خلاصه مدیریتی

بیان‌ / شرح مسئله

بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی ایران نشان می‌دهد که بسیاری از آنها از منظر پایداری مالی در وضعیت نامطلوبی بوده و چشم‌انداز تغییرات جمعیتی کشور نیز حاکی از آن است که عدم اقدام عاجل در این خصوص، موجب وخیم‌تر شدن اوضاع این نهادها خواهد شد که نتیجه آن تهدید معیشت بخش قابل‌توجهی از سالمندان است. بروز وضعیت فعلی دلایل مختلفی داشته که یکی از مهم‌ترین آنها، عدم بازنگری در ضوابط بازنشستگی و برقراری مستمری متناسب با تغییرات جمعیتی بوده است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های‌ کلیدی

• بروز وضعیت فعلی در صندوق‌های بازنشستگی دلایل مختلفی داشته که یکی از مهم‌ترین آنها، عدم بازنگری در ضوابط بازنشستگی و برقراری مستمری متناسب با تغییرات جمعیتی بوده است.
• صندوق‌های بازنشستگی ایران همچون بسیاری از کشورها از نوع سیستم‌های تعادل منابع‌_‌مصارف و با تعیین مزایای معین (DB-PAYG) هستند که به‌دلیل حساسیت بالا به تغییرات جمعیتی، نیازمند اصلاحات متناسب با این تغییرات هستند. به‌دلیل اهمیت بالای این مسئله حتی کشورهایی با وضعیت مطلوب‌تر در اقتصاد کلان و دارایی قابل‌توجه در صندوق‌های بازنشستگی نیز از انجام این اصلاحات چشم‌پوشی نکرده‌اند.
• دلایل متقنی مبنی‌بر تأثیر افزایش سن بازنشستگی در افزایش بیکاری وجود نداشته و شواهد حاکی از آن است که پایین بودن سن بازنشستگی موجب از دست رفتن فرصت‌های شغلی برای جوانان شده است.
• در قراردادهای بیمه بازنشستگی اجباری، قراردادی میان فرد بیمه شده و صندوق‌های بازنشستگی (همچون قراردادهای خصوصی دونفره، به این معنا که صندوق حق تغییر یک‌طرفه شرایط پرداخت مستمری به فرد بیمه شده را نداشته‌ باشد)، وجود ندارد؛ بلکه این موضوع از طریق الزام قانونی پیگیری می‌شود و حتی در قراردادهای بیمه اختیاری نیز امکان تغییر مفاد قرارداد در قوانین آتی دیده شده است.
• انجام سایر اصلاحات همچون اصلاحات مدیریتی، بهبود وضعیت سرمایه‌گذاری‌ها و ... نمی‌تواند جایگزین اصلاحات در شرایط بازنشستگی باشد و برای حل مسئله صندوق‌های بازنشستگی به مجموعه‌ای از اصلاحات در حوزه‌های مختلف نیاز است.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

افزایش سن بازنشستگی یک اقدام کارشناسی و در جهت حفظ مصالح بلندمدت عامه بوده و می‌تواند به کند شدن روند افزایش ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی کمک کند. لذا افزایش سن بازنشستگی به‌صورت تدریجی جزء اصلاحات لازم در صندوق‌های بازنشستگی ایران است.

1. مقدمه

در حال ‌حاضر در ایران 17 صندوق بازنشستگی فعالیت دارند[1] که هر‌یک به‌صورت مستقل اقدام به دریافت حق بیمه از بیمه‌پردازان و ارائه خدمات بازنشستگی به آنها می‌کنند. مطابق آمارها اکثریت این صندوق‌ها قادر به پرداخت حقوق و مزایای بازنشستگان خود از محل منابع داخلی خود نبوده و در قوانین بودجه سالیانه، به‌طور مستقیم یا غیرمستقیم[2] اعتباراتی برای کمک به آنها در نظر گرفته‌ می‌شود. براساس جداول بودجه، میزان اعتبارات دریافتی فقط چهار صندوق بازنشستگی ناپایدار[3] به حدود 331 هزار میلیارد تومان در سال 1402 رسیده است.[4] این در‌حالی است که پیش‌بینی می‌شود با وابسته شدن سازمان تأمین اجتماعی به بودجه عمومی در سال‌های آتی، مقدار این وابستگی افزایش یافته و با فرض عدم اصلاح وضعیت موجود، در کمتر از سه‌دهه آینده این مقدار به بیش از 50 درصد از بودجه عمومی کشور برسد. [1]

وجود این کسری قابل‌توجه و فزاینده در کنار کاهش قابل‌توجه قدرت خرید بازنشستگان باعث شده تا محافل کارشناسی مختلف در کشور، همواره نسبت به وضعیت این صندوق‌ها هشدار داده و لزوم انجام اصلاحات همه‌جانبه را یادآور شوند. بررسی مصوبه‌ نهایی برنامه‌ هفتم توسعه نشان می‌دهد به‌دلیل واقعیات مذکور و به‌جهت تلاش برای کاستن از نواقص موجود در این بخش، تکالیف مختلفی برای دولت در این حوزه درنظر گرفته شده است؛ از‌جمله تأدیه‌ دیون دولت به برخی صندوق‌های بازنشستگی، گسترش چتر پوشش بیمه‌ای، ساماندهی معافیت‌ها و یارانه‌های بیمه‌ای و بازنگری در ضوابط بازنشستگی. به‌رغم اهمیت سایر تکالیف اصلاحی، به سبب حساسیت بیشتر تغییر در ضوابط بازنشستگی برای عموم جامعه، در این گزارش به تحلیل و بررسی این اقدام پرداخته شده است.

