بیان / شرح مسئله
احساس نیاز به تمرکززدایی در نظام آموزشی، برآمده از نیاز به اصلاح ساختارهای فربه، کمبازده، کمتوجه به خلاقیتهای فردی و کنترلگر است؛ بهگونهای که بسیاری از کارشناسان یکی از موانع بر سر راه تحول در نظام آموزشی را تمرکز بیش از حد در نظام آموزش و پرورش ایران میدانند.
از دیگر مفاهیم همپیوند با تمرکززدایی و مورد تأکید اسناد بالادستی، «مشارکت» است. مشارکت همهجانبۀ مردم در آموزشوپرورش، همواره مورد نظر سیاستگذاران بوده است چراکه تحقق اهداف و رسالتهای این نهاد تأثیرگذار بدون نقشآفرینی همهجانبه تمامی ارکان حاکمیت و مشارکت مردم و تمامی ذینفعان ممکن نیست. ساختار آموزش و پرورش در کشور ما ادارۀ امور به شیوۀ مرکزی است که این امر نشان از وجود ساختار متمرکز و بروکراتیک است.
میتوان گفت تمرکزگرایی مانع جدی استفاده از ظرفیت حضور و مشارکت مردم در موقعیتهای مختلف مدیریتی، نظارتی و آموزشی است. بر این اساس، بهطور همزمان باید دو مسیر را در پیش گرفت: اول، کاهش تمرکز که فرایندی است از بالا به پایین که با تفویض اختیارات به لایههای میانی و پایینی همراه است و بستر را برای مشارکت مهیا میکند و دوم، تقویت مشارکت نهادهای مردمی که فرایندی از پایین به بالاست و باعث میشود عقلانیت و توانمندیهای مردمی به نظام آموزشی کشور تزریق شود. همچنین حرکت بهسمت کاهش تمرکز، فراغتی را برای ستاد مرکزی بهوجود میآورد تا نظارت بیشتری بر فرایندهای آموزشی انجام دهد.
یافتههای کلیدی
در پژوهش حاضر، با بررسی نزدیک به 30 مقاله معتبر علمی و گفتوگو با صاحبنظران آموزش و پرورش، به بازشناسی موانع و چالشهای پیشِ روی تمرکززدایی پرداختیم. سپس آنها را در 6 مقوله دستهبندی کردیم و بهشرح و بسط هرکدام پرداختیم. این موانع عبارتند از: 1. موانع ساختاری، 2. چالشهای سیاستگذاری و برنامهریزی، 3. موانع حقوقی و عدم نظارت بر اجرای قانون، 4. چالشهای منابع انسانی و مالی، 5. موانع فرهنگی و اجتماعی و 6. چالشهای پیامدی.
در ادامه، برای سهولت درک ابعاد تمرکززدایی و نسبت آن با مشارکت، بهکمک یک طبقهبندی ماتریسی، چهار قسمت از تمرکززدایی را بازشناسی کردیم. بر این اساس، هر نوع تمرکززدایی دارای یک موضوع و یک جغرافیاست؛ موضوع تمرکززدایی میتواند معطوف به یکی از دو حوزه برنامه درسی و مدیریت سازمانی باشد. همچنین پیادهسازی سیاستهای تمرکززدایی یا در جغرافیای مدرسه رخ میدهد و یا در لایههای مختلف ستاد انجام میگیرد. بدینترتیب، در یک ضرب ماتریسی 2در2، چهار حوزه برنامهریزی در تمرکززدایی را از یکدیگر متمایز کردیم.
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، سیاستی یا نظارتی
درنهایت با توجه به چارچوبی مفهومی بهدستآمده برای فهم ابعاد مختلف تمرکززدایی و سهولت در پیادهسازی آن، پیشنهادهای سیاستی زیر ارائه شد:1. در نظر گرفتن تمرکززدایی بهعنوان یک روش (نه هدف)، 2. ضرورت تفکیک میان خصوصیسازی و تمرکززدایی و مشارکت، 3. تقلیل ندادن مشارکت به جذب منابع مالی، 4. لزوم انتخاب راهبردی متوازن برای پیادهسازی ابعاد مختلف تمرکززدایی، 5. اتخاذ راهبردی واحد برای اجرای سیاستهای مدرسهمحوری، 6. فراهم کردن و اصلاح ملزومات حقوقی تمرکززدایی و نظارت بر آنها و 7. لزوم ارتقای جایگاه ساختاری و اختیارات ادارات کل استانی.
کاهش تمرکز و مشارکت یکی از محورهای مهم سیاستگذاری آموزشی در 30 سال گذشته ایران بوده و در اسناد بالادستی نظام آموزشی تأکید فراوانی به آن شده است. تمرکززدایی دلالت بر مشارکتآفرینی و اعطای خودگردانی نسبی به نهادها و افراد در آموزش عمومی دارد. بهعبارتیدیگر، تمرکززدایی در بخش عمومی به این صورت تعریف میشود: «انتقال قدرت و مسئولیت برای کارکردهای عمومی از دولت مرکزی به سازمانهای دولتی تابع و نیمهمستقل یا بخش خصوصی» [1].[1]
بدینترتیب تعبیر عملیاتی از این پدیده در آموزش و پرورش را میتوان اینگونه شرح داد: افزایش نقش استانها، مناطق، مدرسه و ... در تصمیمگیریها و با هدف چابکسازی فرایندهای آموزشی در مدرسه.
در نظام آموزشی ایران و اسناد بالادستی، تمرکززدایی پیدا و نهان یکی از محورهای سیاستگذاری در ایران بوده و به شیوهها و بیانهای گوناگون به آن تأکید شده است. در همین راستا دهه هفتاد قانون شوراهای آموزش و پرورش به تصویب رسید، در دهه هشتاد مدیریت مدرسهمحور، سیاست تمرکززدایی قرار گرفت و از ابتدای دهه 90 تحتتأثیر ادبیات سند تحول بنیادین آموزش و پرورش، مدرسه کانون پیشرفت محله نماد این کلانسیاست در آموزش و پرورش کشور قرار گرفته است. بهرغم این پیشینه، تمرکززدایی و مدرسهمحوری تاکنون در نظام آموزشی ایران مجال کافی برای عرضاندام نداشته است و امروزه تقریباً الگوی عملیاتی مشخصی برای پیادهسازی آن وجود ندارد.
تمرکززدایی باید بهدرستی و با تمامی ابعادش تعریف و راهکارهای واقعبینانه و مبتنیبر اهداف تحولی برای پیادهسازی آن در بخشهای مختلف نظام آموزش و پرورش کشور ارائه شود. در غیر این صورت همچون گذشته تمرکززدایی یک شعار باقی خواهد ماند و ختم به مشارکتهای مردمی یا سایر مشارکتهای مطلوب نمیشود. حتی برداشتهای ناصواب از آن ممکن است منجر به کاهش کیفیت و عدالت آموزشی شود و همچنین تهدیدی برای شأن حاکمیتی آموزش و پرورش بهحساب آید.
لذا در این پژوهش قصد داریم ضمن نشان دادن پیچیدگیهای نظری و اجرایی تمرکززدایی در نظام آموزش و پرورش ایران الگویی برای فهم سیاستگذارانه در این حوزه ارائه دهیم؛ با این فرض که اگر خواهان مشارکت ذینفعان در امر آموزش هستیم، باید بهسمت کاهش تمرکز گام برداریم.
یکی از ایدههای مهم در حکمرانی آموزش و پرورش ایران، که در جایجای اسناد بالادستی، مشاهده میکنیم، تمرکززدایی و مشارکت است. این ایده با مفاهیمی همچون کاهش تمرکز، مدرسهمحوری، محلهمحوری، مشارکت مردمی، مدیریت تفویض مشارکتی، کوچکسازی و چابکسازی حوزه ستادی و ... بیان شده است.
برای آنکه بتوان به حدود و ثغور ایده تمرکززدایی در اسناد بالادستی دست پیدا کرد، دو پرسش را مقابل متن اسناد قرار میدهیم: اول، «تمرکززدایی مطلوب از دید این اسناد چیست و در چه حیطههایی آن را روا میدانند؟»؛ دوم، «چه سازوکاری را برای رسیدن به وضع مطلوب ترسیم کردهاند؟».
راهبرد اصلی سند تحول در زمینه تمرکززدایی و مشارکت، در بند «28» بیانیه ارزشهای آن، چنین ترسیم شده است:
«تقویت شأن حاکمیتی نظام تعلیم و تربیت» ازیکسو و «مشارکتپذیر» ازسویدیگر باید بهگونهای تعریف شوند که مغایر هم نباشند. تأکید بیش از اندازه بر یکی و در نظر نگرفتن ابعاد مختلف هرکدام میتواند مانع مهمی بر سر راه تمرکززدایی و مشارکت شوند. در ادامه به ابعاد مختلف تمرکززدایی که در سند آمده، خواهیم پرداخت و بعد از آن به راهکارهای ارائه شده، اشاره خواهیم کرد.
