انجام این موارد را با استناد به ماده (115) قانون محاسبات عمومی کشور -مصوب 1366- نخواهد داشت.
ازجمله نقاط ضعف اساسنامه عبارتند از: مشکل عدم شفافیت ماهیت حقوقی صندوق در ماده (2) اساسنامه فعلی که تداوم یافته و اصلاح نشده است. همچنین حذف کارشناسان خبره از هیئتامنا (ماده (7) اساسنامه) اقدام صحیحی ارزیابی نمیشود؛ چراکه با توجه به مباحث تخصصی مرمت و احیا و تجارت صنایع دستی و فرش دستباف، حضور کارشناسان این حوزهها لازم به نظر میرسد. شایان ذکر است که بند «9» ماده (8) در رابطه با تصویب ساختار سازمانی صندوق متناسب با اساسنامه فعلی در حد پیشنهاد باقی مانده است. همچنین حذف بند «خ» با موضوع نظارت و مدیریت بر حسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق در ماده (9) اساسنامه سابق، اقدام درستی بهنظر نمیرسد؛ چراکه مسئولیت نظارت مالی به حسابرس واگذاری شده، اما مدیریت بر حُسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق توسط هیئتمدیره لازم است. عدم اشاره به صلاحیت تخصصی و دانشی فرد در تبصره ماده (12) از دیگر نقاط ضعف اساسنامه است. همچنین در تبصره ماده (17) ارائه حق امضای مدیرعامل باید با قواعد روشنتری همچون صلاحیت تخصصی و تعهد فرد صورت بگیرد.
از مهمترین نقاط قوت اساسنامه عبارتند از: ماده (6) اساسنامه (متناظر با ماده (5) اساسنامه سابق) که وجاهت قانونی بیشتری بهموجب تبصره «5» ماده (72)[91] قانون محاسبات عمومی کشور پیدا کرده است؛ چراکه وجود حسابرس بهمنظور نظارت بر صورتهای مالی صندوق لازم بهنظر میرسد. همچنین افزودن بند «5» ماده (8)، اقدام درستی در راستای کشف فسادهای احتمالی در مطالبات صندوق است که هیئتمدیره در مورد رسیدگی به فساد، باید دستور کارهای مشخص و گزارشدهیهای دورهای به هیئتامنا و مراجع نظارتی را مدنظر داشته باشد. در بند «7» از همین ماده انتخاب اعضای هیئتمدیره و خصوصاً بازرس از دیگر نقاط مثبت اساسنامه است. ماده (9) اساسنامه فعلی (متناظر با ماده (8) اساسنامه سابق) کاملتر شده ؛ چراکه محدودیتها و چارچوبهای لازم بهمنظور تشکیل جلسات هیئتمدیره با توجه به تبصره «2»[92] این ماده تدقیق شده است. انتخاب بازرس (حسابرس) در ماده (13) بهمنظور نظارت بر صورتهای مالی صندوق از نقاط مثبت بارز در اساسنامه است. در ماده (16) پیرو ماده (13)، با تعیین سال مالی برای صندوق، محدوده زمانی نظارت و ارزیابی عملکرد صندوق تحدید میشود.
5.جمعبندی و نتیجهگیری
در گزارش حاضر اساسنامه، تغییرات آن و عوامل مؤثر بر فعالیتهای صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی مورد واکاوی قرار گرفت. مطابق با تحلیل صورتگرفته، دو چالش عمده موجود در اساسنامه و اختلافنظر در تفسیر قوانین مورد شناسایی قرار گرفت. بررسیها نشان داد که با وجود قابلیتهای بسیار در اساسنامه صندوق، اما بهدلیل تغییرات متعدد، عدم شفافیت در ماهیت حقوقی صندوق و همچنین وجود اختلافنظر در تفسیر قوانین مرتبط با حوزه فعالیت، صندوق عملکرد مطلوبی را در پیشبرد فعالیتهای خود نداشته، ازاینرو چالشهای ذیل مفروض است:
5-1. چالشهای مرتبط با صندوق
اساسنامه صندوق توسعه و احیا متقن و دقیق نیست؛ بهگونهای که برخی مواد و بندهای آن نشان از دولتیبودن و برخی غیردولتی بودن صندوق را بازگو میکند و از طرفی قانونگذار در ماده (2) اساسنامه ماهیت دقیق صندوق را مشخص نکرده و صندوق را صرفاً مؤسسهای غیرانتفاعی وابسته به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی معرفی کرده است. لذا چالشهای موجود در اساسنامه عبارتند از:
5-2. تعارضات قانونی مرتبط با فعالیتهای صندوق
تفسیرهای متفاوت از برخی قوانین مرتبط یا حوزه فعالیت صندوق موجب شده تا موازیکاریهایی در رابطه با مرمت و احیای بناهای تاریخی در میان دستگاههای مختلف (خصوصاً توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی) شکل بگیرد.
