نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
مدیرگروه شرکتهای دولتی و مؤسسات عمومی، دفتر مطالعات بخش عمومی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
ارزیابی عملکرد شرکت های دولتی از لوازم قطعی تبدیل شدن دولت به یک سهام دار فعال و آگاه است. ارزیابی عملکرد دارای چند مرحله است که مرحله نخست، تعیین اهداف برای شرکت دولتی به منظور فراهم شدن امکان مقایسه عملکرد موجود و مطلوب است، موضوعی که در کشور ما تاکنون انجام نشده است. گام بعدی، تلاش برای استقرار تدریجی موافقت نامه های عملکرد است. تدوین موافقت نامه های عملکرد غیر از تعیین اهداف، نیازمند عناصر دیگری ازجمله شناسایی و تفکیک بار مالی فعالیت های شبه مالی و طرح ریزی نوعی نظام انگیزشی است. تفکیک آثار فعالیت های شبه مالی نیازمند ارائه تعریف دقیق و پیگیری انجام آن از طریق ارائه کمک فنی به شرکت ها بوده و طرح ریزی نظام انگیزشی در برخی موارد (مانند چارچوب تعیین پاداش) نیازمند اصلاح چارچوب های قانونی موجود و در موارد دیگر (مانند تمهید ابزارهای جدید تشویق و جریمه) عمدتاً نیازمند ایجاد ظرفیت های قانونی یا مقرراتی جدید است. ازسوی دیگر باید توجه داشت که قراردادهای عملکرد صرفاً تحت شرایط خاصی موفقیت آمیز هستند. به بیان دقیق تر، اگر دولت ها در برآورد میزان عدم تقارن اطلاعات میان خود و شرکت ها دچار کم برآوردی باشند یا اگر سازوکار انگیزشی معناداری برای مدیران شرکت ها وجود نداشته باشد، نباید از این فرایند انتظار اثربخشی چندانی داشت. همچنین باید توجه داشت که اثربخشی قراردادهای عملکرد نیازمند تحمل هزینه های سیاسی توسط دولت هاست، اما حتی اگر چنین آمادگی وجود نداشته باشد نیز نفس اندازه گیری و شفاف شدن عملکرد خود می تواند محرک تصمیمات اصلاحی باشد.
کلیدواژهها
موضوعات
خلاصه مدیریتی
نقطه مطلوب در رابطه دولت و شرکتهای دولتی نقطهای است که در آن دولت، یک سهامدار فعال و آگاه باشد. حرکت بهسمت این نقطه، نیازمند پیادهسازی سیستم ارزیابی عملکرد است. گامهای فرایند مذکور و همچنین پیشنهادها و توصیههای قابلذکر برای طراحی چارچوب آن در ایران بهشرح ذیل است:
با عنایت به وضعیت کشور خصوصاً از جهت عدم شکلگیری دانش تخصصی ارزیابی عملکرد، میتوان این طور توصیه کرد که نهاد متولی ارزیابی عملکرد، برای مثال وزارت امور اقتصادی و دارایی، بهعنوان پایلوت از شرکتهای زیرمجموعه خود کار را آغاز کرده و تدوین موافقتنامههای عملکرد و اجرای ارزیابی سالیانه را با آنها تمرین کند. پس از ایجاد بلوغ نسبی، تسری تدریجی موضوع به شرکتهای سایر وزارتخانههای تخصصی و البته تمهید ظرفیتهای قانونی مورد نیاز گام بعدی خواهد بود.
این گزارش، پنجمین مورد از مجموعه گزارشهای شرکتهای دولتی است. همانطور که در گزارشهای پیشین این مجموعه بیان شد، تبیین دقیق مفاهیم حول پدیده «شرکت دولتی» و همچنین شناخت آسیبهای شرکتهای دولتی و ارائه راهکار برای رفع آنها موضوع اصلی این مجموعه گزارشها را تشکیل میدهد. این مجموعه گزارشها تلاش دارد تا با تبیین ادبیات و تجربیات موجود، راهکارهای قابلطرح درخصوص شرکتهای دولتی در ایران را ارائه کند. لذا هدف نهایی از تشریح هریک از مباحث اصلی، دستیابی به پیشنهادهای قابلطرح برای ایران است.
ریشه اهمیت ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی به رابطه دولت و شرکتهای دولتی باز میگردد. نقطه مطلوب در رابطه دولت و شرکتهای دولتی نقطهای است که در آن دولت، یک سهامدار فعال و آگاه باشد. حرکت بهسمت این نقطه، نیازمند پیادهسازی سیستم ارزیابی عملکرد است، البته حد کمال تبدیل دولت به یک سهامدار حرفهای در الگوی مالکیت متمرکز[5] قابلیت بروز پیدا میکند، اما میتوان درجاتی از آن را در سایر الگوها نیز تا حد امکان پیادهسازی کرد. بهعبارت بهتر، جهتگیری مطلوب سیاستگذار در هر الگویی، حرکت حداکثری بهسمت سهامداری حرفهای در چارچوب الگوی مالکیت جاری است و یکی از لوازم چنین حرکتی، ارزیابی عملکرد شرکتها و پایبندی به الزامات آن است.
ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی حداقل بهصورت متمرکز تاکنون در کشور ما وجود نداشته و تجربیات موجود در این زمینه، شامل اشکالی از نظامات سنجش عملکرد در برخی از وزارتخانههای پیشرو در این حوزه و همچنین گزارشهایی است که اگرچه برخی از آنها با عنوان ارزیابی عملکرد ارائه میشوند، لکن بیشتر با هدف ارتقای شناخت و ارائه تصویر دقیقتری از عملکرد شرکتها تدوین میشوند.[6] همچنین در سالهای اخیر سازمان ملی بهرهوری تلاش کرده تا با سنجش بهرهوری شرکتهای دولتی، نوعی ارزیابی عملکرد از این شرکتها ارائه کند، اما نکته کلیدی قابلذکر درخصوص این اقدام (فارغ از برخی نقدهای مثبت یا منفی دیگر) آن است که اقدام مذکور جزئی از یک نظام منسجم ارزیابی عملکرد شرکتها نبوده و به همین دلیل اثربخشی آن محل تأمل جدی است. آنچه در ادامه گزارش ارائهشده گویای این نکته مهم خواهد بود که ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی نیازمند طراحی یک فرایند منسجم و پایبندی به الزامات موفقیت آن است.
پیش از آغاز بحث، اشاره به این نکته ضروری است که بخشی از موضوع ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی مربوط به بحث حسابرسی است که بهدلیل گستردگی مسائل قابلطرح درخصوص آن، در گزارش دیگری به آن پرداخته خواهد شد.
ذکر این نکته مفید است که منظور پیشفرض از عبارت «ارزیابی عملکرد»، ارزیابی عملکرد سالیانه است. اشاره به این نکته از آن جهت موضوعیت دارد که نوع دیگری از ارزیابی عملکرد که نسبت به ارزیابی سالیانه فرع محسوب میشود، ارزیابی مستمر عملکرد شرکتهاست. اگرچه این دو موضوع دارای ارتباط با یکدیگر هستند، لکن عمده گزارش به تشریح مراحل ارزیابی عملکرد سالیانه اختصاص داشته و درخصوص ارزیابی مستمر، ذیل سرفصل پایش مستمر عملکرد نکاتی عنوان خواهد شد.
در ادامه گزارش تلاش شده تا مراحل ارزیابی عملکرد بهترتیب تشریح شده و سپس ملاحظات و شرایط استقرار سیستم ارزیابی عملکرد تبیین گردد. این گزارش مشخصاً به چند سرفصل اصلی بهشرح ذیل میپردازد. در بخش اول، تعیین اهداف برای شرکتهای دولتی و سطوح آن تبیین خواهد شد. در بخش دوم، سیستم موافقتنامههای عملکرد تشریح شده. بخش سوم بهبیان نکاتی درخصوص نحوه اجرای ارزیابی سالیانه اختصاص دارد. بخش چهارم و پنجم بهترتیب به ارزیابی مقایسهای و پایش مستمر میپردازد و در بخش پایانی، ملاحظات و الزامات استقرار، تکامل و موفقیت فرایند ارزیابی عملکرد تبیین شده است.
بدیهی است که هرگونه سنجش عملکرد، بدون مشخص بودن یک هدف از پیش تعیینشده، جهت مقایسه وضعیت موجود با آن، فاقد موضوعیت خواهد بود. سنجش عملکرد مستلزم تعیین اهداف در چند سطح است که در ادامه تشریح خواهد شد.
در بالاترین و کلیترین سطح، دولت باید اهداف کلی خود از تأسیس و ادامه فعالیت شرکتهای دولتی را تعیین و شفاف کند؛ اهداف کلی در این سطح میتوانند مواردی از جنس جبران شکستهای بازار، دنبال کردن اهداف استراتژیک یا توسعه در بخشهای خاص (البته با تفصیل دقیقتر) باشند. برای نمونه، دولت فنلاند ذیل تصویبنامه خود درخصوص سیاست مالکیت دولتی (مصوب 2016)، پنج مورد ذیل را بهعنوان اهداف مالکیت دولتی و توجیه تملک سهام توسط دولت معرفی میکند (توضیحات هر مورد براساس متن مصوبه است):
شرکتهای دولتی که مأموریتهای خاصی برعهده آنها گذاشته شده، آن دسته از اهداف اجتماعی را دنبال میکنند که برای ادامه حیات جامعه ضروری بوده و به کاراترین حالت در قالب شرکت سازماندهی شده است.
