خلاصه مدیریتی

بیان/ شرح مسئله

امروزه عنصر پژوهش نقشی محوری در اقتصاد کشورها ایفا کرده و در بسیاری از موارد منجر به توسعه نوآوری و ایجاد ثروت از دانش و در نهایت رشد اقتصادی می‌شود. به همین دلیل تأمین مالی تحقیق و توسعه از اهمیت بالایی برخوردار است. این در حالی است که دولتی بودن بخش عمده اقتصاد ایران‌، نقش دولت در تأمین مالی پژوهش، تحقیق و توسعه و تجاری سازی آن را پررنگ کرده است. عمده تأمین مالی در زمینه پژوهش در کشور، با پشتوانه دولت صورت می‌گیرد، بنابراین لازم است شیوه‌های تأمین مالی و سازوکارهای آن مورد بررسی قرار گیرد. گزارش مزبور در ادامه گزارش اول مرکز پزوهش‌های مجلس شورای اسلامی با موضوع "به ارزیابی عملکرد نظام توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری دولتی ذیل ساختار بودجه کشور (با تأکید بر بند‌های مرتبط در تبصره «9» قوانین بودجه کشور و فرآیند اجرایی آن‌ها) پرداخته است.

در این راستا با مطالعه گزارشات و مقالات مرتبط با نظام بودجه‌ریزی بخش پژوهش کشور، بررسی دقیق فرآیند کاری برخی سامانه‌های پژوهشی مانند ساتع و سمات، بررسی فرآیند کاری برخی از سازمان‌ها در زمینه تعریف، اجرا و نظارت بر طرح‌های پژوهشی و برگزاری جلسات خبرگانی و مصاحبه، اطلاعات تحقیق احصاء شده و تجزیه و تحلیل شدند.

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

به صورت کلی در بودجه سالیانه، چهار مسیر مختلف برای توزیع اعتبارهای مرتبط به بخش پژوهش و فناوری در نظر گرفته شده است که شامل:

1. اعتبارات برنامه‌ای پژوهش و فناوری ذیل فصول تحقیق و توسعه قوانین بودجه سنواتی،
2. بودجه پژوهشی بانک‌ها و شرکت‌های دولتی،
3. ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) و 4) ردیف‌های متفرقه (پیوست‌های بودجه) هستند.

• نحوه توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری ذیل دستگاه‌ها در قوانین بودجه سنواتی: هریک از سازمان‌ها و دستگاه‌‌های دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان‌ها، دانشگاه‌ها و مؤسسه‌‌های پژوهشی در قوانین بودجه سالانه دارای اعتبارات پژوهشی مشخصی در قالب «برنامه‌‌های پژوهشی» هستند. بر این اساس ساختار اعتبارات برنامه‌ای دارای اموری ده‌گانه است که ذیل آن‌ها فصول مختلفی تعیین شده‌اند به‌صورت کلی می‌توان گفت که بودجه پژوهشی دستگاه‌ها ذیل اعتبارات فصول تحقیق و توسعه (پایه‌ای، توسعه‌ای و تحقیق و توسعه در «امور آموزش و پژوهش») قرار می‌گیرند. در هر کدام از این فصول نیز برنامه‌‌های متعددی تعریف شده که با شماره طبقه‌بندی استاندارد، به دستگاه‌ها و سازمان‌‌های دولتی ارجاع داده می‌شوند. نتایج این بررسی‌ها حاکی از آن است که بر اساس قوانین بودجه سنواتی، توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری ذیل دستگاه اصلی (تجمیع ستاد و کلیه دستگاه‌های تابعه) به طور میانگین در بازه سال‌های 1399 تا 1402، در خصوص وزارت علوم، تحقیقات و فناوری معادل 35درصد کل اعتبارات پژوهشی کشور است. این نسبت برای معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری 20درصد برآورد شده است. همچنین دستگاه­های وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، جهاد کشاورزی و دفاع به ترتیب 16، 14 و 5 درصد از کل اعتبارات پژوهشی کشور را در اختیار دارند. سهم سایر دستگاه‌ها نیز 10 درصد میزان مذکور است. علاوه‌بر این، بررسی‌های صورت گرفته بر اساس قانون بودجه سال 1402 در خصوص دستگاه­های تابعه و ستادی (به تفکیک) که ماهیت پژوهش و فناوری داشته و یا نقش مهمی در توسعه پژوهش و فناوری کشور دارند، حکایت از این دارد که سهم آن‌ها از کل اعتبارات پژوهش و فناوری کشور بر اساس قانون بودجه 1402 برای سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی (تات) (8.78 درصد)، مؤسسه رازی (6.23 درصد) و سازمان پژوهش و نوآوری دفاعی (سپند) (4.63 درصد)، معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری(ستاد) (4.22 درصد) و جهاد دانشگاهی (2.74 درصد) می‌باشد.
• اعتبارات پژوهش و فناوری مربوط به هزینه امور پژوهشی شرکت­های دولتی، بانک­ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت: شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت موظف هستند بخشی از اعتبارات خود را در امور پژوهشی هزینه کنند، اعتبارات مذکور در پیوست (3) قانون بودجه برای شرکت­ها مشخص شده­اند. بر اساس تبصره 9 قانون بودجه، شرکت‌‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت موظفند 40 درصد (60 درصد در قانون بودجه 1402) اعتبارات پژوهشی خود را در قالب پروژه‌‌های کاربردی، عناوین پایان نامه‌‌های تحصیلات تکمیلی، پروژه‌‌های پسادکتری و پروژه‌‌های تحقیقاتی دانش آموختگان تحصیلات تکمیلی غیرشاغل به مصرف برسانند. مسیر توزیع اعتبارات آن در قالب سامانه ساتع (زیر نظر شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری) انجام می‌شود. بررسی عملکرد این حکم نشان می­دهد که میزان تجمیعی پرداخت‌‌های صورت گرفته از سال 1396 (پس از انعقاد قرارداد و در گام­های پیشبرد پروژه) به ازای قراردادهای مشمول، رقم 4،584 میلیارد ریال بوده؛ یعنی به طور متوسط حدود 45 درصد پرداخت مالی به مجریان صورت گرفته است.
• اعتبارات پژوهش و فناوری موضوع ماده(56) قانون تنظیم­بخشی2(حکم 1 درصد): این قانون مربوط به هزینه­کرد یک درصد اعتبارات تخصیص یافته هزینه‌ای دستگاه‌‌های اجرایی به امر پژوهش است که در قالب بند مرتبط در تبصره «9» قوانین بودجه و در راستای اجرای ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) تنظیم می‌شود. توزیع این دسته از اعتبارات از طریق سامانه سمات (زیر نظر شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری) انجام می شود و از سال 1401 دستگاه‌‌های اجرایی مکلف شده‌اند نیازها و مسائل تحقیقاتی خود را (علاوه‌ بر طی مسیر در سامانه سمات) در سامانه نان زیر نظر وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نیز ثبت نمایند. در حالی که بر اساس مقادیر پیش‌بینی شده در قانون، در صورت تخصیص کامل در سال‌های 1399، 1400و 1401 امکان حصول منابع تا میزان2/2، 2/5 و 2/7 هزار میلیارد تومان وجود داشته است، بر اساس اطلاعات منتشرشده توسط مرکز آمار ایران، در سال­های 1399 و 1400 حدود 134 و 127 میلیارد تومان از اعتبارات موضوع این قانون (معادل با 5 تا 6 درصد از اعتبارات پیش‌بینی شده)، به طرح­های پژوهشی مرتبط پرداخت شده است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

عدم تخصیص کامل اعتبارات پژوهشی ذیل احکام اصلی مرتبط با اعتبارات پژوهشی از جمله اعتبارات برنامه‌های ساتع و سمات از یک سو و هزینه‌کرد ناقص آن از سویی دیگر بیانگر این نکته است که نظام توزیع اعتبارات پژوهشی دولتی با ضعف‌ها و اختلالاتی مواجه است. آسیب‌شناسی دلایل عملکرد غیر مؤثر نظام توزیع اعتبارات پژوهشی و ارائه راهکارهایی در قوانین بودجه سنواتی برای رفع آن، در پزوهش آتی مورد توجه قرار گرفته است.