در این راستا ابتدا تغییرات سن بازنشستگی در ایران در طول سده گذشته و سن قانونی بازنشستگی در صندوق‌های اصلی بازنشستگی بررسی شده و پس از آن مصوبه مربوط به افزایش سن بازنشستگی ارائه و تحلیل شده است. سپس استدلال‌های مهم در پاسخ به چرایی لزوم افزایش سن بازنشستگی در ایران ارائه و تجربه برخی از کشورهای جهان در زمینه انجام اصلاحات سنجه‌ای مرور شده است. در ادامه گزارش اشاره‌ای به سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی رهبر معظم انقلاب شده و سپس سایر مصوبات مجلس شورای اسلامی در زمینه اصلاحات صندوق‌های بازنشستگی که کمتر مورد توجه رسانه‌ها قرار گرفته‌، مرور شده است. در انتهای گزارش نیز مهم‌ترین ابهاماتی که بر این مصوبه وارد است، طرح شده و توضیحات کوتاهی ذیل هر‌یک بیان می‌شود.

2.بررسی وضعیت سن بازنشستگی در ایران

ملاک برقراری مستمری در ایران برای فرد بیمه شده یا بازماندگان وی، یکی از حالات فوت، ازکارافتادگی و رسیدن به موعد بازنشستگی است. در دو حالت اول که در‌واقع نوعی پوشش ریسک برای بیمه‌شدگان و بازماندگان آنهاست، شرایط سنی برای فرد بیمه شده ملاک نبوده و با احراز میزان مشخصی از سابقه، امکان برقراری مستمری با شرایط مشخص در قوانین مربوطه وجود دارد؛ اما برای احراز شرایط بازنشستگی در اکثر صندوق‌های بازنشستگی کشور، تحقق میزان مشخصی از هر دو شاخص سن و سابقه بیمه‌پردازی ملاک عمل است. این در‌حالی است که در سایر کشورها، عمدتاً شاخص «سن» برای احراز شرایط بازنشستگی مدنظر قرار می‌گیرد [2] [3] [4].

برای بررسی بیشتر ابعاد این مسئله، مطالعه تاریخچه تغییرات و همچنین وضعیت فعلی سن و سابقه لازم برای بازنشستگی در ایران، در صندوق‌های بازنشستگی اهمیت دارد.

جدول 1 وضعیت تغییرات سن و سابقه لازم برای بازنشستگی در مشاغل عادی و همچنین مشاغل سخت و زیان‌آور را از سال 1331 تاکنون نشان می‌دهد.

جدول 1. تغییرات سن و سابقه قانونی جهت بازنشستگی در مشاغل عادی و مشاغل سخت و زیان‌آور

مأخذ: سامانه ملی قوانین و مقررات.

بررسی جدول 1 نشان می‌دهد روند قانونگذاری در کشور ما، از ابتدای پایه‌گذاری قوانین بازنشستگی تا به امروز در جهت کاهش سن و سابقه خدمت مورد نیاز برای بازنشستگی بوده است.

توضیح آنکه در سال 1331، بیمه‌پردازان فقط با رسیدن به سن قانونی 60 سال برای مردان و 55 سال برای زنان می‌توانستند درخواست بازنشستگی دهند؛ اما در سال 1334 با اضافه شدن شرط 30 سال سابقه، در عمل سن مؤثر بازنشستگی کاهش پیدا کرد. همچنین برای مشاغل سخت و خطرناک، 5 سال از سن لازم برای بازنشستگی زنان کم شد. در سال 1339، با حفظ شرط سابقه، 5 سال از سن بازنشستگی عادی کم شد و برای بازنشستگی سخت و زیان‌آور، سابقه 20 سال متوالی و 25 سال متناوب افزوده شد.

با تصویب قانون تأمین اجتماعی در سال 1354، شرط 30 سال سابقه در مشاغل عادی حذف شد، اما در سال 1371 و با اصلاح ماده (76)، مقرر شد تا مردان در صورت دارا بودن 30 سال سابقه، در سن 50 سالگی و زنان در سن 45 سالگی بتوانند تقاضای بازنشستگی کنند. این اقدام در کاهش سن مؤثر بازنشستگی بسیار اثرگذار بوده است، اما روند کاهش سن مؤثر به همین جا ختم نشد و با تصویب قانون «تعیین تکلیف تأمین اجتماعی اشخاصی که 10 سال و کمتر حق بیمه پرداخت کرده‌اند» در سال 1392، مقرر شد افراد بتوانند با حداقل 10 سال بیمه‌پردازی متناسب با سنوات بیمه‌پردازی، مستمری دریافت کنند. علاوه‌بر‌این افرادی که کمتر از 10 سال حق بیمه پرداخت کرده‌اند نیز می‌توانند با پرداخت مابه‌التفاوت حق بیمه اعم از حق کارگر و کارفرما تا 10 سال به نرخ سال جاری، از امتیاز بازنشستگی این حکم برخوردار شوند. همچنین مطابق با تبصره «1» این قانون سازمان تأمین اجتماعی مکلف شد به فرزندان و همسران بیمه ‌شده متوفی که زیر 10 سال سابقه پرداخت حق بیمه داشته ‌باشد، نسبت به سنوات، مستمری پرداخت نماید.

در رابطه با مشاغل سخت و زیان‌آور نیز مطابق با اصلاحیه قانون بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور در سال 1380، با حذف سن قانونی موجبات افزایش تعداد بازنشستگان پیش از موعد فراهم شد.