تمرکززدایی مطلوب از نظر این سند (راهبردهای کلان، بند «5») چنین است: «تقویت و نهادینهسازی مشارکت اثربخش و مسئولیتپذیری مردم، خانواده و نهادهای اقتصادی، مدیریت شهری و روستایی و بنیادهای عامالمنفعه در نظام تعلیم و تربیت رسمی» این توصیه مؤکد به تعامل و مشارکت اثربخش، در چند حیطه ترسیم شده است:
اداره و مدرسه به آنان و فراهم آوردن زمینه مشارکت بیشتر ایشان در فرایند تعلیم و تربیت مدرسه؛ در فرایند تعلیم و تربیت مدرسه (راهکار 2-13)،
شکل 1. حیطههای مشارکت در سند تحول
همچنین چند راهکار برای رسیدن به وضع مطلوب تمرکززدایی پیشنهاد داده است:
در این سند [5] وضع مطلوب تمرکززدایی را مشارکت تمامی ذینفعان ازجمله معلمان، دانشآموزان، خانوادهها، نهادهای غیردولتی و از مسیر «کاهش تمرکز در نظام برنامهریزی درسی و حرکت بهسمت برنامهریزی درسی مدرسهمحور بیان کرده است» (سیاستهای اجرایی، بند «3») و همچنین موضوع مشارکت را نیز در سه بخش تولید، اجرا و ارزشیابی برنامهها ترسیم کرده است:
«فرایند برنامهریزی درسی و تربیتی باید زمینه مشارکت و تعامل مؤثر معلمان، دانشآموزان، خانوادهها و سایر گروههای ذینفع، ذیربط و ذیصلاح را در طراحی، تولید، اجرا و ارزشیابی برنامهها فراهم نماید» (سیاست اجرایی بند«1»).
شکل 2. حیطههای مشارکت در زیرنظام برنامه درسی
همچنین چند راهکار برای رسیدن به وضع مطلوب تمرکززدایی پیشنهاد داده است:
ایده محوری تمرکززدایی در این سند، در سه بند، چنین آمده است (سیاستهای اجرایی؛ بندهای «1، 2 و 3») [6]:
همچنین در بخش وظایف با عنوان «وزارت آموزش و پرورش موظف است» آمده است:
شکل 3. حیطههای مشارکت در زیرنظام راهبری و مدیریت
در بخش راهکارها
در این سند ما با راهکارهای متعددی روبهرو هستیم که برخی از آنها همپوشان با راهکارهای دیگر هستند و برخی به قدری کلی هستند که فاقد دلالتهای عملیاتیاند. در ادامه سعی میکنیم راهکارهای شفافتر و جزئیتر سند را مرور کنیم:
چیستی تمرکززدایی در آموزش و پرورش
همانطور که آورده شد، اسناد بالادستی آموزش و پرورش ابعاد متنوع و متعددی از تمرکززدایی و مشارکت را در سطوح مختلف بیان کردهاند. بهطور عمده تمرکززدایی آموزشی در ایران ریشه در توسعه همزمان دو گفتمان در سیاستگذاری دارد: ادبیات مشارکت و ادبیات خصوصیسازی. بااینحال این مفهوم بهمرور هویتی مستقل پیدا کرده است.[2]
در ادامه، برای فهم سادهتر، به 3 مؤلفه کلیدی تمرکززدایی اشاره میکنیم که بهطور صریح و ضمنی در اسناد نظام آموزشی ایران آمده است و میتواند تمامی ابعاد و چرایی تمرکززدایی را ذیل آن فهم کرد. این 3 مؤلفه بهنوعی مراحل منطقی توسعه تمرکززدایی نیز هستند:1. کاستن از تمرکز در تصمیمگیری، 2. توسعه مشارکت و درنهایت 3. مدرسهمحوری.
تمرکززدایی بر این مبنا شکل گرفته است که اصلاح مدارس جزء با ایجاد تغییر کلی در نظام آموزشی میسر نیست؛ یعنی در شکل مطلوب، مدیریت آموزشی و نظام سیاسی و اداری حاکم بر کشور باید شرایطی را فراهم کند تا حداکثر تصمیمگیریها به مناطق آموزشی و مدارس سپرده شود، البته با حفظ شأن حاکمیتی نظام تعلیم و تربیت. درواقع لایههای مختلف تصمیمگیری از ستاد مرکزی تا مدرسه باید بهگونهای باشد که همه مسئولیتها و اختیارات درنهایت به مرکز سپرده نشود.
میتوان چهار نوع تصمیم در نظام آموزشی را در همین زمینه معرفی کرد. تصمیمات راجع به سازماندهی آموزشی، مدیریت کارکنان، برنامهریزی و ساختارها و تصمیمات مرتبط با منابع مالی.
شکل 4. انواع تمرکززدایی در تصمیمگیری
هدف تمرکززدایی نزد سیاستگذاران تعلیم و تربیت مشارکت واقعی همه ذینفعان در تصمیمگیریها و فعالیتهای داخل مدرسه است. مسئولیتسپاری به همه دستاندرکاران یک سازمان، موضوعی است که در بحثهای کلاسیک و نئوکلاسیک علم مدیریت، همواره به آن توجه میشود. با مطرح شدن دیدگاههای روابط انسانی در علم مدیریت، تأکید بر مشارکت کارمندان در سازمانها برای اعمالنظر بیش از هر زمان مورد توجه قرار گرفت [7]؛ بهطوریکه بخش مهمی از ادبیات علم مدیریت به ارائه الگوهای مدیریت مشارکتی و رفع نواقص آنها اختصاص داده شده است. همچنین اندیشمندان این حوزه بزرگترین تحول در عرصه مدیریت در پایان قرن بیستم را همین اتفاق دانستهاند.
سازمانهای آموزشی و مدارس نیز که در آن روابط انسانی و توانمند شدن افراد جزء اهداف اصلی و بیواسطه است، باید بتواند برای گذران امور روزمره و پیشرفت سازمانی از تمام ظرفیت انسانی خود استفاده کند. در مباحث مربوط به مدرسهمحوری پس از بحث در مورد ساختارهای سازمانی و اختیارات منطقهای، امکانهای درون مدارس برای گسترش مشارکتها مورد بحث قرار میگیرد.
مدیریت مشارکتی، بهخصوص در مدارس، مزایای زیادی بههمراه دارد که بهطور اختصار به آن اشاره میکنیم:
شکل کمالیافته و غایی تمرکززدایی و توسعه مشارکت، مدیریت مدرسهمحور است که در اکثر قریببهاتفاق اسناد بالادستی نظام آموزشی جمهوری اسلامی ایران به آن اشاره شده است. بهگونهای که مسیر تمرکززدایی در آموزش درنهایت باید به تقویت و استقلالبخشی نسبی به مدرسه ختم شود. همچنین برای پیشبرد پروژه مدرسهمحوری باید سه تغییر عمده اتفاق بیفتد: 1. طراحی مجدد نقشهای کارکنان، 2. عدم تمرکز در سه حوزه حیاتی مدرسه یعنی بودجه، برنامه درسی و انتخاب کارکنان و 3. توزیع تصمیمگیری.
ایده مدرسهمحوری علاوهبر آنکه در اسناد نظام آموزشی ایران وجود دارد، در اصلاحات نظامهای آموزشی جهان نیز تأکیدی محوری و اساسی به آن شده است؛ بهطوریکه فراگیرترین رویکرد در تمرکززدایی آموزشی محسوب میشود. ازهمینرو مدرسهمحوری لازمه مشارکت ذینفعان در آموزش عمومی و غایت تمرکززدایی است و ازاینرو توسعه مدیریت مدرسهمحور فراگیرترین رویکرد در تمرکززدایی آموزشی محسوب میشود [8].
در ادبیات جهانی مدیریت مدرسهمحور نوعی شکل مدیریت غیرمتمرکز است که در آن مدرسه واحد اصلی تصمیمگیریهای آموزشی است [9]. در این الگو تمام یا بخشی از مدیریت بودجه، کارکنان و برنامه درسی به مدرسه سپرده میشود و درنتیجه ذینفعان اصلی زیستبوم تربیتی یعنی مدیران، معلمان، دانشآموزان و والدین اختیارات بیشتری در فرایندهای آموزشی دارند. همچنین همانطور که در این تعریف مشخص است، معمولاً وظیفه تأمین منابع در این رویکرد برعهده مدرسه نیست. طبیعی است در این رویکرد بهموازات اعطای اختیارات بیشتر به مدرسه، این نهاد وظیفه بیشتری برای پاسخگویی به محیط خواهد داشت و این بهصورت دوجانبه باعث افزایش کارایی و اقتدار مدرسه خواهد شد. براساس مطالعات ناظر بر اثربخشی مدرسه، اقتدار مدرسه برای پاسخگویی به محیط، بسیار بر اثربخشی آن تأثیرگذار است و لذا مدرسهمحوری مهمترین عامل برای داشتن مدرسه اثربخش معرفی شده است [9].
بهطورکلی تمرکززدایی و مشارکت بهعمل درآمده در نظام آموزشی ایران را میتوان در سه مسیر پیجویی کرد: 1. در حیطه مدیریت سازمانی، 2. برنامه درسی و 3. خصوصیسازی.
تا حدود سال 1286 شمسی برنامه درسی ایران غیرمتمرکز بود و مدارس بهصورت مردمی اداره میشدند. برای نمونه، مدرسه شوکتیه (1282) در بیرجند مدرسهای مردمنهاد بود که استخدام و پرداخت حقوق معلمان برعهده شخصی به نام شوکتالملک بود. اما رفتهرفته مدارس بهسمت دولتی شدن پیش رفتند. سرانجام در متمم قانون اساسی مشروطه اولین قانون درباره ساماندهی مدارس وضع شد. در اصل (19) این قانون آمده است: «تأسیس مدارس به مخارج دولتی و ملتی و تحصیل اجباری باید مطابق قانون وزارت علوم و معارف مقرر شود و تمام مدارس و مکاتب باید در تحت ریاست عالیه و مراقبت وزارت علوم و معارف باشد».