1.مقدمه

مسیر دانایی و عقلانیت‌محور شدن جهان بر پایه پژوهش شکل گرفته و پاسخ برای یافتن ابتدایی‌ترین سؤال‌‌های بشر تا حل پیچیده‌ترین معادلات انسانی و اجتماعی بر پایه انجام پژوهش‌‌های علمی بوده است. بر همین اساس اهمیت پژوهش و تحقیق و توسعه در دنیای امروزی به‌گونه‌ای است که این مفهوم به‌عنوان یک نهاد مستقل در همه ارکان جهان اجتماعی حضوری پویا و فعال دارد. امروزه ساختارمند شدن پژوهش فراتر از نظام دانشگاهی شده و بسیاری از نهادها و سازمان‌‌های مختلف در قالب مراکز پژوهشی و واحد‌های تحقیق و توسعه روندها و کلان روند‌های خود را سیاست‌گذاری می‌کنند و بر پایه پژوهش نه تنها به تحلیل گذشته خود و رفع ایرادات آن می‌پردازند، بلکه برای آینده نامعلوم و مبهم نیز نقشه راه تدوین می‌کنند.

در بیشتر کشور‌های توسعه‌یافته پژوهش چراغ راه گذشتن از مسیر پر پیچ و خم رشد و توسعه بوده است و هنوز هم قابل اعتمادترین ابزار برای گذار از بحران‌‌های احتمالی و مسائل حال حاضر است. بر پایه اهمیتی که پژوهش برای جوامع دارد، این مفهوم نه تنها مفهومی منسوخ نمی‌شود، بلکه هر روز ساختارمندتر و کاربردی‌تر شده و دایره کاربرد آن‌ها گسترده‌تر می‌گردد. یک نظام پژوهشی موفق دارای ساختاری حساب شده و قانون‌مند است و در یک چارچوب پذیرفته شده در همه ارکان یک نظام، ساری و جاری است. بنابراین پژوهش از حالت یک تکلیف دانشگاهی به همه عرصه‌‌های جهان اجتماعی وارد شده و بخشی از نظام کارکردی یک ساختار حاکمیتی است که در آن فرایند سیاست‌گذاری به‌طور گسترد‌ه­ای، سیاست‌‌های عمومی کشورها را تدوین، اجرا و ارزیابی می‌کند.

با مطرح شدن بحث اقتصاد برپایه دانش و گسترش آن از اواسط دهه 1990^[1] بسیاری از کشورها و به‌ویژه کشور‌های درحال‌توسعه متوجه شدند که رشد و توسعه واقعی آن‌ها و رفع مشکلات اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی و غیره، مستلزم توجه به پژوهش و سرمایه‌گذاری بر روی آن است.^[2] از آنجایی که انجام یک فعالیت پژوهشی مستلزم استخدام نیروی انسانی با مهارت و توانمند، خرید تجهیزات و ابزار‌های مورد نیاز است، بنابراین می‌توان گفت که فعالیت‌‌های پژوهشی هزینه‌بردار بوده و انجام آن‌ها نیازمند دسترسی به منابع مالی است^[3] و به همین خاطر در برخی از منابع، پژوهش به‌عنوان یک فعالیت حمایت شده توصیف شده است.^[4] بررسی آمارها نیز به خوبی بیانگر سرمایه‌گذاری بالای کشور‌های توسعه‌یافته در حوزه پژوهش و تحقیق و توسعه است. به‌عنوان نمونه، سهم هزینه تحقیق و توسعه از تولید ناخالص داخلی کشور‌های عضو OECD[1]در طی بازه 2011-1986 از متوسط 1/6 درصد تولید ناخالص داخلی به حدود 2/2 درصد افزایش یافت.^[1]،[5] این نسبت بر‌اساس آمار مربوط به سال 2021 برای برخی کشورها مانند کره جنوبی، آمریکا، آلمان، چین و روسیه به ترتیب معادل 4/8 درصد، 3/5 درصد، 3/1درصد، 2/4 درصد و 1/1درصد است.^[6] در این میان دانشگاه‌ها و مؤسسه‌‌های پژوهشی به‌عنوان یکی از بازیگران اصلی نظام نوآوری، به واسطه مأموریت خود در کنار فعالیت‌‌های آموزشی، وظیفه انجام فعالیت‌‌های پژوهشی را نیز بر‌عهده دارند. این نهادها می‌توانند منابع مالی مورد نیاز برای انجام فعالیت‌‌های پژوهشی خود را از دو مسیر بخش خصوصی یا بخش دولتی تأمین کنند.

در کشور ایران نیز در اسناد مختلف به اهمیت پژوهش و تأمین مالی فعالیت‌‌های پژوهشی اشاره شده است، به‌عنوان مثال در سند چشم‌انداز بیست ساله کشور، دستیابی به جایگاه اول علم و فناوری در منطقه آسیای جنوب غربی و حصول به جامعه­ای دانش‌بنیان در سال 1404 هجری شمسی، هدف‌گذاری شده است. همچنین طبق بند «8-2»، سیاست‌‌های کلی علم و فناوری، افزایش بودجه تحقیق و پژوهش به حداقل 4 درصد تولید ناخالص داخلی تا پایان سال 1404 با تأکید بر مصرف بهینه منابع و ارتقای بهره‌وری پیش‌بینی شده است. با این وجود بررسی شواهد بیانگر آن است که در داخل کشور آن‌چنان که شایسته است به پژوهش توجه نمی‌شود. این امر دلایل متعددی دارد از‌ جمله اینکه برخی معتقدند که پژوهش امری تزئینی است که ارتباطی با نیازها و مشکلات مردم ندارد و قادر به رفع آن‌ها و ارائه راهکار برای بهبود شرایط فعلی نیست[2]. بر اساس گزارش های مرکز پژوهش­های مجلس شورای اسلامی، سهم اعتبارات پژوهش و فناوری دولت از تولید ناخالص داخلی در بودجه سال­های 1400 و 1401 به ترتیب 0/32 درصد و 0/24 درصد بود؛ این میزان بر اساس بودجه 1402 معادل 0/24 درصد برآورد شده است^[6]؛ بنابراین با توجه به تأثیرگذاری بودجه و اعتبار پژوهشی در کمیت و کیفیت خروجی‌‌های علمی و همچنین محدودیت مضاعف بودجه پژوهشی کشور، اصلاح سیستم توزیع اعتبار پژوهشی کشور به منظور تخصیص بودجه به پژوهش‌‌های دارای اولویت و با کیفیت ضروری به نظر می‌رسد.

در خصوص وضعیت نظام توزیع اعتبارات دولتی پژوهش و فناوری کشور و ارزیابی عملکرد آن­ها و به طور کلی اهمیت تأمین مالی دولت برای پژوهش و فناوری مطالعات مختلفی وجود دارد. گان[3] و همکاران(2016)^[7] و  یین[4] و همکاران(2018)^[8] در اهمیت تأمین مالی تحقیق و توسعه توسط بخش دولتی، استدلال کردند که دستگاه­های اصلی متولی پژوهش مانند دانشگاه­ها و مؤسسات پژوهشی،منابع مالی مورد نیاز برای انجام فعالیت‌های پژوهشی خود را از دو مسیر بخش خصوصی یا بخش دولتی تأمین کنند. با این حال با توجه به ماهیت فعالیت‌های پژوهشی و مطرح شدن خروجی‌ فعالیت‌های پژوهشی به مثابه کالای عمومی (به ویژه پژوهش‌های پایه)، فعالیت‌های پژوهشی دارای ریسک شکست بازار بالایی هستند، بنابراین در اغلب کشورهای دنیا بخش زیادی از بودجه فعالیت‌های پژوهشی توسط دولت و سازمان‌های زیرمجموعه آن تأمین می‌شود. زراعت­کیش و همکاران(1399)^[9] در گزارشی با عنوان « بررسی لایحه بودجه سال 1400 کل کشور: بودجه آموزش عالی، تحقیقات و فناوری»، تخصیص نیافتن سهم کوچک فعالیت‌های پژوهشی از بودجه کشور (سهم اعتبارات پژوهش و فناوری از تولید ناخالص داخلی در لایحه بودجه سال 1400 حدود 0.32 درصد است) را نشانه عدم توجه به پژوهش در ایران توصیف کردند. پاکزاد و همکاران (1400)^[10]، گزارشی را با عنوان «پژوهش، فناوری و نوآوری در لایحه بودجه سال 1401 و روند شاخص­ها» منتشر کردند. در این گزارش به بررسی میزان منابع پژوهش و فناوری کشور در بخش­های مختلف کشور و قوانین ناظر به آن پرداخته شد. همچنین وضعیت توزیع منابع پژوهش و فناوری بر اساس امور ده­گانه بودجه و وضعیت آن در سال­های مختلف بررسی شد. علاوه بر این دستگاه­های مختلف کشور بر اساس سهم آن­ها از بودجه پژوهشی دولتی ترتیب­بندی شدند.