صندوق بازنشستگی کشوری و قوانین بازنشستگی مربوط به آن نیز روندی مشابه را طی کرده است. تغییرات سن مؤثر بازنشستگی[6] به‌دلیل تغییر قوانین و مقررات در صندوق بازنشستگی کشوری در نمودار 1 نشان داده ‌شده است.

نمودار 1. روند تغییرات میانگین سن بازنشستگی در صندوق بازنشستگی کشوری

جدول زیر، شرایط سن و سابقه قانونی لازم برای بازنشستگی در تعدادی از صندوق‌های بازنشستگی کشور را نشان می‌دهد.

جدول 2. شرایط بازنشستگی در برخی صندوق‌های بازنشستگی ایران

مأخذ: سالنامه صندوق بازنشستگی کشوری.

مروری اجمالی بر جدول 2، نشان‌دهنده پراکندگی قوانین بازنشستگی و وجود انواع و اقسام شرایط سن و سابقه بازنشستگی در صندوق‌های مختلف است. به‌طور‌کلی می‌توان گفت در صندوق‌های مختلف، افراد با داشتن 30 سال سابقه و 60 سال سن‌، می‌توانند بازنشسته شوند. در موارد متعدد سقف سن بازنشستگی برای زنان پایین‌تر است و در بسیاری موارد، زنان با داشتن حداقل 20 سال سابقه و با موافقت دستگاه مربوطه امکان بازنشستگی دارند.

3. تحلیل مصوبه مجلس درخصوص افزایش سن بازنشستگی

در لایحه برنامه هفتم توسعه پیشنهادهای مختلفی برای بخش صندوق‌های بازنشستگی درنظر گرفته شده بود که البته با بررسی و اعلام‌نظر مجلس، تغییرات قابل‌توجهی در آن رخ داده است. بررسی مصوبه فعلی حاکی از آن است که در آخرین مصوبه مجلس تکالیفی درخصوص تأدیه دیون دولت به سازمان تأمین اجتماعی، صندوق روستاییان و عشایر و صندوق فولاد، تدوین ضوابط سرمایه‌گذاری سازمان‌ها و صندوق‌های بازنشستگی، واگذاری شرکت‌ها و بنگاه‌های تحت مالکیت و مدیریت یا انعقاد قرارداد پیمان مدیریت، تدوین دستورالعمل نحوه احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیئت‌مدیره شرکت‌های تابع و وابسته صندوق‌های بازنشستگی، ساماندهی معافیت‌های بیمه‌ای و گسترش پوشش بیمه‌ای و درنهایت اصلاح سن و سابقه لازم برای بازنشستگی وجود دارد که در ادامه، حکم مربوط به افزایش سن و سابقه لازم برای بازنشستگی مورد بررسی قرار می‌گیرد:

«به‌منظور کاهش ناترازی صندوق‌های بازنشستگی و تقویت توان صندوق‌ها در انجام تکالیف محول‌ شده از ابتدای سال اول اجرای برنامه:

1. بیمه‌پردازانی که بیش از ۲۸ سال تمام سابقه خدمت دارند به سنوات الزامی اشتغال آنان برای بازنشستگی اضافه نمی‌گردد.
2. بیمه‌پردازانی که از ۲۵ تا ۲۸ سال تمام سابقه خدمت دارند به سنوات الزامی اشتغال آنان برای بازنشستگی به‌ازای هر سال تا زمان بازنشستگی دو ماه اضافه می‌گردد.
3. بیمه‌پردازانی که از ۲۰ تا ۲۵ سال تمام سابقه خدمت دارند به سنوات الزامی اشتغال آنان برای بازنشستگی به‌ازای هر سال تا زمان بازنشستگی سه‌ ماه اضافه می‌گردد.
4. بیمه‌پردازانی که از 15 تا ۲۰ سال تمام سابقه خدمت دارند به سنوات الزامی اشتغال آنان برای بازنشستگی به‌ازای هر سال تا زمان بازنشستگی چهار ماه اضافه می‌گردد.
5. بیمه‌پردازانی که مطابق قوانین کمتر از 15 سال تمام سابقه خدمت دارند به سنوات الزامی اشتغال آنان برای بازنشستگی پنج سال اضافه می‌گردد.

تبصره «1»- اجرای تمام یا بخشی از احکام فوق‌الذکر مشروط بر آن است که سن بیمه‌پرداز در زمان بازنشستگی برای مردان از ۶۲ سال و برای زنان از ۵۵ سال بیشتر نباشد. در هر حال حداکثر سنوات الزامی اشتغال برای بازنشستگی برای مردان 35 سال و برای زنان 30 سال خواهد بود.

تبصره «2»- اصلاحات فوق در قوانین مربوط به صندوق‌های بازنشستگی به‌استثنای صندوق‌هایی که حداقل سنوات الزامی اشتغال برای بازنشستگی بیمه‌شدگان آنها از ارقام مذکور در تبصره «۱» بیشتر است به‌صورت دائمی خواهد بود.

تبصره «3»- ایثارگران، معلولان و شاغلان در مشاغل سخت و زیان‌آور مشمول قوانین خاص خود هستند.

تبصره «4»- اشخاص موضوع این حکم با رضایت خود و موافقت دستگاه‌های ذی‌ربط می‌توانند علاوه‌بر زمان‌های مذکور در اجزای «۲ تا ۵» این بند تا سقف سن مقرر در قوانین مربوطه حسب‌مورد به خدمت ادامه دهند.