6.پیشنهادها
پیشنهاد اول : اولین و مهمترین اقدامی که توسط مراجع قانونگذاری و نظارتی باید در دستور کار قرار گیرد؛ تعیین و تکلیف اساسنامه صندوق است. در این رابطه با توجه به مطالب یادشده بهمنظور شفافسازی، نظارتپذیری و ارزیابی دقیق عملکرد صندوق لازم است که ماهیت حقوقی صندوق در فرایندی کوتاهمدت مشخص شود؛ بدینمنظور بازبینی مواد و بندهای اساسنامه بهشرح ذیل پیشنهاد میشود:
پیشنهاد دوم : در راستای برطرفسازی عدم شفافیت ماهیت حقوقی صندوق، با استناد به بند «ز»[102] ماده (1) آییننامه انتقال مالکیت بناهای تاریخی و فرهنگی - مصوب 1388- هیئتوزیران، مواد (5) و (130) قانون محاسبات عمومی کشور، ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری -مصوب 1386- و با توجه به اینکه علاوهبر ساماندهی اموال و فعالیت های دولتی این صندوق بایستی اختیارات و وظایف خود در رابطه با بخش غیردولتی (عمومی) را نیز پوشش دهد اما فلسفهی شکلی گیری این صندوق بر اساس کسب سود و منافع اقتصادی نبوده است، پیشنهاد میشود ماده (2) اساسنامه -مصوب 1401- بهشرح ذیل اصلاح شود:
«صندوق با شخصیت حقوقی مستقل و بهعنوان نهاد عمومی غیردولتی، مؤسسهای غیرانتفاعی و تحت نظارت وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی است».
پیشنهاد سوم : پیشنهاد میگردد نام صندوق به عنوان جزء «11» به ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی -مصوب 1373- به شرح ذیل الحاق گردد:
الحاق جزء 11 به ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیر دولتی مصوب 1373:
11- صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی
پیشنهاد چهارم : بهمنظور بهرهمندی از ظرفیتهای هیئتامنا، لازم است تا ترکیبی کاربردی و تخصصی در جهت پیشبرد اهداف صندوق و بهبود وضعیت عملکرد هیئتامنا در نظر گرفته شود. لذا پیشنهاد میشود ماده (7) اساسنامه بهشرح ذیل اصلاح شود:
ماده (7) - هیئتامنا بالاترین مرجع تصمیمگیری و سیاستگذاری صندوق است و اعضای آن عبارتند از: 1. وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی (رئیس هیئتامنا) 2. وزیر صنعت، معدن و تجارت 3. وزیر راه و شهرسازی 4. وزیر امور اقتصادی و دارایی 5. وزیر کشور 6. وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی 7. رئیس سازمان برنامهوبودجه کشور 8. شش نفر از کارشناسان خبره (دارای شرایط مدرک دکتری تخصصی در حوزه مرتبط، با سابقه حداقل 10 سال فعالیت اجرایی در حوزه مرتبط) در حوزههای صنایع دستی (یک نفر)، فرش دستباف (یک نفر)، اقتصاد (یک نفر)، سرمایهگذاری (یک نفر) و مرمت و احیا (دو نفر) با معرفی ریاست پژوهشگاه میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و تأیید وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی 9. سه نفر از اساتید خبره و متخصص هیئت علمی دانشگاههای دولتی و غیردولتی با اشراف بر موضوع و تحصیلات مرتبط با حوزه فعالیت صندوق بهعنوان اعضای هیئتامنا (با معرفی وزیر علوم، تحقیقات و فناوری و تأیید وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایعدستی) 10. سه نفر از نمایندگان تشکلهای مردمنهاد کشور با معرفی وزیر کشور و تأیید وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی.
پیشنهاد پنجم : با توجه به عدم اجرای بند «9» ماده (8) اساسنامه صندوق درخصوص تغییرات ساختار سازمانی صندوق لازم است تا مجلس شورای اسلامی و سازمان بازرسی کل کشور نسبت به عدم اجرای این بند نظارت کنند. همچنین زمینهی لازم برای تصویب ساختار سازمانی مرتبط با حوزههای صنایعدستی، فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از بناهای تاریخی و فرهنگی، متناسب با وظایف صندوق در ماده (5) اساسنامه فراهم شود.