با توجه به اینکه گزارشی که به طور جامع این عملکرد را از حیث قوانین موجود و نحوه اجرای آن­ها در بستر سامانه­ها، و آسیب­شناسی قوانین و اعتبارات پژوهشی و بیان چالش­ها از منظر عامل بوجودآورنده آن­ها (درون­سازمانی یا برون­سازمانی) بررسی کند، منتشر نشده است، بنابراین گزارش پیش رو در دو بخش  به بررسی عملکرد و آسیب‌شناسی نظام تعیین، تخصیص و توزیع اعتبار‌ات پژوهش و فناوری[5] کشور با تأکید بر بند‌های پژوهشی تبصره «9» ماده واحده قانون بودجه کشور پرداخته است. در بخش اول این گزارش، به بررسی عملکرد نظام توزیع اعتبارات پژوهشی دولتی و تفکیک آن­ها و قوانین مرتبط با این موضوع و بررسی برخی سامانه‌ها و بستر‌های قانونی تأمین اعتبارات پژوهشی و نظارت بر آن­ها پرداخته است.

2.تعیین، تخصیص و توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری کشور مبتنی‌ بر قوانین بودجه سنواتی

در نظام تعیین، تخصیص و توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری کشور کنشگران متعددی حاضر هستند که هر یک با توجه به جایگاه خود وظایف متعددی را ایفا می‌کنند. به‌عنوان نمونه دانشگاه‌ها و مؤسسه‌‌های پژوهشی به‌عنوان مجری، ایفای نقش می‌کنند؛ در مقابل دستگاه‌‌های اجرایی به‌عنوان کارفرما، منابع مالی لازم برای انجام طرح‌‌های پژوهشی را تأمین می‌کنند. از طرف دیگر دولت با تدوین و اجرای برنامه‌ها و سیاست‌‌های مختلف از فعالیت‌‌های پژوهشی حمایت می‌کند. با توجه به اینکه بخش اعظم اعتبارات پژوهشی کشور از طریق دولت تأمین می‌شود، مسیر‌های اصلی توزیع اعتبارات پژوهشی در بودجه‌‌های سالانه به‌عنوان سند مالی دولت در قالب: 1. اعتبارات برنامه­ای دستگاه ها، 2. اعتبارات پژوهشی بانک‌ها، شرکت‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، 3. اعتبارات ذیل ردیف‌‌های متفرقه و همچنین 4. اعتبارات پیش‌بینی شده از طریق برخی احکام ماده واحده که اصلی‌ترین آن، بند‌های مرتبط به اجرای ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) است، تخصیص داده می‌شوند. به‌صورت کلی مسیر‌های مختلف توزیع اعتبارات پژوهشی در (شکل 1) نمایش داده‌ شده‌اند.^[10] به‌منظور درک بهتر مسیر‌های فوق در ادامه به صورت مختصر توضیحات لازم در مورد آن‌ها ارائه شده است.

شکل 1. مسیر‌های مختلف تأمین اعتبار پژوهشی از طرف دولت^[10]

2-1. اعتبارات برنامه­ای پژوهش و فناوری ذیل فصول تحقیق و توسعه قوانین بودجه سنواتی

هریک از سازمان‌ها و دستگاه‌‌های دولتی اعم از وزارتخانه‌ها، سازمان­ها، دانشگاه‌ها و مؤسسه‌‌های پژوهشی در قوانین بودجه سالانه دارای اعتبارات پژوهشی مشخصی در قالب «برنامه‌‌های پژوهشی» هستند. بر این اساس ساختار اعتبارات برنامه­ای دارای اموری ده‌گانه است که ذیل آن­ها فصول مختلفی تعیین شده‌اند (جدول 1). برخی از این فصول به‌طور مستقیم به بحث تحقیق و توسعه و پژوهش می‌پردازند.

جدول 1. فصول تحقیق و توسعه ذیل امور ده­گانه قانون بودجه 1402

به‌صورت کلی می‌توان گفت که بودجه پژوهشی دستگاه‌ها ذیل اعتبارات فصول تحقیق و توسعه (پایه­ای، توسعه­ای و تحقیق و توسعه در «امور آموزش و پژوهش») قرار می‌گیرند. در هر کدام از این فصول نیز برنامه‌‌های متعددی تعریف شده که با شماره طبقه‌بندی استاندارد، به دستگاه‌ها و سازمان‌‌های دولتی ارجاع داده می‌شوند. به‌عنوان نمونه در (جدول 2) به برخی از عناوین برنامه‌‌های پژوهشی سازمان‌‌های مختلف اشاره شده است.

جدول 2. برخی از عناوین به کار رفته برای برنامه‌‌های اعتبارات پژوهشی در قانون بودجه 1402

البته باید توجه داشت که سازمان‌‌های دولتی موظف هستند علاوه ‌بر صرف اعتبارات در پیشبرد برنامه‌‌های پژوهشی خود، بخشی از آن را نیز ذیل برنامه‌ها و سیاست‌‌های کلانی که دولت به‌منظور حمایت از پژوهش طراحی کرده است، به‌کار گیرند. بررسی اعتبارات پژوهشی ذیل برنامه‌‌های دولت در براساس بودجه سال­های 1400، 1401 و 1402 و نیز میزان عملکرد در سال 1400 (شکل 2) نشان می‌دهد، هر چند در سال­های 1401 و 1402 مقدار مطلق اعتبارات پژوهش و فناوری افزایش یافته است اما سهم آن نسبت به کل اعتبارات برنامه­ای دولت (1/87 درصد و 1/85 درصد) کمتر از سال 1400 بوده است (2/25 درصد)؛ نکته قابل توجه این است که با بررسی بودجه عملکردی و مصوب سال 1400، مشاهده می­شود که عملکرد اعتبارات پژوهشی در سال 1400 نسبت به مقدار مصوب آن حدود 40 درصد کمتر بوده که نشان‌دهنده عدم تخصیص منابع مطابق با بودجه مصوب است.

شکل 2. میزان اعتبارات پژوهشی برنامه­ای و نسبت اعتبارات پژوهشی برنامه­ای به کل اعتبارات برنامه­ای در بودجه سال‌‌های 1400 ،1401 و 1402 ^[6]

2-2. هزینه امور پژوهشی شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت

در این مسیر شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت موظف هستند بخشی از اعتبارات خود را در امور پژوهشی هزینه کنند. در ادامه آمار مربوط به بودجه پژوهشی که از این مسیر تأمین می‌شود برای سال‌‌های 1400 و 1401 و 1402 ارائه شده است (جدول 3). آمارها حاکی از آن است که در مجموع اعتبار پژوهشی این مسیر در قانون بودجه سال 1401 بیشتر از اعتبارات قانون بودجه سال 1400 است. البته نسبت اعتبار بخش پژوهش به کل بودجه مصوب بانک‌ها و شرکت‌‌های دولتی در طی دو سال مورد نظر تقریباً برابر است؛ اما در سال 1402 سهم پژوهش از کل بودجه مصوب شرکت‌ها افزایش یافته و به عدد 0.034 درصد رسیده است.

جدول 3. اعتبارات پژوهشی بانک‌ها و شرکت‌‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در امور مختلف بر اساس بودجه سال­های 1400، 1401 و 1402 [6]

با این حال بررسی آمار مربوط به سهم اعتبارات پژوهشی از کل اعتبار مصوب بانک‌ها و شرکت‌‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت در طی 5 سال اخیر حاکی از کاهش قابل توجه این نسبت است (شکل 3). بیشترین کاهش در سال 1399 اتفاق افتاده است. بخش اعظم این کاهش همزمان با مصوبه بند «ح» تبصره «9» قانون بودجه سال 1398 بوده است که براساس آن بانک‌ها و شرکت‌‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت موظف شدند که 40 درصد اعتبار پژوهشی خود در قانون بودجه (60 درصد در قانون بودجه 1402) را از مسیر سامانه ساتع هزینه کنند. براساس این مصوبه مقرر گردیده بود که 40 درصد از اعتبار پژوهشی بانک‌ها و شرکت‌‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به صورت مستقیم به حساب خزانه واریز ‌گردد و بانک‌ها و شرکت‌‌های دولتی صرفاً از طریق سامانه ساتع مجاز و قادر به هزینه‌کرد اعتبار پژوهشی مورد نظر باشند. به نظر بخشی از این کاهش بودجه پژوهشی شرکت­های دولتی ناشی از الزام شرکت­ها به هزینه ­کرد بخشی از اعتبارات پژوهشی خود به صورت تکلیفی در سامانه مزبور است. بنابراین شرکت­ها در رویه مربوط به تعیین بودجه پژوهشی خود تجدیدنظر کردند و روند آن کاهشی شده است؛ این در حالی است که سرجمع بودجه شرکت­های دولتی در تمام این سال­ها افزایشی بوده است. بنابراین به نظر می­رسد این شرکت­ها با توجه به تکلیفی بودن این موضوع تمایلی به ارائه اعتبارات خود در این سامانه نداشتند.

