خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

در نظام اعتبارات پژوهش و فناوری کشور بر اساس قوانین بودجه سنواتی، علاوه بر ردیف اعتبارات پژوهشی که ذیل دستگاه‌ها به ازای برنامه‌های مشخصی تعریف شده است، دو حکم اصلی وجود دارد که به نام‌های حکم 1 درصد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها (برنامه سمات ملی) و حکم 40 درصد اعتبارات پژوهشی شرکت‌ها (برنامه ساتع) شناخته می‌شود. ارزیابی‌ها از عملکرد این دو حکم با توجه به گزارش اول مرکز پزوهش‌های مجلس با عنوان «سیاست‌‌های بودجه‌ای کشور در توسعه پژوهش و فناوری با تأکید بر نظام توزیع اعتبارات پژوهشی: ارزیابی عملکرد» نشان می‌دهد اعتبارات قابل توجهی وفق حکم 1 درصد اعتبارات هزینه‌ای تخصیص‌یافته دستگاه‌های اجرایی و 1 درصد هزینه‌های غیر عملیاتی شرکتها (در راستای اجرای ماده (56) قانون تنظیم‌بخشی(2) ) پیش‌بینی شده است. به نحوی که منابع فوق در صورت تخصیص کامل در سال‌های 1399، 1400و 1401 امکان حصول تا میزان2/2، 2/5 و 2/7 هزار میلیارد تومان را داشته است.اما هزینه‌کرد آن در عمل کمتر از 150 میلیارد تومان در سال و معادل با تقریباً 5 تا 6 درصد اعتبارات پیش‌بینی شده است. ارزیابی عملکرد حکم 40 درصد اعتبارات پژوهشی شرکتها، بانکها و مؤسسات انتفاعی نیز نشان می‌دهد هرچند خزانه‌داری راساً ورود کرده و بیش از 80 درصد مبالغ مشمول به حساب صندوق شورای عالی عتف واریز میشود اما روندهای اجرایی عقد قرارداد و پرداخت آن زمانبر است. به نحوی که به طور متوسط 45 درصد قراردادهای منعقد شده طی این سالها تامین مالی شده‌اند. یافته‌ها حاکی از آن است عملکرد نظام توزیع اعتبارات پژوهشی دولتی از حالت مطلوب و مؤثر فاصله داشته و با ضعف‌ها و اختلالاتی جدی مواجه است. از اینرو تحقیق پیش رو به آسیب شناسی نظام توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی ذیل ساختار بودجه کشور (با تأکید بر بند‌های مرتبط در تبصره «9» قوانین بودجه کشور و فرآیند اجرایی آن‌ها) پرداخته است.

در این راستا در ادامه مطالعه پیشین، با مطالعه گزارشات و مقالات مرتبط با نظام بودجه‌ریزی بخش پژوهش کشور، بررسی دقیق فرآیند کاری برخی سامانه‌های پژوهشی مانند ساتع و سمات، بررسی فرآیند کاری برخی از سازمان‌ها در زمینه تعریف، اجرا و نظارت بر طرح‌های پژوهشی و برگزاری جلسات خبرگانی و مصاحبه، اطلاعات تحقیق احصاء شده و تجزیه و تحلیل شدند.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

• در این پژوهش چالش‌های توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی به دو بخش چالش‌های درون‌سازمانی و برون‌سازمانی تقسیم شده‌اند. چالش‌های درون‌سازمانی ناشی از ویژگی‌ها و عملکرد سازمان‌های دولتی هستند و به نوعی سازمان دولتی قادر به کنترل و تاثیرگذاری بر آن‌ها است. در مقابل، چالش‌های برون‌سازمانی ناشی از عوامل خارج از سازمان دولتی هستند و سازمان‌های دولتی به تنهایی قادر به کنترل و تأثیرگذاری بر آن چالش‌ها نیستند.
• برخی‌چالش‌های برون‌سازمانی عبارتند از:
• تعیین بودجه پژوهشی سازمان‌های دولتی: اگرچه متولی اصلی تعیین سهم هر یک از سازمان‌های کشور از بودجه کلی کشور، سازمان برنامه و بودجه است اما باید توجه داشت نهادها و عوامل متعددی بر تصمیم‌گیری سازمان برنامه و بودجه برای تعیین اعتبار پژوهشی سازمان‌های دولتی تاثیرگذار هستند. بنابراین چالش‌های متعددی از جمله فقدان نظام توزیع اعتبار پژوهشی و بودجه‌ریزی افزایشی و شفافیت پایین طبقه‌بندی اعتبارات پژوهشی در قوانین بودجه سنواتی وجود دارند.
• نحوه تخصیص بودجه پژوهشی به دستگاه‌های دولتی: از جمله چالش‌های این دسته میتوان به عدم تخصیص کامل بودجه‌های پژوهشی مصوب و فرآیند‌های دیوان‌سالاری تخصیص و اعطای بودجه‌‌های پژوهشی اشاره کرد.
• شیوه مدیریت کلان بخش پژوهش: از جمله چالش‌های این دسته می‌توان به پراکندگی بیش از حد بودجه‌‌های پژوهشی (عدم تمرکز)، عدم امکان انتقال اعتبار پژوهشی باقیمانده در انتهای هر سال مالی به سال بعد و فقدان حضور نهاد واسط در نظام توزیع اعتبار پژوهشی اشاره کرد.
• نحوه تدوین و محتوای برنامه‌‌های ملی و بخشی در راستای توزیع اعتبار پژوهشی: چالش‌های این گروه به آن دسته از مشکلات و ضعف‌هایی اشاره دارند که در طراحی و اجرای برنامه‌ها و سیاست‌های مرتبط با توزیع اعتبار پژوهشی در کشور وجود دارند. از جمله آنها می‌توان به ضمانت اجرای ناکافی برای احکام و مواد قانونی در حوزه پژوهش، فقدان هماهنگی و انسجام در احکام قانونی مرتبط با اعتبارات پژوهشی و اجرای آن‌ها و غیره اشاره کرد.
• نظارت بر اجرای برنامه‌ها و ارزیابی عملکرد پژوهشی سازمان‌‌های دولتی: از جمله چالش‌های این دسته می‌توان به نظارت ضعیف و محدود بر اجرای برنامه‌ها و قوانین مرتبط، تمرکز صرف بر میزان هزینه‌کرد اعتبارات بدون بررسی اثربخشی و عملکرد پژوهشی سازمان‌های دولتی اشاره کرد.
• برخی چالشهای درون‌سازمانی عبارتند از:
• سازوکار مبهم و نامشخص برای انتخاب و اولویت‌بندی موضوع‌‌های پژوهشی: فرآیند مشخص و معیار‌های جامع و شفاف برای اولویت‌بندی طرح‌‌های پیشنهادی معمولا وجود ندارد و انتخاب اولویت‌ها به ویژه در استان‌ها به شکل سلیقه‌ای و شخص‌محور است. نبود اسناد کلان آمایش سرزمینی نیز زمینه این نوع مدل انتخاب طرح‌ها و برنامه‌ها را بیشتر کرده است.
• ضعف دستگاه‌‌های اجرایی در شناسایی و بیان نیازها و مسائل پژوهشی خود (درون‌سازمانی): بسیاری از سازمان‌‌های دولتی از یک طرف از نیازها و مسائل فعلی خود آگاه نیستند و از طرف دیگر، از ساختار لازم برای شناسایی نیاز و مسائل خود با توجه به روندها و تحولات آینده برخوردار نمی‌باشند. با توجه به اینکه این مهم نیازمند تخصص است لذا سازمان‌ها و دستگاه‌ها عموماً در بیان نیاز‌های خود به زبان علمی ناتوانند.
• نحوه برگزاری فراخوان و انتخاب مجری برای طرح‌‌های پژوهشی: از جمله چالش‌های این دسته می‌توان به عدم شفافیت در فرآیند انتخاب مجریان، عملکرد نامناسب در نحوه فراخوان نیاز‌های پژوهشی، فرایندهای طولانی و موازی ثبت عرضه و تقاضای فناوری و کندی روندها و دریافت بازخوردها و فقدان بانک‌‌های اطلاعاتی در مورد داوران بالقوه در حوزه‌‌های تخصصی اشاره کرد.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

اهم محورهایی که در قالب اقدامات اجرایی و قانونی می‌توان ارائه داد عبارتند از:

• لزوم تعیین اولویت‌های پژوهش و فناوری کشور در بازنگری سند نقشه جامع علمی کشور مبتنی بر نیازها، مسائل، ظرفیت‌ها و نگاه به آینده
• لزوم توزیع اعتبارات پژوهشی مبتنی بر عملکرد و تدوین شاخص‌های ارزیابی خروجی‌محور به جای ورودی‌محور
• لزوم ارائه تعریف مشخص و دقیق از فعالیت‌های تحقیق و توسعه و تبیین مصادیق آن بر اساس استانداردهای یکسان و مورد پذیرش در دستگاه‌ها
• لزوم طبقه‌بندی استاندارد اعتبارات پژوهشی در بودجه‌های سنواتی (مثلاً در قالب تهیه یا بازنگری دستورالعمل‌های تعیین و پیشنهاد اعتبارات سالانه دستگاه ها در حوزه پژوهش به سازمان برنامه)
• لزوم مدیریت متمرکز یا نیمه متمرکز اعتبارات پژوهشی برنامه ها با قابلیت تجمیع و هزینه کرد موثر و جلوگیری از فعالیت های موازی و پراکنده (با استفاده از ظرفیت یک صندوق تامین مالی تخصصی پژوهش)
• لزوم ساماندهی اطلاعات موجود در سامانه‌های به هم رسانی متنوع کنونی از جمله سمات، ساتع، نان، توانیران و سامانه‌های اختصاصی هر یک از دستگاه های اجرایی و تعیین یک متولی مشخص برای مدیریت و یکپارچه سازی اطلاعات (هم افزایی و کاهش فعالیت‌های پژوهشی موازی)
• به رسمیت شناخته شدن و تقویت نقش نهادهای واسط در کمک به ایجاد یک اتصال موفق
• لزوم تسهیل سازوکار تخصیص اعتبارات تایید شده ذیل برنامه های ساتع و سمات در تعامل بین سازمان برنامه، خزانه، کارفرما و مجری
• لزوم مشارکت جدی دستگاه‌ها در اجرای ماده 1 قانون جهش تولید دانش‌بنیان مصوب 1401 با موضوع اعلام فهرست اقلام راهبردی و توانایی‌های فناورانه مورد نیاز
• تقویت نظارت و پاسخ طلبی دستگاه های نظارتی از جمله مجلس شورای اسلامی بر سازوکارهای فرایندی و کلیات عملکرد محتوایی طرح های پژوهشی

1.مقدمه

مسیر دانایی و عقلانیت‌محور شدن جهان بر پایه پژوهش شکل گرفته و پاسخ برای یافتن ابتدایی‌ترین سؤال‌‌های بشر تا حل پیچیده‌ترین معادلات انسانی و اجتماعی بر پایه انجام پژوهش‌‌های علمی بوده است. بر همین اساس اهمیت پژوهش و تحقیق و توسعه در دنیای امروزی به‌گونه‌ای است که این مفهوم به‌عنوان یک نهاد مستقل در همه ارکان جهان اجتماعی حضوری پویا و فعال دارد. امروزه ساختارمند شدن پژوهش فراتر از نظام دانشگاهی شده و بسیاری از نهادها و سازمان‌‌های مختلف در قالب مراکز پژوهشی و واحد‌های تحقیق و توسعه روندها و کلان روند‌های خود را سیاست‌گذاری می‌کنند و بر پایه پژوهش نه تنها به تحلیل گذشته خود و رفع ایرادات آن می‌پردازند، بلکه برای آینده نامعلوم و مبهم نیز نقشه راه تدوین می‌کنند.

در بیشتر کشور‌های توسعه‌یافته پژوهش چراغ راه گذشتن از مسیر پر پیچ و خم رشد و توسعه بوده است و هنوز هم قابل اعتمادترین ابزار برای گذار از بحران‌‌های احتمالی و مسائل حال حاضر است. بر پایه اهمیتی که پژوهش برای جوامع دارد، این مفهوم نه تنها مفهومی منسوخ نمی‌شود، بلکه هر روز ساختارمندتر و کاربردی‌تر شده و دایره کاربرد آن‌ها گسترده‌تر می‌گردد. یک نظام پژوهشی موفق دارای ساختاری حساب شده و قانون‌مند است و در یک چارچوب پذیرفته شده در همه ارکان یک نظام، ساری و جاری است. بنابراین پژوهش از حالت یک تکلیف دانشگاهی به همه عرصه‌‌های جهان اجتماعی وارد شده و بخشی از نظام کارکردی یک ساختار حاکمیتی است که در آن فرایند سیاست‌گذاری به‌طور گسترد‌ه‌ای، سیاست‌‌های عمومی کشورها را تدوین، اجرا و ارزیابی می‌کند.