اهداف مربوط به این سطح در برخی از کشورها ذیل سندی تحتعنوان «سیاست مالکیت دولت»[7] تدوین و منتشر میشود، اما محتوای چنین سندهایی معمولاً منحصر در بیان اهداف کلی نیست. از دیگر مواردی که بعضاً در اینگونه سندها به آن پرداخته میشود، میتوان به تبیین محدوده مالکیت دولت (ارائه فهرست موارد سهامداری دولت)، تشریح ترتیبات مالکیتی در دولت و بیان حدود اختیارات وزارتخانهها، چارچوب کلی اختیارات مجمععمومی و هیئتمدیره و بیان اهم قوانین و مقررات حاکم بر فعالیت شرکتها اشاره کرد. بهمنظور آشنایی بیشتر با ساختار چنین سندهایی؛ چارچوب کلی سند سیاست مالکیت دولت نروژ در کادر 1، تشریح شده است. درخصوص سند مذکور این نکته شایانذکر است که سند سیاست مالکیت دولت نروژ در نوع خود سندی تفصیلی و موسّع بهشمار رفته و صرفاً شامل بیان اهداف کلی دولت (سطح اول تعیین اهداف) نبوده و تا سطح تعیین اهداف خاص هر شرکت (سطوح بعدی) پیش رفته است؛ اما تمام موارد مشابه اینطور نبوده و اینگونه اسناد معمولاً کوتاه هستند. همچنین تذکر این نکته نیز مفید است که انتشار سند سیاست مالکیت دولت امری شایع نبوده و صرفاً برخی از کشورها دارای چنین سندی هستند.
در مورد ایران میتوان گفت که سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی بهنوعی نقش سیاست مالکیت دولت را ایفا میکند، با این تفاوت مهم که محتوای سیاست مالکیت دولت در دیگر کشورها، معمولاً منطق و توجیهات ورود مستقیم دولت به فعالیتهای اقتصادی (یا همان منطق مالکیت دولت) را تبیین کرده و البته در کنار آن، بعضاً وارد مصادیق نیز میشود؛، اما سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی، صرفاً مصادیق را بیان کرده[8] و توجیهات ورود دولت به تصدیگری را تبیین نمیکند.[9] شایانذکر اینکه این موضوع در هیچ سند قانونی دیگری نیز تبیین نشده است.
درمجموع بهنظر میرسد سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم قانون اساسی اگرچه کاملاً منطبق با سیاست مالکیت دولت نیست، اما چارچوب مورد نیاز در این سطح از تعیین اهداف را فراهم میکند، البته بهعنوان یک گام رو به جلو، تدوین منطق و توجیهات مالکیت دولت حداقل در حوزه تملک سهام ذیل اسناد بالادستی مفید خواهد بود (با توجه به اینکه تدوین این توجیهات با توجه به اشتراکات نمونههای موجود، چندان پیچیده نیست).
کادر 1. چارچوب سند «سیاست مالکیت دولت» نروژ سند «سیاست مالکیت دولت» نروژ (نسخه 2008) از چندین بخش تشکیل شده که در این کادر بهصورت اجمالی و با هدف معرفی چارچوب چنین سندهایی، بخشهای مهم این سند معرفی میشود. در ابتدای این سند، محدوده مالکیت دولت و در حقیقت حوزه شمول سند تصریح شده است. در این بخش 52 شرکت کلیدی و مهم[10] که دولت بهصورت مستقیم در آنها سهامدار بوده بههمراه درصد سهام و وزارتخانه تخصصی مربوطه فهرست شده است. در بخش بعدی، اهداف کلی دولت از تملک سهام بنگاهها (یا بهطور کلی اهداف دولت از تصدیگری) تشریح شده است. اهدافی همچون حفظ مالکیت ملی بر منابع طبیعی بهخصوص در بخش انرژی، استقرار شرکتهای مهم در خاک نروژ و اهداف سیاسی در این بخش تشریح شده است. شایانذکر است که در این بخش، اهداف بهصورت کلی تبیین شده و اهداف خاص هر شرکت در بخش دیگری تصریح شده است. در بخش بعدی، الزامات شرکتها در مورد نرخ بازده، سود سهام تقسیمی، گزارشدهی و مواردی از این دست تبیین شده است. شایانذکر است که موارد فوق بهشکل تعیین چارچوب و با تفکیکهای مربوط تصریح شده است؛ برای مثال، چارچوب تعیین نرخ بازدهی مورد انتظار، به تفکیک شرکتهای با هدف سودآوری و سایر شرکتها (با هدف دنبال کردن سیاستهای دولت) ارائهشده؛ سود سهام تقسیمی برحسب سیاستهای تقسیم سود کوتاهمدت و بلندمدت ارائهشده و سایر موارد به همین ترتیب. بخش بعدی این سند به تشریح اهداف و انتظارات خاص دولت از هریک از شرکتها اختصاص دارد، اما پیش از تفصیل اهداف خاص هر شرکت، در ابتدای این بخش، انتظارات عمومی دولت از تمام شرکتها (مستقل از حوزه موضوعی فعالیت آنها) تبیین شده است. مواردی مانند مقابله با فساد، ملاحظات محیطزیستی، رعایت اخلاق حرفهای، توجه به اصلاح ساختار، ایجاد محیط کاری سالم و ایمن، توجه به تحقیق و توسعه و برخی موارد دیگر در این قسمت به تفصیل مورد اشاره قرار گرفته و هیئتمدیره شرکت مسئول لحاظ نمودن موارد فوق معرفی شده است. اما قسمت بعدی در همین بخش که به تفصیل اهداف خاص هر شرکت اختصاص دارد، با یک موضوع بسیار مهم آغاز میشود و آن، معرفی طبقهبندی شرکتها برحسب اهداف کلی است. درخصوص طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف و ضرورت آن برای سنجش عملکرد، در ادامه همین گزارش نکات تفصیلی بیان خواهد شد، اما بهدلیل اهمیت بحث، ورود به جزییات طبقهبندی مذکور در اینجا مفید خواهد بود. طبقهبندی ارائهشده در این سند بهشرح ذیل است: 1. شرکتهای با اهداف تجاری. 2. شرکتهای با اهداف تجاری و تضمین استقرار و عملکرد دفتر مرکزی در نروژ. 3. شرکتهای با اهداف تجاری و سایر اهداف خاص و تعریفشده. 4. شرکتهای با اهداف سیاست بخشی. نکتهای که در سند تصریح شده آن است که شرکتهای با اهداف سیاست بخشی و اهداف خاص، علاوهبر اهداف مذکور، اهداف تجاری نیز خواهند داشت، اما درجه جهتگیریهای تجاری در آنها به میزان قابلتوجهی متفاوت خواهد بود. در ادامه سند، اهداف مورد انتظار خاص هر شرکت ذیل یکی از دستهبندیهای چهارگانه پیشگفته و همچنین برنامه دولت در زمینه تداوم یا عدم تداوم سهامداری در شرکت مزبور تشریح شده است. برای مثال، برای صندوق سرمایهگذاری آرجنتوم[11] اهداف مورد نظر دولت چنین تشریح شده: «دولت از طریق تملک سهام این صندوق میخواهد اطمینان حاصل کند که شرکتهایی که در فاز توسعه قرار دارند، میتوانند به سرمایه بلندمدت براساس شرایط بازار دسترسی داشته باشند. این صندوق از طریق سرمایهگذاری در سایر صندوقها، به همافزایی میان سرمایه خصوصی و دولتی و همچنین حرفهای شدن و توسعه بیشتر سرمایهگذاریهای خطرپذیر کمک میکند. دولت 100 درصد سهام خود در آرجنتوم را حفظ خواهد کرد». یک نکته در این بخش شایسته توجه ویژه است و آن اینکه در گزارشهای سالیانه این کشور درخصوص شرکتهای دولتی، هدفهای کلی تعیینشده در سند سیاست مالکیت (برای شرکتهای با اهداف بخشی)، به عناوین مشخص با مقادیر کمّی دقیق ترجمه میشود. برای مثال، برای شرکت بننور[12] (شرکت دولتی مسئول زیرساخت راهآهن ملی نروژ) در گزارش سالیانه سال 2021، اهداف بهشرح جدول ذیل تصریح شده است:
بخش بعدی سند سیاست مالکیت، به تشریح سیاستهای دولت در زمینه تعیین پاداش اختصاص دارد که در آن، چارچوبی کلی برای تعیین پاداش توسط مجامع عمومی تعیینشده است. در بخش بعدی، تقسیم نقشها میان بخشهای مختلف دولت در ایفای وظایف مالکیتی تشریح شده است. نکته شایسته ذکر در این بخش آن است که عمده شرکتهای با اهداف تجاری (24 شرکت) ذیل وزارت تجارت و صنایع بوده و سایر شرکتهای با اهداف بخشی ذیل وزارتخانههای مربوطه هستند. بخش بعدی سند به تشریح چارچوب اعمال حقوق مالکیت دولت در شرکتها اختصاص دارد. مواردی مانند چارچوب اختیارات مجمععمومی و بهخصوص وزرا، الزامات دسترسی آزاد به اطلاعات و اصول حاکمیت شرکتی در این بخش با استناد به قوانین و مقررات مربوطه به تفصیل بیان شده است. درنهایت بخش آخر این سند به تبیین رابطه میان سهامداران، هیئتمدیره و مدیران شرکت پرداخته است. در این بخش مواردی مانند نحوه انتخاب هیئتمدیره، مسئولیتها و دوره تصدی مدیران تبیین شده است. |
مآخذ: سند سیاست مالکیت دولت نروژ (2008) و گزارش سالیانه مالکیت دولت نروژ (2021).
