1. مقدمه

«طرح الحاق 7 تبصره به ماده (7) اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بابت تسهیل روند ساخت‌وساز روستایی برای بومیان روستا و حمایت از دولت در جهت ساخت یک میلیون مسکن در سال» با شماره ثبت 882 که یک ‌فوریت آن در تاریخ 1402/01/28 اعلام وصول شد، با حذف 3 تبصره [تبصره‌های «2»، «4» و «7»] و اضافه کردن یک تبصره و انجام پاره‌ای اصلاحات در سایر تبصره‌ها، در جلسه 1402/05/01 کمیسیون عمران به «طرح الحاق 5 تبصره به ماده (7) قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی» تغییر نام یافته است. آنچه که از عنوان، مقدمه توجیهی و مفاد طرح برمی‌آید، دغدغه اصلی طراحان، تأمین نیاز به ساخت مسکن در روستاهاست. سازوکاری که برای تحقق این هدف در نظر گرفته شده به این صورت است: به مالکانی که در طرح هادی مصوب، برای اراضی و املاک آنها کاربری عمومی (نظیر آموزشی، بهداشتی، فضای سبز و ...) تعریف شده است، اجازه داده که در صورت عدم اقدام دستگاه اجرایی مربوطه برای خرید و تملک زمین موردنظر از مالک و احداث کاربری مقرر شده در طرح هادی روستایی طی بازه زمانی مشخص (18 ماه)، درخواستی مبنی‌بر تغییر کاربری زمین موردنظر به مسکونی به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی ارائه دهند. کمیته تصویب‌کننده طرح هادی روستایی نیز مکلف شده است، در صورت احراز شروط موردنظر، نسبت به تغییر کاربری زمین یا ملک در حد نصاب تفکیک قطعات مسکونی اقدام نماید. در ادامه به‌صورت مختصر و اجمالی اظهارنظر پیرامون گزارش کمیسیون عمران ارائه می‌شود.

۲. اظهارنظر پیرامون مصوبه کمیسیون عمران

در رابطه با دغدغه طراحان گفتنی است که اساساً با توجه به رشد منفی جمعیت مطلق و نسبی مناطق روستایی طی دهه‌های گذشته و آتی، نیاز به تقاضای جدید برای ساخت مسکن در تمامی روستاهای کشور محتمل نیست؛ مگر در برخی روستاهای مرکزی و مجاور کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ که آن هم غالباً مربوط به تقاضاهایی برای ساخت خانه دوم است. توضیح اینکه، بر‌اساس آمار و اطلاعات مرکز آمار ایران، سهم جمعیت روستایی و عشایری کشور از حدود 38/7 درصد (23/2 میلیون نفر) در سال 1375 به حدود 24 درصد (20/5 میلیون نفر) در سال 1400 رسیده است [1]. برآوردهای جمعیتی نیز نشان‌ می‌دهد این سهم در سال 1415 به حدود 19 درصد (18/9 میلیون نفر) [2] و در سال 1430 به زیر 16 درصد خواهد رسید [3]. بررسی آمار مربوط به خانه‌های خالی در مناطق روستایی نیز نشان می‌دهد که حدود 478،000 خانه خالی در روستاها وجود دارد که در صورت برنامه‌ریزی صحیح، می‌تواند ظرفیت مؤثر و آنی برای کاهش نیاز مسکن مناطق روستایی در کوتاه‌مدت تلقی گردد. بنابراین صدور قاعده عام برای فراهم‌سازی زمینه تغییر کاربری اراضی با کاربری کشاورزی و سایر کاربری‌های عمومی به کاربری مسکونی در تمامی روستاهای کشور، منطقی نیست. بلکه باید بر‌اساس نیازسنجی واقعی، برای تأمین و عرضه مسکن در روستاها، استفاده از موجودی مسکن (خانه‌های خالی، فرسوده و دوم و ...) در اولویت قرار گیرد.

از طرفی در قالب قانون جهش تولید مسکن، مصوب 1400/05/17 با اصلاحات بعدی، احکامی درخصوص ساخت سالیانه یک میلیون واحد مسکونی در سرتاسر کشور که 200 هزار آن مربوط به مناطق روستایی می‌شود، پیش‌بینی شده است. در قانون مذکور، نحوه تأمین زمین و منابع مالی و شرایط و صلاحیت‌های واگذاری تا حدودی مشخص گردیده ‌است. علاوه‌بر‌این، در مواد (4) و (11) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، مصوب 1387/02/25 احکامی برای توسعه مسکن در مناطق روستایی به‌ویژه از طریق نوسازی و بازسازی سالیانه حداقل 200 هزار واحد مسکونی، پیش‌بینی شده است. ضمن اینکه در برنامه هفتم توسعه نیز بخش مستقلی برای «مسکن روستایی» در نظر گرفته شده و احکامی در این راستا آمده است. بنابراین ارائه طرح جدید برای افزایش بی‌رویه و غیرکارشناسی کاربری‌های مسکونی در سطح روستاها، چندان لازم و منطقی به‌نظر نمی‌رسد. به‌عبارتی این‌گونه پیشنهادها که ناظر بر افزایش بی‌حدوحصر کاربری‌های مسکونی در نقاط روستایی است، بیشتر برآمده از نگاه شهرگونه به روستاها و ترویج شهری‌گرایی مناطق روستایی است. در‌حالی‌که مناطق روستایی برخلاف شهرها که غالباً کارکرد مصرف‌گرایی دارند، به سبب برخورداری از اراضی کشاورزی در داخل محدوده و پیرامون خود، کانون تولید و ارزش‌آفرینی کشور تلقی می‌شوند و نقش راهبردی در تضمین امنیت غذایی و کاهش وابستگی به کشورهای خارجی در تأمین نیازهای غذایی اساسی بر‌عهده دارند. در صورت گسترش تغییر کاربری اراضی فاقد کاربری مسکونی‌-‌ که عمدتاً اراضی کشاورزی را شامل می‌شود- به کاربری مسکونی، روستاها ماهیت تولیدی خود را از دست خواهند داد که نتیجه آن تهدید خودکفایی و امنیت غذایی کشور است.