در گزارش مشاوران ماوراء بحار[3] (1328) [10] که از گزارشهای اولیه، درباره نظام آموزش و پرورش محسوب میشود، آمده است:
«بهدلیل تمرکزگرا بودن نظام آموزش ایران چه در روش و چه در مدیریت و اجرا، یک نوع روح تئوریک تمامیتخواهی در آن بهچشم میخورد که در آن هرگونه اصلاحی تنها در مرحله حرف و ایده باقی میماند و تحول بنیادین در چنین نظامی تبدیل به علم و واقعیت نمیگردد» (ص 13).
بهنظر میرسد این روند بر نظام آموزشی ما سایه افکنده است و همچنان ادامه دارد؛ بهطوریکه تلاش برای ایجاد تحول بنیادین هم پیش از انقلاب، هم در دهه 60 و هم نمونه آخر آن یعنی سند تحول بنیادین، همگی تاکنون تحقق نیافته و فقط تغییراتی در اصلاح روند موجود رخ داده است.
در صفحه 16 این سند (گزارش مشاوران ماوراء بحار) آمده است: «امور اداری نظام رسمی آموزش و پرورش در ایران بهشدت تمرکزگرا و بروکراتیک و ستادی بوده که در آن همهچیز تحت کنترل وزارت آموزش و پرورش بوده است». همین موضوع باعث شده است تا نیروهای سطوح میانی و پایینی در کشور از خودشان توانمندی احساس نکنند.
همچنین در صفحه 19 بیان شده است که «نظام آموزشی ایران سیستمی بیش از حد استاندارد و با کمترین انعطافپذیری است؛ چراکه در این سیستم یک محتوای درسی واحد برای تمامی مدارس کشور ارائه میشود و بچههای روستاهای دورافتاده ایران همان کتابهای درسی را میخوانند که بچههای پایتختنشین».
همچنین صفحه 31: «این نظام بهشدت انعطافناپذیر و مقاوم در برابر تغییر و تحول است و در پاسخگویی به تقاضاها و نیازهای نهادهای محلی ناتوان است و مهارتها و مفاهیمی در آن آموزش داده میشود که چندان مفید و ضروری نیست».
برای رهایی از نظام تمرکزگرای آموزشی، در سال 1348 مجلس، قانون «تشکیل شورای آموزش و پرورش منطقهای» را براساس رویکرد تفویض اختیار تصویب کرد. این قانون به مناطق این اختیار را میداد تا با توجه به ظرفیتهای محلی و منابع انسانی محلی، آموزش و پرورش خود را اداره کنند. اما این مصوبه قانونی بهعلت سیستم متمرکز جاری به اجرا در نیامد. در گزارش بررسی تحولات آموزش و پرورش ایران(1352) که به اهتمام عباس خاقانی تهیه شده است، قانون شوراها را از اقدامات مطلوب برای رهایی از تمرکزگرایی دانسته و 172 منطقه را مشخص کرده است که باید قانون شوراها در آن اجرا شود [11]. اما در سال 1358 با تصویب شورای انقلاب کلیه شوراهای آموزش و پرورش مناطق منحل شدند.[4]
در دهه 60 نظام آموزش و پرورش بهسمت افزایش تمرکز پیش رفت؛ بهطوریکه حتی برگزاری امتحانات هم از مدارس و معلمان گرفته شد و بهصورت هماهنگ، در سطح استان و کشور برگزار شد.
دهه 70، اما دهه تحولات گسترده برای کاهش تمرکز است. اولین اقدامی که در این دهه انجام شد، تصویب قانون «تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استانها، شهرستانها و مناطق کشور»[5] با افزایش دامنه اختیاراتی بیشتر نسبت به قانون «تشکیل شورای آموزش و پرورش منطقهای» قبل بود. براساس متن قانون، شوراها بهمنظور تحقق مشارکت و نظارت مردم در امر آموزش و پرورش و بهرهگیری از منابع و امکانات موجود در کشور در جهت ارتقای کمّیوکیفی آموزش و پرورش و تسهیل اجرای فعالیت در استانها، شهرستانها و مناطق کشور تشکیل میشود. پس از تصویب این قانون، شوراهای آموزش و پرورش استانها بهعنوان یکی از مهمترین مراکز تصمیمگیری و برنامهریزی در امور مختلف آموزش و پرورش مشغول به فعالیت شدهاند.
بین سالهای 1376تا1380 رویکرد مدرسه محوری انتخاب شد. این رویکرد یک گام جلوتر از قانون شوراهای مناطق بود و در صدد بود هویت، استقلال و اختیارات ویژهای به مدارس و مدیران بدهد. در سال 1379 آییننامه اجرایی مدارس[6] با رویکرد مدرسهمحوری و تفویض اختیار به تصویب شورای عالی آموزش و پرورش رسید. این آییننامه با استناد به ماده (11) قانون شوراها،[7] به مدیر اجازه داده شد تا از راههای مختلف منابع مالی جذب کند و آن را صرف برنامهریزی و کیفیتبخشی به مدرسه کند. اما این آییننامه بهحدی محدود و با مخالفت روبهرو شد که بیفایده ماند.
در تدوین آییننامه اجرایی سعی شد تمامی اختیاراتی را که مدیران برای کیفیتبخشی به مدارس خود و اداره آن نیاز دارند، گنجانده شود و دیگر نه بخشنامهای به آنها ارائه شود و نه دستوری داده شود. اما گزارشها نشان میدهد این آییننامه اجرا نشد؛ چراکه مدیران جرئت و توانایی اجرای آن را نداشتند و همچنین از طرفی دیگر، قوانین حمایتکننده از استقلال مدارس توسط وزارتخانه نقض میشد. برای نمونه، انتخاب منابع آموزشی در مدرسه که آییننامه اجرایی مدارس آن را به عهده شورای آموزشی مدارس نهاد، پیاپی توسط معاونینِ وزیر و وزارتخانه با ارسال انبوه و مکرر بخشنامههای ستادی نقض شد.
همه این تجربیات نشاندهنده آن است که تمرکزگرایی در ستاد نمیگذارد تغییری در سطوح پایینتر اتفاق بیفتد.
از سال 1380 تا 1384 رویکرد تفویض اختیار و کاهش تمرکز در وزارت آموزش و پرورش، در ادامه روندهای پیشین، همچنان ادامه یافت. یکی از بهترین اقدامات انجام شده برای تمرکززدایی، تغییر ساختار سازمانی استانها بود. بهمن 79 با مصوبه شورای عالی اداری،[8] ادارات کل آموزش و پرورش استانها تبدیل به سازمان آموزش و پرورش استانها شدند؛[9] یعنی ارتقای سازمانی بهوجود آمد و اختیارات آن از نهادی صرفاً اجرایی به نهادی تصمیمساز و تصمیمگیر، برنامهریز و مدیریتی افزایش یافت. مبنیبر این قانون، مدیرکل آموزش و پرورش رئیس سازمان میشود و ادارههای کل استانی مانند نهضت سوادآموزی، نوسازی مدارس و کانون پرورش فکری تجمیع شده و زیرمجموعه سازمان قرار میگرفتند تا مدیریت آموزش و پرورش یکپارچه شود. بهعبارتدیگر، بیشوکم هر سازمان همان اختیارات وزارتخانه را پیدا میکرد.
در آن دوره سازمانهای مذکور ردیف بودجه مستقل داشتند و برگزاری آزمونهای استخدامی و استخدام نیروها به عهده آنها بود. اما بیش از 6 سال این قانون ادامه پیدا نکرد و با تصویب قانون «مدیریت خدمات کشوری»[10]دوباره آن سازمانها به اداره کل تنزل پیدا کردند.
در زمانی که ادارات کل تبدیل به سازمان شدند، یک مطالبهگری اتفاق افتاد که چرا هر تصمیمی باید در سطح شورای عالی آموزش و پرورش گرفته شود. برای پاسخگویی به این مطالبهگری، شورای عالی آموزش و پرورش، کمیسیون موارد خاص ادارات آموزش و پرورش مناطق (720 منطقه) را تصویب و برخی از وظایف خودش را به آنها محول کرد؛ ازجمله: تصمیمگیری درباره کبر و صغر سن در ثبتنام دانشآموزان، جابهجایی بین مدرسه و ثبتنام بین سال تحصیلی.
اثر این اقدام زودگذر، به سطح مدرسه هم کشیده شد. در سال 1380، با توجه به قانون برنامه سوم توسعه که یکی از محورهای اصلی آن «اصلاح ساختار سازمانی و تشکیلاتی در بخش آموزش و پرورش در راستای کاهش تمرکز و افزایش اختیارات مدیران در سطوح مختلف»[11]بود، تصمیم گرفته شد نیمدرصد مدارس بهصورت خودگردان اداره شوند. به همین منظور، دستورالعملی تهیه شد که تعدادی از مدارس بهصورت آزمایشی خودگردان شوند؛ یعنی سرانه مدرسه همان ابتدا به مدیر[12] مدرسه پرداخت شود و همچنین جذب معلم و برنامهریزی به عهده مدیر باشد.