سطح دوم، تعیین اهداف کلی[15] خاص هر شرکت است. در این مرحله، انتظارات دولت از هریک از شرکتها، البته بهصورت کلی تبیین میشود. برای نمونه، اشاره به تفاوت اهداف یک شرکت دولتی مشابه (شرکت پست) در دو کشور مختلف مفید خواهد بود:
تعیین اهداف در این سطح، بهطور طبیعی نوعی از طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف را بهدست میدهد. بهعبارت دیگر، تعیین اهداف در این سطح تا حد بالایی متناظر با طبقهبندی شرکتهای دولتی برحسب اهداف است. موضوع طبقهبندی شرکتهای دولتی و انواع آن، پیش از این در گزارش دیگری[16] به تفصیل مورد بررسی قرار گرفته است. در گزارش مذکور بهضرورت و اهمیت طبقهبندی شرکتها برحسب اهداف تأسیس و ملاحظات مربوطه برای ایران اشاره شد. همچنین، نمونهای از طبقهبندی مورد نظر برای ایران ارائه گردید که در جدول 1، قابل ملاحظه است. بهدلیل اینکه بحث طبقهبندی بهصورت مشروح در گزارش مزبور مورد بحث قرار گرفته از تفصیل بیشتر موضوع در این بخش صرفنظر میکنیم.
نکته مهم اینجاست که پیشنیاز هرگونه اقدامی برای سنجش عملکرد شرکتهای دولتی، تعیین اهداف خاص برای هریک از شرکتهاست. شفاف نبودن این اهداف، اختلال عمدهای را هم برای سنجش عملکرد شرکت ازسوی عموم مردم و هم برای خود دولت بهعنوان مالک و هم برای پاسخگویی مدیران شرکتها ایجاد میکند. برای مثال، تا وقتی که مشخص نباشد دولت از یک شرکت انتظار کسب حداکثر سود دارد یا هدف دیگری را دنبال میکند، سنجش عملکرد شرکت با هر معیاری بیمعنی خواهد بود. نکته شایانذکر اینکه این سطح از طبقهبندی یا تعیین اهداف، علیالقاعدهمیبایست در سطح هیئتوزیران انجام پذیرد.
جدول 1. نمونهای از طبقهبندی شرکتهای دولتی در ایران برحسب اهداف
هدف |
مثالهایی از شرکتهای دولتی در ایران |
اجرای سیاستهای استراتژیک |
- سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع معدنی ایران - سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران - سازمان بیمه سلامت ایران - کلیه بانکهای توسعهای (بانکمسکن، بانک صنعت و معدن، بانک توسعه صادرات، بانک توسعه تعاون و...). |
ارائه خدمات عمومی |
- شرکتهای آبمنطقهای - شرکتهای برق منطقهای - شرکتهای تولید نیروی برق - شرکتهای گاز استانی |
تأمین کالا یا خدمات مورد نیاز دولت |
- کلیه شرکتهای زیرمجموعه وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح (سازمان هوایی نیروهای مسلح؛ شرکت طراحی و ساخت موتورهای هوایی؛ شرکت صنایع الکترونیک ایران و...). - کلیه شرکتهای زیرمجموعه سازمان انرژی اتمی (شرکت تولید مواد اولیه و سوخت هستهای ایران؛ شرکت اکتشاف و تأمین مواد اولیه صنعت هستهای ایران؛ شرکت پسمانداری صنعت هستهای ایران و...). |
کسب سود و ایجاد درآمد برای دولت[17] |
- بیمه ایران - شرکت هواپیمایی جمهوری اسلامی ایران - شرکت پالایش نفت آبادان / شرکت پالایش نفت اراک - شرکت لوله گستر اسفراین - شرکت تولید آلومینای ایران - شرکت صنایع چوب و فلز و پلاستیک (سیما چوب) |
در ادبیات این حوزه، بعضاً مرحلهای واسط میان مرحله پیشگفته (تعیین اهداف کلی دولت) و مرحله بعدی ذکر میشود و آن، تعیین اهداف برای نهاد یا نهادهای مالکیت[18] است. اهداف در این سطح میتواند شامل مواردی مانند رشد ارزش دارایی دولت (ارزش سهام)، دنبال کردن سیاستهای بخشی دولت و موارد کلی از این دست باشد که پیگیری آنها میتواند در حوزه مسئولیتهای نهاد مالکیت قرار گیرد. بهدلیل اهمیت کمتر این مرحله نسبت به سایر مراحل و همچنین امکان دنبال کردن حد زیادی از اهداف این سطح در سایر سطوح، از توضیح بیشتر درخصوص این بخش از ادبیات صرفنظر میکنیم.
مرحلهی بعدی پس از تعیین اهداف کلان توسط دولت، تعیین استراتژی نیل به اهداف کلان است که معمولاً باید توسط خود شرکتها (البته در هماهنگی با سهامدار یا نهاد مالکیت یا بعضاً با تأیید یا تصویب آنها) انجام پذیرد. پس از تعیین استراتژی نیز، تعیین اهداف عملیاتی مشخص در دستور کار قرار خواهد داشت. بهعبارت دقیقتر، سطح سوم در تعیین اهداف، ترجمه اهداف کلی تعیینشده برای هر شرکت در سطح دوم به اهداف ریز و کمّی[19] برای دورههای زمانی معین است. اهداف در این سطح معمولاً بهصورت سالیانه تعیینشده (همانند تعیین اهداف کمّی سالیانه در الگوی نروژ که در کادر 1 ارائه شد) و در موافقتنامههای عملکرد (که در بخش بعدی به آن پرداخته شده است) درج میشوند.
اهدف تعیینشده در موافقتنامهها در یک تقسیمبندی کلی به دو بخش اهداف مالی و غیرمالی قابل طبقهبندی هستند. اهداف مالی نیازی به توضیح ندارند و از شاخصترینهای آنها میتوان به هدفگذاری سود اشاره کرد. اهداف غیرمالی میتواند از جنس تولید کالا یا خدمات مشخص در سطح تعیینشده یا تضمین دسترسی جامعه هدف به خدمات عمومی با کیفیت مشخص باشد، اما محدود به این جنس موارد نمیشود، برای مثال بهبود وضعیت حاکمیت شرکتی (برای نمونه تشکیل کمیته ارزیابی ریسک، اثربخشی عملکرد کمیته انتصابات، بهبود گزارشدهی و...) یا وضعیت نیروی انسانی میتواند جزء اهداف این بخش باشد.
نکته کلیدی آنکه بخش مهمی از اهداف غیرمالی معمولاً مرتبط با فعالیتهای شبهمالی یا وظایف غیرتجاری است (این فعالیتها در بخشهای بعدی معرفی خواهند شد). نکته مهم در تصریح اهداف غیرمالی و بهخصوص اهداف مرتبط با فعالیتهای شبهمالی، دقیق و قابل ارزیابی بودن اهداف تعیینشده است؛ واضح است که بیان اهداف و جهتگیریهای کلی در این سطح، در ارزیابی عملکرد شرکت ایجاد اختلال خواهد کرد.
برای جمعبندی، مراحل تعیین اهداف و استراتژی شرکتهای دولتی را میتوان بهصورت شکل زیر به تصویر کشید. نکته قابلذکر اینکه ترجمههای دقیق و متمایزکنندهای از برخی از واژههای متناظر با هر سطح از اهداف وجود ندارد و به همین دلیل در تصویر زیر از واژههای اصلی بهجهت فهم بهتر تفاوتها استفاده شده است.
State Ownership Policy |
Mandate |
Strategies |
Objectives & Goals |
دومین مرحله در ارزیابی عملکرد شرکتها، انعقاد موافقتنامههای عملکرد[20] است که معمولاً بهصورت سالیانه تدوین میشوند. بدیهی است که موافقتنامههای مذکور میان نهاد مالکیت (بسته به نوع مدل مالکیت هر کشور، نهاد متمرکز یا وزارتخانه تخصصی) و شرکت منعقد میگردد. موافقتنامههای عملکرد با اسامی متعددی شناخته میشود. ازجمله قرارداد عملکرد،[21] تفاهمنامه عملکرد،[22] سند انتظارات[23] و برخی عناوین دیگر.
عناصر معمول ساختار موافقتنامههای عملکرد برای شرکتهای دولتی بهصورت ذیل است:
البته موارد دیگری مانند چارچوب گزارشدهی یا سهم دولت از سود سال مالی مورد نظر نیز درصورتی که در قوانین و مقررات تعیین نشده باشند، قابل گنجاندن در موافقتنامه است.