قابل‌توجه است که در برخی از روستاهای کشور کماکان در توزیع خدمات و امکانات عمومی و رفاهی نظیر بهداشت و درمان و آموزش و پرورش، نابرابری‌ها و تبعیض‌های زیادی بین شهر و روستا وجود دارد که با وجود این، در طرح مصوب اجازه تغییر کاربری‌های عمومی به مسکونی صادر شده است.

درخصوص سازوکارهای پیشنهاد شده در مصوبه کمیسیون عمران به‌منظور پاسخ به دغدغه موردنظر طراحان، در ادامه اظهارنظر کارشناسی به تفکیک تبصره‌ها ارائه می‌شود.

2-1. تبصره «1»

کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات، سازمان‌ها، شرکت‌های دولتی یا وابسته به دولت، نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی موضوع قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب 1373/04/19 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، مکلفند در طرح‌های عمرانی یا عمومی که ضرورت اجرای آن توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی با رعایت ضوابط مربوطه تصویب و اعلام شده باشد و در اراضی و املاک شرعی و قانونی اشخاص اعم از حقیقی و حقوقی قرار داشته و در داخل محدوده طرح هادی روستا باشد، حداکثر ظرف مدت 18 ماه پس از اعلام رسمی وجود طرح، نسبت به معامله قطعی طبق قانون نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358/11/17 شورای انقلاب با اصلاحات و الحاقات بعدی آن، اقدام نمایند. در غیر این‌صورت مالکین املاک واقع در طرح از کلیه حقوق مالکانه مانند احداث بنا، تجدید بنا، افزایش بنا، تعمیر، فروش و اجاره برخوردارند.

تبصره «1» مصوبه کمیسیون با تغییرات جزئی، همان متن تبصره «3» طرح پیشنهادی است. یکی از دغدغه‌های به‌حقی که از جانب برخی از مالکان اراضی و املاک مطرح می‌شود این است که در مواردی بر‌اساس اجرای طرح‌ها و برنامه‌های زیربنایی، عمرانی و ... دستگاه‌های دولتی و غیردولتی، تمام یا بخشی از عرصه و یا اعیانی زمین مالکان (اعم از حقیقی و حقوقی)، داخل طرح‌های مذکور قرار می‌گیرد. ولی بعضاً دستگاه مجری به‌دلایل مختلف، اجرای این امر را با تعلل و تأخیرهای زیادی مواجه می‌سازد و در این حالت حقوق مالکانه مالک زمین در این برهه تحت‌الشعاع قرار می‌گیرد. یکی از این حقوق مالکانه، تقاضا برای تغییر کاربری زمین تحت مالکیت خویش است که به‌دلیل تعیین کاربری خاص مانند آموزشی، اداری، ورزشی، فرهنگی، فضای سبز و ... روی زمین شخص در طرح هادی مصوب، قاعدتاً با درخواست تغییر کاربری شخص مخالفت می‌شود. تبصره «1» در راستای رفع همین دغدغه برآمده و به مجریان طرح‌های عمرانی و عمومی در روستاها مهلت 18‌ماهه داده است که پس از ابلاغ طرح هادی روستایی، طبق قانون نحوه خرید و تملک اراضی برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب 1358/11/17 شورای انقلاب با اصلاحات بعدی، نسبت به انجام معامله قطعی با مالک اقدام نمایند. پس از اتمام مهلت مقرر، در صورت عدم اقدام به عقد قرارداد معامله از‌سوی دستگاه اجرایی، مالکین اراضی یا املاک از کلیه حقوق مالکانه مانند احداث بنا، تجدید بنا، افزایش بنا، تعمیر، فروش و اجاره برخوردار خواهند بود. درخصوص تبصره مذکور نکات زیر قابل ‌ذکر است:

 تبصره «1» مصوبه کمیسیون عمران، برآمده از ماده‌واحده «قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها، مصوب 1367/08/29 با اصلاحات بعدی» است. به‌عبارتی موضوع و متن تبصره «1» طرح با موضوع و متن ماده‌واحده قانون مذکور تا حد زیادی به‌هم شبیه هستند. تفاوت آنها در این است که در ماده‌واحده قانون یاد شده، تعیین مهلت ‌ماهه صرفاً برای اراضی واقع در داخل محدوده شهرها و شهرک‌ها و حریم استحفاظی آنها بوده است؛ و تبصره «1» مصوبه کمیسیون در پی این بوده که چنین امری را برای اراضی داخل محدوده روستاها نیز تسری دهد. در این خصوص گفتنی است، هرچند نبود ضوابطی برای تعیین تکلیف اراضی مشمول تغییر کاربری در محدوده روستاها در اثر تصویب و اجرای طرح هادی روستایی، خلأ قانونی محسوب ‌می‌شود، ولی از نظر اصول قانونگذاری و قانون‌نویسی، منطقی نیست چنین ضوابطی در قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی جانمایی شود. لذا مصوبه کمیسیون با ماده (127) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی که به مطابقت داشتن عنوان طرح با اصل موضوع تأکید دارد، مغایرت پیدا می‌کند.  اساساً شأن اساسنامه، عموماً تشریح اهداف، وظایف و ساختار کلان نهاد یا دستگاه مربوطه است نه قواعدی عام که دامنه شمول آن گسترده‌تر از وظایف و ساختار نهاد موردنظر باشد. بنابراین نیازی به قانونگذاری جدید با موضوعی مشابه «قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها، مصوب 1367/08/29 با اصلاحات بعدی» احساس نمی‌شود و می‌توان از طریق اصلاح قانون مذکور، دامنه شمول ضوابط این قانون را برای روستاها نیز تسری داد. البته با توجه به تمایزات کارکردی مناطق روستایی و شهری، نیازمند ملاحظات خاص مناطق روستایی نیز می‌باشد. هرچند که درخصوص اثربخشی قانون یاد شده نیز نقدهای جدی وجود دارد.