تبصره «5»- چنانچه دستگاه‌ها به خدمات برخی از کارکنان نیاز نداشته ‌باشند حسب‌مورد می‌توانند بدون لحاظ زمان‌های مذکور در اجزای «۲ تا ۵» با پیشنهاد بالاترین مقام دستگاه و موافقت معاون اول رئیس‌جمهور بر‌اساس قوانین مربوط نسبت به صدور احکام بازنشستگی آنان اقدام کنند.

تبصره «۶»- افرادی که بنا به تقاضای خود مایل به بازنشستگی بدون رعایت موعد فوق‌الذکر باشند، بازنشستگی آنها مطابق قوانین مربوط و بدون رعایت اجزای «۲ تا ۵» بلامانع است و حقوق بازنشستگی آنان متناسب با سنوات مندرج در اجزای مذکور (به نسبت سنوات اشتغال آنها به سنوات الزامی اشتغال برای بازنشستگی آنها) برقرار می‌شود. آیین‌نامه اجرایی این بند ظرف ۶ ‌ماه توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تهیه می‌شود و به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد».

در صورت تبدیل مصوبه فعلی به قانون، از ابتدای زمان اجرای آن مطابق با اجزای «2 تا 5»، به سن و سنوات الزامی بیمه‌پردازی تمامی بیمه‌پردازان جهت احراز شرایط بازنشستگی، بسته به میزان سنوات پرداخت حق بیمه فرد تا زمان تصویب قانون، مقادیری افزوده می‌شود؛ به شرطی که سن بیمه‌پرداز در زمان بازنشستگی برای مردان از ۶۲ سال و برای زنان از ۵۵ سال بیشتر نباشد. همچنین حداکثر سنوات الزامی بیمه‌پردازی برای بازنشستگی برای مردان 35 سال و برای زنان 30 سال درنظر گرفته شده است. با‌این‌حال مطابق با تبصره «6» این مصوبه، افراد همچنان می‌توانند بدون رعایت سنوات تعیین شده در این مصوبه تقاضای بازنشستگی دهند، ولی نکته مهم، کاهش نسبی مستمری ایشان به نسبت افرادی است که تا موعد تعیین شده در قانون به بیمه‌پردازی ادامه می‌دهند.

نحوه تأثیر بندهای «2 تا 5» مصوبه که مربوط به افزایش سن بازنشستگی است، در نمودار زیر نمایش داده‌ شده است.

نمودار 2. میزان افزایش پلکانی سن در مصوبه مجلس با توجه به میزان سابقه بیمه‌پردازان برحسب سال

مأخذ: محاسبات پژوهش.

4. بررسی دلایل ضرورت افزایش سن بازنشستگی در ایران

نظام‌های بازنشستگی در ایران همچون بسیاری از کشورهای دنیا، از جنس تعادل منابع_مصارف با تعریف مزایای معین (DB-PAYG) هستند. این نظام‌ها به‌دلیل تضمین سطحی از مستمری برای بیمه‌شدگان (فارغ از شوک‌ها و تلاطمات اقتصادی و جمعیتی) هزینه‌های بالایی داشته و به‌دلیل وابستگی بین‌نسلی، تغییرات جمعیتی تأثیر زیادی بر پایداری آنها دارد.

4-1. بروز تحولات جمعیتی در ایران و عدم واکنش مناسب به این تحولات

یکی از مهم‌ترین شاخص‌های جمعیتی مرتبط به نظام بازنشستگی سن امید به زندگی است. نمودار 3 با استفاده از داده‌های سازمان ملل، روند روبه‌رشد این شاخص را برای ایران نشان داده است.

نمودار 3. شاخص امید به زندگی در بدو تولد در ایران

مأخذ: داده‌های سازمان ملل متحد.

همان‌طور که در نمودار 3 مشاهده می‌شود امید به زندگی در ایران در دهه‌های اخیر به‌صورت کلی افزایشی بوده، اما متناسب با آن، تغییری در سن بازنشستگی صورت نپذیرفته است و این یکی از دلایلی بوده که موجب ایجاد ناپایداری مالی در صندوق‌های بازنشستگی شده است. از‌همین‌رو ماهیت این نوع نظام‌ها، لزوم دخالت دولت در تغییر شرایط بازنشستگی را به‌منظور حفظ پایداری سیستم، ایجاب می‌کند.

4-2. کاهش نرخ باروری

نرخ باروری، دیگر شاخص مهم جمعیتی است که میانگین تعداد فرزندان متولد شده توسط هر زن در سال را نشان می‌دهد و ارتباط مستقیمی با وضعیت صندوق‌های بازنشستگی در آینده خواهد داشت. در نمودار 4 نرخ باروری از هفت دهه گذشته در ایران بر‌اساس آمار سازمان ملل متحد ترسیم شده است. چنانچه مشاهده می‌شود نرخ باروری کشور از بیش از 7 فرزند در دهه 1950 به کمتر از 2 فرزند در سال 2020 میلادی رسیده که کاهشی بالغ‌بر 76 درصد را نشان می‌دهد.

نمودار 4. نرخ باروری در ایران از 1950 تا 2100

مأخذ: همان.

بنابراین پیش‌بینی‌های صورت گرفته برای آینده همگی بر کاهش نرخ باروری، کاهش نسبی تعداد کودکان، افزایش نسبی تعداد سالمندان و به‌طورکلی پیرتر شدن جمعیت دلالت دارد که مستقیماً کاهش جمعیت بیمه‌پردازان و افزایش تعداد مستمری‌بگیران را در سال‌های آینده به‌دنبال خواهد داشت. ازاین‌رو با فرض ادامه روند فعلی، افزایش مصارف و کاهش منابع صندوق بازنشستگی تأمین اجتماعی را می‌توان به‌راحتی برای سال‌های آتی پیش‌بینی کرد.