شکل 3. سهم اعتبارات پژوهشی شرکت‌‌های دولتی از بودجه مصوب آن‌ها طی سال‌‌های مختلف(به درصد)

2-3. ردیف‌‌های متفرقه

در قانون بودجه و پیوست‌‌های آن، ردیف‌‌هایی تحت عنوان ردیف‌‌های بودجه متفرقه وجود دارد که دولت در این ردیف‌ها هر سال مبالغی را در راستای اختصاص به فعالیت‌‌های خاصی در نظر می‌گیرد. در این بین برخی از این ردیف‌ها مربوط به فعالیت‌‌های پژوهشی هستند مثلاً ممکن است بودجه­ای برای انجام فعالیت‌‌های پژوهشی در راستای مقابله با خشکسالی یا بیماری کرونا در نظر گرفته شود. البته باید توجه داشت که حجم بودجه‌‌های پژوهشی این بخش و همچنین محتوای فعالیت‌‌های پژوهشی مورد حمایت هر سال متفاوت است. در این میان با توجه به قوانین بودجه سنواتی، حجم اعتبارات پژوهشی بخش متفرقه استخراج شده است که آمار آن در (جدول 4) ارائه شده است. بر اساس آمار ارائه شده درصد تغییرات اعتبارات این مسیر در قانون بودجه 1402 نسبت به قانون بودجه 1401، 13درصد کاهش داشته است. با این حال باید توجه داشت که برخی از صاحبنظران معتقدند این بخش (ردیف‌‌های متفرقه) جزء نقاط ضعف نظام بودجه‌ریزی کشور و عاملی برای بی نظمی در قانون بودجه کشور است.

جدول 4. اعتبارات پژوهشی متفرقه در سال‌‌های 1400، 1401 و 1402 ^[6]

2-4. اعتبارات وفق ماده (56) قانون تنظیم‌بخشی (2)

در اینجا منظور ردیف‌‌هایی است که نهاد‌های دولتی موظف هستند علاوه ‌بر اعتبارات برنامه­ای خود، بخشی از بودجه را به فعالیت‌‌های پژوهشی اختصاص بدهند. به‌صورت کلی این بخش مربوط به اعتبارات ذیل ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال 1393 است که در آن دستگاه‌‌های اجرائی مکلف شدند علاوه ‌بر اعتبارات پژوهشی ذیل دستگاه در قانون بودجه سالانه، یک درصد از اعتبارات هزینه­ای تخصیص یافته را برای امور پژوهش و فناوری هزینه کنند. شایان ذکر است محاسبه رقم دقیق اعتبارات ذیل این مسیر به سادگی امکان‌پذیر نیست، زیرا براساس متن قانون باید یک درصد اعتبارات تخصیص یافته هزینه شود و تا زمانی که اعتبار سازمان‌‌های تخصیص پیدا نکند، نمی‌توان برآورد دقیقی در مورد یک درصد آن ارائه کرد. با این حال با توجه به قوانین بودجه سال­های 1401 و 1402 و اعتبارات مطرح شده برای سازمان‌‌های مختلف، یک درصد اعتباراتی که باید در راستای فعالیت‌‌های پژوهشی هزینه شوند در صورت تخصیص کامل اعتبارات دستگاه‌ها، به ترتیب برابر 26،950،000 و 41،360،000 میلیون ریال برآورد شده است.

2-5. جمع کل اعتبارات پژوهشی ذیل قوانین بودجه سنواتی

در (جدول 5) جمع کل اعتبارات پژوهشی پیش‌بینی شده در بودجه سال­های 1400، 1401 و 1402 آمده است.^[6]

جدول 5. اعتبارات پژوهشی کشور براساس بودجه سال­های 1401،1400 و 1402  –(براساس میلیون ریال)

2-6. توزیع اعتبارات برنامه­ای بودجه سال 1402 به تفکیک دستگاه‌ها

یکی از نکات مهم در بررسی اعتبار پژوهشی کشور، شناسایی دستگاه­ها و سازمان‌هایی است که بالاترین میزان اعتبار پژوهشی را در اختیار داشته و تعیین سهم هر یک از آن‌ها از مجموع اعتبارات پژوهشی کشور است. (شکل 4) میانگین توزیع اعتبارات برنامه­ای پژوهش و فناوری دستگاه­های اصلی (سیاست­گذار) به همراه دستگاه­های تابع[7] را به ازای برنامه­های پژوهش و فناوری، در طی سال­های 1399-1402 نشان می­دهد.

بر این اساس، وزرات­ علوم، تحقیقات و فناوری بیشترین سهم (35 درصد) را در هزینه­کرد پژوهش و فناوری دارد که عمده آن­ها ناشی از برنامه­های پژوهشی دانشگاه­ها، پژوهشگاه­ها و پارک­های علم و فناوری زیرمجموعه است. همچنین معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری به همراه دستگاه­های تابع خود 20 درصد هزینه­ کرد تحقیق و توسعه دولتی کشور را به خود اختصاص داده­اند. سهم سایر دستگاه­های اصلی کشور نیز در (شکل 4) نشان داده شده است.

شکل 4. متوسط اعتبارات برنامه­ای پژوهش و فناوری دستگاه‌های اصلی به همراه دستگاه‌های تابعه در سال‌های 1399-1402 ^[6]

با بررسی جزئیات بودجه و تعیین میزان اعتبارات پژوهش و فناوری دستگاه‌‌های ستادی و تابع که ماهیت پژوهشی داشته و یا نقش مهمی در توسعه پژوهش و فناوری کشور دارند، سهم آن‌ها از کل اعتبارات پژوهش و فناوری بر اساس قانون بودجه 1402 محاسبه شد (شکل 5). لازم به ذکر است بررسی‌های صورت گرفته معطوف به دستگاه‌هایی است که نام آن‌ها در قانون بودجه ۱۴۰۲ ذکر شده و دارای ردیف اعتبار مشخص هستند؛ ارقام مذکور، با استناد به آن دسته از برنامه‌های دستگاه‌ها احصاء شده که ذیل فصول تحقیق و توسعه امور ده­گانه قانون بودجه قرار گرفته و ماهیت پژوهش و فناوری دارند. چرا که به عنوان مثال دستگاه‌هایی مانند سازمان جهاد دانشگاهی و یا دانشگاه‌ها علاوه بر بودجه پژوهشی خود، برای سایر هزینه‌های جاری و یا تملکی نیز بودجه مشخصی دارند. در بررسی صورت گرفته با توجه به اینکه ستاد وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی و ستاد معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری بودجه پژوهشی مشخصی داشته‌اند، بنابراین به عنوان دستگاه مستقل، آمار مربوط به اعتبارات پژوهشی آن‌ها ارائه شده‌ است[8]. همانطور که مشاهده می‌شود بالاترین میزان اعتبارات پژوهش و فناوری در دستگاه‌های اصلی پژوهشی کشور در اختیار سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی (تات) (8.78 درصد)، مؤسسه رازی (6.23 درصد) و  سازمان پژوهش و نوآوری دفاعی (سپند) (4.63 درصد)، معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری(ستاد) (4.22 درصد) و جهاد دانشگاهی (2.74 درصد) می­باشد.

شکل 5. سهم برخی از دستگاه‌های مهم پژوهش و فناوری کشور از کل اعتبارات پژوهش و فناوری کشور بر اساس قانون بودجه 1402

3.بررسی برخی سامانه‌ها و بستر‌های قانونی تأمین اعتبارات پژوهش و فناوری و نظارت بر آن‌ها

به‌منظور اجرای قوانین و احکام مرتبط با توزیع اعتبارات پژوهشی کلان، سامانه‌ها و بستر‌های قانونی طراحی شده است که در ادامه به توضیحات لازم در مورد آن‌ها پرداخته می‌شود.