 همچنین در تبصره «1» مصوبه کمیسیون، تصریح نشده است که انجام عملیات فوق‌الاشاره به‌ویژه احداث بنا، تجدید بنا و افزایش بنا که هرکدام ضوابط خاص خود را دارند، باید پس از طی مراحل و فرایند قانونی مربوطه باشد یا بدون طی تشریفات اداری و قانونی؟! به‌ویژه اینکه اگر زمین واقع ‌شده در طرح، کاربری کشاورزی داشته ‌باشد، با تعلل یا انصراف دستگاه اجرایی از انعقاد قرارداد معامله، براساس تبصره «1» مصوبه کمیسیون عمران، مالکین این اجازه را خواهند داشت که زمین کشاورزی را فارغ از لحاظ نیاز واقعی روستا و بدون بازنگری در طرح هادی مصوب از طریق کمیته تصویب‌کننده طرح هادی، تغییر کاربری داده و داخل آن ساخت‌وساز انجام دهند. بنابراین اگرچه انجام عملیات مذکور جزو حقوق مالکانه اشخاص است ولی اگر انجام آنها بدون طی تشریفات اداری و قانونی مربوطه انجام شود، قطعاً تخریب وسیع اراضی کشاورزی را به‌دنبال خواهد داشت. اشاره به رعایت ضوابط طرح هادی در تبصره «2» مصوبه کمیسیون عمران نیز ناظر بر رعایت حد نصاب تفکیک قطعات مسکونی است و نه کاربری زمین؛ لذا دغدغه مذکور را مرتفع نمی‌کند.

 در مورد سایر کاربری‌ها مانند بهداشتی-درمانی، تجاری، ورزشی، آموزشی، فضای سبز و فرهنگی-مذهبی نیز اشکال ذکر شده در بند قبلی صادق است. این کاربری‌ها در راستای تقویت زیست‌پذیری روستاها و عموماً بر‌اساس سرانه‌های استاندارد در طرح هادی تعیین می‌شوند. صدور مجوز برای تغییر بی‌ضابطه کاربری‌های مذکور قطعاً منجر به ایجاد اختلال در ارائه خدمات عمومی به ساکنان روستا خواهد شد. به‌ویژه اینکه در حال حاضر بازار مسکن حالت سوداگرانه پیدا کرده و غالب مالکان زمین به‌دنبال تغییر کاربری به مسکونی هستند. باید توجه داشت که ساکنان بسیاری از روستاها نه از نبود مسکن بلکه از فقدان امکانات اولیه رفاهی و یا عدم دسترسی مناسب به این‌گونه امکانات به‌ویژه خانه بهداشت، مدرسه، سالن ورزشی، اینترنت و مواردی از‌این‌دست، رنج می‌برند و نبود یا کمبود این امکانات، به تضعیف زیست‌پذیری روستاها منجر شده است. بنابراین اجازه غیرمنطقی به تغییر و تبدیل کاربری‌های کشاورزی، بهداشتی، آموزشی، ورزشی، فرهنگی، مذهبی و تفریحی به کاربری مسکونی در روستاها امر نادرست و نامعقولی است که در‌نتیجه آن نه‌تنها مهاجرت معکوس (از شهر به روستا) که موردنظر طراحان است، اتفاق نمی‌افتد بلکه به روند فزاینده مهاجرت‌های روستا-شهری شدت خواهد بخشید.

 عبارت «اراضی و املاک شرعی و قانونی» ابهام دارد و در ادبیات حقوقی کشور چنین مفهومی تعریف نشده است. اگر مقصود اراضی و املاکی است که دارای سند مالکیت رسمی هستند، این موضوع باید اصلاح و تصریح شود. اگر مقصود اراضی دارای اسناد عادی باشد، این موضوع می‌تواند به مشروعیت‌بخشی به تصرفات غیرقانونی بینجامد. ضمن اینکه در این عبارت، واژه «املاک» نیز به‌دلیل عدم تعیین حصر مصادیق آن ابهام دارد و مشخص نیست مقصود ساختمان یا بنا است و یا موارد دیگر را هم شامل می‌شود؟! از این نظر تبصره «1» مصوبه با جزء «3» بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398/07/06 که بر رعایت اصول قانونگذاری به‌ویژه شفافیت و عدم ابهام تأکید دارد، مغایرت پیدا می‌کند.

 باید توجه داشت که خواه‌ناخواه با تعیین کاربری جدید روی اراضی، ارزش آن زمین و زمین‌های اطراف با افزایش قیمت مواجه می‌شوند. در این مواقع اجازه به ساخت مسکن در این‌گونه اراضی پس از اتمام مهلت 18‌ماهه دستگاه اجرایی و عدم احداث کاربری عمومی تعیین‌ شده در طرح هادی مصوب، ممکن است به افزایش هزینه ساخت مسکن در روستای مربوطه منتج شود و این موضوع با هدف و دغدغه طراحان طرح یعنی کاهش هزینه‌های ساخت مسکن روستایی است، مغایرت دارد.