در یک تقسیمبندی کلی، فرایندهای تدوین موافقتنامهها دو گونه است: پایین به بالا، یعنی تدوین موافقتنامه عملکرد با مشارکت و مذاکره با خود شرکت و بالا به پایین، یعنی دولت یا نهاد مالکیت انتظارات خود از شرکت را بهصورت بالا به پایین به شرکت ابلاغ کند، البته در این زمینه آنچه که بیشتر مورد توصیه است، مذاکره و دخالت دادن شرکت در فرایند است. زیرا تدوین موافقتنامه بدون مشارکت شرکت و بهصورت یکطرفه ازسوی نهاد مالکیت، احتمال موفقیت در ارزیابی عملکرد را بهشدت کاهش میدهد. خصوصاً در مورد کشور ما که عدم تقارن اطلاعات بهشکل جدی وجود داشته و شرکتها در مدل غیرمتمرکز فعلی نیازمند انگیزه برای همکاری در این فرایند هستند، بهنظر میرسد مذاکره و دخالت دادن شرکتها نهتنها مفید، بلکه تا حدی اجتنابناپذیر است. گزارش OECD (2010) مراحل فرایند رفت و برگشتی برای تدوین موافقتنامه را بهصورت زیر بیان میکند:
نکته مهم دیگری که در گزارش پیشگفته روی آن تأکید شده، آن است که ارائه بازخورد ضعیف ازسوی نهاد مالکیت روی پیشنویس شرکت یا بازخورد ندادن میتواند آثار مخربی داشته باشد، از این جنس که اعتبار نهاد مالکیت خدشهدار میشود. لذا وجود دانش فنی در نهاد مالکیت بهمنظور ارائه نظرات تخصصی و مهم روی پیشنویس ارائهشده توسط شرکت بسیار مهم است.
کادر 3، نمونههایی از فرایندهای رفت و برگشتی میان نهاد مالکیت و شرکت برای نهاییسازی متن موافقتنامه عملکرد (در هند و نیوزلند) را تشریح کرده است. در ادامه، هریک از اجزای موافقتنامه عملکرد (غیر از تعیین اهداف که در بخش قبل بیان شد) با جزییات بیشتری تشریح خواهد شد.
شایان ذکر است تدوین اینگونه موافقتنامهها نیازمند شناخت دقیق از صنعت مربوطه و آشنایی بالا با مدلسازی مالی است. کادر 3، تجربه نحوه مواجهه هند با این چالش را تبیین کرده است. توضیح کوتاه اینکه تجربیات سایر کشورها بعضاً گویای این نکته است که استفاده از نهادهای خارج از دولت در اینگونه موارد میتواند بسیار مفید باشد.
شرکتهای دولتی بهدلیل انتساب آنها به دولت، بعضاً مجبور به انجام اموری میشوند که با ماهیت فعالیت تجاری شرکت سازگاری نداشته و لزوماً با معیارهای سودآوری قابل توجیه نیستند. این فعالیتها با عناوین مختلفی ازجمله فعالیتهای شبهمالی،[24] وظایف غیرتجاری، نیمهتجاری یا تعهدات خاص[25] شناخته میشوند.
نکته کلی اینکه انجام فعالیتهای شبهمالی ازسوی شرکتهای دولتی به هیچعنوان پدیده نادر و مذموم تلقی نشده و درخصوص بسیاری از شرکتهای دولتی در سراسر جهان مصداق دارد؛ لکن دو شرط بسیار مهم، برای انجام اینگونه وظایف مطرح است:
بهعبارت دیگر، انجام وظایف غیرتجاری توسط شرکتهای دولتی بهخودی خود پدیده مذمومی نیست. آنچه مذموم است، عدم افشا و تفکیک بار مالی این وظایف و عدم اختصاص مبالغی برای انجام وظایف مذکور توسط شرکتها ازسوی دولت است. چنین وضعیتی، علاوهبر اختلال در فعالیت اقتصادی / تجاری شرکت، موجب مخدوش و مختل شدن نظام سنجش عملکرد شرکتها و مدیران آنها میشود. زیرا در غیاب تفکیک بار مالی وظایف تجاری از غیرتجاری، عملاً مشخص نیست چه سهمی از عملکرد شرکت مربوط به عملکرد مدیران و چه سهمی مربوط به وظایف غیرتجاری است. تحت چنین شرایطی، مدیران نیز بهراحتی میتوانند عملکرد خود را پشت این موارد پنهان کرده و نتایج ضعیف شرکت را به وظایف غیرتجاری نسبت دهند. بر این اساس، تفکیک و محاسبه بار مالی وظایف تجاری از غیرتجاری ازجمله پیشنیازهای سنجش عملکرد شرکتهاست.
گام ابتدایی در این زمینه، ارائه یک تعریف دقیق از فعالیتهای شبهمالی یا وظایف نیمهتجاری است. در این زمینه، ارائه یک مثال مفید خواهد بود. تعریف مورد استفاده در استرالیا، نمونهای از یک تعریف کامل در این زمینه است. کمیسیون صنعت استرالیا وظایف شبهمالی را «تعهدات خدمات اجتماعی»[26] نامیده و اینگونه تعریف میکند:
«تعهد خدمات اجتماعی زمانی ایجاد میشود که دولت بهطور مشخص از یک بنگاه عمومی بخواهد فعالیتهایی را در ارتباط با خروجیها یا ورودیها (دادهها و ستاندهها) انجام دهد که در صورت مبنا قرار دادن محاسبات تجاری، چنین اقداماتی را انجام نمیداد. این موارد، فعالیتهایی هستند که دولت، دیگر کسبوکارهای دولتی یا خصوصی را بهطور کلی ملزم به انجام آنها نمیکند و تنها در قیمتهای بالاتر بهلحاظ تجاری قابل توجیه خواهند بود» (گزارش OECD؛ 2010).
بهعنوان مثالی دیگر، دستورالعمل وزارت اقتصاد لیتوانی، فعالیتهای شبهمالی (که در لیتوانی با عنوان تعهدات خاص شناخته میشود) را اینگونه تعریف کرده است: «وظایفی که شرکتهای دولتی بهموجب قانون یا هر تصمیم قانونی دیگر بهمنظور حصول اطمینان از اجرای اهداف خاص اجتماعی، استراتژیک و سیاسی دولت انجام میدهند». مطابق دستورالعمل مذکور، درصورتی که دو معیار زیر درخصوص یک شرکت دولتی برقرار باشد، آن شرکت در حال انجام تعهدات خاص تلقی میشود:
فعالیتهای شبهمالی طیف بسیار متنوعی از اقدامات را شامل میشود (کادر 2، برخی از انواع متداول آنها را معرفی کرده است). یافتن نمونههای چنین وظایفی در کشور ما کار دشواری نیست؛ الزام به بیمه کردن اقشاری خاص توسط شرکت بیمه دولتی، الزام به اعطای تسهیلات تکلیفی توسط بانکها، الزام بهکارگیری افراد مشمول طرحهای استخدامی خاص، الزام به ارائه کالاها و خدمات به قیمتهای تکلیفی، الزام به انجام پروازهای بدون مسافر یا با تعداد بسیار کم مسافر توسط شرکت هواپیمایی دولتی، الزام به انجام سرمایهگذاریهای کم بازده یا سرمایهگذاری در مناطق خاص و بسیاری از موارد دیگر ازجمله نمونههای وظایف غیرتجاری یا فعالیتهای شبهمالی هستند. برشمردن این نمونههای متنوع این نکته را آشکار میسازد که جامعیت تعریف فعالیتهای شبهمالی نکته مهمی است. برای مثال تعریف و معیارهای مورد استفاده در لیتوانی که به آن اشاره شد، لزوماً تمامی انواع فعالیتهای شبه مالی را در برنگرفته و بهعبارت دیگر، جامع نیست؛ برای نمونه، تحمیل نیروی انسانی در چارچوب مذکور نمیگنجد.
درخصوص اهمیت تفکیک فعالیتهای شبهمالی اشاره به این نکته مفید است که در برخی کشورها، شرکتهای دولتی ملزم به نگهداری حسابهای جداگانه برای فعالیتهای تجاری و غیرتجاری هستند. بهطور مشخص «دستورالعمل شفافیت» کمیسیون اروپا، شرکتهای دولتی را ملزم میکند تا حسابهای جداگانهای برای فعالیتهای تجاری و غیرتجاری داشته باشند تا بدین وسیله نحوه هزینهکرد بودجه آنها شفاف شود. این ابزار در بسیاری از بخشها ازجمله خدمات پستی، انرژی و حملونقل استفاده شده است (بانکجهانی، 2014).
گامهای فنی مشخصی برای شناسایی و شفافسازی بار مالی وظایف شبه مالی ازجمله ارائه تعریف مشخص (که چند نمونه از آن ارائه شد)، استانداردسازی و تعیین نحوه محاسبه بار مالی وظایف مذکور (تعیین روششناسیهای قابلقبول محاسباتی)، تکمیل فرمهای خوداظهاری توسط شرکتها (شامل معرفی مصادیق و ارقام محاسباتی براساس روششناسیهای مورد قبول دولت) و بررسی آنها توسط نهاد مالکیت در مرحله بعدی (تقدم خوداظهاری)، اتخاذ رویکرد صنعت به صنعت یا مورد به مورد در موارد لزوم و درنهایت تعیین تکلیف نحوه جبران در ادبیات این حوزه وجود دارد که بهدلیل عدم تناسب با میزان کلیت بحث این گزارش، از پرداختن بیشتر به آنها صرفنظر میکنیم؛ تنها در زمینه روشهای محاسبه بار مالی وظایف مذکور، بهدلیل اهمیت موضوع در کادر 2، چند نمونه معرفی شده است.