این طرح در سال تحصیلی 82-81 و 83-82 بهصورت آزمایشی و اختیاری در 14 استان با تشکیل 59 مجتمع آموزشی و پوشش 475 مدرسه بهاجرا درآمد. نتایج ارزشیابی ساکی (1382) و نویدی (1383) نشان میدهد این مدارس در تحقق بخشیدن به اهداف ناکام ماندند. سرانجام با رأی شورای عالی آموزش و پرورش این طرح متوقف شد [9].
انجمن اولیا و مربیان
یکی از مهمترین و قدیمیترین ساختارها جهت مشارکتهای مردمی انجمن اولیا و مربیان است. پس از پیروزی انقلاب اسلامی این انجمن از حالت غیردولتی درآمده، به ساختار رسمی آموزش و پرورش ملحق گشته، با عنوان سازمان مرکزی انجمن اولیا و مربیان ایران به فعالیت خود ادامه داد. با تحول اساسی در ساختار انجمن اولیا ظرفیت زیاد ملی و دولتی برای گسترش مشارکت خانوادهها از این طریق در مدارس فراهم گشت. از آن زمان بهبعد انجمن اولیا و مربیان به یکی از ارکان مدیریت مدرسه تبدیل گشته و مدیران مدارس موظف به تشکیل انجمن در درون مدارس شدند.
انجمن مرکزی اولیا و مربیان دارای سه بخش اصلی است: 1. بخش آموزش خانواده، ۲. بخش مشاوره خانواده و 3. اداره کل انجمنهای اولیا و مربیان مدارس.
بخش آموزش، بزرگترین مرکز برگزارکننده دورههای آموزش خانواده در سطح کشور محسوب میشود که در دوره اوج خود پیش از کرونا، سالانه بیش از ۲۶۰ هزار دوره با حدود ۷ میلیون شرکتکننده از والدین دانشآموزان را برگزار کرده است.
در بخش مشاوره، سازوکار ستادی انجمن مرکزی، ایجاد مراکز مشاوره خانوادهها و تربیت مشاوران از میان فرهنگیان سراسرکشور است که در حال حاضر ۳۶۰ مرکز از این گونه مراکز در حال فعالیت هستند. فعالیت قابلتوجه دیگر انجمن در حوزه آموزش و مشاوره، تولیدات محتوایی و انتشارات تخصصی است؛ انتشارات انجمن اولیای کشور از ابتدای انقلاب تاکنون بیش از ۳۲۰ عنوان کتاب تخصصی در این زمینه منتشر کرده و صاحبامتیاز نشریه پیوند بهعنوان یکی از پرتیراژترین نشریات کشور است.[13]
اداره کل انجمنهای اولیا و مربیان نیز مسئولیت پشتیبانی از انجمنهای مدرسهای را برعهده دارد. این اداره نقشی اساسی در تعریف ساختار مشارکتی چند سطحی داشته که از مدرسه تا وزارتخانه را دربرمیگیرد. این سازوکار عبارت است از تشکیل شوراهای انجمن اولیا و مربیان استانی، شهرستانی و مناطق. با ایجاد این سازوکار مشورتی و اجرایی، ظرفیت قابلتوجهی برای استفاده از توانمندیهای اولیا در سطوح ستادی فراهم شده که البته هنوز آنچنان که باید و شاید از این ظرفیت استفاده نشده است.
در سال 1342، هیئت وزیران اساسنامه سازمان کتابهای درسی ایران را تصویب کردند. در این اساسنامه قرار شد برای هر درس فقط یک کتاب انتخاب، چاپ و توزیع شود. در سال 1346 این مصوبه به تصویب مجلس رسید و در سال 1355 سازمان پژوهش و نوسازی آموزشی (سازمان پژوهش و برنامهریزی درسی فعلی) تأسیس شد. از سال 1350 تاکنون، تهیه برنامهها و تعیین سرفصلهای هر ماده درسی، متمرکز و به عهده دفتر تحقیق و برنامهریزی نهاده شد. همچنین تألیف، چاپ و توزیع کتابهای درسی نیز به عهده سازمان کتابهای درسی ایران قرار گرفت.[14]
در سال 1382، وزیر وقت بخشنامهای صادر کرد و از هر معاونت درخواست کرد تا اعلام کنند چه میزان از اختیارات خود را میتواند تفویض کند. مدیرکل دفتر تألیف پیشنهاد داد استانها وارد تألیف کتاب درسی شوند. بنابراین بخشنامهای صادر شد تا همه استانها بتواند تألیف کتاب درسی را برعهده بگیرند. اما هیچیک از استانها زیربار این مسئولیت نرفتند.
سپس به دعوت سازمان پژوهش 40 نفر از حوزویان انتخاب شدند؛ برای آنها کارگاههای مختلف، در سازمان پژوهش، گذاشته شد و درنهایت از آنها خواسته شد که یک درس در حوزه تخصص خود تألیف کنند؛ اما کتابی از این سرمایهگذاری تألیف نشد.
اقدام تکمیلی دیگر، انتخاب 10 استان قوی و سپس از هر استان 10 نفر برای گذراندن دورههای آموزشی تألیف کتاب بود. این 100 نفر که شامل معلم، سرگروه آموزش و استاد دانشگاه در حیطه برنامه درسی بودند، به تهران دعوت شدند.
سه دوره برای آنها تنظیم شد: 1. برنامهریزی درسی، 2. دوره تألیف، 3. مدیریت هنری. بعد از گذراندن این دورهها به هر استان گفته شد، هرکدام یک کتاب تألیف کنند. این کتابها مربوط به دوره راهنمایی بود؛ چراکه در دوره ابتدایی بهتازگی کتاب بخوانیم و بنویسیم در حال اجرا بود و انتظار میرفت تحول بسزایی در آموزش ایجاد کند و در دوره متوسط دوم هم بهدلیل ختم شدن آن به کنکور امکان تألیف گوناگون کتب درسی نبود.
ماحصل این تلاشها، تألیف چند کتاب درسی شد؛ اما برخلاف انتظار کتابها رنگوبوی بومی نداشتند. با وجود این، کتابها چاپ شدند و در مدارس هر استان و برخی از استانهای مجاورشان، تدریس شدند. اما دیری نپایید که این روند به بنبست خورد و دیگر ادامه نیافت. فقط آنچه از آن دوران باقیماند، کتاب جغرافیای ایران بود. کنار این کتاب، زمانی برای جغرافیای استان نیز در نظر گرفته شد که تألیفش به عهده استانها بود. این کتاب اکنون به اسم استانشناسی در حال اجراست و جزو تجربههای موفق تمرکززدایی در حوزه برنامه درسی است.[15]
اقدامات بهجایمانده تمرکززدایی در حوزه برنامه درسی
بهطورکلی میتوان از سه اقدام کموبیش موفق در حوزه تمرکززدایی برنامه درسی که تاکنون امتداد یافته است، نام برد:
خصوصیسازی در نظام آموزش و پرورش ایران در دو مسیر انجام شد: 1. با تقویت و گسترش مدارس غیردولتی و 2. با خاص و پولی کردن برخی از مدارس دولتی بهطور صریح و ضمنی؛ مانند مدارس سمپاد، نمونهمردمی و هیئتامنایی.
تقویت و گسترش مدارس غیردولتی
در کنار موارد مطرح شده، غیردولتی شدن مدارس که با تعبیر مدارس ملی، غیرانتفاعی و بعدها غیردولتی از آن نام برده شده است، دیگر سیاست تأملبرانگیزی است که میتوان آن را از حیث نوعی از تمرکززدایی بررسی کرد.
در سال 1358، با تصویب اصل (30) قانون اساسی[16] دولت عهدهدار آموزش رسمی عمومی رایگان، معرفی شد و با مصوبه شورای انقلاب، آموزش و پرورش موظف شد مدارس غیردولتی را بهصورت دولتی اداره نماید.[17] اما با گذشت زمان و با بروز مشکلاتی که بخش مهمی از آن را مشکلات مالی دولت برای ارائه آموزش رایگان، تشکیل میداد، دبیر شورای نگهبان در پاسخ به نامه وزیر آموزش و پرورش درخصوص مدارس ملی اعلام کرد[18] فعالیت مدارس و دانشگاههای غیردولتی (ملی) با اصل سی قانون اساسی، مغایرت ندارد. این تفسیر به زمینهای برای تصویب قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی در سال 1367 انجامید.
از طرفی دیگر با گسترش مدارس غیرانتفاعی که درواقع جنبه انتفاعی هم داشتند، قانون «اصلاح قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی مصوب 1367/3/5» در سال 1387/5/6 تصویب شد. این قانون، برخلاف قانون تأسیس مدارس غیرانتفاعی(1367)، بهطور رسمی جنبه انتفاعی مدارس غیردولتی را پذیرفت.
امروزه به گسترش و تقویت مدارس غیردولتی در اسناد بالادستی آموزش و پرورش[19] تأکید شده است و شاخصهایی نیز برای سهم این نوع از مدارس در نظام آموزش در نظر گرفته شده است. در حال حاضر مطابق سالنامه آماری 1401 وزارت آموزش و پرورش حدود 13 درصد مدارس غیردولتی هستند. این درحالی است که رئیس سازمان مدارس و مراکز غیردولتی آموزش و پرورش اعلام کرده است: «باید آن را به 15 درصد برسانیم تا کمک مؤثری در تأمین فضایهای آموزشی مورد نیاز دانشآموزان باشد».[20]
همچنین در زیرنظام «تأمین و تخصیص منابع مالی آموزش و پرورش» درباره توسعه این مدارس آمده است: «الگوی بهینه مشارکت بخش دولتی و غیردولتی را با استفاده حداکثری از قانون تشکیل شوراهای آموزش و پرورش و قانون تأسیس مراکز غیردولتی در آموزش و پرورش، بهگونهای که سهم دانشآموزان مدارس غیردولتی (نسبت به سال پایه 1397) سالانه به میزان حداقل 1 درصد افزایش یابد، طراحی کند و بهکار گیرد» (اقدامات اساسی؛ بند «10»).