4-3. روند فزاینده وابستگی صندوق‌های بازنشستگی به بودجه عمومی

طبق آخرین آمارها (قانون بودجه سال 1402)، میزان وابستگی چهار صندوق بازنشستگی کشوری، نیروهای مسلح، کارکنان فولاد و کارکنان وزارت اطلاعات به منابع بودجه عمومی کشور، نزدیک به 331 هزار میلیارد تومان است. آنچه اهمیت این موضوع را بیشتر می‌کند، روند کلی روبه‌رشد این نسبت در طول سال‌های برنامه ششم توسعه است. به‌نحوی‌که از سال شروع برنامه ششم توسعه تا سال 1402 این رقم حدود 4 درصد رشد کرده و به بیش از 15 درصد از کل منابع عمومی رسیده است. در ضمن این رقم بدون لحاظ کمک‌های فرابودجه‌ای انجام گرفته به صندوق بازنشستگی در قالب ردیف‌های متفرقه و تبصره «14»[9] بودجه و واگذاری شرکت‌های دولتی بابت رد‌ دیون که در احکام بودجه صورت می‌پذیرد بیان شده است.[10]

بررسی‌های کارشناسی نشان می‌دهد در صورت عدم اصلاح وضعیت فعلی صندوق‌های بازنشستگی (از‌جمله افزایش سن)، میزان وابستگی سازمان تأمین اجتماعی (که در حال حاضر از بودجه عمومی کمک مالی دریافت نمی‌کند) در دو دهه آینده به بیش از 50 درصد از بودجه عمومی کشور خواهد رسید [1].

نمودار 5. منابع اختصاص‌یافته به چهار صندوق کشوری، نیروهای مسلح، فولاد و کارکنان وزارت اطلاعات

مأخذ: قوانین بودجه سنواتی.

5. بررسی تجربه سایر کشورها

همان‌طور که ذکر شد به‌دلیل حساسیت بالای صندوق‌های بازنشستگی با سیستم تعادل منابع-مصارف با تعیین مزایای معین[11] به تغییرات جمعیتی، برای حفظ توان آنها برای پرداخت مستمری، متناسب با این تغییرات باید بازنگری‌هایی در پارامترهای آنها انجام شود. این مسئله آن‌قدر مهم است که حتی کشورهایی که از منظر اقتصاد کلان وضعیت مناسب‌تری نسبت به سایرین داشته و سودآوری سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی در آنها قابل‌توجه بوده است، از این اقدامات چشم‌پوشی نکرده‌اند. به‌عنوان مثال ژاپن با 1700 میلیارد دلار دارایی در صندوق بازنشستگی، نروژ با ۱۴۰۰ میلیارد دلار، سوئد با ۱۳۶ میلیارد دلار و فنلاند با ۷۱ میلیارد دلار از‌جمله این کشورها هستند [5].

اصلاحات بازنشستگی در میان کشورهای OECD به‌گونه‌ای رقم خورده است که به‌طور متوسط مردانی که در سال 1940 و 1956 متولد شده‌اند و از سن 20 سالگی بدون وقفه کار کرده باشند، به‌ترتیب امکان بازنشستگی بدون جریمه در سنین 62.9 یا 64.2 سال را دارند. این مقادیر نشان‌دهنده افزایش سن قانونی بازنشستگی^[12] (SPA)^[13] میان کشورهای صدرالذکر به میزان 1.3 سال می‌باشد (OECD، 2019). از‌این‌رو متوسط سنوات لازم برای بازنشستگی میان کشورهای OECD به‌طور متوسط بین 42.9 تا 44.2 است.

به‌طور متوسط سن قانونی بازنشستگی^[14] میان کشورهای OECD در حدفاصل سال‌های 2020 تا اواسط دهه 2060 با حدود دو سال افزایش از 64.2 سال به 66.1 سال افزایش خواهد یافت. باید به این نکته توجه داشت که بانک جهانی برای حفظ پایداری مالی سیستم‌های DB-PAYG معتقد است، سن بازنشستگی باید به‌گونه‌ای تغییر کند که متوسط طول مدت پرداخت مستمری در محدوده 15 سال باقی بماند [6].

حدود دو‌سوم کشورهای عضو این سازمان از سازوکار تنظیم خودکار (اصلاح سن بازنشستگی متناسب با امید به زندگی به‌صورت خودکار) در طرح‌های بازنشستگی اجباری یا شبه‌اجباری خود استفاده می‌نمایند. که در میان آنها کشورهای سوئد و فنلاند توانسته‌اند مؤثرترین سازوکار تنظیم خودکار را برای نظام تأمین اجتماعی خود طراحی نمایند. این در‌حالی است که بر‌اساس رتبه‌بندی منابع صندوق‌ها در سال 2021 توسط ویژیوال کپیتالیست^[15] کشور سوئد دارای سی‌و‌یکمین صندوق ثروتمند با سرمایه 136.7 میلیارد دلار و کشور فنلاند دارای هفتاد‌و‌یکمین صندوق ثروتمند با سرمایه 73.3 میلیارد دلار می‌باشد. در این بین 7 کشور دانمارک، استونی، یونان، ایتالیا، فنلاند، هلند و پرتغال تنها از این سازوکار برای لحاظ خودکار شاخص امید به زندگی در شرایط احراز بازنشستگی برای مثال سن قانونی بازنشستگی (SPA)^[16] استفاده نمودند. توضیح آنکه در این بستر، شاخص امید به زندگی در برخی کشورها اثری یک‌به‌یک و در برخی دیگر اثری دو‌سومی بر سن قانونی بازنشستگی دارد.