3-1. سامانه سمات وفق ماده (56) قانون تنظیم بخشی (2) یا بند «ب» ماده (64) برنامه ششم توسعه

یکی از بندهای قانونی مرتبط به بودجه‌های پژوهشی، ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) یا بند «ب» ماده (64) قانون برنامه ششم توسعه است. بر اساس قانون مذکور دستگاه‌های اجرایی مکلف هستند که علاوه بر اعتبارات پژوهشی خود، بخشی از اعتبارات تخصیص یافته خود را صرف فعالیت‌های پژوهشی نمایند. در این میان دبیرخانه شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری (عتف) به‌عنوان مجری این بند قانونی معرفی شد. دبیرخانه شورای عالی عتف به‌منظور تسهیل در فرآیند اجرای ماده (56) قانون تنظیم بخشی (2) و در راستای اجرای بند «ت» ماده (64) قانون برنامه ششم توسعه کشور، سامانه مدیریت اطلاعات تحقیقاتی (سمات ملی) را طراحی کرد تا فضای مناسبی برای تجمیع و مدیریت اطلاعات تحقیقاتی کل کشور فراهم شود. براساس بند‌های قانونی اشاره شده،[9] کلیه دستگاه‌‌های اجرایی موظفند که حداقل یک درصد از اعتبارات هزینه­ای تخصیص یافته خود (به استثنای فصول 1 و 6) را از طریق این سامانه صرف پژوهش نمایند. متن قانون مربوط به ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) به شرح زیر است:

«کلیه دستگاه‌‌های اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و دستگاه‌‌های موضوع ماده (۵۰) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) مصوب ۱384/۸/۱5 مکلفند علاوه‌بر اعتبارات پژوهشی که ذیل دستگاه در قوانین بودجه سالانه منظور شده است، یک درصد (۱%) از اعتبارات تخصیص یافته هزینه­ای به استثنای فصول (۱) و (۶) و در مورد شرکت‌‌های دولتی از هزینه‌‌های غیرعملیاتی را برای امور پژوهشی و توسعه فناوری هزینه کنند.

تبصره ـ دستگاه‌‌های مذکور ضمن رعایت چارچوب نقشه جامع علمی کشور و اولویت‌‌های تحقیقاتی دستگاه ذیربط که به تصویب شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری می‌رسد مکلفند نحوه هزینه‌کرد این ماده را هر شش ماه یک بار به شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری و مرکز آمار ایران گزارش دهند. شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری موظف است گزارش عملکرد این ماده را به‌طور سالانه حداکثر تا پایان مرداد‌ماه به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. همچنین مرکز آمار ایران مکلف است سالانه اطلاعات مربوط به هزینه کرد تحقیق و توسعه را منتشر نماید.»

به‌صورت کلی دستگاه‌‌های اجرایی در کشور به دو دسته دستگاه‌‌های اجرایی ملی مانند آموزش و پرورش و دستگاه‌‌های اجرایی استانی مانند اداره دامپزشکی استان تقسیم می‌شوند. در این بین با توجه به ماهیت سامانه سمات لازم است که دستگاه‌‌های اجرایی ملی و استانی بر‌مبنای ساز و کار سامانه سمات طرح‌‌های پژوهشی مورد نظر خود را تعریف و برای بررسی و اخذ تاییدیه در سامانه سمات بارگذاری کنند. 

تا قبل از سال 1397، سازمان برنامه و بودجه، اختیار هزینه‌کرد یک درصد اعتبارات هزینه­ای (به استثنای فصول 1 و 6) همه دستگاه‌‌های استانی و ملی را به خود آن‌ها واگذار می­کرد. این اقدام از یک طرف منجر به سخت شدن مدیریت هزینه‌کرد بودجه‌‌های پژوهشی و از طرف دیگر باعث خُرد شدن بیش از حد بودجه‌‌های پژوهشی شد به‌ گونه ­ای که در مورد برخی از سازمان‌ها (به صورت خاص سازمان‌‌های استانی)، میزان یک درصد اعتبارات هزینه‌ای آن‌ها مبلغی در حدود 4-5 میلیون تومان بود. لذا با توجه به عملکرد ضعیف این رویکرد در توزیع اعتبارات پژوهشی، در سال 1396 مقرر شد که یک درصد اعتبارات هزینه ­ای (به استثنای فصول 1 و 6) دستگاه‌‌های اجرایی استانی تجمیع شود و مدیریت آن در اختیار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان قرار بگیرد. رویه مورد اشاره از سال 1396 تاکنون به این صورت بوده است. در ادامه به متن قانون مذکور وفق بند «ه» تبصره «9» قانون بودجه 1401 اشاره می‌شود.

«در راستای اجرای بند «ب» ماده (۶۴) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مبنی‌بر اختصاص یک درصد (۱%) از اعتبارات هزینه­ ای تخصیص یافته به دستگاه‌‌های اجرائی (به استثنای فصول ۱ و ۶) به امور پژوهشی و توسعه فناوری، شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان مجاز است اعتبارات موضوع این ماده را از سرجمع اعتبارات هزینه‌ای استان مندرج در جدول شماره (۱۰) این قانون کسر کند و با هماهنگی دستگاه‌‌های اجرائی استانی و براساس اولویت‌ها و سیاست‌‌های پژوهشی مصوب و نیاز‌های استان و در چارچوب دستورالعمل ابلاغی سازمان برنامه و بودجه کشور که با هماهنگی وزارتخانه‌‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی تدوین می‌شود، برای امور پژوهشی و توسعه فناوری به دستگاه‌های اجرائی استانی تعیین شده توسط آن شورا ازجمله جهاد دانشگاهی اختصاص دهد. دستگاه‌‌های مذکور مکلفند نحوه هزینه کرد این بند را هر شش ماه یک بار به شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، مرکز آمار ایران، کمیسیون آموزش، تحقیقات و فناوری مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور گزارش دهند و شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری موظف است گزارش سالانه این بند را حداکثر تا پایان مردادماه سال ۱۴۰۲ به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. مرکز آمار ایران مکلف است سالانه اطلاعات مربوط به هزینه کرد تحقیق و توسعه را منتشر کند. شرط استفاده از اعتبارات این بند، درج اولویت‌ها، نیازها و مسائل تحقیقاتی توسط دستگاه‌‌های اجرائی در سامانه نظام ایده‌ها و نیازها (نان) در پایگاه استنادی علوم جهان اسلام (آی.اس.سی) می‌باشد».

از جمله سامانه ­هایی که به فرآیند اجرای قانون مزبور اضافه شده، سامانه نان است که بر‌اساس بند «هـ» تبصره «9» قانون بودجه 1401 شکل گرفت. در قانون بودجه سال 1402 نیز به نقش این سامانه اشاره شده است. بر این اساس دستگاه‌‌های اجرایی موظف شده‌اند جهت هزینه کرد یک درصد اعتبارات هزینه­ای تخصیص یافته خود به پژوهش، اولویت‌ها و نیازها را نیز در این سامانه ثبت کنند. ثبت در سامانه نان از قانون بودجه سال 1401 به این حکم افزوده شد و لذا با توجه به عدم انتشار گزارش عملکرد در سال 1401 هنوز روند اجرایی و نقش سامانه نان مشخص نیست؛ اما به‌نظر می‌رسد سامانه نان صرفاً برای تجمیع و بارگذاری اطلاعات است و نقش اجرایی‌سازی جهت تصویب و توزیع اعتبارات، مشابه با کارکردی که سامانه سمات در اجرای این حکم دارد، نداشته باشد.

در این بین با توجه به اینکه تعداد طرح‌‌های استانی زیاد بود بنابراین به پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی عتف مقرر شد که دستگاه‌‌های استانی ابتدا طرح‌‌های پژوهشی خود را در کارگروه آموزش، پژوهش، فناوری و نوآوری استان مطرح کرده و در صورت تأیید در سامانه سمات ثبت و پیگیری کنند. به نوعی کارگروه پژوهش و فناوری استان به‌عنوان همکار به دبیرخانه شورای عالی عتف کمک می‌کند.

3-1-1. نحوه توزیع یک درصد اعتبارات تخصیص یافته دستگاه‌‌های اجرایی به پژوهش

توزیع اعتبارات مذکور بسته به نوع دستگاه اجرایی استانی یا ملی از دو فرایند مختلف صورت می‌گیرد.

• فرایند توزیع اعتبار در دستگاه‌‌های اجرایی استانی

اعتباراتی که دستگاه‌‌های استانی باید براساس ماده (56) قانون تنظیم بخشی (2) در راستای فعالیت‌‌های پژوهشی هزینه کنند، در اختیار سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها قرار گرفته و مطابق با نظر کارگروه آموزش، پژوهش، فناوری و نوآوری استان و شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان هزینه می‌شود. پس از تصویب عناوین طرح‌ها، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از دو مسیر اقدام به اجرای فراخوان برای نیاز‌های مصوب می‌کند: اول، از طریق بارگذاری نیاز‌های پژوهشی در سایت سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی و استانداری؛ دوم، عناوین نیاز‌های مصوب را به صورت رسمی و از طریق نامه به همه نهاد‌های و مؤسسه‌‌های آموزشی و پژوهشی سطح استان اعلام می‌کند.