با مطرح شدن بحث اقتصاد برپایه دانش و گسترش آن از اواسط دهه 1990^[1] بسیاری از کشورها و به‌ویژه کشور‌های درحال‌توسعه متوجه شدند که رشد و توسعه واقعی آن‌ها و رفع مشکلات اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی و غیره، مستلزم توجه به پژوهش و سرمایه‌گذاری بر روی آن است.^[2] از آنجایی که انجام یک فعالیت پژوهشی مستلزم استخدام نیروی انسانی با مهارت و توانمند، خرید تجهیزات و ابزار‌های مورد نیاز است، بنابراین می‌توان گفت که فعالیت‌‌های پژوهشی هزینه‌بردار بوده و انجام آن‌ها نیازمند دسترسی به منابع مالی است^[3] و به همین خاطر در برخی از منابع، پژوهش به‌عنوان یک فعالیت حمایت شده توصیف شده است.^[4] بررسی آمارها نیز به خوبی بیانگر سرمایه‌گذاری بالای کشور‌های توسعه‌یافته در حوزه پژوهش و تحقیق و توسعه است. به‌عنوان نمونه، سهم هزینه تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی کشور‌های عضو OECD[1]در طی بازه 2011-1986 از متوسط 1/6 درصد تولید ناخالص داخلی به حدود 2/2 درصد افزایش یافت.^[1]،[5] این نسبت بر‌اساس آمار مربوط به سال 2021 برای برخی کشورها مانند کره جنوبی، آمریکا، آلمان، چین و روسیه به ترتیب معادل 4/8درصد، 3/5درصد، 3/1درصد، 2/4درصد و 1/1درصد است.^[6] در این میان دانشگاه‌ها و مؤسسه‌‌های پژوهشی به‌عنوان یکی از بازیگران اصلی نظام نوآوری، به واسطه مأموریت خود در کنار فعالیت‌‌های آموزشی، وظیفه انجام فعالیت‌‌های پژوهشی را نیز بر‌عهده دارند. این نهادها می‌توانند منابع مالی مورد نیاز برای انجام فعالیت‌‌های پژوهشی خود را از دو مسیر بخش خصوصی یا بخش دولتی تأمین کنند.

در کشور ایران نیز در اسناد مختلف به اهمیت پژوهش و تأمین مالی فعالیت‌‌های پژوهشی اشاره شده است، به‌عنوان مثال در سند چشم‌انداز بیست ساله کشور، دستیابی به جایگاه اول علم و فناوری در منطقه آسیای جنوب غربی و حصول به جامعه‌ای دانش‌بنیان در سال 1404 هجری شمسی، هدف‌گذاری شده است. همچنین طبق بند «8-2»، سیاست‌‌های کلی علم و فناوری، افزایش بودجه تحقیق و پژوهش به حداقل 4 درصد تولید ناخالص داخلی تا پایان سال 1404 با تأکید بر مصرف بهینه منابع و ارتقای بهره‌وری پیش‌بینی شده است. با این وجود بررسی شواهد بیانگر آن است که در داخل کشور آن‌چنان که شایسته است به پژوهش توجه نمی‌شود. این امر دلایل متعددی دارد از‌ جمله اینکه برخی معتقدند که پژوهش امری تزئینی است که ارتباطی با نیازها و مشکلات مردم ندارد و قادر به رفع آن‌ها و ارائه راهکار برای بهبود شرایط فعلی نیست[2]. علاوه بر این سهم کوچک فعالیت‌های پژوهشی از بودجه کشور (سهم اعتبارات پژوهش و فناوری از تولید ناخالص داخلی) نیز به خوبی موید این موضوع است.^[7] بر اساس گزارش های مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، سهم اعتبارات پژوهش و فناوری دولت از تولید ناخالص داخلی در بودجه سال‌های 1400 و 1401 به ترتیب 0/32 درصد و 0/24 درصد بود؛ این میزان بر اساس بودجه 1402 معادل 0/24 درصد برآورد شده است^[6]؛ بنابراین با توجه به تأثیرگذاری بودجه و اعتبار پژوهشی در کمیت و کیفیت خروجی‌‌های علمی و همچنین محدودیت مضاعف بودجه پژوهشی کشور، اصلاح سیستم توزیع اعتبار پژوهشی کشور به منظور تخصیص بودجه به پژوهش‌‌های دارای اولویت و با کیفیت ضروری به نظر می‌رسد.

در خصوص نظام توزیع اعتبارات دولتی پژوهش و فناوری و آسیب‌شناسی آن مطالعات مختلفی وجود دارد. آرانن[3] و همکاران(2010)^[8] و زاخارویچ[4] و همکاران(2019)^[9] نظام تخصیص بودجه و اعتبار پژوهشی به فعالیت‌های پژوهشی را به عنوان یکی از ابزارهای مهم دولت‌ها در راستای هدایت فعالیت‌های پژوهشی مطرح کردند و موضوع نظام تخصیص بودجه و اعتبارپژوهشی را جزء موضوعات اولویت‌دار در حوزه سیاست‌های پژوهشی کشورهای مختلف عنوان داشتند. طباطبائیان و همکاران (1390)^[10]، پژوهشی را با عنوان «بررسی سیستم بودجه‌ریزی کشور با تاکید بر بخش پژوهش» انجام دادند. در این پژوهش که متمرکز بر چالش‌های برون‌سازمانی بود، بر مبنای اسناد موجود و مصاحبه با ذینفعان مختلف، مجموعه‌ای از مهمترین چالش‌های بودجه‌ریزی بخش پژوهشی کشور شناسایی شدند که از جمله می‌توان به مواردی مانند: بودجه‌ریزی افزایشی، عدم شفافیت و جامعیت بودجه‌های پژوهشی و فقدان اولویت‌های پژوهشی مشخص اشاره کرد. بهروز و همکاران (1398)^[11]، پژوهشی را با عنوان «آسیب‌شناسی بودجه‌ریزی پژوهش و فناوری در ایران با استفاده از روش فراترکیب» انجام دادند. پژوهش مورد نظر با تحلیل و کدگذاری، 69 مقاله سند علمی که در بازه 1381-1398 منتشر شده بودند، چالش‌های بودجه‌ریزی بخش پژوهش و فناوری کشور را در پنج دسته شامل: خط‌مشی‌گذاری علم و فناوری، تهیه و تنظیم بودجه، تصویب بودجه، اجرای بودجه و نظارت بر بودجه، شناسایی کردند^. خردمندنیا و همکاران (1402)^[6] پژوهشی را با عنوان «بررسی لایحه بودجه سال 1402 کل کشور(73):بخش پژوهش، فناوری و نوآوری» انجام دادند. در این پژوهش به بررسی وضعیت تحقیق و توسعه کشور از منظر قوانین بودجه سنواتی و وضعیت عملکردی قوانین مرتبط با پژوهش، فناوری و نوآوری و نقاط ضعف و قوت آن‌ها پرداخته شد. عزیزی و همکاران(1402)^[12] در پژوهشی با عنوان «آسیب‌شناسی پژوهش‌های دانشگاهی در حل مسائل کشور و شاخص‌گذاری پژوهش‌های مسئله‌محور» به ارائه شاخص‌های شفاف، متقن و تا حد امکان عاری از سلیقه پرداختند تا بر مبنای آن‌ها پژوهش‌های مسئله‌محور قابل ارزیابی باشند. در امر پژوهش، توجه به چنین شاخص‌هایی به عنوان یک مزیت در ارزیابی مطرح شده است.

با توجه به اینکه گزارشی که به طور جامع این عملکرد را از حیث قوانین موجود و نحوه اجرای آن‌ها در بستر سامانه‌ها، و آسیب‌شناسی قوانین و اعتبارات پژوهشی و بیان چالش‌ها از منظر عامل بوجودآورنده آن‌ها (درون‌سازمانی یا برون‌سازمانی) بررسی کند، منتشر نشده است، بنابراین در فرایند پژوهش، ابتدا عملکرد احکام اصلی مرتبط با اعتبارات پزوهش و فناوری[5] کشور با تاکید بر بودجه های سنواتی مورد ارزیابی قرار گرفت. در ادامه با توجه به عملکرد نامطلوب و غیر مؤثر در توزیع اعتبارات پزوهشی دولتی، دراین گزارش به آسیب‌شناسی نحوه توزیع و عملکرد اعتبارات پژوهشی و قوانین ناظر بر آن و همچنین ارائه پیشنهادات اولیه که می‌توانند در قالب اقدامات اجرایی و قانونی زمینه‌ساز افزایش کارایی اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی شوند، پرداخته شده است.

2.مروری بر ارزیابی عملکرد توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری با تأکید بر بند‌های پژوهشی تبصره «۹» قوانین بودجه سنواتی

ارزیابی عملکرد اعتبارات پژوهش و فناوری ذیل ساختار بودجه‌های سنواتی کشور بر‌اساس گزارش اول مرکز پژوهش‌های مجلس با عنوان «سیاست‌‌های بودجه‌ای کشور در توسعه پژوهش و فناوری با تأکید بر نظام توزیع اعتبارات پژوهشی: ارزیابی عملکرد»، نشان می‌دهد به صورت کلی در بودجه سالیانه، چهار مسیر مختلف برای توزیع اعتبارهای مرتبط به بخش پژوهش و فناوری در نظر گرفته شده است که شامل: 1. اعتبارات برنامه‌ای پژوهش و فناوری ذیل فصول تحقیق و توسعه قوانین بودجه سنواتی، 2. بودجه پژوهشی بانک‌ها و شرکت‌های دولتی، 3. ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) و 4) ردیف‌های متفرقه (پیوست‌های بودجه) هستند.

هریک از سازمان‌ها و دستگاه‌‌های دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، دانشگاه‌ها و مؤسسه‌‌های پژوهشی در قوانین بودجه سالانه دارای اعتبارات پژوهشی مشخصی در قالب «برنامه‌‌های پژوهشی» هستند. بر این اساس ساختار اعتبارات برنامه‌ای دارای اموری ده‌گانه است که ذیل آن‌ها فصول مختلفی تعیین شده‌اند به‌صورت کلی می‌توان گفت که بودجه پژوهشی دستگاه‌ها ذیل اعتبارات فصول تحقیق و توسعه (پایه‌ای، توسعه‌ای و تحقیق و توسعه در «امور آموزش و پژوهش») قرار می‌گیرند. در هر کدام از این فصول نیز برنامه‌‌های متعددی تعریف شده که با شماره طبقه‌بندی استاندارد، به دستگاه‌ها و سازمان‌‌های دولتی ارجاع داده می‌شوند. بررسی اعتبارات پژوهشی ذیل برنامه‌‌های دولت در براساس بودجه سال‌های 1400، 1401 و 1402 نشان می‌دهد، هر چند در این سال‌ها مقدار مطلق اعتبارات پژوهش و فناوری افزایش یافته است اما سهم آن نسبت به کل اعتبارات برنامه‌ای دولت کمتر از 2 درصد بوده است.

در نظام اعتبارات پژوهش و فناوری کشور بر اساس قوانین بودجه سنواتی، علاوه بر ردیف اعتبارات پژوهشی که ذیل دستگاه‌ها به ازای برنامه‌های مشخصی تعریف شده است، دو حکم اصلی وجود دارد که به نام‌های حکم 1 درصد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها (برنامه سمات ملی) و حکم 40 درصد اعتبارات پژوهشی شرکتها (برنامه ساتع) شناخته می‌شود.

اعتبارات قابل توجهی وفق حکم 1 درصد اعتبارات هزینه‌ای تخصیص‌یافته دستگاه‌های اجرایی و 1 درصد هزینه‌های غیر عملیاتی شرکت‌ها (در راستای اجرای ماده (56) قانون تنظیم‌بخشی(2) ) پیش بینی شده است. به نحوی که منابع فوق در صورت تخصیص کامل در سال‌های 1399، 1400و 1401 امکان حصول تا میزان2/2، 2/5 و 2/7 هزار میلیارد تومان را داشته است. همچنین برآورد انجام شده در سال 1402 حاکی از این است که بر اساس این قانون، رقم اعتبارات پژوهش و توسعه فناوری دستگاه‌ها 4/1 هزار میلیارد تومان می‌باشد. بخش دیگر قانون مذکور، به هزینه‌کرد اشاره دارد. مطالعات انجام شده نشان می‌دهد که بر اساس صورت‌حساب‌های مالی منتشرشده توسط شرکت‌های دولتی، میزان یک درصد از هزینه‌های غیرعملیاتی شرکت‌های دولتی در 65 شرکت دولتی برای سال 1400 معادل 4/2 هزار میلیارد تومان بوده است. با این‌حال، تخصیص و هزینه‌کرد این اعتبارات اصلاً مطلوب نیست. اجرای ماده (56) قانون تنظیم بخشی (2) در هزینه‌کرد یک درصد هزینه‌های غیر عملیاتی شرکتها صورت نمیگیرد و هزینه‌کرد یک درصد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی نیز کمتر از 150 میلیارد تومان در سال و معادل با تقریباً 5 تا 6 درصد اعتبارات پیش‌بینی شده است.

          اعتبارات پژوهش و فناوری موضوع ماده(56) قانون تنظیم‌بخشی2 (حکم 1 درصد- برنامه سمات): این قانون مربوط به هزینه‌کرد یک درصد اعتبارات تخصیص یافته هزینه‌ای دستگاه‌‌های اجرایی به امر پژوهش است که در قالب بند مرتبط در تبصره «9» قوانین بودجه و در راستای اجرای ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) تنظیم می‌شود. توزیع این دسته از اعتبارات از طریق سامانه سمات (زیر نظر شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری) انجام می شود و از سال 1401 دستگاه‌‌های اجرایی مکلف شده‌اند نیازها و مسائل تحقیقاتی خود را (علاوه‌ بر طی مسیر در سامانه سمات) در سامانه نان زیر نظر وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نیز ثبت نمایند. در حالی که بر اساس مقادیر پیش‌بینی شده در قانون، در صورت تخصیص کامل در سال‌های 1399، 1400و 1401 امکان حصول منابع تا میزان2/2، 2/5 و 2/7 هزار میلیارد تومان وجود داشته است، بر اساس اطلاعات منتشرشده توسط مرکز آمار ایران، در سال‌های 1399 و 1400 حدود 134 و 127 میلیارد تومان از اعتبارات موضوع این قانون، به طرح‌های پژوهشی مرتبط پرداخت شده که معادل با 5 تا 6 درصد اعتبارات پیش‌بینی شده است. بخش دیگر حکم مذکور، به یک درصد هزینه‌های غیر عملیاتی شرکت‌ها اشاره دارد. مطالعات انجام شده نشان می‌دهد که بر اساس صورت‌حساب‌های مالی منتشرشده توسط شرکت‌های دولتی، میزان یک درصد از هزینه‌های غیرعملیاتی شرکت‌های دولتی در 65 شرکت دولتی برای سال 1400 معادل 4/2 هزار میلیارد تومان بوده است. اما اجرای ماده (56) قانون تنظیم بخشی (2) در هزینه‌کرد یک درصد هزینه‌های غیر عملیاتی شرکت‌ها صورت نمیگیرد.