در رابطه با روند سن قانونی بازنشستگی میان کشورهای OECD، کمترین سن بازنشستگی- به‌استثنای کشور ترکیه با 52 سال- مربوط به کشورهای کلمبیا، کاستاریکا، یونان، ایتالیا، کره ‌جنوبی، لوکزامبورگ و اسلوونی با 62 سال می‌شود؛ درحالی‌که این سن در کشورهای ایسلند و نروژ به مرز 67 سال رسیده است [7]. این در‌حالی است که کشور نروژ دومین صندوق ثروتمند دنیا با سطح سرمایه ۱۴۰۰ میلیارد دلار است [8]. به‌طور‌کلی می‌توان گفت مسئله مربوط به افزایش سن قانونی بازنشستگی مطابق با افزایش در شاخص امید به زندگی، مستقل از ثروت و اندوخته کشورها در طرح‌های DB-PAYG به‌واسطه خصیصه‌های ذاتی این سیستم رقم می‌خورد و از‌این‌رو افزایش سن بازنشستگی یکی از مهم‌ترین و رایج‌ترین سیاست‌های اصلاحی در سیستم بازنشستگی سراسر دنیا محسوب‌ می‌شود. این مسئله از اطلاعات مندرج در جدول 3 که ناظر بر اصلاحات جاری برخی از کشورهای OECD در حوزه سن قانونی بازنشستگی در مقایسه با سطح دارایی صندوق‌هایشان نیز قابل رؤیت است.

جدول 3. اصلاحات سن بازنشستگی در برخی از کشورهای OECD و دارایی صندوق آنها

مأخذ: گردآوری پژوهش، [8] و [9].

متوسط سن فعلی مؤثر و قانونی بازنشستگی میان زنان و مردان، متوسط مقدار آتی آن در کنار متوسط امید به زندگی در میان کشورهای OECD و غیر‌OECD به‌قرار نمودار 6 است.

نمودار 6. مقایسه متوسط سن فعلی و آتی بازنشستگی با متوسط امید به زندگی

مأخذ: OECD مستمری در یک نگاه، 2021 [3].

6. نسبت مصوبه افزایش سن بازنشستگی با سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی

در بندهای «3» و «4» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی فروردین 1401، به اصلاح قوانین و رعایت تعادل بین منابع و مصارف صندوق‌های بازنشستگی، پایبندی به محاسبات بیمه‌ای و رعایت تعهدات بین‌نسلی و عدم تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی بین‌نسلی تکلیف شده است. بندهای مذکور بیان می‌کنند:

«3» - پایبندی به حقوق و رعایت تعهدات بین‌نسلی و عدم تحمیل طرح‌های فاقد تضمین مالی بین‌نسلی، تأمین منابع پایدار، رعایت محاسبات بیمه‌ای و تعادل بین منابع و مصارف و حفظ و ارتقای ارزش ذخایر سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی به‌عنوان اموال متعلق حق مردم با تأکید بر امانت‌داری، امنیت، سودآوری و شفافیت با ایجاد ساز‌و‌کار لازم.

«4» - اصلاح قوانین، ساختارها و تشکیلات سازمان‌ها و صندوق‌های بیمه‌گر اجتماعی در جهت تأمین عدالت و یکسان‌سازی قواعد و مقررات بیمه‌ای و جلوگیری از ایجاد و انباشت بدهی‌های دولت و رعایت قواعد بیمه‌ای و تأمین بار مالی تضمین شده و بین‌نسلی.

با عنایت به بین‌نسلی بودن صندوق‌های بازنشستگی و با توجه به توضیحات ذکر شده درخصوص اثر افزایش سن بازنشستگی در حفظ پایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی جهت حفظ توان این صندوق‌های برای خدمات‌رسانی به نسل‌های آتی، بازنگری در سن بازنشستگی را می‌توان در راستای اجرای بندهای «3» و «4» سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی دانست.

7. پاسخ به برخی ابهامات مهم

همان‌طور که در این گزارش تأکید شده است، برای اصلاح صندوق‌های بازنشستگی به‌کارگیری بسته کاملی از اصلاحات مورد نیاز بوده و هیچ‌یک از راه‌حل‌ها اعم از انجام اصلاحات پارامتریک یا اصلاح وضعیت سرمایه‌گذاری‌های صندوق‌های بازنشستگی به‌تنهایی نمی‌تواند موجب حل مسئله صندوق‌های بازنشستگی شود. در این بخش تلاش شده مهم‌ترین ابهامات موجود در این خصوص به‌صورت اجمالی مورد بحث و بررسی قرار گیرد.