 به‌ویژه اینکه ضمانت اجرایی برای ساخت مسکن توسط مالک زمین پس از اخذ مجوز تغییر کاربری زمین به مسکونی، پیش‌بینی نشده است. به‌بیانی‌دیگر، با توجه به افزایش قیمت زمین مربوطه، این احتمال می‌رود که مالک زمین پس از اخذ مجوز، به‌جای احداث واحد مسکونی، اقدام به فروش زمین نماید. در این حالت نه‌تنها بازار مسکن روستایی کنترل نمی‌شود چه‌بسا افزایش پدیده سوداگری و نقل‌وانتقال بی‌رویه زمین را در پی دارد. در این راستا، در متن اولیه طرح، حکمی آورده شده بود که هرگونه نقل‌و‌انتقال بنای احداث تا 5 سال را ممنوع اعلام کرده بود که در مصوبه کمیسیون عمران رد شده است. لذا وجود بندی برای تقویت ضمانت اجرای مناسب در راستای دغدغه نمایندگان طراح طرح از‌جمله از طریق ممنوعیت نقل‌وانتقال زمین و یا بنای احداث برای مدت زمان معقول و یا تعیین مهلت مقرر برای احداث بنا توسط مالک و اخذ مالیات در صورت عدم احداث بنا در مهلت تعیین ‌شده، ضروری است.

2-2. تبصره «2»

کارگروه (کمیته) موضوع جزء «5» بند «الف» ماده (26) قانون پنج‌ساله برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مکلف است در آرا صادره پرونده‌های مطروحه در کمیسیون مغایرت‌های طرح‌های هادی روستایی پس از انقضا مهلت مقرر در تبصره «1»، چنانچه فرم (ج) مسکن متقاضی احداث مسکن روستایی سبز باشد و ملک موردنظر داخل محدوده طرح هادی مصوب واقع و دارای شبکه خدمات زیربنایی آب و برق و گاز باشد نسبت به تغییر کاربری ملک در حد نصاب تفکیک قطعات مسکونی (بر‌‌اساس ضوابط طرح هادی مصوب ملاک عمل) اقدام نماید. اراضی مازاد بر حد نصاب، مشمول ضوابط طرح هادی و صرفاً در صورت اعلام عدم نیاز متولی مربوطه و طرح موضوع در کارگروه مذکور و با رعایت ضوابط و مقررات مربوطه قابلیت تغییر کاربری دارد. 

متن تبصره «2» مصوبه کمیسیون عمران با تغییرات زیادی نسبت به متن همین تبصره در طرح پیشنهادی که تحت ‌عنوان تبصره «1» تعیین شده بود، مواجه شده است. مطابق با تبصره «2» مصوبه کمیسیون، به کمیته تصویب‌کننده طرح‌های هادی روستایی (کمیته موضوع جزء «5» بند «الف» ماده (26) قانون برنامه ششم توسعه)  تکلیف شده است که پس از انقضا مهلت 18‌ماهه مندرج در تبصره «1» و احراز شروط قید شده در تبصره «2» [یعنی دارای فرم (ج) سبز،  واقع شدن زمین یا ملک در داخل محدوده روستا و برخوردار بودن از شبکه خدمات زیربنایی آب و برق و گاز]، نسبت به تغییر کاربری اراضی و املاک مشمول اجرای طرح‌های عمومی، عمرانی و نظامی اقدام نماید. در رابطه با مفاد تبصره مشروح، نکات زیر حائز اهمیت است:

 عنوان «کمیسیون مغایرت‌های طرح‌های هادی روستایی» در حال حاضر محمل و پشتوانه قانونی ندارد و در هیچ قانونی به نحوه و سطح تشکیل، اعضا، حدود وظایف و اختیارات و سازوکار تصمیم‌گیری و اتخاذ رأی در آنها اشاره نشده است. براساس اطلاعات به‌دست‌آمده، کمیسیون مذکور تا قبل از تصویب قانون برنامه پنجم توسعه، پرونده‌های الحاق اراضی به داخل محدوده روستا و همچنین تغییر کاربری اراضی را بررسی می‌کرد که با تصویب بند «ف» ماده (194) قانون مذکور مبنی‌بر تشکیل کمیته استانی تصویب طرح‌های هادی روستایی، موضوعیت خود را از دست داده است و در حال حاضر پرونده‌های مذکور در کمیته تصویب که در جزء «5» بند «الف» ماده (26) قانون برنامه ششم توسعه تنفیذ شده است، مورد بررسی قرار می‌گیرد.