نکته قابلذکر دیگر آنکه راهکار جبران بار مالی ناشی از وظایف شبهمالی تنها از طریق پرداخت مستقیم از بودجه دولت نیست (اگرچه این روش، بهترین روش است)؛ روشهای دیگری نیز برای این امر وجود دارد، برای مثال، قبول نرخ بازده سرمایه پایینتر برای شرکتهای مربوط (که البته درنهایت باز هم بخشی از اثر خود را بهصورت عدمالنفع در بودجه برجای خواهد گذاشت)؛ البته این روش شفافیت پایینتری داشته و نسبت بهحالت پرداخت مستقیم از بودجه، پاسخگویی شرکت را تضعیف میکند. در کشور ما که دولت وظایف غیرتجاری متعددی را به شرکتهای دولتی بار کرده و معمولاً هیچ سازوکاری برای جبران آثار مالی آن پیشبینی نمیکند، میتوان گفت بهصورت ضمنی روش دوم انتخاب شده است. به اینصورت که دولت بهصورت ضمنی کاهش سود یا زیاندهی شرکتهای دولتی را به قیمت انجام وظایف غیرتجاری پذیرفته است؛ اما مشکل اصلی در این فرایند اینجاست که این موضوع به هیچعنوان شفاف نبوده و نه انتظارات دولت در زمینه سودآوری و بازده سرمایه و نه وظایف غیرتجاری و بار مالی آنها شفاف نیست و لذا نمیتوان هیچ ارزیابی دقیقی از عملکرد شرکت ارائه داد.
تجربه تفکیک و افشای بار مالی فعالیتهای شبهمالی در بسیاری از کشورها حاکی از آن است که این امر کمک شایانی به تدقیق تصویر عملکرد شرکتها نهتنها برای عموم مردم، بلکه برای سیاستگذاران (بهجهت درک ابعاد مالی فعالیتهای شبهمالی) میکند. برای مثال، لیتوانی در سال 2013 تعریف تعهدات خاص را مطابق آنچه پیشتر عنوان شد، ارائه و شرکتها را ملزم به شناسایی و افشای بار مالی تعهدات مذکور کرد. بر این اساس، برای نخستینبار در گزارش سالیانه شرکتهای دولتی سال 2014 این کشور، برآورد بار مالی تعهدات خاص شرکتها منتشر شد. حدود نیمی از شرکتها اظهار کرده بودند که مشمول انجام تعهدات خاص هستند. بار مالی تعهدات خاص در گزارش مذکور 72.1 میلیون دلار بهدست آمده بود که 16.3 میلیون دلار آن توسط دولت جبران شده و درنتیجه 55.8 میلیون دلار باقیمانده از محل منابع داخلی شرکتها (از محل سودهای حاصل از فعالیتهای تجاری شرکتها) تأمین شده بود (گزارش OECD، 2015).
در کشور ما مسئله تفکیک بار مالی ناشی از قیمتهای تکلیفی در شرکتهای دولتی برای نخستینبار در جزء «8» بند «ی» تبصره «۲» قانون بودجه سال 1400[27] درج و در جزء «5» بند «ل» تبصره «۲» قانون بودجه سال 1401 تکرار شد، اما بهدلیل اینکه مرجع محاسبه مابهالتفاوت قیمت تکلیفی دارای ابهام بود، در اجرا با چالش مواجه شد (درخصوص انتخاب قیمت مرجع در اینگونه موارد در کادر 2، توضیحاتی ارائه شده است)، البته شایانذکر است که وظایف غیرتجاری منحصر در قیمتهای تکلیفی نیست، اما بهدلیل اینکه محاسبه بار مالی این موارد ساده و ملموستر از سایر موارد بوده، برای شروع این نقطه انتخاب شده است.
موضوع مهم دیگری که در ادامه حکم فوق قابل پیگیری است، تحمیل نیروی انسانی به شرکتهاست. بر این اساس، یک گام رو به جلو نسبت به قوانین بودجه سه سال گذشته، میتواند شفافسازی بار مالی ناشی از تحمیل نیروی انسانی به شرکتهای دولتی درنتیجه قوانین موقت یا دائمی باشد. شایانذکر است که محاسبه بار مالی این موارد با استفاده از بررسی وضعیت استخدام و تبدیل وضعیت نیروی انسانی شرکتها در یکسال مالی قابل انجام خواهد بود و حتی در صورت وجود پیچیدگی در برخی موارد، پیشنهاد میشود حداقل مواردی که کاملاً شفاف و مسجل است (برای مثال تعداد و بار مالی تبدیل وضعیت یا استخدام نیروی انسانی مستند به یک بند خاص از قانون بودجه)، ذیل یادداشتهای توضیحی صورتهای مالی افشا شود. چنین امری هم به عموم مردم و هم به سیاستگذاران کمک خواهد کرد تصویر دقیقتری از عملکرد شرکت و مدیران آنها در اختیار داشته باشند.
در یک نگاه کلیتر درخصوص مسیر پیشرو برای ایران، دو رویکرد قابلذکر است. رویکرد اول، ادامه روند فعلی، یعنی دنبال کردن تفکیک وظایف غیرتجاری ذیل صورتهای مالی درخصوص قیمتهای تکلیفی و تسری آن به سایر حوزههای مشمول تعریف وظایف غیرتجاری مانند نیروی انسانی که پیشتر عنوان شد و رویکرد دوم، ارائه تعریف دقیقی از فعالیتهای شبهمالی در قانون یا مقررات (مشابه تعریف ارائهشده در استرالیا) و الزام شرکتها به تفکیک و محاسبه بار مالی فعالیتهای شبهمالی در یادداشتهای توضیحی منضم بهصورتهای مالی یا انتشار جداگانه آنها در گزارش سالیانه شرکتهای دولتی وزارت اقتصاد یا سازمان برنامهوبودجه. توضیح اینکه رویکرد دوم نیازمند تدوین یک دستورالعمل مخصوص (شامل تعریف، عناوین فعالیتها و نحوه محاسبه بار مالی) توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی و سازمان برنامهوبودجه خواهد بود که از سردرگمی شرکتها در شناسایی و محاسبه بار مالی فعالیتهای مذکور جلوگیری کند. همچنین محتمل است که در ابتدای امر شرکتها برای این موضوع نیازمند کمکهای فنی باشند که لازم است سازوکار آن توسط دو نهاد پیشگفته پیشبینی شود. بهعبارت بهتر، تدوین دستورالعمل کفایت نکرده و نباید شرکتها را در ابتدای کار در این زمینه رها کرد.
مسئله بعدی، موضوع جبران بار مالی فعالیتهای شبهمالی است که بهدلیل ارتباط با موضوع یارانههای انرژی، پرداختن به آن پیچیدگیهای زیادی را به مسئله وارد کرده و ممکن است اصل کار را تحتالشعاع قرار دهد. لذا در این راستا پیشنهاد اکید آن است که مسئله شناسایی و تفکیک وظایف نیمه تجاری و بار مالی آنها متوقف به تعیین تکلیف جبران بار مالی نشده و بهصورت جداگانه دنبال شود. زیرا شناسایی و تفکیک، حتی بدون جبران، حاوی فواید شناختی فراوانی است که میتواند خود محرک انجام جبران باشد.
جدای از نکته فوق، در این زمینه میتوان به پیشبینی سازوکارهایی برای حساستر کردن دولت نسبت به تحمیل بار مالی اینگونه فعالیتها اندیشید. زیرا در حال حاضر، آثار تحمیل وظایف غیرتجاری به شرکتها در بسیاری از موارد انعکاسی در دخل و خرج دولت نداشته و همین مسئله موجب تشدید تحمیل این وظایف و رشد غیرموجه آنها شده است. برای مثال، یک راهکار قابلطرح، تهاتر قهری مطالبات ناشی از فعالیتهای شبهمالی با سود سهام و مالیات شرکتهاست. بهعبارت دقیقتر، در صورت تصویب صورتهای مالی توسط مجمععمومی (که در یادداشتهای توضیحی آن، بار مالی موارد مذکور شناسایی و تفکیک شده و حسابرس آن را بررسی و تأیید کرده باشد)، بار مالی موارد مذکور بهعنوان مطالبات قطعی شرکتهای مربوط از دولت تلقی شده و قابل تهاتر با مالیات و سود سهام سهم دولت باشد، البته برای افزایش قابلیت اجرای این راهکار و همچنین سبک کردن بار تهاتر و رعایت حال بودجه دولت، میتوان صرفاً بار مالی برخی از فعالیتهای غیرتجاری (مانند بار مالی نیروی انسانی تحمیلی بهموجب قانون بودجه سال قبل) را مشمول تهاتر دانست. اینگونه راهکارها میتواند کمک شایانی به افزایش حساسیتها نسبت به تحمیل وظایف غیرتجاری کند.