تیم‌‌های تحقیقاتی موظف هستند که در بازه زمانی مشخص پیشنهاده[10] خود برای انجام هر عنوان پژوهشی را آماده و به همراه روزمه خود برای معاونت پژوهشی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ارسال کنند. پس از پایان مهلت فراخوان، این سازمان از طریق ارتباطات خود افراد متخصص در زمینه موضوع‌‌های پژوهشی مختلف را شناسایی کرده و آن‌ها را به‌عنوان داور پیشنهاده‌ها انتخاب می‌کند. در ادامه نتایج داوری‌‌ها برای سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی ارسال می‌شود و در این بخش با توجه به امتیازات ارائه شده، پیشنهاده نهایی انتخاب می‌شود. در این میان لازم است که نتایج ارزیابی پیشنهاده‌ها در کارگروه آپفن[11] ارائه شوند که در صورت تأیید، موضوع‌‌های منتخب به همراه اعتبار مورد نیاز آن‌ها در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان ارائه می‌شوند. در نهایت در صورت تأیید موضوع در شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان ابلاغ اعتبار طرح مورد نظر به دستگاه اجرایی انجام شده و دستگاه اجرایی نیز طی یک جلسه مشترک با مجری منتخب به بررسی پیشنهاده، پیشنهادات داوران و همچنین فرآیند اجرا می‌پردازند. در نهایت پس از توافق بین کارفرما و مجری، دستگاه اجرایی موظف است که کلیه مدارک مربوط به طرح از جمله پیشنهاده و نظر و پیشنهاد داوران را در سامانه سمات بارگذاری کرده و برای تأیید برای نماینده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان ارسال کند. در صورت تأیید نماینده سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، درخواست از طریق سامانه سمات برای دبیرخانه شورای عالی عتف ارسال می‌شود و ادامه فرآیند در دبیرخانه شورای عالی عتف پیگیری می‌شود. فرآیند کاری تصویب موضوعات در (شکل 6) آورده شده است.

شکل 6. فرآیند کاری تصویب طرح‌‌های پژوهشی استانی

• فرایند توزیع اعتبار در دستگاه‌‌های اجرایی ملی

دستگاه‌‌های اجرایی ملی می‌توانند به صورت مستقیم به سامانه سمات مراجعه کنند و از مسیر این سامانه طرح‌‌های پژوهشی خود را تعریف کنند و روال ذکر شده در دستگاه‌‌های استانی را طی نمی‌کنند. پس از ثبت طرح در سامانه، اطلاعات طرح در اختیار کارشناسان دبیرخانه قرار می‌گیرد. از آنجایی که لازم است منابع این بند در راستای اولویت‌‌های پژوهشی کشور هزینه شود، بنابراین طرح‌‌های پژوهشی دریافتی در دبیرخانه بر‌مبنای موضوع آن‌ها در کمیسیون‌‌های تخصصی شورای عالی عتف[12] مطرح می‌شوند. اعضای کمیسیون‌ها طرح‌‌های پژوهشی را از نظر انطباق با اولویت‌‌های کشور و برخی معیار‌های دیگر مورد بررسی قرار می‌دهند. در صورت تأیید طرح یک کد اولیه یا کد رهگیری به آن طرح اختصاص داده می‌شود. شایان ذکر است که شورای عالی عتف در قالب کمیسیون‌‌های تخصصی خود، اولویت‌ها را ذیل حوزه‌‌های راهبردی تحت عنوان «اولویت‌‌های پژوهش و فناوری کشور در افق زمانی 1401 تا 1405» در پاییز 1400 به تصویب رسانده است.^[11] در ادامه لازم است مجری انتخاب شود و گزارش کامل طرح اجرا شده در سامانه بارگذاری شود. پس از بارگذاری گزارش در سامانه، محتوای گزارش در کمیسیون مربوطه بررسی می‌شود.

در مجموع براساس بررسی صورت گرفته می‌توان فرآیند کاری سامانه سمات را برحسب ملی یا استانی بودن دستگاه‌ها مطابق با (شکل 7) ترسیم کرد.

شکل 7. فرآیند کاری ثبت طرح در سامانه سمات

3-1-2. عملکرد توزیع یک درصد اعتبارات هزینه‌ای تخصیص یافته دستگاه‌‌های اجرایی به امر پژوهش

همانگونه که اشاره شد بر اساس این قانون کلیه دستگاه‌های اجرایی مکلفند به میزان یک درصد (۱%) از اعتبارات تخصیص یافته هزینه‌ای خود را به استثنای فصول (۱) و (6) قانون بودجه، برای امور پژوهشی و توسعه فناوری هزینه کنند. بررسی‌های صورت گرفته نشان می‌دهد که منابع فوق در سال‌های 1399، 1400و 1401 امکان حصول تا میزان2/2، 2/5 و 2/7 هزار میلیارد تومان را داشته است. همچنین برآورد انجام شده در سال 1402 حاکی از این است که بر اساس این قانون، رقم اعتبارات پژوهش و توسعه فناوری دستگاه­ها 4/1 هزار میلیارد تومان می­باشد.^[13] بخش دیگر قانون مذکور، به هزینه‌کرد یک درصد از هزینه ­های غیرعملیاتی[14] شرکت­های دولتی اشاره دارد. مطالعات انجام شده نشان می‌دهد که بر اساس صورت­ حساب­های مالی منتشرشده توسط شرکت­های دولتی^[15]، میزان این هزینه ­ها در 65 شرکت دولتی برای سال 1400 معادل420 هزار میلیارد تومان برآوردگردیده است؛ سهم یک درصد آن برای برای امور پژوهشی و توسعه فناوری معادل 4/2 هزار میلیارد تومان می­شود.

این در حالی است که بر اساس اطلاعات منتشرشده توسط مرکز آمار ایران (به عنوان متولی انتشار گزارش هزینه­کرد تحقیق و توسعه اجرای قانون) در سال­های 1399و1400 به ترتیب حدود 134 و 127 میلیارد تومان از اعتبارات دو منبع مالی ذکرشده(یعنی دستگاه­های اجرایی و شرکت­های دولتی)، به طرح­های پژوهشی سامانه سمات پرداخت شده است(شکل8). با احتساب اعتبارات بالقوه­ای که توسط دستگاه­های اجرایی و شرکت­های دولتی به منظور اجرای این قانون در سال 1400 می­بایست هزینه می­شد(6/5 هزار میلیارد تومان)، عمکرد آن معادل 2/4 درصد برآورد می­شود. بنابراین آمار و ارقام حکایت از این دارد که دستگاه­ها و شرکت­های دولتی مشمول، مشارکت مطلوبی در اجرای این قانون ندارند.

شکل 8. میزان کل اعتبارات قانون و اعتبارات پرداختی به طرح‌‌های ثبت شده در سمات

مأخذ: مرکز آمار ایران.

با وجود عملکرد ضعیف اجرای قانون اما آن بخشی از منابع مالی که به طرح­ها تخصیص داده شده­ دارای دسته­ بندی­هایی هستند که در ادامه به آن­ها پرداخته شده است. (شکل­ 8) و (شکل 9) براساس اطلاعات منتشر شده توسط مرکز آمار ایران تهیه شده است و به ترتیب بیانگر تعداد طرح‌‌های پژوهشی ثبت شده در سامانه سمات و میزان تأمین مالی صورت گرفته در سال‌‌های مختلف و به تفکیک نوع طرح پژوهشی است.

همانطور که در (شکل­های 9 و 10) مشخص است، روند کمی طرح­های پژوهشی ثبت شده در سامانه سمات در سال­های 1399 و 1400 نسبت به سال 1398 کاهشی بوده است؛ از طرف دیگر با وجود ثبت تعداد بیشتری از طرح­های پژوهشی کاربردی نسبت به بنیادی و توسعه­ای[16]، اما پژوهش­های بنیادی نسبت به پژوهش­های دیگر، سهم بیشتری در تخصیص اعتبارات پژوهشی دستگاه­ها به خود داشته­اند(به استثناء گزارش سال 1400)؛ اما پژوهش­های توسعه­ای نسبت به پژوهش­های دیگر سهم بسیار پایین­تری در اخذ اعتبارات داشته­اند. این در حالی است که با توجه به تعریفی که توسط مرکز آمار ایران در خصوص پژوهش­های کاربردی و توسعه ­ای ارائه شده است (با بهره­گیری از راهنمای فرساکاتی)، این دسته از پژوهش­ها، نقش بسزایی در رفع نیازهای دستگاه­ها می­توانند داشته باشند.