 از طرفی، با توجه به تصویب برنامه هفتم پیشرفت و ایجاد تغییراتی در کمیته تصویب‌کننده طرح‌های هادی روستایی (بند «ب» ماده «51»)،  کمیته موضوع جزء «5» بند «الف» ماده (26) قانون برنامه ششم توسعه، دیگر موضوعیت پیدا نمی‌کند. البته در برنامه هفتم توسعه نیز کمیته‌ای مشابه برنامه ششم توسعه پیش‌بینی شده است؛ با‌این‌تفاوت که 1. رئیس کمیته از رئیس بنیاد مسکن به معاون عمرانی استاندار تغییر پیدا کرده و 2. نماینده اداره کل حفاظت محیط زیست استان به ترکیب کمیته اضافه شده است. ولی از بنیاد مسکن انقلاب اسلامی کماکان دو عضو حضور دارند. که با توجه به نقش محوری بنیاد مسکن در تدوین طرح اولیه و جایگاه تعیین‌کننده طرح‌های هادی در الحاق اراضی کشاورزی، این امر می‌تواند سبب عدم توجه به حفظ حداکثری کاربری اراضی حاصلخیز و اجتناب از الحاق‌های غیرضرور شود. به‌عبارت‌دیگر بنیاد مسکن به‌عنوان مرجع پیشنهاددهنده محدوده روستا، نباید انتفاع مالی از الحاق اراضی به محدوده روستاها ببرد. در صورت انتفاع مالی، صلاحیت پیشنهاد محدوده را از دست می‌دهد. لذا مبسوط‌الید نمودن و افزایش اختیارات و صلاحیت‌های بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در تغییر کاربری اراضی کشاورزی داخل محدوده روستا حتی به بهانه ساخت مسکن، چالش‌های جدی در امر توسعه روستایی و کشاورزی ایجاد می‌کند. بنابراین با توجه به اینکه از‌یک‌سو برنامه ششم توسعه در پایان سال خاتمه می‌یابد و از‌سوی‌دیگر هنوز شورای محترم نگهبان نظر نهایی خود درباره مصوبه برنامه هفتم توسعه را به مجلس اعلام نکرده ‌است، در‌نتیجه می‌توان گفت که تا به امروز مرجع تصویب‌کننده طرح هادی روستایی تعیین تکلیف نهایی نشده است. لذا واگذاری اختیار الحاق و تغییر کاربری اراضی داخل محدوده به کمیته ماده (26) قانون برنامه ششم، نمی‌تواند موضوعیت داشته ‌باشد و تصویب این حکم به‌شکل فعلی به اغتشاش در قانون منجر می‌شود.

 یکی دیگر از اشکالاتی که می‌توان به مفاد تبصره «2» مصوبه کمیسیون عمران وارد دانست، مشروعیت بخشیدن به تصرفات و مستحدثات غیرمجاز مسکونی در اراضی با کاربری غیرمسکونی است. به این صورت که بر‌اساس این تبصره فقط سه شرط 1. سبز بودن فرم (ج)، 2. واقع شدن زمین یا ملک در داخل محدوده روستا و 3. برخوردار بودن از شبکه خدمات زیربنایی آب و برق و گاز، مبنای موافقت یا مخالفت با درخواست‌های تغییر کاربری قرار گرفته است. در‌حالی‌که علاوه‌بر موارد ذکر شده، مهم‌ترین ملاک، قانونی بودن تصرفات و ساخت‌وساز انجام ‌شده در زمین موردنظر است. در اصل ابتداً باید صحت مالکیت زمین و معارض‌های احتمالی آن تعیین تکلیف شود و سپس سایر شرایط مبنا قرار گیرد. با توجه به اینکه براساس تبصره «4» مصوبه کمیسیون عمران، اسناد عادی فاقد سابقه ثبتی در سطح روستا مورد تأیید قرار گرفته است، یقیناً احتمال رسمیت‌بخشی به تصرفات غیرقانونی و زمین‌خواری در اثر تبصره مورد بحث، زیاد است. این موضوع، به مفهوم ترویج تخلف بوده و تشدید مستحدثات غیرمجاز را دامن می‌زند.

 ضمناً درخصوص ملاک سوم یعنی برخوردار بودن از شبکه خدمات زیربنایی آب، برق و گاز، تعیین نشده است، مقصود اراضی و املاکی است که از مسیرهای قانونی و رسمی خدمات مذکور را دریافت کرده‌اند، یا موارد غیرقانونی و فاقد مجوز را هم شامل می‌شود؟! اهمیت این موضوع بیشتر از آن جهت است که در حال حاضر برخی از مستحدثات به‌صورت غیرمجاز از خدمات آب، برق و گاز استفاده می‌کنند و در این راستا قانون خاصی تحت‌ عنوان «قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز» در تاریخ 10/03/9631 به تصویب رسیده است. در این قانون ضوابط خاصی - ‌هرچند ضعیف‌-‌برای جمع‌آوری انشعابات غیرمجاز و واگذاری انشعابات موقت و دائم پیش‌بینی شده است. در‌حالی‌که در مصوبه کمیسیون عمران به رعایت مفاد قانون مذکور اشاره‌ای نشده است. لذا صدور مجوز ساخت به اراضی و املاکی که معلوم نیست خدمات آب، برق و گاز آنها از طریق مسیرهای رسمی تأمین شده است یا نه و موقت است یا دائم، به‌هیچ‌وجه منطقی نیست و به مفهوم کنار رفتن قواعد قانون مجازات استفاده‌کنندگان غیرمجاز از آب، برق، تلفن، فاضلاب و گاز و بی‌خاصیت شدن آن است. ضمن اینکه، موافقت با تغییر کاربری زمین صرفاً با داشتن انشعابات آب، برق و گاز، در صورت حدوث تلاقی با جرائم قانونی واجد ایراد است.

2-3. تبصره «3»

منظور از اعلام رسمی طرح در تبصره «1»، ابلاغ رسمی طرح هادی روستایی پس از تصویب طرح در کارگروه موضوع جزء «5» بند «الف» ماده (26) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه توسط بنیاد مسکن استان‌ها به بنیاد مسکن شهرستان‌ها و دستگاه‌های متولی کاربری‌های عمومی و خدماتی می‌باشد.