اعتبارات پژوهش و فناوری مربوط ب هزینه امور پژوهشی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت (حکم 40 درصد-برنامه ساتع): شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت موظف هستند بخشی از اعتبارات خود را در امور پژوهشی هزینه کنند، اعتبارات مذکور در پیوست (3) قانون بودجه برای شرکت‌ها مشخص شده‌اند. بر اساس تبصره «9» قانون بودجه، دستگاه‌های مذکور موظفند 40 درصد (60 درصد در قانون بودجه 1402) اعتبارات پژوهشی خود را در قالب پروژه‌‌های کاربردی، عناوین پایان نامه‌‌های تحصیلات تکمیلی، پروژه‌‌های پسادکتری و پروژه‌‌های تحقیقاتی دانش آموختگان تحصیلات تکمیلی غیرشاغل به مصرف برسانند. مسیر توزیع اعتبارات آن در قالب سامانه ساتع (زیر نظر شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری) انجام می‌شود. بررسی عملکردها نشان می‌دهد اعتبارات پژوهشی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات وابسته به دولت در طی سال‌های اجرای حکم 40 درصد هزینه کرد این ردیف از طریق عقد قراراداد با مؤسسات پژوهشی و فناوری، به تدریج کاهش یافت. به نحوی که قانونگذار در قانون بودجه 1402، علاوه بر افزایش سهم هزیه کرد از 40 درصد به 60 درصد،کاهش اعتبارات پژوهشی دستگاه‌های ذکر شده را ممنوع اعلام کرد. با وجود این کاهش، هرچند خزانه‌داری راساً ورود کرده و بیش از 80 درصد مبالغ مشمول به حساب صندوق شورای عالی عتف واریز میشود اما روندهای اجرایی عقد قرارداد و پرداخت آن زمانبر است. به نحوی که به طور متوسط 45 درصد قراردادهای منعقد شده طی این سال‌ها تامین مالی شده‌اند.

عدم تخصیص کامل اعتبارات پژوهشی ذیل این احکام اصلی مرتبط از یک سو و هزینه‌کرد ناقص آن از سویی دیگر بیانگر این نکته است که نظام توزیع اعتبارات پژوهشی دولتی با ضعف‌ها و اختلالاتی مواجه است که نیاز به احصاء و آسیب شناسی دارد و در ادامه به آن پرداخته شده است.

3.چالش‌ها و آسیب‌‌های نحوه توزیع و عملکرد اعتبارات پژوهش و فناوری

با مطالعه و بررسی مبانی نظری و ادبیات مرتبط با تعیین، تخصیص و توزیع اعتبار پژوهشی، گزارشات، اسناد، مقاله‌‌های مرتبط با قوانین کشور و بودجه‌‌های پژوهشی، بررسی فرآیندکاری برخی برنامه‌ها و سازمان‌‌های فعال در حوزه پژوهش و گردآوری اطلاعات از طریق جلسات با متولیان، بازیگران و ذینفعان مجموعه‌ای از چالش‌‌های مرتبط با نظام بودجه‌ریزی پژوهشی کشور و سامانه‌‌های مرتبط با آن احصاء شده و سپس با توجه به فرایند‌های کلی تخصیص و توزیع، دسته‌بندی شدند. آسیب‌شناسی صورت گرفته در این گزارش ناظر به مسائلی است که ناشی از توزیع اعتبارات پژوهشی، مدیریت، نظارت و هزینه‌کرد آن‌هاست. لذا می‌توان آن‌ها را چالش‌‌های عمودی در حوز‌ه اعتبارات پژوهشی قلمداد کرد. بنابراین در این پژوهش از پرداخت به مواردی همچون تأثیرپذیری بودجه‌‌های پژوهشی از تحولات سیاسی و نوسانات اقتصادی، محدودیت حجم بودجه‌‌های پژوهشی، نگرش اشتباه سیاستگذاران و مدیران نسبت به پژوهش، محدودیت کمی و کیفی نیروی انسانی فعال در بخش ستادی سازمان‌ها و برنامه‌‌های مرتبط با پژوهش که در دسته چالش‌‌های افقی کشور قرار می‌گیرند، صرف‌نظر شده است. به این ترتیب چالش‌ها بر‌مبنای اینکه ناشی از عوامل داخل یا خارج از سازمان دولتی هستند به دو بخش چالش‌‌های درون‌سازمانی و برون‌سازمانی تقسیم شده‌اند. چالش‌‌های درون‌سازمانی ناشی از ویژگی‌ها و عملکرد سازمان‌‌های دولتی هستند و به نوعی سازمان دولتی قادر به کنترل و تأثیرگذاری بر آن‌ها است. در مقابل چالش‌‌های برون‌سازمانی ناشی از عوامل خارج از سازمان دولتی هستند و سازمان‌‌های دولتی به تنهایی قادر به کنترل و تأثیرگذاری بر آن چالش‌ها نیستند. در ادامه این چالش‌ها و مصادیق آن دسته‌بندی شده و به‌صورت مشروح و در صورت امکان به همراه شواهدی از جنس آمار و اطلاعات به آن‌ها پرداخته شده است.

3-1.چالش‌‌های برون‌سازمانی

منشأ چالش‌‌های برون‌سازمانی خارج از مرز‌های سازمان‌‌های دولتی است. این چالش‌ها به نوعی ناشی از ویژگی‌‌های کلان سیاست‌گذاری و نظام پژوهش کشور هستند بنابراین رفع این چالش‌ها مستلزم تلاش و فعالیت بدنه دولت، نهاد‌های متولی بخش پژوهش و فناوری کشور (شورای عالی عتف، وزارت عتف، معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری و‌...) و مجلس شورای اسلامی و نهاد‌های زیرمجموعه مانند دیوان محاسبات است. چالش‌‌های برون‌سازمانی با توجه به ماهیت متفاوتی که دارند به پنج دسته تقسیم می‌شوند.

3-1-1.نحوه تعیین بودجه پژوهشی سازمان‌‌های دولتی

تعیین سهم اعتبار (بودجه) پژوهشی سازمان‌ها همواره با بحث‌‌های مختلفی مواجه است. اگرچه متولی اصلی تعیین سهم هر یک از سازمان‌‌های کشور از بودجه کلی، سازمان برنامه و بودجه است، اما باید توجه داشت عوامل متعددی در این زمینه بر تصمیم‌گیری سازمان برنامه و بودجه برای تعیین اعتبار پژوهشی سازمان‌‌های دولتی تأثیرگذار است که موجب چالش‌هایی در تعیین مقدار اعتبارات پزوهشی دستگاه‌ها می‌شود. مهمترین این چالش‌ها عبارتند از:

• نبود نظام توزیع اعتبار پژوهشی مبتنی‌بر عملکرد و حاکم بودن نظام بودجه‌ریزی افزایشی

بررسی تجربه کشور‌های توسعه‌یافته حاکی از آن است این دسته از کشورها به مرور زمان در تلاش برای اصلاح مدل بودجه‌ریزی خود در بخش پژوهش بوده‌اند. در این راستا نیز در طی سال‌‌های اخیر بسیاری از این کشورها نظام بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد را در بخش پژوهش خود طراحی و اجرا کرده‌اند. یعنی با توجه به عملکرد هر بخش در پژوهش، بودجه آن تعیین می‌گردد. برخی از فعالان بخش پژوهش کشور معتقد هستند که اعتبار پژوهشی سازمان‌‌های دولتی مبتنی‌بر بودجه‌ریزی افزایشی^[6] است. این مساله علاوه بر حوزه پژوهش، در سایر بخش‌های نظام بودجه‌ریزی کشور نیز حاکم است. معیار تعیین بودجه در رویکرد بودجه‌ریزی افزایشی صرفاً بودجه سال گذشته و همچنین نرخ تورم است. یکی دیگر از علل این رویکرد به این خاطر است که بودجه کشور برمبنای برنامه تدوین نمی‌شود و به همین خاطر دستگاه‌ها سعی می‌کنند از طریق چانه‌زنی، درصد مشخصی را به بودجه سال قبل خود اضافه کنند. درواقع اگر دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی یک برنامه پژوهشی بلندمدت (مثلاً 5 ساله) داشته باشند، بنابراین هر سال با توجه به نیاز برنامه مورد نظر، بودجه پژوهشی هر دستگاه تعیین می‌شود.

با توجه به اینکه سازوکار‌های لازم برای تعیین بودجه پژوهشی بهینه برای دستگاه‌ها وجود ندارد، به همین خاطر بودجه دستگاه‌ها و به‌صورت خاص بودجه پژوهشی آن‌ها برمبنای چانه‌زنی یا مبتنی‌بر رویکرد بودجه‌ریزی افزایشی تعیین می‌شود. در این شرایط عملکرد پژوهشی دستگاه‌ها تأثیر زیادی در تعیین بودجه آن‌ها ندارد. زمانی که دستگاه‌‌های دولتی متوجه می‌شوند که افزایش عملکرد تأثیری در بودجه آن‌ها ندارد، بنابراین انگیزه این سازمان‌ها برای ارتقای کارایی و اثربخشی خود به مرور زمان کاهش می‌یابد.^[2] علاوه‌بر این باید توجه داشت که رویکرد افزایشی در بودجه‌ریزی، بدون توجه به فعالیت‌‌های مؤسسات پژوهشی منجر به کاهش خودمختاری آن‌ها می‌شود و آزادی این مؤسسات را برای تصمیم‌گیری در مورد مهم‌ترین فعالیت‌‌ها محدود می‌کند. بنابراین در صورت اعمال رویکرد عملکردمحور در نظام بودجه‌ریزی و توزیع اعتبارات پژوهشی، باید شاخص‌هایی به منظور ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها و موسسه‌های دولتی تعریف شود.^[12] در این راستا برخی شاخص‌های مساله محور جهت نیل به این هدف عبارتند از:

• پژوهش منجر به عقد قرارداد مشروط به وصول حق‌السهم مؤسسه (به ویژه با بخش خصوصی)؛
• پژوهش منجر به تولید کالاها و خدمات دانش‌بنیان با سطح فناوری بالا و یا تجاری‌سازی شده مبتنی بر مالیات بر ارزش افزوده به ویژه محصولات تولید بار اول؛
• پژوهش منجر به ثبت حق اختراع تجاری‌سازی شده؛
• پژوهش‌ منجر به کاهش هزینه‌های تولید و افزایش بهره‌‌وری؛
• پژوهش‌های منجر به تولید محصولات دانش‌بنیان، اخذ استانداردهای لازم و صادرات محصولات؛همچنین انباشت دانش، لازمه پرداختن به مسائل آینده کشور است که از طریق مؤلفه‌های زیرکه نسبت به موارد فوق از درجه اهمیت کمتری برخوردارهستند، می‌توان چنین پژوهش‌هایی را شناسایی و ارزیابی کرد:
• پژوهش در راستای طرح‌های پژوهشی و فناوری اولویت‌دار بومی مبتنی براسناد آمایش سرزمین مناطق مختلف اعلامی شورای پژوهش و فناوری استان‌ها؛
• پژوهش‌های با موضوعات فناوری‌های آینده‌دار مبتنی بر اولویت‌های شورای راهبری فناوری‌ها و تولیدات دانش‌بنیان.

• شفافیت پایین طبقه‌بندی اعتبارات پژوهشی در قوانین بودجه سنواتی

شفافیت بودجه از جمله معیار‌های مهمی است که در گزارش‌‌های بین‌المللی مانند گزارش سازمان توسعه همکاری‌‌های اقتصادی یا گزارش مشارکت بودجه بین‌المللی[7] برای مقایسه نظام بودجه‌ریزی کشورها مورد استفاده قرار می‌گیرد. با این وجود، براساس نظرات صاحبنظران، ساختار و محتوای بودجه عمومی کشور و به تبع آن بودجه‌‌های پژوهشی کشور از شفافیت لازم برخوردار نیست و این موضوع به‌عنوان یکی از چالش‌‌های نظام بودجه‌ریزی بخش پژوهش کشور عنوان شده است.

ایجاد طبقه‌بندی‌‌های دقیق و تعریف شده در قانون بودجه و تعیین بودجه به تفکیک هریک از این طبقات و برنامه‌ها در قالب بودجه سالانه، منجر به شفافیت قانون بودجه کشور خواهد شد. طبقه‌بندی‌‌های بودجه باید شامل هر دو دسته طبقه‌بندی عملیاتی و طبقه‌بندی‌‌های هزینه‌ای باشند. در طبقه‌بندی‌‌های عملیاتی نوع فعالیت‌‌هایی که با بودجه انجام می‌شوند، مشخص خواهند شد و طبقه‌بندی‌‌های هزینه‌ای نیز نوع هزینه‌ها را مشخص خواهند کرد. اعمال این طبقه‌بندی‌ها در قانون بودجه شرایط را برای تعیین اینکه چند درصد از بودجه‌‌های پژوهشی صرف دستمزد، خرید تجهیزات یا انجام پژوهش شده‌اند را فراهم می‌کند. به بیان ساده طبقه‌بندی در قانون بودجه زمینه را برای تعیین آمار و اطلاعات مربوط به هزینه‌کرد بودجه‌‌های پژوهشی فراهم می‌کند، بنابراین با تحلیل آمار و ارقام مورد نظر امکان سیاست‌گذاری و تصمیم‌گیری بهتر در مورد بودجه‌‌های پژوهشی فراهم خواهد شد. با این حال در شرایط فعلی ساختار بودجه کشور فاقد این طبقه‌بندی‌ها است و همین مسئله منجر به ابهامات متعددی در زمینه محاسبه اعتبار پژوهشی در بودجه سالانه کشور می‌گردد. در قانون بودجه برنامه‌‌های متعددی وجود دارد که ذیل فصول تحقیق و توسعه تعریف می‌شوند به‌عنوان مثال برنامه «علمی، فناوری و فن‌آفرینی»، برنامه «پژوهش‌‌های علمی، کاربردی، فناوری و فن‌آفرینی»، برنامه «پژوهش‌‌های کاربردی و تقاضامحور»، برنامه «پژوهش‌‌های علمی» و... همگی جزء برنامه‌‌های پژوهشی هستند که به دستگاه‌‌های مختلف نسبت داده می‌شوند؛ اما شاخص‌‌هایی که برنامه‌‌های متعدد پژوهشی بودجه را از هم تفکیک کند، وجود ندارد؛ از طرف دیگر در سال‌‌های 1401 و 1402 نیز فعالیت‌‌های ذیل برنامه‌‌های پژوهشی از ردیف بودجه‌‌های سال‌‌های مذکور حذف شده و در سال 1402 نیز تفکیک ردیف مربوط به حقوق و دستمزد از کل بودجه هزینه‌‌ای دستگاه‌ها حذف شده و همین مسئله به عدم شفافیت برنامه‌‌های پژوهشی دامن زده است.