لازم به ذکر است، علاوه ‌بر اینکه بر‌اساس قانون به صورت سالیانه گزارش هزینه‌کرد اجرای این قانون باید منتشر شود، اما اطلاعات منتشر شده توسط مرکز آمار ایران دارای تاخیر زمانی حداقل دو ساله هستند. همچنین خروجی‌‌های به‌دست آمده از پژوهش‌ها و قرارداد‌هایی که در راستای اجرای قانونی مذکور منعقد شده‌اند، به صورت شفاف در دسترس نیستند و در مواردی صرفاً گزارش‌‌هایی از طرح­ها قابل مشاهده است. علاوه بر این میزان مشارکت دستگاه­های مختلف و وزارت­خانه­ها به تفکیک آن­ها، در گزارش مزبور مشخص نشده است.

شکل 9. تعداد طرح‌‌های ثبت شده در سمات به تفکیک نوع و سال

مأخذ: مرکز آمار ایران.

شکل 10. میزان اعتبارات پرداختی به طرح‌‌های ثبت شده در سمات به تفکیک نوع و سال

مأخذ: مرکز آمار ایران.

عملکرد استانی اجرای این بند طی سنوات مختلف در (جدول 6) آمده است. جدول ذیل نشان می­دهد به‌طور کلی یک درصد اعتبارات هزینه‌ای تخصیص یافته دستگاه‌‌های اجرایی استانی نسبت به ملی آنچنان سهم قابل توجهی ندارد. همچنین میزان تحقق این حکم به لحاظ هزینه کرد دستگاه‌‌های اجرایی استانی به‌طور متوسط 50 درصد بوده است. لازم به ذکر است اجرای قانون مزبور در دستگاه­های استانی وفق بند مربوطه در تبصره «9» قوانین بودجه سنواتی است و عملکرد این بخش از قانون اصلی(ماده 56 الحاق به تنظیم ­بخشی 2 در خصوص دستگاه­های استانی)، در قالب گزارشات تفریغ سالانه توسط دیوان محاسبات کشور گزارش می­شود.

جدول 6. عملکرد استانی اجرای طرح مذکور در سال‌‌های مختلف^[6]

3-2. سامانه عرضه و تقاضای فناوری (ساتع) در راستای اجرای بند مربوطه در تبصره «9» قوانین بودجه سنواتی

در سال 1397 با پشتوانه قانونی بند «ط» تبصره «9» ماده واحده قانون بودجه سال 1397 و تکرار آن در سال‌های بعد ذیل تبصره «9» قوانین بودجه سنواتی، سامانه ملی عرضه و تقاضای پژوهش و فناوری (ساتع) ایجاد شد. این سامانه به‌منظور جهت‌دار نمودن بودجه‌‌های پژوهشی شرکت‌‌های دولتی، بانک­ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت و نظارت بر نحوه هزینه کرد آن‌ها، رفع مشکل یافتن مجریان مناسب که توانایی پاسخ به چالش‌‌های صنعت را داشته باشند و همچنین تقویت و گسترش نظام ارتباط صنعت و دانشگاه ایجاد گردید. براساس ماده (5) آیین‌نامه اجرایی این بند قانونی، منابع موضوع این بند در راستای حل مسائل و مشکلات شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسه‌ها از قبیل توسعه و ارتقای فناوری و نوآوری، افزایش بهره‌وری، اصلاح ساختار، کاهش هزینه‌‌های تولید و توسعه بازار در قالب موارد زیر از طریق مراکز (دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و...) هزینه می‌شود:

1. پروژه‌‌های پژوهش کاربردی از طریق اعضا هیئت علمی، پژوهشگران و فناوران؛
2. اجرای پایان‌نامه‌‌های تحصیلات تکمیلی و پروژه‌‌های پسادکتری؛
3. پروژه‌‌های تحقیقاتی دانش‌آموختگان تحصیلات تکمیلی غیرشاغل تحت نظارت یکی از مراکز (دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و...)

قانون مذکور وفق بند «و» تبصره «9» قانون بودجه 1401 به شرح زیر است.

«شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت مندرج در پیوست شماره (۳) این قانون، مکلفند در اجرای تکالیف قانونی مربوط، حداقل چهل درصد (۴۰%) از هزینه امور پژوهشی خود مندرج در آن پیوست را در مقاطع سه ماهه به میزان بیست و پنج درصد (۲۵%)، به حساب صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری نزد خزانه‌داری کل کشور واریز کنند تا صرفاً در راستای حل مسائل و مشکلات همان شرکت‌ها از طریق توافقنامه با دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی اعم از دولتی و غیردولتی، جهاد دانشگاهی، پارک‌‌های علم و فناوری و حوزه‌‌های علمیه و در قالب طرح (پروژه)‌‌های کاربردی، عناوین پایان نامه‌‌های تحصیلات تکمیلی، طرح (پروژه)‌‌های پسادکتری و طرح (پروژه)‌‌های تحقیقاتی دانش آموختگان تحصیلات تکمیلی غیرشاغل به مصرف برسانند.

در صورت واریز نشدن وجوه مربوط در موعد مقرر توسط هر یک از شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، به خزانه‌داری کل کشور اجازه داده می‌شود رأساً مبلغ مربوط را از حساب آن‌ها نزد خزانه برداشت کرده و آن را به حساب صندوق مذکور موضوع این بند واریز کند. این مبالغ برای دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی و جهاد دانشگاهی مازاد بر درآمد اختصاصی پیش‌بینی شده آن‌ها در این قانون محسوب و عیناً پس از تبادل موافقتنامه توسط آن‌ها با سازمان برنامه و بودجه کشور و صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری، توسط این صندوق به مؤسسات آموزش عالی یا پژوهشی و یا جهاد دانشگاهی طرف قرارداد برگشت داده می‌شود، به طوری که تا پایان سال مالی کل مبلغ توافقنامه‌ها تسویه شود».

3-2-1. نحوه توزیع اعتبارات 40 درصد شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات دولتی

شروع کار سامانه ساتع با ثبت نیاز و تقاضای شرکت‌ها و بانک‌‌های دولتی و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت (کارفرما) در سامانه است. در سال‌‌های اول فعالیت سامانه، کارفرماها نیاز خود را در قالب یک عبارت کلی ذکر می‌کردند و نیاز مذکور بلافاصله در سامانه نمایش داده می‌شود. اما از سال 1400 به بعد، شرکت‌‌های دولتی مکلف شدند که با توجه به فرم طراحی شده در سامانه، نیاز خود را مطرح کرده و اطلاعات دقیق‌تری در مورد نیاز ارائه کنند. هر چند که بیان جزئیات نیاز دارای الزام است اما برخی شرکت‌ها چنین رویکردی را دنبال نمی‌کنند.

از طرف دیگر دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی باید از طریق نامه رسمی نماینده خود را به دبیرخانه شورای عالی عتف معرفی کنند. در ادامه پس از نمایش فراخوان و نیاز در سامانه ساتع، اعضای هیئت علمی با توجه به تخصص و توانمندی خود، پیشنهاده خود برای انجام پروژه مورد نظر را در سامانه ساتع بارگذاری می‌کنند. در بازه زمانی که فراخوان باز است، پیشنهاده‌ها در سامانه ثبت می‌شوند و نمایندگان کارفرما اقدام به بررسی و ارزیابی پیشنهاده‌‌های دریافتی می‌کنند. بر اساس بازخورد‌های اخذ شده از نماینده برخی از شرکت‌‌های دولتی، این شرکت‌ها سازوکار و ساختار مشخص و واحدی برای ارزیابی پیشنهاده‌ها ندارند. با این حال در طی فرآیند ارزیابی پیشنهاده‌ها ممکن است نیاز به تعامل با مجری بالقوه وجود داشته باشد، بنابراین در برخی موارد جلسات مشترک بین نماینده کارفرما و مجری بالقوه برگزار می‌شود تا ابهامات موجود در طرح پیشنهادی رفع شوند. در نهایت، تیم کارفرما برمبنای رویکرد خود مجری و پیشنهاده مناسب برای انجام پروژه را انتخاب می‌کند.

پس از عقد قرارداد بین طرفین ادامه کار منوط به تدوین گزارش توسط عضو هیئت علمی است. پژوهشگر براساس مراحل ارائه شده در پیشنهاده گزارش خود را آماده کرده و برای معاونت پژوهشی دانشگاه ارسال می‌کند. معاونت پژوهشی در صورت تأیید گزارش به واسطه نماینده خود در سامانه ساتع، گزارش را هم از طریق سامانه و هم به صورت فیزیکی برای کارفرما ارسال می‌کند. در صورت تأیید گزارش توسط کارفرما و ارائه بازخورد در سامانه ساتع، دبیرخانه شورای عالی عتف، طی نامه­ای تأیید گزارش را به سازمان برنامه و بودجه اطلاع داده و دستور پرداخت هزینه پیشرفت گزارش را از محل بند قانون مزبور صادر می‌کند. در این بین نیاز است که دانشگاه به خزانه‌داری نامه بزند تا مبلغ پروژه را به حساب دانشگاه واریز کند. در مجموع فرآیند پرداخت هزینه طولانی است و معمولاً 3-4 ماه زمان می‌برد. در هر یک از مراحل ارائه گزارش پیشرفت این مراحل تکرار می‌شوند تا زمانی که متن نهایی گزارش در سامانه ثبت و مورد تأیید کارفرما قرار می‌گیرد.