بررسی تأثیر این سیاست بر عدالت و کیفیت آموزشی موضوع مهمی است که خارج از حیطه پژوهش حاضر است.
تقویت و گسترش مدارس دولتی خاص
علاوهبر تأکید به تقویت مدارس غیردولتی در اسناد بالادستی، در دهه 70 مدارس نمونه دولتی تأسیس شدند و بهمرور زمان تنوع زیادی در مدارس دولتی، مانند مدارس تیزهوشان و هیئت امنایی، بهوجود آمد؛ در زیرنظام «راهبری و مدیریت» سند تحول بنیادین نیز به گسترش مدارس دولتی خاص تأکید شد: «گسترش مدارس هیئت امنایی و تقویت نقش ارکان سهیم و مؤثر در فرایند تعلیم و تربیت» (راهکار عملیاتی 1-9؛ بند «4»). این مدارس که از کیفیت بالاتری نسبت به مدارس دولتی عادی برخوردار هستند، بهمرور در قالبها و بهانههای مختلف همچون «فوقبرنامه» مجاز به گرفتن شهریه نیز شدند؛ بهطوریکه دسترسی افرادی که توانایی پرداخت شهریه را نداشتند، به این مدارس محدود شد.
با آغاز بهکار دولت سیزدهم و ابلاغ سند انتظار دولت از آموزش و پرورش توسط رئیسجمهور، یکی از سیاستهای روی میز آموزش و پرورش برای مشارکت و تمرکززدایی، گسترش مدارس هیئتامنایی است. در سند مذکور به بهانه مردمیسازی و افزایش مشارکتهای مردمی در امر تعلیم و تربیت آمده است که انتظار میرود تا سال تحصیلی 1404-1403 گسترش مدارس هیئتامنایی به میزان 25 درصد کل مدارس روستایی، شهری و عشایری کشور شود. در حال حاضر مدارس هیئتامنایی حدود سهونیم درصد مدارس کل کشور را تشکیل میدهند[21] [12].
ارزیابی این سیاست و بررسی ابعاد و تأثیرات این مدارس در پژوهشی جداگانه مورد مطالعه قرار گرفته است،[22] اما مختصراً لازم به ذکر است که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1397/7/17، آییننامه مدارس هیئتامنایی را با توجه به اینکه «تغییر اداره مدارس دولتی به هیئتامنایی شائبه غیردولتی بودن مدارس را ایجاد میکنند و منجر به این میشود که در عمل، هیئتامنای مدارس، اولیای دانشآموزان را به پرداخت شهریه برای غیر از خدمات آموزشی و پرورشی فوقبرنامه ملزم میکند»[23] مغایر اصل (30) قانون اساسی دانسته شد و حکم به ابطال آن داد. اما در تاریخ 1398/4/17 این آییننامه اصلاح و ابلاغ شد. عمدهترین تمایز این آییننامه با آییننامه پیشین، تأکید بر پاسخگویی مدیر در قبال هیئتامنا و اجباری نبودن پرداخت شهریه برای فعالیتهای آموزشی و پرورشی فوقبرنامه، بهطوریکه شائبه واگذاری مدرسه به بخش خصوصی نشود، است. تأکید بر عدم پرداخت شهریه درحالی است که با توجه به کیفیت بیشتر این مدارس نسبت به مدارس عادی دولتی و افزایش درخواستها برای ثبتنام در این مدارس، عملاً پرداخت شهریه اجباری و به شرطی تعیینکننده برای ثبتنام تبدیل شده است.
بهرغم تمام فراز و نشیبها، امروز در نقطهای قرار داریم که پس از گذشت 70 سال از طرح ادبیات تمرکززدایی میتوانیم حاصل سیاستگذاریها در این حوزه را مشخص کنیم. به این منظور، وضعیت ستاد و مدرسه را جداگانه بررسی میکنیم.
5-1. حوزه ستاد
در این حوزه، بهرغم اختیارات قانونی شوراهای آموزش و پرورش استانی و منطقهای، از تمام ظرفیت قانونی تعیین شده بهره چندانی برده نمیشود. این شوراها بیشتر به پشتیبانی از برخی اقدامات آموزشی در استانها و مناطق اشتغال دارند و نقش تصمیمساز خود را از دست دادهاند. همچنین هماکنون ادارات کل استانها بهطور مستقیم ذیل وزارتخانه قرار گرفتهاند و ارکان آن استقلال کمی در مدیریت منابع دارند. بهطور خاص، در حال حاضر، هم در حوزه نیروی انسانی و هم مدیریت منابع مالی این ادارات تقریباً هیچ نقش عمدهای برعهده ندارند و کارگزار تصمیمات مرکزند. در حوزه برنامه درسی نیز هرچند اقدامات پراکندهای ممکن است صورت گیرد، اما اهم مشارکت استانها در این زمینه تألیف کتب استانشناسی است. اینها همه درحالی است که طبق منویات سند تحول، استانها و مناطق باید 10 تا 20 درصد محتوای برنامه درسی را خود تعیین نمایند.
5-2.مدرسه
مدارس نیز هرچند در برخی امور، مانند برگزاری کلاسهای کمکدرسی و جذب کمکهای مردمی، دارای اختیاراتی هستند، اما در بیشتر موارد اختیار و امکاناتی، نه در حوزه مدیریت سازمانی و نه در حوزه برنامه درسی، در اختیار ندارند. درواقع تمرکززدایی در سطح مدرسه بهشدت وابسته به منابع مالی است که مدرسه به آن دسترسی دارد. طبعاً مدارس غیردولتی، نمونه دولتی و استعدادهای درخشان بهدلیل دسترسی بیشتر مدیر به منابع مالی امکان تعریف فعالیتهای درسی و غیردرسی متفرقه را دارند؛ بنابراین مدارس کشور بهدلیل عدم تأمین حداقل نیازها که باید بهصورت سرانه دانشآموزی در اختیار آنها قرار داده شود، امکانی برای فرا رفتن از مدل متمرکز سنتی را ندارند. بااینحال آموزش و پرورش در قالب طرحهایی مانند «بوم»، کاستن از تمرکز در برنامه درسی را هدف قرار داده و سعی نموده است انتخابهایی در برنامه درسی برای معلمان و مدیران مدرسه بهوجود آورد.
ملاحظات بالا نشان میدهد، توسعه مشارکت و تمرکززدایی در نظام آموزش و پرورش ایران صرفاً به حداقلها و نیز مشارکت مالی محدود است و مسیر عملیاتی مشخصی برای پیادهسازی آن پیشروی نظام آموزشی وجود ندارد. این درحالی است که مرور پیشینه آییننامهها و قوانین نشان میدهد ظرفیتهای متنوعی برای کاهش تمرکز در این اسناد تعبیه شده است. بنابراین بررسی موانع و چالشهایی که بر سر راه پیادهسازی این سیاست رخ داده، امری مهم و ضروری است.
این وضعیت ما را بر آن داشت تا در این گزارش با بررسی نزدیک به 30 مقاله معتبر علمی[24] که درباره تمرکززدایی در کشور نگارش شده است و گفتوگو با صاحبنظران، موانع و چالشهای موجود بر سر راه تمرکززدایی آموزشی را کاوش نماییم. این موانع و چالشها در یک تقسیمبندی ابتدایی، 6 دستهاند:
6-1.موانع ساختاری: تمرکزگرایی ساختاری آموزش و پرورش در ایران دوره معاصر مانعی جدی برای ایجاد مشارکتهای مردمی در امر آموزش است. این امر سبب شده که هرگونه سیاستگذاری برای تمرکززدایی در نظام آموزش و پرورش صرفاً در اسناد بالادستی باقی بماند.
برای غلبه بر این موانع و ایجاد مشارکت چندوجهی در آموزش و پرورش باید تمامی لایههای ستادی، از وزارت آموزش و پرورش در تهران تا اداره آموزش و پرورش مناطق و همچنین مدارس را در نظر گرفت و بهنحو متوازن اختیارات را به آنها تفویض کرد. تا هنگامی که تمامی یا بیشتر تصمیمات در مرکز گرفته میشود و بقیه سطوح صرفاً بازوی اجرایی آن تصمیمات هستند، امکان مشارکت مهیا نمیشود.
6-2.چالشهای سیاستگذاری و برنامهریزی: فقدان مدل کارآمد برای پیادهسازی، عدم ایجاد توازن مؤثر میان تمرکز و عدم تمرکز در برنامهریزی، ضعف در برنامهریزی و اجرا، خلط تمرکززدایی با خصوصیسازی، بیتوجهی به تمرکززدایی در برنامه درسی، فراموشی شأن ابزاری تمرکززدایی و تبدیل آن به هدفی خودبنیاد در آموزش، مهمترین مسائل در این عرصهاند. مواردی همچون عدم استمرار سیاستها و همچنین بیتوجهی به اجرای قانون شوراهای آموزش و پرورش دیگر مشکلات مهم در این حوزه هستند. این مسائل در کنار یکدیگر مجموعهای از اقدامات ناهمگون در سالهای گذشته را رقم زدهاند؛ بهطوریکه امروزه، ارائه تصویری جامع از سیاستهای تمرکززدا در آموزش و پرورش امکانپذیر نیست.