کادر 2. انواع فعالیتهای شبهمالی و مثالهایی از برآورد بار مالی آنها فعالیتهای شبهمالی میتوانند اشکال متنوعی داشته باشند، اما عمدتاً به یکی از صورتهای ذیل هستند: · تعهدات خدمات عمومی: دریافت قیمت پایینتر از قیمتهای تجاری برای ارائه کالاها و خدمات به عموم مردم یا گروههای هدف. · فعالیتهای غیر اصلی: تعهدات تحمیل شده توسط دولت به شرکتهای دولتی برای ارائه کالاها و خدمات یا انجام سرمایهگذاریهایی که با وظایف اصلی آنها ارتباطی ندارد. · خریدهای یارانهای: پرداخت قیمتهای بالاتر به تأمینکنندگان خاص کالاها و خدمات یا داراییها (برای مثال، محصولات کشاورزی خریداری شده از کشاورزان داخلی). · فوقالعاده سود سهام:[28] پرداخت وجوهی مازاد بر درآمد قابلتقسیم سال مالی ازسوی شرکت به دولت (معمولاً درنتیجه فروش داراییها یا برداشت از ذخایر انباشته). · قیمتگذاری براساس اهداف کوتاهمدت بودجهای: تعیین قیمت بالاتر برای کالاها و خدمات بهمنظور افزایش سود پرداختی به دولت در کوتاهمدت، حتی اگر این کار باعث کاهش سهم بازار و سود شرکت در میانمدت شود. برای تخمین بار مالی فعالیتهای شبهمالی روشهای مختلفی وجود دارد که لزوماً یکی مرجح بر سایرین نیست و متناسب با شرایط باید انتخاب شود. برای محاسبه بار مالی کاهش یا افزایش دستوری قیمت (یا همان پدیدهای که در کشور ما تحتعنوان قیمتگذاری تکلیفی شناخته میشود)، بهسادگی باید مابهالتفاوت قیمت دستوری با قیمتهای قابل مشاهده در بازار ملاک عمل قرار گیرد، اما برای سایر اشکال تعهدات خدمات عمومی که در آنها قیمتهای بازار مستقیماً قابل مشاهده نیستند، مانند الزام به ارائه خدمات حملونقل در مسیرهای کم تردد (مثلاً مسیرهای راهآهن یا اتوبوس کم استفاده یا ارائه خدمات شبانه یا در تعطیلات)، میتوان از روشهای غیرمستقیم استفاده کرد. برای مثال، محاسبه هزینه حقیقی ارائه خدمات غیر تجاری مورد نظر (مثال 2 که در ادامه ارائهشده است). مثال 1: کاهش تعرفه راهآهن برای دانشآموزان این نوع از فعالیت شبهمالی که از جنس وضع قیمتهای تکلیفی است، معمولاً سادهترین نوع برای محاسبه بار مالی است. دولت از شرکت راهآهن دولتی میخواهد دانشجویان را از ایستگاه مرکزی تا ایستگاه دانشگاه با یک چهارم کرایه معمول (1 دلار در هر سفر) منتقل کند. شرکت مزبور در سال مورد نظر 23000 بلیت دانشجویی فروختهاست. بار مالی این فعالیت شبهمالی بهسادگی عبارت است از 23000 ضرب در 0.75 (با فرض اینکه کشش قیمتی برابر صفر است).[29] مثال 2: ایجاد خط اتوبوس یارانهای برای یک منطقه روستایی دولت از شرکت اتوبوسرانی دولتی میخواهد جابهجایی مسافران میان پایتخت و یک منطقه روستایی را بدون افزایش کرایه پرداختی مسافران ادامه دهد علیرغم اینکه تردد در مسیر مذکور با نرخهای موجود زیانده است. دولت به شرکت اجازه داده است برای پوشش کسری خود وام بگیرد. دولت همچنین با پرداخت جبران کافی به شرکت موافقت کرده است. این جبران به میزانی است که این مسیر را بهاندازه سایر مسیرهایی که شرکت در آنها فعال است انتفاعی میکند. جزییات ارقام مربوط به تردد در مسیر زیانده مذکور به این ترتیب است: هزینه عملیاتی 56 میلیون دلار؛ نرخ بهره پرداختی 4 میلیون دلار، مبالغ حاصل از فروش بلیت 20 میلیون دلار. همچنین میانگین مازاد حاصل از تردد در مسیرهای دیگر برابر 10 درصد مبالغ فروش بلیت است. هزینه اقتصادی برآوردی برای فعالیت شبهمالی مذکور = 40 = 20 - 4 + 56 میزان جبران موردنیاز = 46 = 20-1/1*(56 + 4)
مثال 3: دریافت فوقالعاده سود سهام از شرکت ملی انرژی شرکت ملی انرژی (که سهام آن تماماً متعلق به دولت است) 100 میلیون دلار سود تقسیم کرده است. اجزای تشکیلدهنده این 100 میلیون دلار عبارتند از: 60 میلیون دلار درآمد قابلتقسیم، 30 میلیون دلار فروش زمین و 10 میلیون دلار کاهش ذخایر انباشته. هزینه این فعالیت شبهمالی عبارت است از 40 میلیون دلار (جمع 30 و 10). نکته قابلذکر اینکه این اتفاق در حسابهای دولت باید بهعنوان یک تراکنش مالی (مبادله دارایی با پول نقد) ثبت شود و نه درآمد. |
مأخذ: آلن و آلوز[30] (2016).
اشاره به این نکته مفید است که اقدام مکمل در کنار شفافسازی وظایف شبهمالی، شفافسازی حمایتهای خاص دولت از شرکتهاست (برای مثال در اشکال تسهیلات ارزانقیمت، ارائه ضمانتنامه دولتی، تأمین خوراک بهصورت ویژه یا...) که در مرحله بعدی، شفاف کردن آنها میتواند در سنجش عملکرد شرکتها تأثیرگذار باشد.
بدیهی است که متناظر با هریک از اهداف تعیینشده در موافقتنامه عملکرد، باید شاخصهایی برای امکانپذیر شدن ارزیابی پیشبینی شود (نمونهای از اهداف و شاخصهای متناظر با آن درخصوص شرکت راهآهن ملی نروژ در کادر 1 ارائه گردید). علاوهبر مؤلفههایی که بهطور معمول برای یک شاخص عملکردی مطلوب ذکر میشود،[31] گزارش OECD (2010) مشخصاً سه مورد ذیل را برجسته میکند:
علاوهبر موارد فوق، توجه به یک نکته که در گزارش بانکجهانی (2014) روی آن تأکید شده، بسیار حیاتی است و آن اینکه تعیین شاخص، به هر حال باعث ایجاد نوعی نظام انگیزشی در شرکت میشود. این نکته ساده از آن جهت مهم است که انتخاب اشتباه شاخصها یا مقادیر هدف آنها، موجب شکلگیری انگیزههای انحرافی در شرکت میشود. به این معنا که مدیران تمرکز خود را بر مواردی معطوف کنند که به تأمین اهداف کلان شرکت کمکی نمیکنند. گزارش بانکجهانی شکلگیری این انگیزههای انحرافی را عمدتاً ناشی از وزندهیهای مصنوعی میداند.
بدیهی است که شاخصها نیز در تناظر با اهداف، به دو دسته مالی و غیرمالی قابل تقسیمبندی هستند. درخصوص شاخصهای مالی توضیح چندانی مورد نیاز نیست؛ این شاخصها عمدتاً شناخته شده بوده و ذیل سرفصلهای سودآوری (مانند هزینه عملیاتی به درآمد / حاشیه سود خالص و ناخالص / سود قبل از کسر مالیات بهکل درآمد / بازده داراییها / بازده سهام / ارزشافزوده اقتصادی و...)، توانایی ایفای تعهدات[32] (مانند نسبت بدهی به حقوق صاحبان سهام / نسبت بدهی / نسبت پوشش بهره[33] و...) و نقدینگی (مانند نسبت جاری / جریان آزاد نقدینگی و...) جای میگیرند، البته بدیهی است که شاخصهای قابل درج در موافقتنامههای عملکرد به هیچعنوان محدود در شاخصهای شناخته شده و متداول نبوده و هر شاخص موجه قابل توافق ذیل قرارداد عملکرد خواهد بود.
ازجمله شاخصهای غیرمالی شناخته شده میتوان به سهم بازار، رضایت مشتری، گردش نیروی کار، بهرهوری، نوآوری، رضایت کارکنان، کیفیت خدمات و... اشاره کرد، اما درخصوص شرکتهای دولتی همانطور که در بخش تعیین اهداف نیز عنوان شد، این شاخصها عمدتاً مرتبط با فعالیتهای شبهمالی هستند.
اگرچه استفاده از شاخصهای غیرمالی اجتنابناپذیر است، اما مرور مزایا و آسیبهای استفاده از این شاخصها مفید خواهد بود. ایتنر و لارکر[34] (2000) چهار مزیت زیر را برای شاخصهای غیرمالی ذکر میکنند:
اما ایتنر و لارکر، پنج نقیصه را نیز برای شاخصهای غیرمالی ذکر میکنند که بهطور خیلی خلاصه عبارتند از:
درنهایت، ایتنر و لارکر پیشنهاد میکنند در صورت تصمیم به استفاده از سنجههای غیرمالی، سه مرحله انجام پذیرد که بهصورت خیلی خلاصه عبارتند از: 1. شناسایی عوامل خلق ارزش برای شرکت، 2. فهرست کردن سنجههای غیرمالی موجود و انتخاب از میان آنها با معیار میزان سازگاری با عوامل خلق ارزش و استراتژیهای شرکت و 3. تبدیل شدن شاخصهای غیرمالی به جزء جداییناپذیر سیستم گزارشدهی و ارزیابی عملکرد بهمنظور تأثیرگذاری شاخصهای مذکور بر عملکرد شرکت و کارکنان آن.