پیشنهاد ششم : در راستای رفع مشکل عدم سامانمندی امور اجرایی صندوق، نظارت و مدیریت بر حسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق لازم بوده و پیشنهاد میشود بند «خ» ماده (9) اساسنامه سابق در قالببند «14» به ماده (10) اساسنامه فعلی صندوق که حدود وظایف و اختیارات هیئتمدیره را شرح میدهد بهشرح ذیل الحاق شود:
«14- نظارت و مدیریت بر حُسن جریان امور اجرایی و عملکرد صندوق و ارائه گزارش به هیئتامنا هر 6 ماه یکبار».
پیشنهاد هفتم : در راستای تکمیل شروط واگذاری امور صندوق توسط مدیرعامل به کارکنان آن، پیشنهاد میشود تبصره ماده (12) اساسنامه صندوق به این نحو اصلاح شود:
«تبصره- مدیرعامل میتواند با مسئولیت خود بخشی از اختیارات خود را به هریک از مدیران و کارکنان مورد وثوق و امین صندوق که تعهد و صلاحیت تخصصی و دانشی کافی را دارند واگذار کند».
پیشنهاد هشتم : در راستای رفع ابهام از واگذاری حق امضای مدیرعامل به کارکنان صندوق پیشنهاد میشود تبصره ماده (17) اساسنامه صندوق بهشرح ذیل اصلاح شود:
«تبصره- مدیرعامل میتواند حق امضای خود درخصوص مکاتبات را در حدود مقررات و آییننامههای مصوب به هریک از مدیران صندوق که مورد وثوق و امین صندوق و دارای صلاحیت حقوقی، تخصصی و دانشی است واگذار کند و این امر نافی مسئولیت مدیرعامل نیست».
پیشنهاد نهم: بهمنظور رفع تعارضهای بیندستگاهی حاصل از تفسیرهای متفاوت از ماده (72) قانون برنامه احکام دائمی توسعه و با توجه به قانون تشکیل صندوق در بند «ز» ماده (114) قانون برنامه چهارم توسعه پیشنهاد میشود این ماده قانونی بهشرح ذیل اصلاح شود:
«ماده (۷۲) با توجه به اهمیت و ضرورت مرمت بناهای تاریخی و فرهنگی و احیای بافتهای ارزشمند کشور، بهتمامی دستگاههای اجرایی اجازه داده میشود بهرهبرداری از بناها و اماکن تاریخی فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی (بهاستثنای نفایس ملی) در اختیار خود را با تعیین کاربری که ازسوی صندوق توسعه صنایع دستی و فرش دستباف و احیا و بهرهبرداری از اماکن تاریخی و فرهنگی در چارچوب ضوابط و مقررات مشخص میشود به بخش خصوصی و تعاونی واگذار کنند. اجرای این ماده از شمول جزء «۳» ماده (۱۱۵) قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366/06/01 مستثنا است».
پیشنهاد دهم : در راستای مرتفع ساختن موازیکاریهای ایجاد شده حاصل از تفسیرهای متفاوت از ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) میان دستگاهها (خصوصاً وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و صندوق)، پیشنهاد میشود استفساریهای برای شفافسازی جایگاه این ماده قانونی توسط مجلس شورای اسلامی بهشرح ذیل ارائه شود:[103]
موضوع استفساریه:
مادهواحده- با عنایت به ماده (27) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) -مصوب 1393-، آیا فرایند احیا و بهرهبرداری از بناهای تاریخی ذیل طرحهای تملک داراییهای سرمایهای تعریف میشود؟
نظر مجلس شورای اسلامی:
خیر- با توجه به اینکه مطابق بند «21» ماده (۱) قانون برنامهوبودجه کشور -مصوب 1351- تعریف مشخصی از اعتبار طرح تملک داراییهای سرمایهای وجود دارد و از طرفی فرایند احیای بناهای تاریخی با فرض حفظ کاربری آنها منجر به جذب سرمایهگذار بهمنظور بهرهبرداری نخواهد شد، مقوله مرمت و احیای بناهای تاریخی در قالب طرحهای فوقالذکر تعریف نمیشود.
گزیده سیاستی عدم شفافیت در ماهیت حقوقی، عدم همخوانی مواد و بندهای اساسنامه، عدم تجانس میان فعالیتهای صندوق و همچنین وجود ظرفیت موازی کاری بابت تفسیر قوانین مرتبط با فعالیت های صندوق توسط سایر دستگاه های اجرایی موجب شده تا کارایی فعالیت های صندوق تحت تأثیر قرار گیرد |