6-3.موانع حقوقی و عدم نظارت بر اجرای قانون: اگرچه ظرفیتهای قانونی و حقوقی متنوعی برای اتخاذ سیاستهای کاهش تمرکز وجود دارد، اما همچنان در برخی موارد موانع قانونی محدودیتهایی برای تمرکززدایی ایجاد میکند که نیاز به وضع قوانین جدید یا اصلاح آن وجود دارد. برای مثال محدودیت قانونی مدیر مدرسه و استقلال کافی نداشتن ستادهای استانی و مدارس نشاندهنده بستر و محیط ناهموار پیادهسازی تمرکززدایی در آموزش و پرورشاند.
همچنین در مواردی، قانونی در راستای کاهش تمرکز وجود دارد، اما بهدلیل عدم نظارت بر اجرای آن مورد بیتوجهی قرار گرفته است. برای نمونه قانون «تشکیل شوراهای آموزش و پرورش در استانها، شهرستانها و مناطق کشور» مصوب سال 1372 که قانونی در راستای کاهش تمرکز بود، تاکنون بهصورت مطلوبی پیاده نشده؛ یکی از عوامل آن، عدم نظارت بر اجرای آن است.
6-4.موانع منابع انسانی و مالی: فقدان بودجه کافی در اختیار مدیران (از سطح مدرسه تا استان) برای اجرای ایدهها، نبود زیرساخت لازم برای اعطای اختیارات مالی به مدارس، عدم آمادگی ستادهای استانی و منطقهای برای قبول مسئولیت، کمبود نیروی متخصص و توانمند، آموزش ندیدن نیروی انسانی و دانش اندک مدارس نسبت به تمرکززدایی مشکلات مرتبط با دو حوزه منابع مالی و انسانیاند. جالب آن است که بسیاری از پژوهشهای انجام شده در کشور نیز بر سنجش آمادگی نیروی انسانی مدارس در این زمینه تمرکز داشتهاند و این میتواند نشان از آن داشته باشد که مدرسهمحوری و توسعه مشارکت در مدرسه باید با آموزش نیروها آغاز شود.
6-5.موانع فرهنگی و اجتماعی: آمادگی نداشتن جامعه و نبودن فرهنگ مشارکت، همراهی نکردن و بیانگیزگی سایر ذینفعان یکی از موانع جدی مشارکت است. این امر ریشههای تاریخی و علل اقتصادی و ... دارد که بررسی آن از حوزه این پژوهش خارج است.
6-6.چالشهای پیامدی: برخی از مشکلات مطرح شده در پژوهشها، نشاندهنده برخی عواقب نادرست سیاستهای تمرکززدا هستند. خطرات تمرکززدایی برای کیفیت آموزش و توسعه خصوصیسازی بهجای توسعه مشارکت از آن جملهاند. متأسفانه همانطور که در پیشینه تاریخی موضوع نیز اشاره شد، خصوصیسازی آموزش در ایران ذیل تمرکززدایی اجرا شده و همین امر باعث واکنشهای گستردهای نسبت به ایده تمرکززدایی شده است.
بیشک علاوهبر موارد فوق بسیاری از مشکلات در حوزه اجرا نیز وجود دارند که به آنها اشاره نشده است. وجود این چالشها نشان میدهد بیثمر ماندن سیاستهای تمرکززدا در آموزش و پرورش، نهتنها به بستر نامناسب تصمیمگیری بازمیگردد، بلکه ناشی از سردرگمی در سیاستگذاری است. بیتوجهی در شناسایی امکانهای واقعی باعث شده تمرکززدایی بهرغم آزمودن روشهای مختلف به عمل نرسد.
برای برنامهریزی و سیاستگذاری نیاز است بهکمک معیارهایی کاربردی ساحتهای تمرکززدایی را بهصورت عملیاتی از یکدیگر بازشناسیم تا ازسویدیگر امکان مشارکت ذینفعان مهیا شود. در پژوهش حاضر، پس از مرور بیش از 30 مقاله داخلی و خارجی و نیز اسناد بالادستی نظام آموزش و پرورش، بهکمک یک طبقهبندی ماتریسی، چهار قسم تمرکززدایی را بازشناسی کردیم.
بر این اساس، هر نوع تمرکززدایی دارای یک موضوع و یک جغرافیاست؛ موضوع تمرکززدایی میتواند معطوف به یکی از دو حوزه برنامه درسی و یا مدیریت سازمانی باشد.[25] همچنین پیادهسازی سیاستهای تمرکززدایی یا در جغرافیای مدرسه رخ میدهد و یا در لایههای مختلف ستاد انجام میگیرد. بدینترتیب، در یک ضرب ماتریسی 2در2، چهار حوزه برنامهریزی در تمرکززدایی از یکدیگر متمایز میشوند.
جدول 1. چارچوب مفهومی برای درک ابعاد تمرکززدایی
|
موضوع جغرافیا |
مدرسه |
ستاد |
|
برنامه درسی |
(مدرسه / برنامه درسی) مشارکت مدرسه در برنامه درسی |
(ستاد / برنامه درسی) ایفای نقش استانها و شوراهای استانی در برنامه درسی |
|
مدیریت سازمانی (منابع-نیروی انسانی) |
(مدرسه / مدیریت سازمانی) استقلال نسبی مدرسه در مدیریت منابع و نیروی انسانی |
(ستاد / مدیریت سازمانی) تفویض عمده مسئولیتهای ستاد مرکزی به استانها و مناطق |
این تقسیم چهارگانه نشاندهنده تفکیک عملی این عرصهها در برنامهریزی و اجرا نیست؛ بلکه به سیاستگذار کمک میکند که تمرکززدایی را در چارچوب سیستمی و نظاممند مورد توجه قرار دهد. تمرکززدایی آموزشی در هر کشور نیازمند ایجاد توازن میان این چهار عرصه است و نادیدهگرفتن هریک از آنها، در تعیین راهبردهای آموزشی موجب شکست در سیاستگذاریها خواهد شد. برای مثال تا سطوح میانی نظام آموزش و پرورش در موضوع مدیریت سازمانی تقویت نشوند و بهحدی از توانمندی و استقلال نرسند، در موضوع برنامه درسی نمیتواند نقشی ایفا کنند.
علاوهبراین باید توجه داشت برای توسعه مشارکت و تمرکززدایی نباید صرفاً به درون آموزش و پرورش توجه کرد؛ بلکه میتوان و باید تمام ذینفعان را در چارچوب اصول و ارزشها، به مشارکت فراخواند.
بر همین اساس برای توسعه مشارکت باید دو مسیر را بهطور همزمان در پیش گرفت: اول، کاهش تمرکز که فرایندی است از بالا به پایین و با تفویض اختیارات به لایههای میانی ستادی، مدرسه و همچنین مردم همراه است و بستر را برای مشارکت مهیا میکند و دوم، تقویت مشارکت نهادهای مردمی که فرایندی از پایین به بالاست و باعث میشود عقلانیت و توانمندیهای مردمی به نظام آموزشی کشور تزریق شود. بنابراین موازنۀ تمرکززدایی و مشارکت امری مهم برای نظام آموزشی است.
شکل 4. نسبت تمرکززدایی و مشارکت
تمرکززدایی در آموزش میتواند مشارکت ذینفعان را در تصمیمگیری، اجرا و نظارت، هم در ستاد و هم در مدرسه افزایش داده و موجب پویایی سیستم آموزش کشور شود. بهعبارتیدیگر، تمرکززدایی درهم شکستن ساختارهای متمرکز ستادی و فرایندی است که از بالا به پایین اتفاق میافتد تا زمینه را برای مشارکت مردمی و نهادی (از پایین به بالا) فراهم سازد.
کاستن از تمرکز در ساختار متمرکز اداره کشور ما چالش بزرگی بهحساب میآید. این شرایط در حوزه آموزش بهدلیل وظیفه دولت برای فراهم کردن آموزش رایگان در سراسر کشور، اهمیت حاکمیتی آموزش و همچنین گستردگی و سترگی وزارتخانه آموزش و پرورش ابرمسئلهای چندوجهی است. همین شرایط زمینهای باعث شده است تمرکززدایی آموزشی در ایران حتی در مقام نظر نیز با چالشهای بزرگی روبهرو باشد.
ایجاد هر تغییر مؤثر و جدی علاوهبر عزم، نیاز به اتخاذ راهبرد مشخص دارد. بهطورکلی ما میتوانیم توأمان دو راهبرد را در این زمینه مدنظر داشته باشیم: اول، تفویض برخی اختیارات به استانها و مناطق و اعطای استقلال نسبی به مدرسه و دوم فرهنگسازی جهت مشارکتهای مردمی و نهادی در امر آموزش و پرورش. هر دو این موارد بهلحاظ ساختار اداری بستر مناسبی ندارد. همچنین برای پیشبرد مدرسهمحوری نیازمند مدیران توانمند و نیروهای آموزش دیده هستیم تا بتوانند از رسوبات نظام اداری متمرکز ایران فاصله بگیرند و گامهای روبهرشدی بردارند. با وجود این، حتی اگر عزم و برنامهای کامل برای تمرکززدایی تهیه کنیم، بدون تخصیص منابع کافی به مدارس و افزایش سرانه دانشآموزی، آب در هاون کوبیدهایم.