روند کاری سامانه ساتع از دیدگاه متقاضی و مجری در(شکل 11) مشخص شده است.

شکل 11. روندنمای کاری سامانه ساتع

3-2-2. عملکرد توزیع اعتبارات 40 درصد شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات دولتی

شکل 12 مقدار کل هزینه امور پژوهشی شرکت‌ها و بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت را طی دهه گذشته (1391-1402) نشان می‌دهد.

نمودار بیانگر این نکته است که با وجود افزایش درآمد شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت طی سال‌های اخیر، نسبت هزینه کرد امور پژوهشی به درآمد روند مطلوبی نداشته است. در سال‌های 1399 تا 1402 افت شدید در نسبت هزینه کرد امور پژوهشی به درآمد مشاهده می‌شود و به‌نظر می‌رسد بخش قابل توجهی از این کاهش همزمان با اجرای برنامه ساتع رخ داده است. لذا قانونگذار در سال 1402، ضمن افزایش 40 درصد به 60 درصد، کاهش اعتبارات ردیف هزینه های امور پژوهشی شرکت‌ها را ممنوع کرد.

شکل 12. هزینه امور پژوهشی شرکت‌ها، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت (1391-1402)

در جدول 7 مبالغ اختصاص داده شده به ده شرکت‌، بانک و موسسه دولتی با بیشترین اعتبار پژوهشی که مشمول بند «و» تبصره «9» قانون بودجه 1401 هستند، آورده شده است.

جدول 7. لیست ده شرکت‌‌ و موسسه دولتی با بیشترین اعتبارات پژوهشی (میلیارد ریال)[18]

مأخذ: پیوست­های قوانین بودجه سنواتی.

براساس گزارشات منتشره توسط شورای عالی عتف، از ابتدای تأسیس سامانه تا پایان سال 1400، بالغ بر 1700 طرح در سامانه تقاضا و عرضه پژوهش (ساتع) به ارزش بیش از 10،000 میلیارد ریال به ثبت رسیده است. میزان تجمیعی پرداخت‌‌های صورت گرفته (پس از انعقاد قرارداد و در گام­های پیشبرد پروژه) به ازای این قراردادها عدد 4،584 میلیارد ریال بوده که نشان‌دهنده این است که در نهایت به طور متوسط چیزی در حدود 45 درصد به مجریان، پرداخت مالی صورت گرفته است. در (شکل 13) تعداد و مبالغ قرارداد‌های منعقد شده در هر سال و مجموع اعتبار پرداختی ازسوی شرکت‌ها/ بانک‌ها و مؤسسات مشمول به دانشگاه‌ها/ پژوهشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی نمایش داده شده‌اند.

شکل 13. تعداد، میزان قرارداد‌های منعقد شده و میزان پرداختی در سال‌‌های مختلف

مأخذ: شورای عالی عتف.

(شکل 14) نشان‌دهنده میزان اعتبارات تخصیص یافته (به درصد) در سال‌‌های مختلف، به طرح‌‌هایی است که به قرارداد رسیده‌اند که بر‌اساس داده‌‌های موجود به‌دست آمده‌اند. همانگونه که مشاهده می‌شود هر چند در سال‌‌های اخیر روند تأمین مالی قرارداد‌های منعقد شده رو به رشد بوده ولی در بیشترین حالت 57درصد از قراردادها از لحاظ مالی تأمین شده‌اند.

شکل 14. اعتبارات پرداخت شده نسبت به میزان مبلغ قرارداد در سال‌‌های مختلف

مأخذ: شورای عالی عتف.

4.تحلیل و جمع‌بندی

در نظام اعتبارات پژوهش و فناوری کشور بر اساس قوانین بودجه سنواتی، علاوه بر ردیف اعتبارات پژوهشی که ذیل دستگاه‌ها به ازای برنامه‌های مشخصی تعریف شده است، دو حکم اصلی وجود دارد که به نام‌های حکم 1 درصد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌ها (برنامه سمات ملی) و حکم 40 درصد اعتبارات پژوهشی شرکت‌ها (برنامه ساتع) شناخته می‌شود.

ارزیابی میزان و عملکرد اعتبارات پژوهشی دولتی نشان می‌دهد هرچند مقدار مطلق اعتبارات برنامه‌های پژوهشی ذیل ردیف‌های بودجه سنواتی همزمان با رشد کل اعتبارات برنامه‌ای دولت افزایش می‌یابد، اما نسبت آن به کل اعتبارات برنامه‌ای تقریباً ثابت و حدود 2 درصد است.

از سویی دیگر، اعتبارات قابل توجهی وفق حکم 1 درصد اعتبارات هزینه‌ای تخصیص‌یافته دستگاه‌های اجرایی و 1 درصد هزینه‌های غیر عملیاتی شرکت‌ها (در راستای اجرای ماده (56) قانون تنظیم‌بخشی(2) ) پیش‌بینی شده است. به نحوی که منابع فوق در صورت تخصیص کامل در سال‌های 1399، 1400و 1401 امکان حصول تا میزان2/2، 2/5 و 2/7 هزار میلیارد تومان را داشته است. همچنین برآورد انجام شده در سال 1402 حاکی از این است که بر اساس این قانون، رقم اعتبارات پژوهش و توسعه فناوری دستگاه‌ها 4/1 هزار میلیارد تومان می‌باشد. بخش دیگر حکم مذکور، به هزینه‌های غیر عملیاتی شرکت‌ها اشاره دارد. مطالعات انجام شده نشان می‌دهد که بر اساس صورت‌حساب‌های مالی منتشرشده توسط شرکت‌های دولتی، میزان یک درصد از هزینه‌های غیرعملیاتی شرکت‌های دولتی در 65 شرکت دولتی برای سال 1400 معادل 4/2 هزار میلیارد تومان بوده است. با این‌حال، تخصیص و هزینه‌کرد این اعتبارات اصلاً مطلوب نیست. اجرای ماده 56 قانون تنظیم بخشی (2) در هزینه‌کرد یک درصد هزینه‌های غیر‌عملیاتی شرکت‌ها صورت نمیگیرد و هزینه‌کرد یک درصد اعتبارات هزینه‌ای دستگاه‌های اجرایی نیز کمتر از 150 میلیارد تومان در سال و معادل با تقریباً 5 تا 6 درصد اعتبارات پیش‌بینی شده است.

اعتبارات پژوهشی شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات وابسته به دولت در طی سال‌های اجرای حکم 40 درصد هزینه کرد این ردیف از طریق عقد قراراداد با مؤسسات پژوهشی و فناوری، به تدریج کاهش یافت. به نحوی که قانونگذار در قانون بودجه 1402، علاوه بر افزایش سهم هزینه کرد از 40 درصد به 60 درصد، کاهش اعتبارات پژوهشی دستگاه‌های ذکر شده را ممنوع اعلام کرد. با وجود این کاهش، ارزیابی عملکرد حکم نشان می‌دهد هرچند خزانه‌داری راساً ورود کرده و بیش از 80 درصد مبالغ مشمول به حساب صندوق شورای عالی عتف واریز میشود اما روندهای اجرایی عقد قرارداد و پرداخت آن زمانبر است. به نحوی که به طور متوسط 45 درصد قراردادهای منعقد شده طی این سالها تأمین مالی شده‌اند.

یافته‌ها حاکی از آن است نظام توزیع اعتبارات پژوهشی دولتی با ضعف‌ها و اختلالاتی مواجه است. از اینرو آسیب‌شناسی و احصاء دلایل عملکرد غیر مؤثر نظام توزیع اعتبارات پژوهش و فناوری در پژوهش آتی و همچنین و ارائه راهکارهایی در برنامه‌ها و قوانین بودجه سنواتی برای رفع آن مورد توجه قرار گرفته است.

گزیده سیاستی

عدم تخصیص کامل اعتبارات پژوهشی ذیل احکام اصلی مرتبط از جمله اعتبارات برنامه‌های ساتع وسمات ازیک سو و هزینه‌کرد ناقص آن از سویی دیگر بیانگر این نکته است که نظام توزیع اعتبارات پژوهشی دولتی عملکرد موثری نداشته و با ضعف‌ها و اختلالاتی جدی مواجه است.