7-1. امکان تغییر مفاد بیمه‌های بازنشستگی به‌عنوان یک قرارداد دوطرفه

در این خصوص قابل‌توجه است که اگرچه بهره‌گیری از مشورت و نظرات گروه‌های ذی‌نفع همچون اتحادیه‌های کارگری در فرایند این اصلاحات امری لازم و تسهیل‌کننده‌ انجام اصلاحات است، بااین‌حال قراردادهای بیمه‌ بازنشستگی اجباری، نوعی قرارداد اداری بوده و همچون قراردادهای خصوصی دونفره، تعهدی به این صورت که صندوق حق تغییر یک‌طرفه شرایط پرداخت مستمری به فرد بیمه شده را نداشته ‌باشد)، وجود ندارد. گفتنی است که تحمیل الزامات قانونی بر این روابط به‌نوعی پیش‌فرض و شرط ضمنی پذیرفته شده است. ارتکاز عرفی طرفین قراردادهای بیمه‌ای (صندوق‌ها و بیمه‌شدگان) نیز بر رعایت الزامات قانونی و قضایی است و در‌واقع شرطی خارج از اراده طرفین بر ایشان تحمیل نمی‌شود. این موضوع در مالیات‌ستانی دولت یا دریافت عوارض از‌سوی شهرداری در ازای ارائه خدمات عمومی هم به همین صورت اتفاق می‌افتد.

گفتنی است مطابق ماده (36) قانون تأمین اجتماعی مصوب 1354^[17] و استفساریه سال 1390^[18]، حتی اگر بیمه‌پردازی برای یک کارگر اتفاق نیفتد، تأمین اجتماعی مسئول و ملزم به ارائه خدمات مورد تعهد (اعم از مستمری ازکارافتادگی و بازنشستگی) به فرد خواهد بود. توجیه این ماده تنها با یک الزام قانونی امکان‌پذیر است، نه با قراردادی که هیچ‌وقت وجود نداشته ‌است.

از‌سوی‌دیگر در قرارداد بیمه صاحبان حرف و مشاغل آزاد نیز این اختیار به فرد داده شده تا با بیمه‌پردازی تمایل خود را برای برخورداری از مزایایی اعلام کند که طبق قانون و مقررات تعیین می‌گردد. علاوه‌بر‌این مطابق با یکی از بندهای این قرارداد، بیمه شده متعهد به پذیرش شرایط و تغییرات بعدی مربوط به برقراری هر‌یک از تعهدات مورد قرارداد، میزان آن و همچنین تغییر در نرخ پرداخت حق بیمه، دستمزد مبنای پرداخت حق بیمه و ... عیناً به‌ترتیب تعیین شده در قانون تأمین اجتماعی و تغییرات بعدی آن خواهد بود.

7-2. تأثیر افزایش سن بازنشستگی بر افزایش بیکاری

به‌دلیل عواملی چون عدم کفاف مستمری و همچنین پایین بودن سن بازنشستگی، بخش قابل‌توجهی از بازنشستگان مجدداً و به‌صورت غیررسمی وارد بازار کار می‌شوند و لذا در حال حاضر نمی‌توان بازنشستگی فرد را معادل خارج شدن وی از بازار کار دانست. همچنین به‌دلیل داشتن توان کار، تجربه‌ بالا و هزینه‌های پایین‌تر برای کارفرما (به‌دلیل عدم نیاز به بیمه یا مالیات)، در مواردی به‌کارگیری بازنشستگان نسبت به جوانانی که تازه‌ وارد بازار کار شده‌اند برای کارفرمایان به‌صرفه‌تر است. از طرفی به‌دلیل تورم نیروی اداری در کشور، با بازنشسته شدن کارمندان لزوماً فرد جدیدی برای استخدام مورد نیاز نیست.

لذا برخلاف تصور رایج، بازنشستگی شاغلین در سنین پایین، لزوماً به اشتغال جوانان کمک نمی‌کند، بلکه در مواردی می‌تواند موجب اخلال در بازار کار و از دست رفتن فرصت‌های شغلی برای آنان شود.

باید توجه داشت سیاست‌های صحیح برای اشتغال‌زایی، مواردی چون بهبود وضعیت شاخص‌های اقتصاد کلان همچون تورم و مساعد شدن محیط کسب‌و‌کار هستند. عدم بازنگری در سن بازنشستگی یا حتی تحمیل انواع بازنشستگی‌های پیش از موعد، اقداماتی کوتاه‌مدت هستند که اثر آنها تسریع در ورشکستگی صندوق‌های بازنشستگی است. به‌عبارت‌دیگر تلاش برای حل مسئله بیکاری از مسیر بازنشستگی در سنین پایین، نوعی تغییر در صورت مسئله است.

7-3. بهبود وضعیت سرمایه‌گذاری‌ها و اصلاحات مدیریتی، اقدامی جایگزین برای افزایش سن بازنشستگی

همان‌طور که ذکر شد مرور تجربه سایر کشورها نشان می‌دهد حتی کشورهایی با وضع اقتصادی بسیار مطلوب و دارایی بالا در صندوق‌های بازنشستگی، به‌جهت جلوگیری از سقوط مالی صندوق‌های بازنشستگی، دست به اصلاحات پارامتریک زده‌اند، چرا‌که این صندوق‌ها بسیار به تغییرات جمعیتی حساس هستند. به‌عنوان مثال ژاپن با 1700 میلیارد دلار دارایی در صندوق بازنشستگی، نروژ با 1400 میلیارد دلار، سوئد با ۱۳۶ میلیارد دلار و فنلاند با ۷۱ میلیارد دلار از‌جمله این کشورها هستند.

همچنین آمارها نشان می‌دهد که سهم سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها در سبد درآمدی صندوق‌ها در حال حاضر کمتر از 10 درصد است. لذا حتی اگر با استفاده از اصلاحات مدیریتی بتوان سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها را افزایش قابل‌توجهی داد، به‌دلیل قابل‌توجه بودن هزینه‌ها، عملاً بدون انجام سایر اصلاحات نمی‌توان به تعادل مالی در صندوق‌ها دست ‌یافت.