در اینجا اشاره به یک نکته مفید است و آن اینکه در قوانین بودجه سالهای اخیر، بندی درخصوص تعیین پاداش سالیانه مدیران شرکتهای دولتی برمبنای بهرهوری درج میشود.[36] با مطالبی که در این قسمت عنوان شد مشخص گردید که بهرهوری، علیرغم اهمیت بالای آن، صرفاً یکی از شاخصهای غیرمالی جهت ارزیابی عملکرد است که البته میتواند وزن بالایی در ارزیابی داشته باشد، اما این مسئله بدان معنا نیست که تمام ارزیابی عملکرد در بهرهوری منحصر شود؛ طبیعی است که اتصال انحصاری پاداش به چنین شاخصی نیز از منطق کافی برخوردار نیست (البته این نحوه ارزیابی عملکرد واجد نقدهای دیگری نیز است که در بخش مقدمه اشاره کوتاهی به برخی نکات شد).
یکی دیگر از عناصر شایسته درج در یک قرارداد عملکرد، تبیین نحوه انعکاس نتایج ارزیابی بر شرکت و مدیران آن است. یکی از الزامات موفقیت نظام ارزیابی عملکرد، انعکاس نتایج آن بر شرکت و مدیران آن است. بهعبارت بهتر، طراحی نظام انگیزشی یکی از اجزای جداییناپذیر یک سیستم ارزیابی عملکرد است که موفقیت یا عدم موفقیت سیستم تا حد بالایی بستگی به آن دارد. درخصوص اهمیت نظام انگیزشی در ارزیابی عملکرد در بخش «شرایط و ملاحظات پیادهسازی سیستم ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی» توضیحات بیشتری ارائه خواهد شد.
مؤثر بودن نظام انگیزشی در گرو معنادار بودن مشوقها و جریمههای در نظر گرفته شده در آن است. برای تبیین بهتر این گزاره، به مثال سنجش بهرهوری شرکتهای دولتی (مندرج در قوانین بودجه سنواتی سالهای اخیر) که در بخش قبلی بیان شد باز میگردیم. یکی دیگر از نقدهای قابلذکر درخصوص این نحوه ارزیابی عملکرد، معیوب بودن نظام انگیزشی در آن است. عنوان شد که بهموجب حکم قانون بودجه، دریافت پاداش توسط مدیران به نتایج این ارزیابی گره خورده بود. این درحالی است که اولاً، بخشی از مدیران شرکتها، بهدلیل اینکه در طول سال سقف حقوق را دریافت میکنند در انتهای سال اساساً امکان دریافت پاداش را ندارند و بهطور طبیعی مجمععمومی حتی اگر بخواهد نمیتواند درخصوص این افراد پاداش در نظر بگیرد، ثانیاً، حتی در صورت امکان پرداخت پاداش، سقف مقدار پاداش سالیانه برابر یک حقوق خواهد بود که در مقایسه با پاداش مدیران در بخشهای خصوصی و شبهدولتی عملاً این میزان موجب ایجاد انگیزه قوی نخواهد شد. بر این اساس مشوق یا جریمه در نظر گرفته شده اساساً معنادار نبوده و بهطور طبیعی انتظار نداریم اتصال پاداش به نتایج این ارزیابی موجب تأثیرگذاری ارزیابی، بر عملکرد شرکتها شود.
واضح است که یکی از مهمترین عناصر نظام انگیزشی، نحوه اتصال نتایج ارزیابی عملکرد به پاداش (یا جریمه) مدیران است. پرداختن به مسئله تعیین پاداش (یا در یک نگاه کلیتر، حقوق و مزایای مدیران شرکتهای دولتی)، نیازمند ورود به محتوای قرارداد عملکرد بهمعنای ورود بهروش ارزیابی است؛ لکن ازآنجاییکه از یکسو، ابعاد این مسئله بسیار گسترده بوده و شایسته مطالعه جداگانهای است و ازسوی دیگر، هدف اصلی این گزارش تبیین فرایندها و ساختارهای ارزیابی عملکرد (و نه ورود به محتوای روشهای ارزیابی)[37] است، موضوع نحوه تعیین حقوق و مزایا و پاداش مدیران را به گزارش جداگانهای موکول میکنیم.
جدای از مسئله پاداش، یکی از جریمههای بسیار مؤثر برای شرکتهایی که عملکرد خوبی ندارند، کاهش استقلال مدیریتی و بالعکس، یکی از بهترین تشویقها برای یک شرکت دولتی، افزایش استقلال است. توضیح اینکه میتوان بهعنوان تشویق، به هیئتمدیره شرکتی که در ارزیابیهای سالیانه (برای مثال طی چند سال متوالی) نتایج مطلوب کسب کرده، اختیار اتخاذ برخی از تصمیماتی که در حالت عادی نیاز به تأیید مجمععمومی یا وزارتخانه تخصصی دارد را اعطا کرد؛ بالعکس میتوان اختیارات هیئتمدیره شرکتی که بهصورت متوالی عملکرد ضعیفی از خود نشان میدهد را نسبت بهحالت عادی محدودتر کرد. بهنظر میرسد استفاده از این ابزار بهدلیل اثر انگیزشی قوی، اثربخشی نظام سنجش عملکرد را بهطور محسوسی ارتقا دهد. کادر 3، سیاستگذاری هند در استفاده از این ابزار را ارائه کرده است.
کادر 3. تأثیرگذاری عملکرد شرکت بر اختیارات هیئتمدیره در هند در هند، سیستمی طراحی شده که طی آن، عملکرد شرکت دولتی تعیین میکند که کدام تصمیمات منحصراً در صلاحیت هیئتمدیره است و کدام تصمیمات باید با هماهنگی وزارتخانه مربوطه اتخاذ شود. در این سیستم، ابتدا شرکتهای دولتی برحسب اندازه، سودآوری و حاکمیت شرکتی طبقهبندی شده و سپس حد آستانههایی برای مخارج سرمایهگذاری، سرمایهگذاری مشترک،[38] سرمایهگذاری در قالب شرکتهای تابعه و ادغام و تملیک برای هر گروه از شرکتها تعیینشده است؛ عملیات زیر حد آستانه نیازی به تأیید وزارتخانه نداشته، درحالی که عملیات بالاتر از حد آستانه باید با اخذ تأییدیه انجام پذیرد. تفویض اختیار همچنین منوط به عدم دریافت کمک مالی از دولت و داشتن حداقل 4 عضو مستقل در هیئتمدیره است. جدول ذیل موارد پیشگفته را نشان میدهد (توضیح اینکه در جدول ذیل منظور از ماهاراتنا و ناوراتنا بزرگترین شرکتهای دولتی بوده و مینیراتنا شرکتهای کوچکتر را شامل میشود؛ همچنین منظور از ارزش خالص، ارزش خالص شرکت است).
|
مأخذ: گزارش بانکجهانی (2014 و 2010).
ازجمله دیگر جریمههای متداول، عدم تداوم مسئولیت مدیران در شرکتهاست که در تجربیات سایر کشورها نیز به چشم میخورد. برای مثال در ارزیابیهای سالیانه شرکتهای دولتی در چین، شرکتها براساس نتایج ارزیابی عملکرد ذیل یکی از پنج گروه A، B، C، D و E قرار میگیرند. شرکتهایی که نمرات A، B یا C را دریافت کنند بهعنوان شرکتهای «شایسته» در نظر گرفته شده و مدیران شرکتهایی که برای دو سال متوالی رتبه D یا E را کسب کنند برکنار میشوند (گزارش OECD؛ 2016).
در کنار موارد پیشگفته، نوع دیگری از انعکاس نتایج ارزیابی عملکرد شرکت بر مدیران نیز وجود دارد که نمونه آن در تجربه فیلیپین دیده میشود. توضیح اینکه در فیلیپین دو فرایند جداگانه یکی برای ارزیابی شرکت و دیگری برای ارزیابی مدیران وجود دارد که البته ارتباط تنگاتنگی با یکدیگر دارند. ارزیابی عملکرد مدیران و امتیاز هر مدیر براساس ترکیب ذیل تعیین میشود: 1. نتیجه ارزیابی عملکرد شرکت (60 درصد)؛ 2. بررسی عملکرد مدیر (20 درصد) و 3. امتیاز حضور مدیر (20 درصد). نتایج ارزیابی مدیران نهتنها تعیینکننده صلاحیت دریافت پاداش عملکرد است، بلکه انتصاب مجدد مدیر منوط به کسب امتیاز بالاتر از میانگین خواهد بود (گزارش OECD؛ 2016). بر این اساس، نتایج عملکرد شرکت ابتدا با عملکرد شخصی مدیر ترکیب شده و سپس بر پاداش و تداوم عضویت وی تأثیر میگذارد.