در پایان باید توجه داشت تمرکززدایی درنهایت یک روش برای ارتقا کیفیت و مسئولیتپذیری[26] در حکمرانی آموزش و پرورش عمومی و مشارکت است. بدین جهت اگر این فرآیند به فرار دولت از مسئولیت ارائه آموزش با کیفیت برای عموم مردم ختم شود، بیشک باید آن را خصوصیسازی آموزش (و نه تمرکززدایی) نامید.
ارائه پیشنهادهای سیاستی در حوزه کلان و پرچالشی همچون تمرکززدایی امری سهل و ممتنع است؛ چراکه بهرغم روشن بودن ابعاد و اهمیت موضوع، حل مسئله نیازمند تدابیری گوناگون در ابعاد مختلف است. لذا در پایان گزارش با آگاهی از این محدودیت پیشنهادهایی ارائه خواهد شد:
در نظر گرفتن تمرکززدایی بهعنوان یک روش (نه هدف): اولین توصیه سیاستی پژوهش حاضر، ارائه این بینش به سیاستگذاران کشور است که تمرکززدایی و مشارکت را بهعنوان یک روش و نه هدف در نظام آموزشی به کار گیرند. در مقام یک روش تمرکززدایی یک ابزار در کنار سایر ابزارها برای افزایش کارایی، کیفیت و عدالت آموزشی و مدرسه است. این در حالی است که تمرکززدایی بهعنوان هدف سوء برداشتهایی را نزد دستاندرکاران ایجاد میکند و ممکن است باعث شود این مقوله سیاستی، بهجای راهحل، خود یک مسئله شود. همان طور که قبلاً توضیح داده شد، مهمترین پیامد این کژفهمی در عرصه سیاستگذاری آموزشی در ایران گسترش مدارس غیر دولتی و کاهش بودجه آموزش و پرورش عمومی بوده است.
ضرورت تفکیک میان خصوصیسازی و تمرکززدایی و مشارکت: در ایران در برخی مقاطع تمرکززدایی در نظام آموزش و پرورش با سیاستهای پیداوپنهان خصوصیسازی یکسان انگاشته شده است. برای مثال از ابتدای دهه 70 تاکنون مدارس غیر دولتی تحت عنوان مشارکت مردمی توسعه پیدا کردهاند و در ثانی مدارس تحت عنوان جلب مشارکت خانوادهها و کمک به مدرسه، بخش قابل توجهی از هزینههای آموزشی را بهدوش خانوادهها گذاشتهاست. این در حالی است که در سیاستهای مدرسهمحوری، مدارس بیش از آنکه در تأمین منابع مشارکت کنند، اختیارشان در هزینهکردها افزایش پیدا میکند. نشانه بارز وجود این نگرش در حکمرانی آموزش و پرورش ادغام اداره کل مشارکتهای مردمی وزارت آموزش و پرورش در سازمان مدارس غیردولتی است.
بنابراین، یکی دیگر از دلالتهای مهم سیاستی این گزارش توجه قانونگذار به اشکالات و کژفهمیهای موجود در قانون تأسیس مدارس غیر دولتی (مصوب 1395) است. خطای راهبردی مستتر در متن این قانون همانا تقلیل مشارکت (و به یک معنا تمرکززدایی) به واسپاری خدمات آموزش عمومی به بخش خصوصی است. بر اساس این قانون مشارکت مردمی منحصر در تأمین هزینههای آموزش عمومی توسط مردم و خیرین است.
تقلیلندادن مشارکت به جذب منابع مالی: علاوهبر گسترش مدارس غیردولتی که در راستای ایده خصوصیسازی آموزش است، در مدارس دولتی نیز مشارکت صرفاً به جذب منابع مالی فرو کاسته شده است. این امر، علاوه بر آنکه فهم ناموجهی را از مشارکت رقم زدهاست، باعث بهوجودآمدن طبقهای به نام مدارس دولتی خاص شده است. برای مثال، مدارس نمونهمردمی و هیئتامنایی بهطور صریح و ضمنی پولی شدند؛ بهطوری که دسترسی افرادی که توانایی پرداخت شهریه نداشتند، به این مدارس سختتر شد. شایانِ ذکر است که این مدارس از کیفیت بالاتری نسبت به مدارس دولتی عادی برخوردار هستند.
با توجه به ابعاد مختلف تمرکززدایی که در اسناد بالادستی آمده است و چهارچوب مفهومی ارائهشده در پژوهش حاضر، ظرفیتهای متعددی برای مشارکتهای مردمی و نهادی در نظر گرفته شده است که نباید آنها را به مشارکتهای مالی فروکاست.
لزوم انتخاب راهبردی متوازن برای پیادهسازی ابعاد مختلف تمرکززدایی: هرچند در سند تحول آموزش و پرورش، تمرکززدایی در حیطههای مختلفی مورد تأکید قرار گرفته است، اما در مقام اجرا، دیدگاه راهبردی و متوازن در این زمینه وجود ندارد. لذا باید به راهبرد تمرکززدایی در مراتب بعدی تصمیمگیری آموزشی توجه شود. بهطور کلی چالش اصلی در پیادهسازی سیاستهای تمرکززدایی، انتخاب راهی میانه در راهبردهای بالابهپایین و پایینبهبالاست.
در ایران، به راهبرد چندوجهی در توسعه تمرکززدایی توجه نشده است. زمانی قانون شوراهای آموزش و پرورش بدون آنکه مدرسه در آن نقش چندانی داشتهباشد محور بود و پس از آن در دهه 80 بیشتر به مدرسهمحوری توجه شده بود. ما نمیتوانیم تنها یک حیطه از تمرکززدایی را در مرکز توجه قرار داده و به سایر حیطهها بیتوجه باشیم. به همین دلیل و بر اساس چهارچوب مفهومی ارائهشده در این پژوهش 4 حیطه برنامهریزی باید بهصورت هماهنگ و مبتنی بر واقعیات و امکانات توسعه یابند.
بدین ترتیب:
بدیهی است پیادهسازی این پیشنهادها بدون اعطای سطحی از منابع و اختیارات مالی به لایههای میانی و مدارس غیر ممکن است.
شکل 5. ابعاد مختلف تمرکززدایی بر اساس چهارچوب مفهومی ارائهشده
اتخاذ راهبردی واحد برای اجرای سیاستهای مدرسهمحوری
مدرسهمحوری یکی از رویکردهای مهم تمرکززدایی و مشارکت و همچنین مورد تأکید اسناد آموزش و پرورش است. بهعبارتی ساده، مدرسهمحوری یعنی فراهمکردن زمینه انتقال قدرت تصمیمگیری به سطح مدرسه تا تصمیمها بهوسیله کسانی اتخاذ شوند که بیش از دیگران نسبت به کیفیت آموزشی دانشآموزان آگاهی و توجه دارند.
با وجود این، هنوز سازوکار منسجم و واحدی برای اجراییسازی این سیاست وجود ندارد. برای مثال مهمترین رکن در مدرسهمحوری تعبیه جایگاهی در مدارس است که باید راهبری مدرسه را به عهده بگیرد و اختیارات از ستاد به آن تفویض شود. بدون مشخصشدن این جایگاه و چگونگی شکلگیری آن سیاست مدرسهمحوری شکل نخواهد گرفت.
در اسناد و آییننامههای آموزش و پرورش چند جایگاه وجود دارد که میتوانند عهدهدار اجراییسازی سیاست مدسهمحوری شوند: 1. مدیر مدرسه؛ 2. شورای مدرسه؛ 3. انجمن اولیاء و مربیان مدرسه و 4. هیئتامنای مدارس.
با توجه به یافته اول پژوهش حاضر «در نظر گرفتن تمرکززدایی بهعنوان یک روش» و ارزیابی عملکرد هر یکی از این سه جایگاه، باید بررسی شود کدامیک، وسیله کارآمدتری برای ارتقا کیفیت و عدالت آموزشی هستند و با زیستبوم آموزش و پرورش ایران تناسب بیشتری دارند.
همچنین باید توجه داشت، تأکید بر اجرای سیاست مدرسهمحوری، بدون تعدیل در ساختار متمرکز آموزش و پرورش، امکانپذیر نیست همان گونه که تا به حال این سیاست نتوانسته است اجرایی شود.
فراهمکردن و اصلاح ملزومات حقوقی تمرکززدایی و نظارت بر آنها: همان طور که آورده شد ظرفیتهای قانونی در راستای کاهش تمرکز وجود دارد. اما بسیاری از آنها بهدلیل آنکه ضمانت اجرایی نداشتند یا نظارتی بر اجرای آنها صورت نگرفت، اجرا نشدند. در این زمینه مجلس شورای اسلامی میتواند در تعامل با وزارت آموزش و پرورش مجموعه مواد قانونی را به تصویب برساند که میتوانند بستر تمرکززدایی در آموزش و پرورش کشور را بهگونهای که به شأن حاکمیتی آن لطمه وارد نشود، فراهم سازند.