تعیین مصادیق تحقیق و توسعه براساس دستورالعمل‌‌های به روز و بین‌المللی نیز محل ابهام و چالش باقی مانده است. تاکنون دستورالعمل مشخص و رسمی دولتی منتشر نشده است که تعیین کند چه مواردی را می‌توان از مصادیق تحقیق و توسعه دانست و چه مواردی را باید از آن استثنا کرد. به‌عنوان مثال آیا تأمین زیرساخت‌‌های پژوهشی جزء پژوهش قرار می‌گیرند یا خیر؟

همین مسئله سبب شده تا سازمان‌‌های مختلف آمار متفاوتی در مورد سهم اعتبار پژوهشی از بودجه کشور اعلام کنند.^[10] به عنوان مثال، آمار اعلام شده در مورد نسبت اعتبارات پژوهشی دولتی به تولید ناخالص داخلی کشور در طی سال‌‌های 1400 و 1401، از سوی مرکز پژوهش‌‌های مجلس شورای اسلامی و شورای عالی عتف یکسان نیستند (شکل 1). 

شکل 1. مقایسه نسبت اعتبار پژوهشی دولتی به تولید ناخالص داخلی براساس محاسبات نهاد‌های مختلف

 (برحسب درصد) ^[13]،[14]

عدم شفافیت بودجه‌‌های پژوهشی در قانون بودجه علاوه ‌بر اینکه محاسبه سهم بخش‌‌های مختلف (حقوق و دستمزد، خرید تجهیزات، پژوهش و...) از اعتبار پژوهشی کشور را دشوار می‌سازد، شرایطی را فراهم می‌کند که سازمان‌‌های مختلف بتوانند اعتبار پژوهشی خود را برای اموری دیگری غیر از پژوهش هزینه کنند. به همین ترتیب، ممکن است برخی از اعتبارات برنامه‌های دیگری که ترکیبی از پژوهش و فناوری هستند نیز در امور فناورانه صرف نشده و بیشتر در حوزه پژوهش هزینه شوند یا بالعکس آن اتفاق افتد و از اهداف برنامه متصور شده برای آن خارج شوند. به‌عنوان نمونه می‌توان به برنامه‌‌های مربوط به تجاری‌سازی اشاره کرد که برخی از نهادها این بودجه را صرفاً در اختیار تحقیق و توسعه در مراحل پایین قرار داده و تأمین مالی در مراحل سطح آمادگی فناوری(TRL) بالاتر عملاً متوقف باقی می‌ماند.  

3-1-2.نحوه تخصیص بودجه پژوهشی به دستگاه‌های دولتی

هر چند تخصیص بودجه به وسیله عوامل متعددی ازجمله شرایط اقتصادی و سیاسی تحت تأثیر قرار می‌گیرد اما عدم تخصیص کامل اعتبارات پژوهشی و فرایند‌های دیوان‌سالاری از عمده‌ترین چالش‌ها در مسیر اعطای بودجه‌‌های پژوهشی هستند.

• عدم تخصیص کامل بودجه‌‌های پژوهشی مصوب

یکی از نقاط ضعف بودجه‌ریزی در کشور این است که دولت‌ها معمولاً در زمان تدوین لایحه بودجه، میزان درآمد‌های کشور را فراتر از واقعیت پیش‌بینی می‌کنند و با توجه به آن برآوردها، بودجه فصول مختلف (ازجمله فصل پژوهش) را در لایحه و قانون بودجه تعیین می‌کنند. در واقعیت سطح درآمد‌های دولت کمتر از پیش‌بینی‌‌های لایحه بودجه است، بنابراین دولت به‌منظور مدیریت بودجه کشور و حفظ تعادل بین درآمدها و هزینه‌ها سعی می‌کنند که در عمل بودجه کمتری از بودجه مصوب را به سازمان‌‌های دولتی تخصیص بدهند. در این بین به دلایل مختلفی همچون عدم شفافیت بودجه‌‌های پژوهشی و مشخص نبودن خروجی‌‌های آن‌ها، عدم تفکیک مرز میان پژوهش و توسعه فناوری و عدم تفکیک حقوق و مزایا با اعتبار واقعی پژوهش، یکی از فصل‌‌هایی که در نتیجه عدم تحقق کامل درآمد‌های پیش‌بینی شده در قانون بودجه، نادیده گرفته می‌شود، فصل توسعه علم و فناوری و بودجه‌‌های پژوهشی است[8].^[10] بنابراین بودجه پژوهشی مصوب سازمان‌‌های دولتی همواره به‌صورت کامل تخصیص پیدا نمی‌کند.

از دیگر شواهد مربوط به چالش عدم تخصیص کامل بودجه‌‌های پژوهشی مصوب می‌توان به اظهارنظر مدیران برخی از سازمان‌‌های دولتی اشاره کرد. به‌عنوان نمونه رئیس پژوهشکده علوم غدد درون‌ریز و متابولیسم دانشگاه علوم پزشکی شهید بهشتی عنوان کرد که در سال 1398 حدود ۳۰ تا ۴۰ درصد بودجه‌‌های پژوهشی پرداخت نشده است. علاوه‌بر این مشاور وقت وزیر علوم، تحقیقات و فناوری در امور علمی، تحقیقاتی و فناوری، بودجه معاونت پژوهش و فناوری این وزارتخانه را در سال 1400 مبلغ 120 میلیارد تومان ذکر کرد که تنها 10 درصد آن محقق شده است [9].

• فرآیند‌های دیوان‌سالاری تخصیص و اعطای بودجه‌‌های پژوهشی

با توجه به ساختار بودجه‌ریزی کشور و برمبنای ماده (63) قانون محاسبات عمومی، دستگاه‌‌های اجرایی و شرکت‌های دولتی در ایران موظف هستند که بودجه خود را در طی سال مالی هزینه کنند. بنابراین اگر سازمانی[10] در طول سال مالی موفق به هزینه‌کردن بخشی از اعتبارات خود نشود، اعتبار مورد نظر به خزانه بر‌می‌گردد و سازمان مورد نظر هیچ‌گونه اختیاری نسبت به آن اعتبار ندارد. از طرف دیگر با توجه به اینکه انجام پژوهش، یک فرآیند طولانی و زمان‌بر است و مراحل مختلفی از جمله شناسایی نیاز و مسئله، انتخاب مجری، انجام پژوهش، ارزیابی و نظارت و ... دارد، بنابراین لازم است سازمان‌های دولتی اعتبار پژوهشی خود را در ابتدای سال دریافت کنند تا فرصت کافی برای هزینه‌کردن آن در طول سال مالی مشخص را داشته باشند؛ اما برخی از صاحبنظران معتقدند که ساختار دیوان‌سالار دولت منجر به طولانی شدن فرآیند تخصیص بودجه (به‌ویژه بودجه پژوهشی) سازمان‌‌های دولتی می‌گردد. از‌این‌رو اعطای بودجه‌‌های پژوهشی هم از منظر تخصیص آنچه در قانون بودجه مصوب شده و هم از منظر اعطای هزینه طرح‌‌های پژوهشی از سوی سازمان‌‌های دولتی (کارفرما) به مجری، کند و زمان‌بر است. در برخی از موارد مانند اجرای ماده 56 قانون الحاق به تنظیم‌بخشی(2) با موضوع هزینه کرد یک درصد اعتبارات تخصیص یافته به امر پژوهش، نمایندگان دستگاه‌‌های اجرایی عنوان می‌کنند که در ماه‌‌های انتهایی سال مالی، متوجه می‌شوند سهم یک درصد اعتبارات تخصیص یافته آن‌ها برای هزینه کرد در پژوهش چه میزان بوده است. در نمونه دیگر می‌توان به فرآیند اعطای اعتبارات بند «و» تبصره «9» ماده واحده قانون بودجه سال 1400 و 1401 اشاره کرد که براساس فرآیند پس از تأیید وجه اعتبار پژوهشی شرکت‌ها و بانک‌ها و تأیید این وجوه توسط سازمان برنامه و بودجه، خزانه پرداخت وجه به دانشگاه‌ها را به ارائه درخواست ارسال وجوه توسط آن‌ها منوط کرده و این موضوع، فرآیند تخصیص منابع را بسیار طولانی کرده است.^[7]

3-1-3. شیوه مدیریت کلان بخش پژوهش

شیوه مدیریت کلان بخش پژوهش به واسطه سیاست‌ها، تصمیم‌ها و برنامه‌‌های حاکم بر این بخش، بر نحوه توزیع و تخصیص اعتبارات پژوهشی تأثیر می‌گذارد. مهمترین چالش‌‌هایی که به علت شیوه مدیریت کلان بخش پژوهش ایجاد شده است، در ادامه دسته‌بندی شده‌اند.

• پراکندگی بیش از حد بودجه‌‌های پژوهشی (عدم تمرکز)

براساس ساختار مدیریتی کشورها، بودجه‌‌های پژوهشی در سه قالب متمرکز، غیرمتمرکز و نیمه متمرکز مدیریت می‌شوند. در قالب متمرکز مدیریت بخش اعظم بودجه پژوهشی در اختیار یک یا چند نهاد محدود و مشخص قرار دارد که وظیفه مدیریت پژوهش و هزینه‌کرد بودجه‌‌های پژوهشی در راستای نیازها و اولویت‌‌های کشور را برعهده دارد. در مقابل در حالت غیرمتمرکز، هر سازمان بودجه مشخصی برای انجام فعالیت‌‌های پژوهشی در اختیار دارد و حالت نیمه متمرکز ترکیبی از دو حالت قبلی است. در این میان نظام بودجه‌ریزی کشور در بخش پژوهش به‌صورت غیرمتمرکز است و هر سازمان و شرکت دولتی بودجه پژوهشی مشخصی را در اختیار دارد. به بیان ساده پراکندگی بیش از حد اعتبارات مشمول بین دستگاه‌‌های اجرایی یکی از چالش‌‌های نظام بودجه‌ریزی کشور است.^[11] این پراکندگی منجر به خُرد شدن بیش از اندازه اعتبارات پژوهشی در بین سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی مختلف می‌شود به‌گونه‌ای که بعضاً میزان بودجه پژوهشی برخی از آن‌ها به انداز‌های پایین است که امکان تعریف طرح پژوهشی با آن بودجه وجود ندارد. به‌عنوان نمونه بودجه پژوهشی شرکت آب منطقه‌ای استان مرکزی و شرکت گاز استان کرمانشاه به ترتیب 70 و 60 میلیون تومان در بودجه 1401 تعیین شده است.

از نظر برخی متخصصان مدیریت بودجه‌‌های پژوهشی دستگاه هایی که دارای ردیف های اعتباری در مورد پژوهش هستند باید به صورت متمرکز و در اختیار یک نهاد تخصصی قرار بگیرد.^[11] این گروه معتقدند هر یک از سازمان‌‌های دولتی وظایف مشخصی دارند و به همین خاطر تمرکز خود را اغلب بر انجام وظایف اصلی خود معطوف می‌کنند؛ لذا کمتر به مسائلی مانند پژوهش و ارزیابی و نظارت فعالیت‌‌های پژوهشی توجه می‌کنند. این سازمان‌ها حتی اگر تمایلی داشته باشند که بودجه‌‌های پژوهشی خود را مدیریت کنند، در عمل به علت تخصصی بودن فرایند ارزیابی و لزوم هدایت بخشی از نیروی انسانی خود به این کار و آموزش آنان برای این انجام این فرایند، قادر نخواهند بود به خوبی یک سازمان مستقل، تخصصی و بدون داشتن تعارض منافع آن را به سرانجام برسانند. چنین سازمانی می‌تواند ذینفع انجام صحیح و خروجی‌محور طرح پژوهشی مرتبط با دستگاه باشد.

• عدم امکان انتقال اعتبار پژوهشی باقیمانده در انتهای هر سال مالی به سال بعد

همانطور که اشاره شد یکی از ویژگی‌‌های اصلی پژوهش زمان‌بر بودن آن است و به نوعی می‌توان گفت که فعالیت‌‌های پژوهشی در دسته فعالیت‌‌های بلندمدت قرار می‌گیرند. بنابراین نیاز است که منابع این دسته از فعالیت‌ها برای بازه‌‌های زمانی بلندمدت تأمین شود. در این بین با توجه به ماهیت پژوهش، رویکرد سالانه اعتبار پژوهشی سازمان‌‌های دولتی یک تناقض شکل گرفته است؛ زیرا بر اساس ساختار بودجه‌ریزی کشور و به صورت خاص برمبنای ماده (63) قانون محاسبات عمومی کشور، دستگاه‌‌های اجرایی، شرکت‌ها و بانک‌‌های دولتی به استثنای دانشگاه‌ها و مؤسسه‌‌هایی که به صورت هیئت امنایی مدیریت می‌شوند، مکلف هستند که بودجه خود را تا انتهای سال مالی هزینه کنند؛ در غیر این صورت اعتبار باقیمانده آن‌ها در انتهای سال مالی به حساب خزانه برگشت داده می‌شود.