 تبصره «3» مصوبه کمیسیون عمران همان متن تبصره «6» طرح پیشنهادی است با این تغییر که عبارت «بنیاد مسکن شهرستان‌ها و دستگاه‌های متولی کاربری‌های عمومی و خدماتی» جایگزین عبارت «شعبات بنیاد مسکن» شده است. در این تبصره در راستای ایجاد شفافیت موضوع تبصره «1» درخصوص شروع مهلت 18‌ماهه دستگاه‌های اجرایی برای انعقاد قرارداد معامله با مالکان اراضی و املاک مشمول اجرای طرح‌های عمومی، عمرانی و نظامی، تصریح شده که شروع مهلت 18‌ماهه، از زمان ابلاغ رسمی طرح هادی روستایی توسط بنیاد مسکن استان می‌باشد. اگرچه قید چنین تبصره‌ای به شفافیت کمک می‌کند، ولی آنچه که اهمیت دارد این است که تاکنون تقریباً طرح هادی کلیه روستاهای بالای 20 خانوار تهیه و ابلاغ شده است و معدود روستایی وجود دارد که طرح هادی آن تهیه و ابلاغ نشده باشد. لذا در اینجا تعیین تاریخ ابلاغ رسمی طرح هادی برای شروع مهلت 18‌ماهه جهت انعقاد قرارداد معامله با مالک مفهوم و موضوعیت پیدا نمی‌کند. مگر اینکه طرح‌های بازنگری مدنظر باشد که در این صورت لازم است تصریح شود.

2-4.تبصره «4»

اسناد عادی و قولنامه‌ای اراضی فاقد سابقه ثبتی در سطح روستا جهت احداث بنا و هرگونه بهره‌برداری از ظرفیت تبصره «1» این قانون به‌استناد بند «د» ماده (3) آیین‌نامه اجرایی ارائه خدمات فنی موضوع‌بند «5» ماده (15) این قانون مورد تأیید می‌باشد.

تبصره «4» مصوبه کمیسیون عمران که متن تغییریافته تبصره «5» طرح پیشنهادی است، به موضوع معتبر شمردن اسناد عادی (از‌جمله قولنامه‌ها) در اختیار مالکان یا صاحبان اراضی و املاک فاقد سابقه ثبتی در سطح روستا در مواقع معامله با دستگاه‌های اجرایی اشاره دارد. این امر از جهاتی مورد نقد است:

 اعتبار داشتن اسناد و معاملات عادی در حال حاضر تبدیل به معضلی جدی در شناسایی مالکیت‌ها و به‌تبع آن احقاق حقوق دولتی (از‌جمله مالیات بر دارایی) از مالکان این اراضی و املاک شده است. از‌سوی‌دیگر زمینه را برای تقطیع و خردی بیشتر اراضی کشاورزی فراهم ساخته ‌است. در این راستا مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) در بیاناتی که اخیراً در دیدار با رئیس، مسئولان و جمعی از کارکنان قوه قضائیه داشتند، معاملات غیررسمی اموال غیرمنقول را از مصادیق و منشأهای بزرگ فساد برشمرده و بر لزوم «سلب اعتبار از معاملات عادی و غیررسمی در اموال غیرمنقول» تأکید فرمودند. از‌این‌رو، قانونگذار به‌دنبال این است که اسناد و معاملات عادی یا غیررسمی را ابطال کند تا هر‌گونه نقل‌وانتقال و تفکیک و افراز اراضی و املاک از طریق مبادی رسمی و با اسناد رسمی صورت گیرد. از‌این‌رو، تبصره «5» مصوبه کمیسیون، با دستور مورخ 1402/4/62 مقام معظم رهبری و همچنین مصوبه مجلس پیرامون «طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول» -که هم‌اکنون در مجمع تشخیص مصلحت نظام در حال بررسی و تصویب می‌باشد- مغایرت دارد. درنتیجه مفاد این تبصره مغایر اصول (57)، (110) و (112) قانون اساسی می‌باشد. در این رابطه آرا متعددی توسط هیئت عمومی دیوان عدالت اداری نیز وجود دارد که بر لزوم ثبت رسمی املاک و عدم ترتب حقوق مکتسبه بر این دسته از اراضی از‌جمله صدور پروانه ساختمانی و نیز ابطال امکان طرح درخواست‌های تغییر کاربری اراضی فاقد سند رسمی در روستاها، تأکید و تصریح دارند.

 همچنین معتبر دانستن اسناد عادی مطابق این تبصره، با برخی از مواد به‌ویژه مواد (22)،  (47) و (48) قانون ثبت اسناد و املاک، ‌مصوب 1310/12/26 با اصلاحات بعدی منافات دارد. در ماده (22) قانون مذکور که به «قانون ثبت اجباری» معروف است، دولت فقط در سه حالت مالکیت زمین یا ملک را به رسمیت می‌شناسد. 1. زمین یا ملک به اسم فرد ثبت رسمی شده باشد؛ 2. کسی که ملک به او منتقل گردیده و این انتقال در دفتر املاک به ثبت رسیده باشد و 3. ملک مزبور از مالک رسمی به فرد ارث رسیده و در دفتر املاک به اسم وراث ثبت شده باشد. علاوه‌بر‌این در ماده (47) قانون یاد شده، ثبت رسمی اسناد در کلیه عقود و معاملات راجع به عین یا منافع اموال غیرمنقول که در دفتر املاک ثبت نشده است و همچنین برای صلح‌نامه و هبه‌نامه و شرکت‌نامه، اجباری شده است. در ماده (48) نیز تصریح شده است که در صورت عدم ثبت رسمی موارد یاد شده، اسناد در اختیار مالکان در هیچ‌یک از ادارات و محاکم پذیرفته نخواهد شد. بنابراین تبصره «5» می‌تواند متعرض به انفال یا املاک دارای مالک رسمی شود.