7-4. لزوم تقدم استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه بر اصلاحات پارامتریک

کشورها در مواجهه با هزینه‌های بالای نظام تأمین اجتماعی، طی سال‌های مختلف از اصلاحات مختلفی بهره جسته‌اند. جدول 4 اجزای اصلی اصلاحات صورت گرفته در شانزده کشور OECD که تا سال 1990 دست به اصلاحات عمده زده‌اند را در دو قالب اصلاحات «پارامتریک» و «ساختاری» نشان می‌دهد. مجموعه سیاست‌های اصلاحی اتخاذی عمدتاً به‌منظور کاهش و یا کنترل روند سخاوتمندانه ارائه مزایا در سیستم‌های بازنشستگی صورت پذیرفته ‌است.

جدول 4. اجزای اصلی بسته اصلاحی نظام بازنشستگی در کشورهای OECD منتخب

مأخذ: OECD مستمری در یک نگاه، 2007 [4].

مطابق اطلاعات مندرج در جدول 4 اصلاحات بازنشستگی در اکثر کشورها شامل اقدامات مختلف در قالب بسته سیاستی می‌باشد. برخی از این اصلاحات مانند افزایش سن بازنشستگی، سیاست رایج و عمدتاً گزینه همیشگی اصلاحات تلقی شده و برخی دیگر همانند تغییرات در فرمول محاسبه مزایا و تعدیل آن جزء تغییرات فنی‌تر محسوب‌ می‌شود. از‌سوی‌دیگر برخی از کشورها ساختار نظام بازنشستگی را حفظ کردند و تنها پارامترها و برخی از قوانین را اصلاح نمودند، حال آن‌که برخی دیگر به اصلاح کل نظام بازنشستگی پرداختند.

در این بین ادبیات مربوط به نظام تأمین اجتماعی چندلایه نخستین‌بار در سال 1994 توسط بانک جهانی و 2000 توسط سازمان بین‌المللی کار مطرح شد که بعد از انجام اصلاحات در کشورها می‌باشد. پس از آن در سال 2005 نسخه تکامل‌یافته نظام چند‌لایه پیشنهادی توسط بانک جهانی نیز معرفی گشت [10] [11] [12]. بنابراین می‌توان این‌گونه جمع‌بندی کرد که اگرچه استقرار نظام تأمین اجتماعی چندلایه قبل از انجام برخی اصلاحات پارامتریک امری مطلوب بوده و به کاهش هزینه‌های اصلاح کمک می‌کند، اما مرور تجربه جهانی نشان می‌دهد انجام این اصلاحات بعد از استقرار کامل نظام تأمین اجتماعی چندلایه نبوده است.

8. جمع‌بندی

بررسی وضعیت صندوق‌های بازنشستگی ایران نشان می‌دهد که بسیاری از آنها از منظر پایداری مالی در وضعیت نامطلوبی بوده و چشم‌انداز تغییرات جمعیتی کشور نیز حاکی از آن است که ناپایداری مالی صندوق‌های بازنشستگی در سال‌های آتی به یکی از چالش‌های اصلی کشور بدل خواهد شد. لذا عدم اقدام عاجل در این خصوص، موجب وخیم‌تر شدن اوضاع این نهادها شده که نتیجه آن تهدید معیشت بخش قابل‌توجهی از سالمندان است. بروز وضعیت فعلی دلایل مختلفی داشته که یکی از مهم‌ترین آنها، عدم بازنگری در ضوابط بازنشستگی و برقراری مستمری متناسب با تغییرات جمعیتی بوده است، چرا‌که صندوق‌های بازنشستگی ایران همچون بسیاری از کشورها از نوع سیستم‌های تعادل منابع_مصارف و با تعیین مزایای معین (DB-PAYG) هستند که به‌دلیل حساسیت بالا به تغییرات جمعیتی، نیازمند اصلاحات متناسب با این تغییرات هستند. به‌دلیل اهمیت بالای این مسئله حتی کشورهایی با وضعیت مطلوب‌تر در اقتصاد کلان و دارایی قابل‌توجه در صندوق‌های بازنشستگی، از انجام این اصلاحات چشم‌پوشی نکرده‌اند و لذا انجام این اصلاحات همواره مورد تأکید کارشناسان مختلف بوده است. یکی از اصلاحات بسیار مهم و رایج که مورد اتفاق کارشناسان این حوزه است، بازنگری در پارامترهای صندوق‌ها و افزایش سن بازنشستگی متناسب با افزایش امید به زندگی است، لذا مصوبه برنامه هفتم توسعه درخصوص افزایش سن بازنشستگی یک اقدام کارشناسی و در جهت حفظ منافع بلندمدت عمومی بوده و می‌تواند به کند شدن روند افزایش ناپایداری صندوق‌های بازنشستگی کمک کند. با‌این‌حال به سرانجام رسیدن این اصلاح به‌تنهایی کافی نبوده و برای حل مسئله صندوق‌های بازنشستگی به مجموعه‌ای از اصلاحات در سایر بخش‌ها نیاز است.

گزیده سیاستی 

 به دلیل ناتزاری مالی قابل توجه صندوقهای بازنشستگی و عدم رفع مسئله با انجام اصلاحات در بخش مدیریت صندوقها و بنگاههای تابعه، مصوبه مجلس درخصوص افزایش سن و سابقه لازم برای بازنشستگی اقدامی کارشناسی و در جهت حفظ منافع بلندمدت عموم مردم است .