سازمان‌‌های دولتی معتقد هستند با توجه به زمان‌بر بودن فرآیند پژوهش (از تعریف موضوع تا شناسایی مجری مناسب و انجام پژوهش و...)، هزینه کرد اعتبار مربوط به پژوهش در یک سال مالی که قاعدتاً پرداخت آن منوط به دریافت گزارش از مجری است، بسیار مشکل است. از طرف دیگر چون این سازمان‌ها به دلایلی که قبلاً اشاره شد، تمایلی ندارند که بودجه خود را به خزانه برگردانند، بنابراین در انتهای سال مالی برخی از آن‌ها سعی می‌کنند طرح‌‌های پژوهشی غیرضروری را تعریف کنند تا بودجه به خزانه بر‌نگردد. به عنوان نمونه در اعتبارات پژوهشی مربوط به ماده 56 قانون الحاق به تنظیم‌بخشی(2)، میزان تخصیص بودجه دستگاه‌‌های اجرایی، در ماه‌‌های آخر سال مالی (بهمن و اسفند) به طور دقیق مشخص می‌شود. در چنین شرایطی، تعریف طرح پژوهشی و انتخاب مجری که فرآیندی زمان‌بر است با تاخیر مواجه خواهد شد. لذا دستگاه‌ها ممکن است این اعتبارات یا بخشی از آن را بدون اتلاف وقت به طرح‌هایی اختصاص دهند که بدون مطالعه تعریف شده و مجری مناسبی نیز برای آن‌ها انتخاب نشده است. یکی از اقداماتی که برای ایجاد تمرکز در تخصیص و توزیع اعتبارات پژوهشی انجام شد، در سال 1398 و در اجرای بند «ح» تبصره «9» قانون بودجه آن سال با موضوع هزینه کرد 40 درصد اعتبارات پژوهشی شرکت‌ها و بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت (برنامه ساتع) آغاز شد. براساس آن حکم، نهاد‌های مشمول توانستند اعتبار باقیمانده خود را به سال بعد منتقل کنند و همین موضوع باعث شد که مدت زمان بیشتری برای تعریف و پیگیری اجرای طرح‌‌های پژوهشی‌شان داشته باشند. رویه‌ای که بنا شد در خصوص اجرای قانون مذکور در سال‌های بعد، از طریق صندوق شورای علوم، تحقیقات و فناوری (عتف) دنبال شود و این صندوق چنین نقشی را در خصوص اعتبارات این قانون داشته باشد.

• نبود اولویت‌‌های شفاف در بخش پژوهش

از دیدگاه صاحب‌نظران یکی از چالش‌‌های نظام توزیع اعتبار پژوهشی کشور، «فقدان اولویت‌‌های پژوهشی شفاف که با استفاده از سازوکار‌های علمی و مشخص استخراج شده باشند» عنوان شده است و به همین خاطر بودجه‌‌های پژوهشی صرف موضوعات غیراولویت‌دار می‌شوند.^[11]،[15] مشخص نبودن اولویت‌‌های اصلی در جهت‌دهی به فعالیت‌‌های پژوهشی و فناورانه یک چالش اساسی در این حوزه است.^[2] نمونه بارز این موضوع را می‌توان در تعریف پایان‌نامه‌ها و رساله‌‌های دکتری مشاهده کرد که بعضاً اساتید از دانشجویان درخواست می‌کنند با بررسی مقالات معتبر بین‌المللی (که متمرکز بر مسائل کشور‌های خارجی و به‌ویژه کشور‌های توسعه‌یافته هستند)، موضوع پایان‌نامه یا رساله خود را تعریف کنند.^[11] علاوه‌بر این فقدان اولویت‌‌های شفاف باعث می‌شود که سازمان‌‌های مختلف به صورت پراکنده‌کاری، طرح‌‌های پژوهشی مختلفی را بدون راهبرد و برنامه مشخصی حمایت کنند. به همین ترتیب، جامعه علمی و تحقیقاتی کشور نیز به جای تمرکز بر حوزه‌‌های پژوهشی اولویت‌دار و بدون نگاه به قابلیت تجاری‌سازی و اقتصاد دانش‌بنیان به دنبال انجام طرح‌‌های پژوهشی غیرهدفمند می‌شوند.

البته باید توجه داشت که برخی از سازمان‌‌های فعال در حوزه پژوهش مانند شورای عالی عتف یا شورای عالی انقلاب فرهنگی، اولویت‌‌هایی را اعلام می‌کنند. اما این اولویت‌ها معمولاً کلی، مبهم و غیرشفاف هستند و همچنین این اولویت‌ها به صورت سالانه به روزرسانی نمی‌شود^[16] و ابزار‌های لازم برای جهت‌دهی پژوهش‌ها به سمت اولویت‌‌های تعیین شده در برخی حوزه‌ها نیز فراهم نیست. به‌عنوان نمونه در نقشه جامع علمی کشور 124 اولویت تعیین شده که 38 اولویت به‌عنوان اولویت الف هستند، از طرفی اولویت‌ها به شکل حوزه و نه فناوری به‌خصوص تعیین شده‌اند. اولویت‌‌های پژوهشی باید مبتنی‌بر نیازها و مسائل کشور تعیین شوند. بنابراین اعلام اولویت‌‌های پژوهشی شفاف علاوه ‌بر اینکه شرایطی را فراهم می‌کند تا بودجه پژوهشی محدود سازمان‌‌های دولتی در راستای رفع نیازها و مسائل کشور هزینه شوند؛ از طرف دیگر نهاد‌هایی که منابع مالی خود را برای پژوهش هزینه می‌کنند یک شاخص معتبر در اختیار دارند تا براساس آن طرح‌‌های پژوهشی که مورد نیاز کشور هستند را انتخاب و حمایت کنند.

• موازی‌کاری و بخشی نگری نهاد‌های دولتی متولی بخش پژوهش کشور

بررسی تجربه برخی از کشور‌های توسعه‌یافته مانند سنگاپور، استرالیا، کره‌جنوبی، حاکی از آن است با وجود برنامه‌‌های متعددی که در راستای حمایت از پژوهش در این کشورها اجرا می‌شود، با این حال ویژگی مشترک این کشورها این است که یک نهاد به‌عنوان متولی اصلی بخش پژوهش فعالیت می‌کند. به‌عنوان نمونه در سنگاپور و کره‌جنوبی نهاد اصلی متولی پژوهش بنیاد ملی پژوهش است که به نوعی متولی اصلی تدوین برنامه‌‌های حمایت از پژوهش، تعیین اولویت‌‌های پژوهشی کشور، تأمین مالی فعالیت‌‌های پژوهشی، نظارت بر عملکرد پژوهشی کشور و.... هستند. واحد و مشخص بودن متولی پژوهش در این کشورها باعث شده است که فعالیت‌‌های مختلفی که در این کشورها در حوزه پژوهش انجام می‌شود، کاملاً هماهنگ با هم انجام شوند و دیگر سازمان‌‌های دولتی نیز سعی می‌کنند که حمایت‌‌های خود از پژوهش را با هماهنگی و در تعامل با بنیاد متولی پژوهش انجام دهند. یکی از شواهد هماهنگی در راستای حمایت از پژوهش در این کشورها، وجود یک سامانه واحد برای مدیریت فعالیت‌‌های پژوهشی (اعم از ارسال فراخوان، ثبت درخواست‌ها و‌...) است. این سامانه علاوه ‌بر اینکه شرایطی را فراهم می‌کند که سازمان‌‌های مختلف از یک الگوریتم یکسان برای اعلام نیاز پژوهشی خود، اجرای فراخوان، انتخاب مجری، نظارت و ارزیابی بر طرح و... پیروی کنند، همچنین مزایای دیگری را به همراه دارد؛ از جمله این مزایا می‌توان به موارد زیر اشاره کرد: ایجاد یک پایگاه داده از پژوهشگران در حوزه‌‌های مختلف، اجتناب از انجام پژوهش‌‌های تکراری و موازی‌کار در انجام فعالیت‌‌های پژوهشی، به کمک به ارتقای سطح تقارن اطلاعات (اطلاعات مجریان در مورد سابقه کارفرما و بالعکس).

در کشور، متولی اصلی مدیریت پژوهش‌ها مشخص نیست. لذا تصمیمات متعددی لحاظ می‌شود که بعضاً با یکدیگر هماهنگی ندارند. در این شرایط، دستگاه‌ها و نهادها به جای حرکت و هماهنگی و هم‌افزایی در چارچوب یک راهبرد شفاف و مشخص، سعی می‌کنند با اجرای برنامه‌ها و فعالیت‌‌هایی هرچند موازی یا در تعارض با سایرین، اهداف و منافع خود را دنبال کنند. از جمله در کشور شورای عالی عتف و شورای عالی انقلاب فرهنگی در این خصوص دارای ماموریت‌های مشترکی هستند. بر‌اساس شرح تفصیلی وظایف شورای عالی عتف، سیاستگذاری و برنامه‌ریزی کلان علم، فناوری و نوآوری و تعیین اولویت‌‌های ملی پژوهش و فناوری بر‌عهده این شورا است. با این حال، شورای عالی انقلاب فرهنگی نیز به‌طور جدی در قالب ستاد راهبری نقشه جامع علمی کشور در امر سیاستگذاری و مواردی همچون بازتعریف سیاست‌‌های توسعه علمی و نظام اولویت‌‌های پژوهشی کشور نقش ایفا می‌کند.

علاوه بر این وجود سامانه‌‌های متعدد در حوزه پژوهش کشور به این چالش دامن زده است و از‌جمله آن‌ها می‌توان به مواردی مانند سامانه‌‌های سمات، ساتع، تاپ[11]، نان[12]، نیماد[13]، ساجد[14]، توانیران[15] و‌... اشاره کرد. البته باید توجه داشت که شاید تعدد سامانه‌ها به خودی خود چالش جدی نباشد اما از نگاهی دیگر این موضوع می‌تواند حاکی از فقدان هماهنگی بین نهاد‌های فعال در این حوزه و بعضاً حاکم بودن رویکرد بخشی‌نگری در بین آن‌ها باشد. به‌عبارت دیگر، هر‌چند که هر‌یک از این سامانه‌ها با محوریت یک برونداد اصلی طراحی شده باشند، اما اغلب طی فرآیند داده‌‌های مشترکی تولید می‌کنند. اما نحوه ارتباط و اشتراک این سامانه‌ها و میزان همپوشانی فعالیت آن‌ها مشخص نیست و نهاد یا سامانه مشخصی نیز متولی تجمیع این اطلاعات از‌جمله اطلاعات مرتبط با اخذ نیازمندی‌‌های صنعت و توانایی‌های مجریان بالقوه نمی‌باشد.^[17] شدت ناهماهنگی زمانی نمایان‌تر خواهد شد که مشاهده می‌شود شورای عالی عتف و وزارت علوم، تحقیقات و فناوری با اینکه دو نهاد کاملاً مرتبط به هم هستند (نائب رئیس شورای عالی عتف وزیر علوم، تحقیقات و فناوری است) اما هر دو دارای سامانه‌‌های متعددی در حوزه پژوهش هستند که به نوعی موازی یکدیگرعمل می‌کنند از‌جمله آن‌ها سامانه نان است که بر‌اساس بند «ه» تبصره «9» قانون بودجه 1401 شکل گرفت و دستگاه‌‌های اجرایی موظف شده‌اند جهت هزینه کرد یک درصد اعتبارات هزینه‌ای تخصیص یافته خود به پژوهش، اولویت‌ها و نیازها را نیز در این سامانه ثبت کنند. این در حالی است که پیش از این سامانه سمات (ذیل شورای عالی عتف) به عنوان بستر اجرای قانون مذکور معرفی شده است. با توجه به اینکه بر اساس مصوبه شورای عالی انقلاب فرهنگی با عنوان «سیاست‌های ایجاد و ارتقای سکوهای ملی تربیتی، آموزشی، پژوهشی، فناوری و نوآوری»، هدف از تشکیل سامانه نان، احصا و تعیین نیازها، فکر نو (ایده‌ها) و توانمندی‌های کشور و یکپارچه سازی سامانه‌های موجود پژوهش، فناوری و نوآوری در حوزه مرتبط با نیازهای کشور ذکر شده‌است^[16]؛ لذا به نظر می‌رسد سایرسامانه‌های موجود همچنان کارکرد خود را حفظ خواهند کرد. در هر صورت، راه‌اندازی سامانه‌‌های متعدد بدون ایجاد یک درگاه واحد یا پایگاه داده فراگیر از اطلاعات هر یک از سامانه‌‌های موجود، پیامد‌های متعددی از جمله امکان هدر رفتن منابع محدود بخش پژوهش کشور با اجرای برنامه‌‌های یکسان، انجام پژوهش‌‌های مشابه به صورت همزمان، ابهام و سردرگمی ذینفعان و به ویژه مجریان فعالیت‌‌های پژوهشی را به همراه دارد.

بنابراین، ساماندهی و یکپارچه سازی این اطلاعات و همچنین اطلاعات سایر سامانه‌های مشابهی که ذیل دستگاه‌های اجرایی و وزارتخانه‌های دیگر در عرضه و تقاضای پژوهش و فناوری ایجاد شده، شفافیت نیازها و توانمندی‌ها، جلوگیری از فعالیت‌های موازی و همچنین تسهیل فرایند بارگذاری عرضه و تقاضای پژوهش و فناوری در این سامانه‌ها از طریق یک مدیریت واحد (به عنوان نمونه با استفاده از ظرفیت سامانه نان) باید مد نظر قرار گیرد.