۳. جمع‌بندی و پیشنهاد

به‌طورکلی، فلسفه تهیه «طرح الحاق 7 تبصره به ماده (7) اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بابت تسهیل روند ساخت‌وساز روستایی برای بومیان روستا و حمایت از دولت در جهت ساخت یک میلیون مسکن در سال» تسری برخی احکام و تکالیف «قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری‌ها، مصوب 1367/08/29 با اصلاحات بعدی» به اراضی داخل محدوده روستاهاست. چراکه دامنه شمول قانون مذکور، محدوده و حریم شهرها و شهرک‌هاست و روستاها را در بر نمی‌گیرد. قانون یادشده به‌طور کلی به اجازه درخواست تغییر کاربری و احداث بنا توسط مالکان در مورد اراضی و املاکی اشاره دارد که بر اساس طرح‌های مصوب به عنوان کاربری‌های عمومی (مانند آموزشی، حمل ونقل، ورزشی، اداری  و ...) شناخته شده‌اند، ولی پس از گذشت بازه زمانی مشخص، دستگاه مربوطه نتوانسته اقدامات لازم برای خرید، تملک و احداث کاربری عمومی موردنظر در زمین مربوطه را به انجام برساند. لذا  اگرچه رفع خلأ قانونی درخصوص اراضی مشمول در روستاها امر پذیرفتنی است، ولی تقنین ضوابط موردنظر برای رفع این خلأ قانونی هیچ ارتباط موضوعی به اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی پیدا نمی‌کند. تطابق نداشتن عنوان طرح با محتوا در مصوبه کمیسیون عمران، در تعارض با ماده (127) آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی قرار دارد و برای رفع این اشکال، ضوابط موردنظر صرفاً باید از طریق اصلاح قانون خاص مربوطه پیگیری شود.

موضوع مهم دیگر درخصوص مصوبه کمیسیون عمران، سازوکار پیش‌بینی برای رفع دغدغه و خلأ قانونی یاد شده است.

مطابق با مفاد مصوبه کمیسیون عمران، یک قاعده عام برای امکان تغییر کاربری اراضی و املاک با هر کاربری به مسکونی و در همه روستاهای کشور صادر شده است؛ بدون اینکه به نیازهای واقعی مسکن و وضعیت زیست‌پذیری روستاها از نظر کاربری‌های عمومی توجه و همچنین سازوکاری برای جلوگیری از سوءاستفاده‌های احتمالی تعبیه شود. به‌ویژه اینکه رشد جمعیت بسیاری از مناطق روستایی کشور طی دهه‌های گذشته با روند نزولی همراه بوده و پیش‌بینی می‌شود این روند نزولی با شدت بیشتری در دهه‌های آتی ادامه پیدا کند. لذا معلوم نیست بر چه اساسی در روستاهایی که رشد جمعیتی منفی دارند، باید اجازه داده شود کاربری اراضی و املاک به مسکونی تغییر پیدا کند.

همچنین برخی از روستاها از نظر برخورداری از امکانات و خدمات عمومی نظیر آموزشی، بهداشتی، درمانی و ورزشی در وضعیت نامناسبی قرار داشته و با سرانه‌های استاندارد زیست‌پذیری فاصله دارند. لذا اگرچه حفظ و تضمین حقوق مالکانه اشخاص امر لازم و پذیرفتنی است، ولی صدور قاعده عام و یک‌جانبه برای تغییر و تبدیل اراضی و املاک با کاربری عمومی به ساخت مسکن در روستاها، منطقی و شدنی نیست و تضعیف زیست‌پذیری روستاها و نهایتاً تقویت پدیده مهاجرت‌های بی‌رویه روستا-شهری را در پی دارد. امری که تاکنون رواج داشته و نابرابری‌ها و تبعیض‌های موجود بین نقاط شهری و روستایی در برخورداری از فرصت‌های شغلی و امکانات مذکور موجب گسیل جمعیت روستایی به شهرها و کلان‌شهرها شده است. طرح پیشنهادی به شکل فعلی روند مذکور را تشدید می‌سازد. به‌بیانی‌دیگر باید سازوکارهای مناسبی در جهت تقویت تأمین مالی دستگاه‌های اجرایی به‌منظور خرید، تملک و احداث کاربری‌های عمومی در روستاها طبق مصوبه طرح هادی روستایی پیش‌بینی کرد؛ نه اینکه صرفاً پس از گذشت مهلت 18‌ماهه و عدم اقدام دستگاه مربوطه، اجازه تغییر کاربری اراضی به مسکونی را صادر نمود. همچنین می‌توان کاربری‌های تعریف ‌شده در مناطق روستایی را به انواع حیاتی، ضروری و مهم تقسیم‌بندی نمود و بر این اساس درخصوص صدور مجوز تغییر کاربری به مسکونی تصمیم‌گیری کرد.

گفتنی است که فرایند تهیه طرح‌های هادی روستایی و تعیین کاربری اراضی و املاک توسط شرکت‌های مهندسین مشاور با اشکالاتی نیز همراه است و عده‌ای بر این باور هستند که بیشتر کاربری‌های عمومی بدون اطلاع و جلب رضایت مالکین، در اراضی آنها جانمایی می‌شود و همین امر در به سرانجام نرسیدن احداث کاربری‌های عمومی مصوب دخیل است.