برای مثال قانون شوراهای آموزش و پرورش در سال 1372 تصویب شد. این قانون بهزعم بسیاری از مدیران ارشد وزارت آموزش و پرورش ظرفیتی عظیم در اختیار آموزش و پرورش قرار داده است. با این حال بهدلیل ماهیت چنددستگاهی این قانون و همچنین عدم تمایل به کاستن از تمرکز تصمیمگیریها در آموزش عمومی، وزارت آموزش و پرورش نتوانسته است این قانون را بهدرستی پیاده کند. به همین دلیل پیشنهاد میشود جهت فعالسازی این ظرفیت قانونی بزرگ، مجلس شورای اسلامی از شأن تقنین و نظارتی خود برای اصلاح و تقویت این قانون در عرصه عمل بهره گیرد.
سند تحول بنیادین هم در راهکار 1- 13 به این موضوع اشاره کرده است: «اصلاح قوانین و مقررات موجود در راستای تقویت نقش شوراهای آموزش و پرورش استانها و مناطق و مدارس متناسب با مقتضیات تربیتی».
همچنین باید به این نکته مهم اشاره کرد که تمرکززدایی و نظارت و ارزیابی دو کفه یک ترازو هستند؛ یعنی به میزان آنکه بهسمت کاهش تمرکز حرکت شود باید میزان نظارت نیز افزایش پیدا کند تا تعادل برقرار شود. تمرکززدایی بدون اتخاذ سازوکاری برای نظارت و ارزیابی بهراحتی میتواند کیفیت و عدالت آموزشی را زیر سؤال ببرد.
لزوم ارتقا جایگاه ساختاری و اختیارات ادارات کل استانی
ستاد آموزش و پرورش از لایههای مختلفی تشکیل شده است: اداره آموزش و پرورش مناطق، شهرستانها و استانها. اراده معطوف به تمرکززدایی بدون طرحریزی برای تقویت لایههای میانی امکانپذیر نیست. تا زمانی که برای مثال ادارات کل آموزش و پرورش استانها صرفاً بازوی اجرایی تصمیمات ستاد مرکزی باشند و استقلال و توانایی نسبی برای تصمیمگیری نداشتهباشند، پروژه تمرکززدایی و مشارکت با مانعی جدی روبهرو به است.
در برههای از تاریخِ تمرکززدایی در نظام آموزش و پرورش ایران، این ارتقا ساختاری اتفاق افتد. از سال 1380 تا 1384 با رویکرد تفویض اختیار و کاهش تمرکز در وزارت آموزش و پرورش ساختار سازمانی استانها تغییر یافت. بهمن 1379 با مصوبه شورای عالی اداری، ادارات کل آموزش و پرورش استانها تبدیل به سازمان آموزش و پرورش استانها شدند؛ یعنی ارتقای سازمانی به وجود آمد و اختیارات آن از نهادی صرفاً اجرایی به نهادی تصمیمساز و تصمیمگیر، برنامهریز و مدیریتی افزایش یافت. مبنیبر این قانون، مدیرکل آموزش و پرورش رئیس سازمان میشود و ادارههای کل استانی مانند نهضت سوادآموزی، نوسازی مدارس و کانون پرورش فکری تجمیع شده و زیرمجموعه سازمان قرار میگرفتند تا مدیریت آموزشوپرروش یکپارچه شود. بهعبارت دیگر، بیشوکم هر سازمان همان اختیارات وزارتخانه را پیدا میکرد.
در آن دوره سازمانهای مذکور ردیف بودجه مستقل داشتند و برگزاری آزمونهای استخدامی و استخدام نیروها به عهده آنها بود. اما بیش از شش سال این قانون ادامه پیدا نکرد و با تصویب قانون «مدیریت خدمات کشوری» در سال 1386 دوباره آن سازمانها به اداره کل تنزل پیدا کردند.
حال با توجه به تجربه کوتاهمدت تبدیل ادارات کل به سازمان و بررسی ابعاد حقوقی و سطوح مختلف بودجهریزی (منطقهای، استانی، کشوری) آن، پیشنهاد میشود بار دیگر امکان سازمانشدن ادارات کل آموزش و پرورش سنجیده شود تا آموزش و پرورش استانها صرفاً بازوی اجرایی تصمیمات ستاد مرکزی تلقی نگردند و استقلال و توانایی لازم برای تصمیمگیری بهدست آورند. از طرفی دیگر ستاد با تفویض برخی از اختیارات به سازمانها، فراغتی برای نظارت بیشتر به فرآیندهای آموزشی و پرورشی بهدست میآورد.
در جدول زیر اهم این چالشها و موانع تمرکززدایی و مشارکت، با ارجاع به متن مقاله، احصا شدهاند.
|
مقولههای اصلی |
چالشها |
|
فقدان نیروی انسانی توانمند |
دانش و بینش مربوط به مدرسهمحوری در میان نمونه مورد مطالعه در حد مناسبی نیست. همچنین براساس دیدگاه آزمودنیها، آموزش و پرورش از توانش لازم برای اجرای رویکرد مدرسهمحوری برخوردار نیست [9]. |
|
اختیارات محدود مدیران مدرسه |
حرکت بهسمت عدم تمرکز در آموزش و پرورش زمانی ممکن است که مدیران بتوانند تصمیمات مناسبی راجع به مسائل مالی داشته باشند [13]. |
|
سوءاستفاده از تمرکززدایی و فراموشی شأن ابزاری آن |
تمرکززدایی گاه بهجای وسیله بهعنوان هدف مورد نظر دولتها قرار میگیرد [13] و [14]. |
|
خلط تمرکززدایی با خصوصیسازی |
تمرکززدایی در آموزش با هدف اصلاح ساختاری و مالی دولتها انجام میشود و انگیزههای سیاسی بیشتر از انگیزههای تربیتی در آن دخالت دارند و در پس آنها کاهش بودجههای ملی هدف است [15]. |
|
بیتوجهی به تمرکززدایی در برنامه درسی |
بیشتر از آنکه بخشهای نرم آموزش مانند تربیت معلم و برنامه درسی مورد توجه قرار گیرند اصلاحات سخت و ساختار مدنظر سیاستمداران است [13]. |
|
عدم آمادگی ستادهای استانی و منطقهای برای قبول مسئولیت |
سازمانهای استانی و منطقهای آمادگی پذیرش وظایف و مسئولیت ندارند [16]. بهطورکلی کارکنان نیز فاقد توانمندیهای لازماند. |
|
تمرکزگرایی حاکمیت در ایران |
عدم تجانس سیاستهای تمرکززدا با ساختار تمرکزگرای اداره کشور [17]. |
|
کمبود بودجه و امکانات |
امکانات و بودجه فعلی مدارس پاسخگوی مدرسهمحوری نیست [17]. |
|
عدم آمادگی جامعه |
علاوهبر نیروهای مدرسه باید دید که جامعه نیز آماده مشارکت در مدیریت مدرسهمحور است [17]. |
|
خطرات تمرکززدایی برای کیفیت آموزش |
مطالعهای در کشور ترکیه نشان داده است تمرکززدایی ممکن است ذینفعان آموزش را از یکدیگر جدا سازد و موجب کاهش کیفیت آموزشی گردد [1]. |
|
فقدان مدل کارآمد برای پیادهسازی |
فقدان مدل و استراتژی برای تمرکززدایی در نظام آموزشی ایران [1]. |
|
دانش اندک مدارس نسبت به تمرکززدایی |
براساس جمعآوری نظرات معاونان آموزشی، مدیران و کارشناسان مانع ساختاری و قدرت، مانع سیاسی و قدرت، مانع فرهنگی و اجتماعی، مانع اطلاعاتی و دانش و مانع مدیریتی بهترتیب موانع مهم مدرسهمحوری بهحساب میآیند [18]. این پژوهش نشان میدهد مانع ساختاری سختترین مانع است. |
|
کمبود نیروی متخصص |
چالشهای تمرکززدایی عبارتند از سردرگمی مفهومی، ساختار متمرکز سیاسی و اداری کشور نگرش بخشی، فقدان نظام مدیریت منطقهای، فقدان فرهنگ برنامهریزی و برنامهپذیری در سطوح مدیریتی، کمبود نیروی متخصص و ضعف برنامهها [20]. |
|
محدودیتهای قانونی مدیر مدرسه |
در چهار فعالیت هدایت شوراهای مدرسه، بودجه و هزینهکرد مدرسه، فراهمسازی تجهیزات مدرسه و مقررات مدرسه میزان استقلال مدیران مدارس زیاد است. اما در فعالیتهای آموزش ضمن خدمت، معلمان، درآمدزایی و کسب درآمد برای مدرسه و تعیین و تنظیم محتوای درسی، کمتر تمرکززدایی انجام شده است [20]. |
|
نبود تعادل میان تمرکز و عدم تمرکز |
بهجای آنکه تمرکززدایی وسیله دانسته شود بهعنوان هدف معرفی شده است [14]. |
|
ضعف در برنامهریزی و اجرا عدم همراهی ذینفعان |
ضعف در فرایندهای اجرایی، مقاومت ذینفعان مدرسه، نبود حمایت و محیطهای آموزشی محدودکننده [21]. |
|
گزیده سیاستی تمرکزگرایی مانع جدی استفاده از ظرفیت حضور و مشارکت مردم در موقعیتهای مختلف آموزشی است. بر این اساس حرکت بهسمت کاهش تمرکز، با تفویض برخی از اختیارات به لایههای میانی و پایینی، ضمن آنکه بستر را برای مشارکت نهادهای مردمی فراهم میسازد، فراغتی را برای ستاد مرکزی بهوجود میآورد تا نظارت بیشتری بر فرایندهای آموزشی انجام دهد. |