•  حضور نداشتن نهاد واسط در نظام توزیع اعتبار پژوهشی

عملکرد مناسب نظام پژوهش علاوه بر حضور دو بازیگر اصلی یعنی طرف عرضه و تقاضای پژوهش، مستلزم حضور و نقش‌آفرینی بازیگران متعدد دیگری است از جمله نهاد‌های تأمین مالی، نهاد‌های نظارتی و نهاد‌های به هم‌رسان. یکی از الزامات موفقیت طرح‌‌های پژوهشی، آگاه بودن طرفین از نیازها و توانمندی‌ها یکدیگر و مهمتر از آن همخوانی ویژگی‌‌های طرفین درگیر در معامله با یکدیگر است. به بیان ساده موفقیت یک طرح پژوهشی مستلزم سازگاری و انطباق نیازها و مسائل کارفرما با توانمندی‌ها و تخصص مجری است. نهاد‌های واسط یا به هم‌رسان، از یک طرف زمینه آشنایی سازمان‌‌هایی که دارای منابع مکمل یکدیگر هستند را فراهم کنند و از طرف دیگر در حین تعامل نهاد عرضه‌کننده و متقاضی سعی می‌کنند مانع بروز تعارض بین طرفین و همچنین تسهیل همکاری و تعامل بین آن‌ها شوند. در بررسی ادبیات جهانی حضور و نقش‌آفرینی نهاد‌های واسط متعدد در حوزه پژوهش به خوبی مشهود است که از‌جمله می‌توان به مواردی مانند برنامه نوآوری کسب و کار‌های خرد ( (SBIR [17] آمریکا، نهاد‌های اینوسنتیو[18]، ناین سیگما[19] و‌... اشاره کرد.

حضور و نقش‌آفرینی نهاد‌های به همرسان در قالب کارگزاران دانش و فناوری در فضای پژوهش کشور مستلزم سیاست‌گذاری و تسهیل‌گری در راستای به رسمیت شناختن فعالیت آن‌ها در نظام پژوهش کشور و تقویت کارکرد‌های آن‌ها است. اقداماتی در جهت افزایش مهارت‌ها و توانمندی‌های تخصصی کارگزاران فناوری در ارائه خدماتی از قبیل به‌هم‌رسانی، اخذ مجوزها، مشاوره‌های حقوقی و تخصصی و شکستن، توزیع و بازترکیب طرح‌های صنعتی بین شرکت‌ها نیز از موضوعاتی است که به منظور تضمین فعالیت موثر این نوع نهادها باید مد نظر قرار گیرد.

در‌حال حاضر در سامانه ساتع، شرایط و زمینه مناسب برای نقش‌آفرینی نهاد‌های واسط فراهم نیست و حتی امکان دسترسی به محتوای دقیق نیاز‌های اعلامی از‌سوی سازمان‌‌های دولتی (کارفرما) برای نهاد‌های واسط فراهم نیست. در چنین شرایط سازمان‌‌های دولتی مجبور هستند طرح پژوهشی خود را صرفاً به تیم‌‌های تحقیقاتی که از طریق سامانه با نیاز آن‌ها آشنا شدند، واگذار کنند و این در حالی است که ممکن است تیم‌‌های پژوهشی توانمندتری در کشور وجود داشته باشند که به هر دلیلی از این نیاز پژوهشی آگاه نشدند. در مقابل اگر نهاد‌های واسط در سامانه‌های کشور به رسمیت شناخته شوند و به محتوای نیاز‌های اعلامی دسترسی داشته باشند، فراخوان نیاز پژوهشی در میان جامعه گسترده‌ای توزیع می‌گردد که احتمال شناسایی مجریان توانمند برای انجام طرح مورد نظر را افزایش می‌دهد. در عین حال کارگزار بهم‌رسان نیز ذینفع انعقاد قرارداد و به سرانجام رسیدن آن است.

• عدم تعریف دقیق مفاهیم و استاندارد‌های مرتبط با پژوهش

یکی از اصول اولیه در طراحی یک نظام، ارائه تعاریف واضح و روشن در مورد مفاهیم مختلف نظام مورد نظر است که شاید بتوان آن را دائره‌المعارف آن نظام نامگذاری کرد. دائره‌المعارف در هر نظام به نوعی باعث ایجاد زبان مشترک بین بازیگران مختلف نظام می‌گردد و از این طریق تعامل بین آن‌ها را تسهیل می‌کند، علاوه‌بر این مانع بروز چالش و تعارض بین ذینفعان مختلف می‌گردد. در این راستا شواهد متعددی وجود دارد که حاکی از عدم درک مشترک بازیگران این حوزه از مفاهیم مرتبط با حوزه پژوهش است. به‌عنوان نمونه در برنامه پژوهش‌‌های تقاضامحور عنوان شده است که از پژوهش‌‌های کاربردی حمایت می‌شود با این حال معیار و تعریف دقیق و مشخصی برای پژوهش‌‌های کاربردی وجود ندارد. بنابراین هر یک از بازیگران بر‌اساس دیدگاه خود پژوهش کاربردی را تعریف می‌کند که قاعدتاً می‌تواند منجر به تعارض بین کارفرما و مجری گردد. مهم‌ترین بخش تعارض فوق، انتظارات مدنظر طرفین از خروجی حاصل از پژوهش است. به‌عنوان نمونه ممکن است کارفرما انتظاراتی مانند نمونه اولیه داشته باشد در حالی که مجری پژوهش، چاپ مقاله از پروژه را نتیجه مطلوب در نظر داشته باشد. با توجه به موارد ذکر شده تعیین استاندارد‌های مدنظر از یک پروژه مسئله‌محور می‌تواند تسهیل‌گر توسعه همکاری مشترک و عامل کاهنده اختلافات باشد.

3-1-4.نحوه تدوین و محتوای برنامه‌‌های ملی و بخشی در راستای توزیع اعتبار پژوهشی

سیاست‌‌های دولت در نحوه تعیین و تخصیص اعتبارات پژوهشی در قالب احکام و ردیف‌‌های اعتباری برنامه‌ای در بودجه‌‌های سنواتی بر طراحی و تدوین برنامه ‌های پژوهشی دستگاه‌‌های اجرایی و محتوای آن‌ها تأثیر‌گذار بوده و منجر به ایجاد چالش‌‌هایی شده است که در ادامه به آن‌ها اشاره خواهد شد..

• ضمانت اجرای ناکافی برای احکام و مواد قانونی در حوزه پژوهش

یکی از اجزای مهم نظام توزیع اعتبارات پژوهشی کشور، قوانین و برنامه‌‌های متعددی از جمله بند «ب»، «پ» و «ج» ماده (64) قانون برنامه ششم توسعه و احکامی از تبصره‌‌های قوانین بودجه سنواتی هستند که سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی را مکلف می‌کنند بخشی از بودجه خود را به فعالیت‌‌های پژوهشی اختصاص بدهند. در این میان می‌توان به تبصره‌‌های قوانین بودجه سنواتی و... نیز اشاره کرد.

با وجود احکام متعدد، مشاهده می‌شود که بخش زیادی از آن‌ها هم در زمینه تخصیص بودجه به فعالیت‌‌های پژوهشی و هم در زمینه نظارت و ارائه گزارش عملکرد در عمل اجرا نمی‌شوند. به عنوان مثال گزارش‌‌های تفریغ بودجه دیوان محاسبات نشان می‌دهد بخش زیادی از دستگاه‌ها به رغم مکلف بودن به اجرای هزینه کرد پژوهشی یک درصد اعتبارات هزینه‌ای تخصیص یافته خود، در اجرای این حکم مشارکت ندارند (رجوع شود به بررسی عملکرد اجرای قانون در بخش‌ قبل گزارش). همچنین انتشار گزارش عملکرد این حکم نیز با تأخیر دو ساله انجام می‌شود. در مورد برنامه ساتع نیز همین شرایط حاکم است. به طوری که میزان تحقق هزینه کرد 40 درصدی هزینه‌‌های امور پژوهشی دستگاه‌‌های مشمول در بند «و» تبصره «9» قانون بودجه 1401، در هشت ماهه اول سال حدود یک دهم درصد از منابع وصول شده بوده و عملاً دستمزدی نیز به پژوهشگران و دانشجویان تعلق نگرفته است.^{[6]،[7]،[11]}

در مورد دیگر می‌توان به بند «پ» ماده (64) قانون برنامه ششم توسعه اشاره کرد که براساس آن شرکت‌های دولتی و نهاد‌های عمومی غیردولتی و شرکت‌های وابسته مکلف هستند که 3 درصد از سود قابل تقسیم سال قبل خود را در امور پژوهش‌‌های مسئله‌محور و تجاری‌سازی پژوهش هزینه کنند. با این حال این بند قابلیت اجرایی پیدا نکرده است. اگرچه بخشی از این موضوع ناشی از ابهام در متن قانون و نبود آیین‌نامه اجرایی آن است. اما به هرحال فقدان ضمانت اجرای قوی برای این بند قانونی یعنی از دلایل اصلی مسکوت ماندن آن است. در این خصوص لازم است قوانین پژوهشی با در نظرگرفتن شرایط اقتصادی کشور و مدل حاکمیتی دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی وضع شوند؛ علاوه بر این، نفع و تمایل مشارکت دستگاه‌ها و شرکت‌ها نیز در حوزه پژوهش باید مورد توجه باشد تا قوانین مصوب قابلیت اجرا داشته باشند. گام بعدی پس از اعمال ملاحظات مزبور، دنبال کردن و نظارت بر قانون است تا اجرای آن به صورت موثر پیش رود. در خصوص این قانون نیز در درجه اول به ماهیت شرکت‌های دولتی و همسان نبودن همه آن‌ها در تکلیف قانون مذکور توجه نشده است؛ علاوه بر این در ادامه نیز به علت وجود ابهامات مطرح شده، برای شرکت‌های دولتی مشمول اجرا نشده است و جنبه تکلیفی آن باعث شده تا رغبت به اجرا پایین بیاید.

از سویی دیگر تأخیر دستگاه‌ها در ارائه گزارش‌ به نهاد‌های نظارتی همچون کمیسیون‌های مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات باعث می‌شود تعیین بودجه سال بعد سازمان‌‌های دولتی از حالت مبتنی بر عملکرد خارج شده و ‌صرفاً به صورت افزایشی و چانه‌زنی تعیین می‌شود.

• عدم هماهنگی و انسجام در احکام قانونی مرتبط با اعتبارات پژوهشی و اجرای آن‌ها

بررسی سیاست‌ها و برنامه‌‌های مختلف کشور در حوزه اعتبار پژوهشی حاکی از آن است که برخی از این برنامه‌ها بعضاً مبتنی‌بر رویکرد کوتاه‌مدت طراحی شده‌ و فاقد انسجام در طول زمان هستند. این مسئله در فرآیند اجرا مشکلات متعددی را برای تیم اجرایی و ذینفعان ایجاد کرده است. به‌عنوان مثال ماده (56) قانون تنظیم بخشی (2) با بحث تخصیص یک درصد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌‌های اجرایی به فعالیت‌‌های پژوهشی مطرح شده است و به‌منظور اجرایی کردن این بند نیز، هر ساله در قالب ‌بندی از تبصره‌ «9» قوانین بودجه نیز مطرح می‌شود. این در حالی است که براساس قانون تنظیم بخشی (2)، کلیه دستگاه‌‌های اجرایی مکلف به هزینه کرد یک درصد هستند اما در قانون بودجه، ورود شورای برنامه‌ریزی استان و مجاز بودن به کسر اعتبارات دستگاه‌‌های اجرایی استانی باعث ناهماهنگی در نحوه اجرا به صورت تکلیف یا اختیار شده و امکان رصد و پاسخگویی را کم کرده است. به نحوی که در هشت ماهه اول سال 1401، تنها 15 استان از 31 استان کشور از این مجوز استفاده کرده و از 33 میلیارد تومان پیش‌بینی شده برای این استان‌ها تنها 7 میلیارد آن توسط سازمان برنامه تخصیص یافته امان بدون هزینه کرد باقی مانده است.^[6] علاوه ‌بر این، اتخاذ رویکرد سالانه برای اجرایی‌کردن بند‌های مرتبط به حمایت از پژوهش بعضاً منجر به ناهماهنگی و بروز مشکلاتی در این حوزه می‌گردد. از‌جمله این ناهماهنگی‌ها می‌توان به عدم ذکر این بند در قانون بودجه سال 1393 اشاره کرد که باعث شد تا منابع این بخش در سال 1393 اختصاص داده نشود.

تغییر سالانه محتوای برخی از قوانین نیز نمونه دیگری از چالش رویکرد کوتاه‌مدت در طراحی برنامه‌‌های حمایت از پژوهش است که شرایط را برای برنامه‌ریزی سازمان‌های دولتی و تیم‌‌های تحقیقاتی در هزینه کرد اعتبارات سخت می‌کند. مثلاً می‌توان به بند «و» تبصره «9» ماده واحده قانون بودجه سال 1399 (برنامه ساتع- هزینه کرد 40 درصد اعتبارات امور پژوهشی شرکت‌ها) اشاره کرد. در ابتدای اجرا شدن این حکم در سال 1397، عنوان شد سازمان‌ها قادر به انتقال منابع ذیل این بند به سال بعد نیستند و منابع باقیمانده در انتهای سال مالی باید به خزانه برگردد. با این حال در حکم مرتبط در قانون بودجه سال 1398، عنوان شد که منابع ذیل این بند قابل انتقال به سال بعد است. اما مجدداً در حکم مرتبط در قوانین بودجه سال 1399 و 1400رویکردی در باره انتقال منابع باقیمانده ذیل این بند به سال بعد اتخاذ نشد و می‌بایست مبالغ توافقنامه‌ها تا پایان سال مالی تسویه می‌شد.