البته برای تصمیم‌گیری درخصوص تغییر کاربری اراضی و املاک با کاربری عمومی به مسکونی، اینکه کمیسیون تصویب‌کننده طرح هادی روستایی تا چه حدی از صلاحیت لازم برخوردار است، موضوع مهم دیگری است که جای بحث دارد. با توجه به تعارض منافع بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در این زمینه، به‌نظر می‌رسد شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، مرجع مناسب‌تری برای این موضوع باشد.

همچنین مصوبه کمیسیون عمران، زمینه تغییر کاربری اراضی با کاربری کشاورزی به مسکونی را نیز فراهم می‌کند. این در‌حالی است که در مناطق روستایی، اهمیت اراضی با کاربری کشاورزی با توجه به نقش راهبردی آن در تأمین امنیت غذایی جامعه و حفظ و تقویت استقلال سیاسی-اقتصادی کشور، قطعاً برابر با سایر کاربری‌ها نیست و نمی‌توان و نباید به‌سهولت زمینه تغییر کاربری این‌گونه اراضی از کشاورزی به مسکونی را فراهم ساخت، مگر اینکه هر مورد و هر تقاضا به‌صورت جداگانه در مرجع تصویب و بازنگری طرح هادی روستایی بررسی و به‌صورت موردی تصمیم‌گیری شود. بنابراین دامن زدن به تغییر کاربری اراضی فاقد کاربری مسکونی به‌ویژه اراضی کشاورزی، به‌صورت بی‌رویه و بدون برخورداری از ضوابط مناسب مهم‌ترین اشکال طرح الحاق 7 تبصره به اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی است که نه در طرح پیشنهادی و نه در مصوبه کمیسیون، سازوکار منطقی برای رفع این اشکال پیش‌بینی نشده است. به‌طور‌کلی تغییر و تخریب اراضی کشاورزی به‌خصوص اراضی مرغوب و حاصلخیز و منابع طبیعی به بهانه تأمین نیازهای مسکن روستاییان، بدون پیش‌بینی شرایط لازم برای جلوگیری از تخصیص مسکن به اشخاصی غیر از اشخاص ساکن و شاغل در روستا توجیه منطقی ندارد. این نکته با توجه به اینکه در تهیه و بازنگری طرح‌های هادی روستایی سه استان شمالی کشور که عموماً دارای اراضی حاصلخیز کشاورزی هستند چند برابر نیاز واقعی (در حدود 100 هزار هکتار) به محدوده روستاها الحاق شده بود و سوابق چنین موضوعاتی وجود دارد، اهمیت فوق‌العاده پیدا می‌کند. بنابراین این امر با سیاست‌های خودکفایی و امنیت غذایی به‌ویژه بند «13» اصل سوم و بند «9» اصل چهل‌وسوم و اصل (50) قانون اساسی، بند «32» سیاست‌های کلی نظام در دوره چشم‌انداز و بند «2» سیاست‌های کلی نظام در بخش کشاورزی در تعارض است.

از طرفی دیگر، مصوبه کمیسیون عمران به‌دلیل نقص در شرایط تشخیص متقاضیان واجد صلاحیت جهت بهره‌مندی از امتیازات این طرح به‌ویژه عدم اشاره به تعیین تکلیف تصرفات غیرقانونی و مستحدثات غیرمجاز و در‌عین‌حال مشروع شمردن پذیرش اسناد عادی به‌عنوان ملاک مالکیت و همچنین نداشتن ضمانت اجراهای مناسب برای جلوگیری از سوداگری زمین و الزام به ماندگاری دائمی افراد در روستا پس از صدور مجوز تغییر کاربری و ساخت مسکن، اهداف مورد انتظار طراحان را محقق نمی‌سازد. گفتنی است که اعتباربخشی به اسناد عادی بر‌اساس مصوبه کمیسیون عمران با فرمایش مقام معظم رهبری در مورخ 1402/4/6 مبنی‌بر اعتبارزدایی از اسناد و معاملات عادی و غیررسمی اموال و دارایی‌ها، مواد (22)، (47) و (48) قانون ثبت‌اسناد و املاک، مصوبه مجلس پیرامون طرح الزام به ثبت رسمی معاملات اموال غیرمنقول و درنتیجه با اصول (57)، (110) و (112) قانون اساسی مغایرت دارد.

لذا با توجه به ایرادات فوق‌الاشاره و مغایرت با سیاست‌های کلی و اسناد بالادستی، بنا به‌نظر مرکز پژوهش‌های مجلس، رد کلیات مصوبه کمیسیون عمران مورد توصیه است. در صورت اصرار برای پیگیری تصویب طرح، پیشنهاد می‌شود عنوان و مفاد طرح به‌شکل کامل به‌شرح زیر بازنویسی شود. در جدول 2 پیشنهادهای اصلاحی ارائه شده است.

جدول 1. ارزیابی خلاصه گزارش کمیسیون عمران به مجلس شورای اسلامی درخصوص طرح 882

جدول 2. ارزیابی تفصیلی گزارش کمیسیون عمران به مجلس شورای اسلامی درخصوص طرح 882

گزیده سیاستی - مدیریتی

مصوبه کمیسیون عمران در خصوص طرح الحاق 7 تبصره به اساسنامه بنیاد مسکن، به دلیل نقص در شرایط تشخیص متقاضیان واجد صلاحیت، مجاز شمردن پذیرش اسناد عادی، نداشتن ضمانت اجراهای مناسب برای جلوگیری از سوداگری زمین و درنتیجه تشدید تغییر کاربری غیرضرور اراضی کشاورزی، نیاز به بازنگری و اصلاح دارد.