نبود انسجام در اجرای یک برنامه و تغییرات مکرر آن به مرور انگیزه مجریان برای استفاده از منابع ذیل آن احکام را کاهش خواهد داد. همچنین به‌دلیل ابهام‌ها در تغییرات متن و اثر بر شیوه اجرا، هر ساله ممکن است بخشی از بودجه‌ای که برای پژوهش در نظر گرفته شده است از چرخه خارج شود و به خزانه بازگشت داده شود و تعریف طرح‌‌های پژوهشی و راهبردی چند ساله غیر ممکن می شود.

3-1-5.نظارت بر اجرای برنامه‌ها و ارزیابی عملکرد پژوهشی سازمان‌‌های دولتی

ماهیت پراکنده و متنوع فعالیت‌‌های پژوهشی ذیل دستگاه‌‌های مختلف و شفاف نبودن برنامه‌ها و اقدامات باعث شده نظارت، پایش و ارزیابی عملکرد دستگاه‌‌های متولی در توزیع و مصرف اعتبارات پژوهشی همواره چالش‌زا باشد. برخی از این چالش‌ها در ادامه آمده است.

• نظارت ضعیف و محدود بر اجرای برنامه‌ها و قوانین مرتبط با توزیع اعتبار پژوهشی

یکی از نکات مهم که لازم است در طراحی هر برنامه یا سیاست مدنظر قرار بگیرد، در نظر گرفتن مرحله نظارت بر اجرای برنامه یا سیاست و اصلاح آن‌ها بر‌مبنای بازخورد‌های دریافتی از ذینفعان است. این امر منجر به شناسایی نقاط ضعف و شکاف‌‌هایی می‌شود که در طول اجرای برنامه نمایان می‌شوند. در حوزه پژوهش و فناوری با وجودی که بخشی از اعتبار پژوهشی دستگاه‌‌های اجرایی در قالب برنامه‌‌های مرتبط با پژوهش (با عناوین مختلف مانند برنامه پژوهش‌‌های کاربردی و‌...) در قوانین بودجه به نهاد‌های دولتی تخصیص داده می‌شود، اما نظارت دقیق و شفافی بر اجرای این برنامه‌ها صورت نمی‌گیرد. در اغلب موارد، نظارت دستگاه‌‌های تعیین شده در هر قانون صرفاً به ارائه گزارش عملکرد تبدیل شده و حتی گزارش‌‌های عملکرد کل برنامه‌ها و عملکرد هر یک از سازمان‌ها نیز در موعد مقرر به دست نهاد‌های نظارتی سطح بالاتر از‌جمله مجلس شورای اسلامی یا دیوان محاسبات نمی‌رسد. در بسیاری از موارد نیز حتی با وجود گزارش‌‌های مختلف کارشناسان و نهاد‌های مشورتی اقدامات اصلاحی برای رفع ضعف‌ها و مشکلات به کندی پیش می‌رود.

بر‌اساس بند «و» تبصره «9» ماده واحد قانون بودجه 1401، شرکت‌ها و بانک‌‌های دولتی مکلف هستند که 40 درصد از اعتبار پژوهشی خود را از طریق سامانه ساتع هزینه کنند. در این میان با توجه به اینکه برخی از نهاد‌های مذکور مخالف هزینه کرد اعتبار پژوهشی خود از مسیر سامانه ساتع بودند و از طرف دیگر با توجه به اجبار قانونی برای هزینه‌کرد 40 درصد اعتبار پژوهشی خود از مسیر سامانه ساتع، بنابراین نهاد‌های مذکور تصمیم گرفتند که میزان اعتبار پژوهشی خود را کاهش دهند. در واقع با کاهش اعتبار پژوهشی، سهم 40 درصدی آن (که باید از طریق سامانه ساتع هزینه شود) نیز کاهش یافت. با رخداد این موضوع در سال 1399، از سال 1400 هشدارها در مورد این چالش توسط نهاد‌های مشورتی قوای مجریه و مقننه آغاز شد و در بند «د» تبصره «9» قانون بودجه سال 1402 عبارتی مبنی‌بر اینکه «کاهش اعتبارات هزینه امور پژوهشی شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت ممنوع است و هرساله به میزان رشد اعتبارات این دستگاه‌ها، افزایش می‌یابد»، به متن حکم افزوده شد؛ که البته لازم است متناسب با ظرفیت دستگاه‌ها و شرکت‌ها و تعریف قوانین برد-برد و ایجاد جذابیت توسط قانون‌گذار به منظور ترغیب دستگاه‌ها و شرکت‌ها به هزینه‌کرد اعتبارات پژوهشی خود، اجرای چنین قوانینی را نیز با کارآمدی بالاتر پیش برد.

نکته دیگری که باید به آن توجه داشت این است که نظارت‌‌های صورت گرفته در نظام پژوهش کشور بیشتر جنبه مالی دارند و نظارت‌‌های تخصصی در مورد محتوای طرح‌‌های پژوهشی و فرآیند اجرای آن‌ها (از اعلام نیاز تا انتخاب مجری و...) کمتر انجام شده است. به‌عنوان نمونه دیوان محاسبات به‌عنوان یکی از نهاد‌های نظارتی صرفاً عملکرد مالی سازمان‌ها و نحوه هزینه‌کرد بودجه را برمبنای مدارکی که سازمان‌ها ارائه می‌دهند بررسی می‌کند و طبیعتاُ تخصص بررسی سایر ابعاد موضوع را ندارد.

3-2.چالش‌‌های درون‌سازمانی

منظور از چالش‌‌های درون‌سازمانی، آن دسته مسائلی است که ناشی از ضعف‌ها و مشکلات درونی سازمان‌ها هستند. چالش‌‌های این بخش به صورت کلی مرتبط به فرآیند شناسایی نیاز و مسئله در داخل یک سازمان و انجام پژوهش مناسب در راستای رفع آن است. بنابراین رفع این چالش‌ها علاوه‌بر اقدامات کلی که از سوی دولت و نهاد‌های بالادست انجام می‌گیرد به صورت خاص مستلزم تلاش و فعالیت هر یک از سازمان‌‌های دریافت‌کننده بودجه پژوهشی است. بر همین اساس چالش‌‌های این بخش در سه دسته تقسیم شدند که در ادامه توضیحات لازم در مورد آن‌ها ارائه شده است.ویژگی‌ها و خصوصیات حاکم بر سازمان‌‌های دولتی بر شیوه تعریف فعالیت‌‌های پژوهشی و هزینه کرد آن‌ها و همچنین ارزیابی درون سازمانی از این نوع فعالیت‌ها به‌شدت تأثیرگذار است.

3-2-1. سازوکار مبهم و نامشخص برای انتخاب و اولویت‌بندی موضوع‌‌های پژوهشی

در بسیاری از کشور‌های دنیا یکی از چالش‌‌های مهم در حوزه پژوهش محدودیت منابع مالی است. در این راستا کشور‌های توسعه‌یافته سعی می‌کنند با اعلام اولویت‌‌های پژوهشی، سازمان‌ها و محققان را تشویق کنند که بخش عمد‌ه‌ای از منابع مالی را به شکلی هدفمند و اثربخش و ناظر به نیازها، ظرفیت‌ها و مسائل جامعه هزینه کنند. سهم کمتری از اعتبار‌های پژوهشی نیز به پژوهش‌‌هایی اختصاص داده می‌شود که جزء اولویت‌ها نیستند و ممکن است منجر به تحولات در حوزه علم و فناوری گردند.

با این حال در نظام پژوهش کشور، سازمان‌‌های دولتی به صورت کلی از دو مسیر اقدام به حمایت از طرح‌‌های پژوهشی می‌کنند. این نهادها یا به صورت مستقیم طرح پژوهشی را تعریف کرده و به دنبال انتخاب مجری برای انجام طرح مورد نظر هستند و یا اینکه صرفاً به دنبال اجرای برنامه‌‌های تکلیفی در حمایت از فعالیت‌‌های پژوهشی بوده و به صورت خاص به دنبال یک موضوع پژوهشی معین و تعریف شده نیستند.

به‌عنوان مثال در راستای اجرای قانون یک درصد اعتبارات هزینه‌ای تخصیص یافته دستگاه‌های اجرایی، با توجه به محدودیت اعتبار پژوهشی ذیل این بند، دستگاه‌‌های استانی مکلف هستند نیاز‌های پژوهشی خود را به سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان اعلام کنند تا طرح‌‌های دارای اولویت برای حمایت از منابع این بند را انتخاب کند. در این میان، نه تنها همه استان‌ها از یک رویکرد یکسان برای اولویت‌بندی طرح‌ها استفاده نمی‌کنند و حتی یک فرمت یکسان برای بیان موضوع‌‌های پژوهشی در قالب طرح پیشنهادی اولیه وجود ندارد، بلکه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی برخی از استان‌ها نیز فاقد فرآیند مشخص، معیار‌های جامع و شفاف برای اولویت‌بندی طرح‌‌های پیشنهادی هستند و انتخاب اولویت‌ها به شکل سلیقه‌ای و شخص‌محور است. نبود اسناد کلان آمایش سرزمینی نیز زمینه این نوع مدل انتخاب طرح‌ها و برنامه‌ها را بیشتر کرده است.

3-2-2. ضعف دستگاه‌‌های اجرایی در شناسایی و بیان نیازها و مسائل پژوهشی خود

تعیین نیازها و مسائل اساسی جامعه و سازمان‌‌های دولتی یکی از گام‌‌های مهم و ابتدایی در فرآیند انجام طرح‌‌های پژوهشی است. بسیاری از سازمان‌‌های دولتی از یک طرف از نیازها و مسائل فعلی خود آگاه نیستند و از طرف دیگر، از ساختار لازم برای شناسایی نیاز و مسائل خود با توجه به روندها و تحولات آینده برخوردار نمی‌باشند. در ادامه، علاوه بر شناسایی و تدقیق نیازها لازم است آن را به زبان علمی و به صورت استاندارد بیان کرد تا موجب فهم درست مجری از ابعاد طرح و جزئیات آن گردد؛ با توجه به اینکه این مهم نیازمند تخصص است لذا سازمان‌ها و دستگاه‌ها عموماً در بیان نیاز‌های خود به زبان علمی ناتوانند.

در تعریف نیاز ذیل سامانه‌های پژوهشی کشور نیز، بخش عمده این سازمان‌ها بدون مطالعات نیازسنجی، اقدام به تعریف نیاز و مسئله می‌کنند. شاهد این ادعا تعریف نیازها به صورت یک خطی و بدون جزئیات استاندارد توسط سازمان‌هاست. در واقع به‌نظر می‌رسد هدف، صرفاً اجرای وظایف مطابق با مواد قانونی است و شناسایی دقیق نیاز و هزینه کرد برای رفع آن در اولویت نیست. لذا اغلب نیاز‌های غیرواقعی و اولیه‌ای مطرح می‌شوند که انجام طرح‌‌های پژوهشی در راستای آن‌ها کمکی به بهبود عملکرد سازمان‌‌های مذکور و حل مسائلشان نمی‌کند.

در سامانه ساتع بخشی از نیاز‌های بارگذاری شده فاقد رعایت استانداردها و بیان جزئیات است که نمونه‌ای از آن در (شکل 2) آورده شده است. نبود الزام در رعایت استاندارد‌های ثبت تقاضا که می‌تواند نشأت گرفته از عدم مطالعات دقیق در‌خصوص طرح باشد، سبب شده فناور یا پژوهشگر برای ارائه پیشنهاده با چالش جدی مواجه شود؛ توجه نکردن به برخی شاخص‌ها مانند گام‌‌های اجرای طرح، آثار اجرای طرح، پیامد‌های اجرای آن و... باعث می‌شود فرآیند نظارت بر حسن اجرای طرح نیز با چالش مواجه شده و نتوان آسیب‌شناسی دقیقی از به نتیجه نرسیدن احتمالی آن داشت. بنابراین لازم است اجزایی مانند پیشینه طرح و مطالعات گذشته، گلوگاه و پیچیدگی فناوری[20]، سطح بلوغ فناوری (TRL) مورد انتظار، برنامه‌‌های تجاری‌سازی توسط کارفرما، فاز‌های مختلف طرح و‌... مطرح شوند.

شکل 2. نمونه‌ای از نقصان‌‌های نیاز‌های بارگذاری شده در سامانه ساتع

3-2-3. نحوه برگزاری فراخوان و انتخاب مجری برای طرح‌‌های پژوهشی

نحوه تعامل کارفرما و مجریان در قالب برگزاری فراخوان و انتخاب مجری طرح پژوهشی مانعی جدی در توزیع صحیح، عادلانه و متناسب اعتبارات پژوهشی محسوب می‌شود. برخی از مهمترین چالش‌ها در این زمینه عبارتند از: 

• عدم شفافیت در فرآیند انتخاب مجریان

یکی از مراحل مهم در فرآیند توزیع اعتبارات پژوهشی انتخاب مجری مناسب برای انجام طرح پژوهشی است. عمدتاً در یک نظام کارآمد، انتخاب مجری مبتنی ‌بر یک فرآیند نظام‌مند و بر‌اساس مجموعه معیار‌های مشخص انجام می‌شود. در کشور‌های توسعه‌یافته تصمیم‌گیری در مورد تخصیص بودجه پژوهشی به یک مجری خاص صرفاً بر‌مبنای کیفیت پیشنهاده پژوهش انجام نمی‌گیرد بلکه توانمندی و عملکرد مجری پیشنهاده نیز مدنظر قرار می‌گیرد.^[18] در نظام توزیع اعتبارات پژوهشی کشور، ساختار‌های قانونی وجود دارد که شیوه‌‌های انتخاب و گزینش مجری طرح در آن‌ها شفاف نیست، به‌عنوان مثال در سامانه ساتع، در مسیر تعیین شده توسط سامانه (ارسال پیشنهاده مبتنی بر استاندارد‌های مشخص و شیوه‌‌های امتیازدهی به آن‌ها)، معیار‌های مشخصی نه برای ارائه پیشنهاده توسط مجریان و نه ارزیابی آن‌ها، وجود ندارد و صرفاً بر مبنای تعامل میان کارفرما و مجری و توافق طرفین، مجری پروژه انتخاب می‌شود.

یکی دیگر از موارد ابهام این است که هیچ‌گونه بازخوردی در مورد دلایل انتخاب یک مجری و عدم پذیرش دیگر متقاضیان ارائه نمی‌شود؛ یا به عبارت ساده‌تر نتایج ارزیابی‌ها به‌صورت عمومی منتشر نمی‌شود. در حالی که انتشار نتایج ارزیابی متقاضیان مختلف، علاوه ‌بر اینکه منجر به شفافیت می‌شود، همچنین شرایط را برای اعمال نظر‌های شخصی در انتخاب مجری سخت می‌کند. به‌عنوان مثال در سنگاپور سامانه‌ای با عنوان «سیستم مدیریت یکپارچه گرنت»[21] به منظور مدیریت صحیح فراخوان‌ها و برنامه‌‌های اعطای گرنت راه‌اندازی شده است. در این سامانه فراخوان‌ها اعلام می‌شوند و اطلاعات آن‌ها بارگذاری می‌شود. دسترسی به متن فراخوان برای همه افراد امکان‌پذیر است؛ اما نکته قابل توجه این است که برای هر فراخوان اطلاعات برنده و دلایل رد یا تأیید آن بارگذاری می‌شود. درخصوص عملکرد سامانه‌‌های ساتع و سمات سالیانه گزارشاتی منتشر می‌شود که صرفاً به اعداد و ارقام پروژه‌‌های انجام شده و عنوان آن‌ها اشاره می‌گردد، در صورتی که درخصوص تعداد پیشنهاده‌‌های دریافت شده بابت هر موضوع، دلایل رد یا تأیید پیشنهاده‌ها، شرح خدمات ادعایی ازسوی مجری در رفع نیاز و... اطلاعاتی منتشر نمی‌شود.

ابهام در فرآیند انتخاب مجری، پیامد‌های متعددی را به همراه دارد. در درجه اول، می‌تواند منجر به حاکم شدن رابطه به‌جای ضابطه در انتخاب مجری، انحصار موضوعات و اعتبارات در دست افرادی خاص و یا انتخاب مجریانی شود که توانایی و تخصص لازم برای انجام طرح پژوهشی را ندارند. از طرف دیگر تداوم این فرآیند منجر به یک فضای بی‌اعتماد در جامعه علمی می‌گردد و بنابراین این گروه از افراد متخصص و توانمند، رغبتی به ارسال پیشنهاده برای طرح‌‌های پژوهشی نخواهند داشت.

• عملکرد نامناسب در نحوه فراخوان نیاز‌های پژوهشی

انتخاب مجری توانمند و متخصص برای انجام طرح پژوهشی و حل و مسائل مشکلات، یکی از مراحل مهم در فرآیند انجام پژوهش است. کارفرما از مسیر‌های مختلفی می‌تواند مجری مناسب برای انجام طرح پژوهشی خود را شناسایی کنند. در این میان یکی از مسیر‌های مرسوم در بین سازمان‌‌های فعال در اغلب کشورها ازجمله سنگاپور و استرالیا، انتشار فراخوان نیاز‌های پژوهشی از طریق سامانه‌‌های واحد و یکپارچه است. این مسیر باعث می‌شود که جامعه گسترده‌تری از محققان نسبت به نیاز‌های پژوهشی مورد نظر آگاه شده و در صورت انطباق توانمندی‌‌هایشان با آن نیازها، اقدام به ارسال پیشنهاده نمایند. در مقابل اگر هر سازمان نیاز‌های پژوهشی خود را از طریق یک سامانه جداگانه منتشر کند، این امکان وجود دارد که برخی از محققان به دلیل اینکه از سامانه مورد نظر بازدید نکردند نسبت به نیاز‌های پژوهشی سازمان مورد نظر آگاه نشوند. در این شرایط فرصت استفاده از توانمندی بخشی از افراد توانمند که ممکن است پتانسیل رفع نیاز مورد نظر را داشته باشند از دست خواهد رفت. وجود سامانه‌‌های متعددی نظیر سمات، ساتع، ساجد و امثال این بدون ایجاد یک درگاه واحد، پژوهشگران را مجبور می‌کند به‌طور مجزا به هر یک از آنان و یا به تارنمای دستگاه‌ها مراجعه و فراخوان‌ها را پیگیری کنند. بعضاً برخی از سازمان‌ها نیازها را حتی در سایت خود نیز اعلام نمی‌کنند و فقط از طریق نامه به برخی از نهاد‌های پژوهشی اطلاع‌رسانی می‌کنند.

• نبود بانک‌‌های اطلاعاتی در مورد داوران بالقوه در حوزه‌‌های تخصصی

داوری و ارزیابی طرح‌‌های پژوهشی امری تخصصی و یکی از مراحل مهم در فرآیند انجام طرح‌‌های پژوهشی است. در همین راستا در بررسی تجربه کشور‌های منتخب مشاهده شده که این کشورها سعی دارند در ارزیابی و اولویت‌بندی پیشنهاده‌ها و طرح‌‌های پژوهشی از تیم‌‌های داوری متخصص و توانمند استفاده کنند. داوری دقیق و درست علاوه ‌بر اینکه می‌تواند منجر به اصلاح پیشنهاده و انجام پژوهش با کیفیت گردد، شرایط را برای واگذاری پروژه به افراد توانمند نیز مهیا می‌کند. با این حال یکی از چالش‌‌های مهم در طول فرآیند ارزیابی، دسترسی به افراد متخصص در هر حوزه موضوعی (برای داوری طرح‌ها) است. در این راستا وجود یک پایگاه داده از مجموعه افراد توانمند برای داوری طرح‌‌های پژوهشی به تفکیک حوزه‌‌های تخصصی مختلف می‌تواند مفید باشد. در شرایط فعلی و نبود بانک جامع داوران، این مسیر در درجه اول منجر به طولانی شدن فرآیند داوری می‌گردد، از طرف دیگر هیچ تضمینی وجود ندارد که افرادی که با روش‌های فعلی شناسایی می‌شوند تخصص و تعهد لازم را داشته باشند. در برخی از شرایط حتی ممکن است به‌دلیل طولانی شدن فرآیند شناسایی داور، سازمان متولی تصمیم بگیرد که داوری را به افراد غیرمتخصص واگذار کند. در صورتی که وجود پایگاه داده این فرآیند را کوتاه‌تر کرده و از طرف دیگری می‌توان با ثبت عملکرد داورها در طول دوره‌‌های مختلف، اطلاعات دقیق‌تری در مورد توانمندی و تخصص آن‌ها گردآوری کرد.

4.جمع‌بندی کلی و ارائه محور‌های پیشنهادات اولیه

در این گزارش نظام توزیع اعتبارات پژوهشی ذیل ساختار قوانین بودجه سنواتی کشور مورد بررسی قرار گرفته است. هریک از سازمان‌ها و دستگاه‌‌های دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، دانشگاه‌ها و مؤسسه‌‌های پژوهشی در قوانین بودجه سالانه دارای اعتبارات پژوهشی مشخصی در قالب برنامه‌‌های پژوهشی هستند، که از آن‌ها با عنوان اعتبارات برنامه‌ای ذیل فصول تحقیق و توسعه قانون بودجه یاد می‌شود. بر این اساس وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری، وزارت بهداشت درمان و آموزش پزشکی، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت دفاع به همراه دستگاه‌های تابعه خود در بازه زمانی 1399 تا 1402 به طور متوسط 35درصد، 20درصد، 16درصد، 14درصد و 5درصد اعتبارات برنامه‌ای پژوهش و فناوری کشور را به خود اختصاص داده‌اند. یکی دیگر از اعتبارات پژوهشی کشور، مربوط به هزینه‌کرد 60 درصد (بودجه سال 1402) اعتبارات پژوهشی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در دانشگاه‌ها و مؤسسات پزوهشی تعریف شده ذیل بند مرتبط در تبصره «9» قوانین بودجه سنواتی است؛ بر اساس قانون مذکور توزیع اعتبارات، در قالب سامانه ساتع (زیر نظر شورای عالی عتف) انجام می‌شود. بخش دیگر اعتبارات مربوط به هزینه‌کرد یک درصد اعتبارات تخصیص یافته هزینه‌ای دستگاه‌‌های اجرایی به امر پژوهش است که در قالب بند مرتبط در تبصره «9» قوانین بودجه و در راستای اجرای ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) تنظیم می‌شود. توزیع این دسته از اعتبارات از طریق سامانه سمات (زیر نظر شورای عالی عتف) انجام می شود و از سال 1401 دستگاه‌‌های اجرایی مکلف شده‌اند نیازها و مسائل تحقیقاتی خود را (علاوه‌بر طی مسیر در سامانه سمات) در سامانه نان زیر نظر وزارت علوم تحقیقات و فناوری نیز ثبت نمایند.

براساس یافته‌‌های گزارش مشتمل بر مطالعات کتابخانه‌ای و سلسله جلسات با کنشگران و بازیگران پژوهش و فناوری کشور، مجموعه‌ای از مهمترین چالش‌‌هایی که در مسیر توزیع اعتبارات پژوهشی کشور وجود دارد و بر کیفیت، اثربخشی و تجاری شدن پژوهش‌ها در مسیر اقتصاد دانش‌بنیان مؤثرند، شناسایی شدند.

این چالش‌ها با توجه به ماهیت به‌صورت کلی به دو دسته چالش‌‌های درون‌سازمانی و برون‌سازمانی تقسیم شدند. چالش‌‌های برون‌سازمانی ناشی از ویژگی‌‌های کلان سیاست‌گذاری و نظام پژوهش کشور و چالش‌‌های درون‌سازمانی ناشی از ویژگی‌ها و عملکرد سازمان‌‌های دولتی هستند و به نوعی سازمان دولتی قادر به کنترل و تأثیرگذاری بر آن‌ها است. در ادامه نیز چالش‌ها ذیل هر یک از دو گروه با توجه به ماهیت چالش به چند دسته تقسیم شده‌اند که مصادیق و محور‌های مهم آن در (شکل 3) نشان داده شده است.

شکل 3. چالش‌‌های نظام توزیع اعتبارات پژوهشی کشور

با توجه به موضوعات و محور‌های موردی چالش‌‌های شناسایی شده، اهم پیشنهاداتی که در قالب اقدامات اجرایی و قانونی می‌توان ارائه داد، در (جدول 1) ذکر شده‌اند. ناظر به رفع این چالش‌ها و ظرفیت‌ها و بسترهای موجود در کشور مانند قوانین بودجه سنواتی یا برنامه هفتم توسعه، برخی احکام پیشنهادی در قالب گزارشی تحت عنوان «بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه کشور (28): حوزه فناوری و نوآوری- شماره مسلسل 19093» مطرح شده که متن کامل آن و سایر اطلاعات تکمیلی، در وبگاه مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی قابل دسترسی است. بر اساس گزارش مذکور مهمترین محورهای مد نظر  (از منظر پژوهش) که می‌توانند در بخش اجرا و یا قوانین کشور مانند قوانین توسعه و بودجه سنواتی به کار گرفته شوند عبارتند از:

• لزوم تدقیق و شفاف‌سازی میزان اعتبارات حوزه پژوهش و فناوری کشور و توزیع آن‌ها با استفاده از استانداردسازی و تعریف حدود و ثغور فعالیت‌های مشمول پژوهش و فناوری و نقش دستگاه‌ها در آن
• لزوم تعیین اولویت‌های پژوهش و فناوری کشور مبتنی‌بر نیازها، مسائل، ظرفیت‌ها و آینده و مأموریت‌محوری نهادهای پژوهشی وابسته به دولت و تقسیم کار ملی متناسب با آن، توسط شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری
• پیشنهاد به رسمیت شناخته شدن و تقویت نقش نهادهای واسط و به‌هم‌رسان از جمله فن‌بازارها و کارگزاران دانش و فناوری در اتصال دانشگاه، صنعت و شرکت‌های دانش‌بنیان از طریق مشوق‌ها و تسهیل استقرار آن‌ها در دانشگاه‌ها
• پیشنهاد انتقال اعتبارات ماده 56 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) به صندوق اختصاصی تامین مالی پژوهش و هزینه کرد از طریق آن با هدف مدیریت موثرتر اعتبارات پژوهشی
• پیشنهاد تناسب سازوکارهای احکام و قوانین مرتبط با اعتبارات پژوهش و فناوری با ساختار حاکمیتی دستگاه‌ها و شرکت‌های دولتی و تعریف بازی برد-برد با دستگا‌ها در حوزه پژوهش
• پیشنهاد ساماندهی و یکپارچه‌سازی اطلاعات سامانه‌های سامانه‌های موجود پژوهش، فناوری نوآوری در حوزه مرتبط با نیازهای کشور از جمله ساتع، سمات ملی و سامانه‌های مشابه سایر دستگاه‌های اجرایی با استفاده از ظرفیت سامانه نان

جدول 1. اهم محور‌های قانونی و اجرایی پیشنهاد شده در مسیر رفع چالش‌های توزیع مؤثر اعتبارات پژوهشی در کشور

گزیده سیاستی 

در رفع چالشهای پیش روی توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی محورهای مهمی همچون ساماندهی اطلاعات سامانه های به همرسانی عرضه و تقاضا، حمایت از نهادهای واسط در به همرسانی، ایجاد یک رویه متمرکز و دارای وحدت در مدیریت اعتبارات پژوهشی کشور و تصحیح برخی روندهای اجرایی ضروری است.