ارزیابیهای سالیانه، مهمترین جزء و هسته اصلی ارزیابی عملکرد شرکتهاست که عمق و دقت آن بسیار بالاتر از پایش مستمر است. آنچه در این زمینه مهم خواهد بود، طراحی نحوه اجرای ارزیابی سالیانه برای کشور است. در همین راستا، در کادر 3 نمونههایی از تجربیات برخی کشورها ارائهشده است.
از بررسی تجربیات کشورها در این زمینه و همچنین وضعیت فعلی کشور ما (بهجهت عدم وجود تجربه ارزیابی عملکرد متمرکز)، چند نکته بهشرح ذیل قابل استخراج و توصیه است:
نکته اول، لزوم کمک گرفتن از افراد و نهادهای خارج از دولت (اعم از اساتید و متخصصان بخش خصوصی، مدیران بازنشسته دولت، مؤسسات رتبهبندی، مؤسسات حسابرسی خصوصی، نهادهای تخصصی بازار سرمایه و...) است. باید توجه داشت حتی در صورت شکل گرفتن سطحی از دانش تخصصی ارزیابی عملکرد در دستگاههای دولتی[39] نیز باز هم نیاز به افراد و نهادهای تخصصی در این زمینه مرتفع نخواهد شد. توجه به این نکته مهم است که استفاده از افراد و نهادهای تخصصی نقش مهمی در کاهش عدم تقارن اطلاعات میان دولت و مدیران شرکتهای دولتی ایفا میکند (درخصوص اهمیت کاهش عدم تقارن اطلاعات در بخش 1-6 توضیحات بیشتری ارائه خواهد شد)؛ برای مثال، شاید هیچ فردی بهتر از یک متخصص فعال در صنعت مربوطه یا مدیر بازنشسته دستگاه مربوط نتواند دقت و جامعیت اطلاعات ارائهشده توسط شرکت را مورد ارزیابی قرار دهد. توصیه آن است که در صورت تصمیم به پیادهسازی نظام متمرکز ارزیابی عملکرد در کشور، چند نهاد مشاور خارج از دولت از ابتدا تا انتهای فرایند، نهاد مسئول ارزیابی را همراهی کنند، بهنحوی که هر شرکت به یکی از مشاوران سپرده شود. علاوهبر این، همانطور که تجربیات ارائهشده نیز نشان میدهند، استفاده نهادهای مشاور یا نهاد مسئول ارزیابی از کارگروههای موضوعی که بهصورت مقطعی در فصل ارزیابی سالیانه تشکیل میشوند نیز میتواند راهگشا باشد.
نکته دوم آنکه مذاکره و برگزاری جلسه با شرکتها از نکات مهم و مرکزی ارزیابیهای سالیانه است. این جلسات و مباحثات باعث تدقیق تصویر نهاد مالکیت از وضعیت شرکت و ارتقای کیفیت ارزیابی میشود.
نکته سوم آنکه بهتر است نوعی رتبهبندی نهایی میان شرکتها بهصورت اختصاص برچسب (مانند آنچه در قسمت قبلی در مورد تجربه چین عنوان شد) انجام پذیرد بهنحوی که هر ناظر بیرونی بهراحتی بتواند قضاوتی کلی درخصوص وضعیت هر شرکت دولتی داشته باشد.
کادر 4. نمونههایی از فرایند ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی کرهجنوبی در کرهجنوبی نوعی سیستم مخصوص جهت ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی ایجاد شده که حدود 100 شرکت دولتی و سازمان شبهدولتی تحت پوشش آن هستند. توضیح اینکه وزارت استراتژی و مالیه[40] یک تیم ارزیابی متشکل از حدود 130 متخصص (شامل استادان دانشگاه، مشاوران و حسابداران) تشکیل میدهد،[41] این تیم فوریه هر سال تشکیل شده و بین ماه مارس و ژوئن ارزیابیها را انجام میدهد. نتایج ارزیابیهای این تیم توسط کمیته مدیریت مؤسسات عمومی[42] (که در سال 2007 ایجاد شد) بررسی و تأیید میشود. این کمیته از 11 متخصص از بخش خصوصی[43] (که به پیشنهاد وزیر استراتژی و مالیه توسط رئیسجمهور منصوب میشوند) و همچنین معاونان وزارتخانههای مرتبط تشکیل شده و ریاست آن برعهده وزیر استراتژی و مالیه است. در این فرایند، 20 شاخص ذیل سه دستهبندی کلی (شامل رهبری و استراتژی، سیستم مدیریت و نتایج مدیریت) مورد ارزیابی قرار میگیرند. درنهایت کلیه شرکتها برمبنای امتیازات کسبشده، در شش گروه از «عالی» تا «خیلی ضعیف» طبقهبندی میشوند. نتایج این ارزیابی در موارد مهمی برای شرکت مهم خواهد بود؛ برای مثال، برخی پاداشها (که بین 250 تا 500 درصد حقوق پایه است) برمبنای نتایج همین ارزیابی تعیین میشود (همین انگیزه قوی، ارزیابی را مؤثرتر میکند). برای شرکتهایی که نتایج ضعیفی دارند، وزیر استراتژی و مالیه میتواند حتی پیشنهاد عزل مدیرعامل (مشروط به بررسی در کمیته مدیریت مؤسسات عمومی) را نیز ارائه کند.
هند ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی در هند از طریق توافقنامههای عملکرد که میان شرکت و وزارتخانه تخصصی مربوطه امضا میشود انجام میپذیرد. توافقنامههای مذکور شامل تعیین اهداف، شاخصهای عملکردی (مالی و غیرمالی) و تعیین پاداش برمبنای عملکرد است. سیستم موافقتنامههای عملکرد در سال 1986 و با چهار شرکت شروع شد؛ این تعداد در سال 2008 به 143 شرکت بالغ گردید. در آغاز سال 2007 اداره شرکتهای دولتی (DPE)[44] تمام شرکتهای دولتی مرکزی را ملزم به داشتن موافقتنامه عملکرد کرد (برای شرکتهای اصلی با وزارتخانه مربوطه و برای شرکتهای زیرمجموعه، با شرکت مادر). عناصر ضروری موافقتنامههای عملکرد توسط DPE تعیین میشوند که عبارتند از بیانیه مأموریت[45] (مأموریت کلی)، اهداف شرکت، حوزههایی که در آنها قدرت به شرکت تفویض شده است، اهداف عملیاتی و تعهدات دولت به شرکت. بهنظر میرسد تمرکز اصلی ذیمدخلان در این سیستم بر اهداف عملیاتی (و البته امتیاز ترکیبی که براساس آنها محاسبه میشود) است. دستورالعملهای ابلاغی ازسوی DPE اهداف و وزن اختصاص یافته به هریک را براساس بخشی که شرکت در آن مشغول به فعالیت است مشخص میکند (شرکتهای زیانده و در حال ساخت نیز فرمتهای خاص خود را دارند)؛ 50 درصد وزن به اهداف مالی و 50 درصد به اهداف غیرمالی اختصاص دارد. ازآنجاییکه تدوین موافقتنامههای عملکرد نیازمند دانش مالی و شناخت مطلوبی از صنعت موضوع فعالیت شرکت است، علاوهبر مذاکره با شرکتها، 12 کارگروه تخصصی که هریک مربوط به یک بخش هستند تشکیل شده است. هر شرکت دولتی به یکی از کارگروهها اختصاص داده شده و وظیفه این کارگروهها، تأیید موافقتنامه و ارزیابی عملکرد شرکت در دستیابی به اهداف تعیینشده است. هر کارگروه متشکل از یک دبیر و ششعضو بوده که شامل کارمندان بازنشسته دولت، مدیران بخش عمومی، متخصصان مدیریت و اعضای مستقل مجرب میشود (بهمنظور ارتقای استقلال در فرایند ارزیابی، کارمندان فعلی دولت حق عضویت در این کارگروهها را ندارند). موافقتنامههای نهایی باید در یک کمیته سطح بالا تصویب شود. این کمیته همچنین عملکرد شرکتها و وزارتخانههای تخصصی در دستیابی به اهداف مورد انتظار را مورد ارزیابی قرار میدهد. بهعنوان یک مرور کلی، فرایند تدوین موافقتنامهها به اینصورت است که ابتدا دستورالعمل تهیه موافقتنامه توسط DPE ابلاغ میشود؛ شرکتها براساس دستورالعمل مذکور، پیشنویس توافقنامه را تهیه کرده و به وزارتخانه مربوطه ارسال میکنند. در این مرحله بخش مربوط به موافقتنامهها در DPE نکات و ایرادهای خود به متن پیشنویس را به کارگروههای تخصصی منعکس میکند. پس از آن، جلساتی بین شرکتها و کارگروههای تخصصی درخصوص موافقتنامه برگزار شده و شرکت مکلف است براساس محتوای جلسات متن را اصلاح و نهایی کند. درنهایت توافقنامه نهایی توسط کارگروههای تخصصی و پس از آن توسط DPE بررسی و امضا میشود. در انتها، ارزیابی عملکرد شرکت بهصورت اختصاص نمرهای بین یک (عالی) تا پنج (ضعیف) برای هریک از اهداف انجام میپذیرد. عمده شرکتها معمولاً نمرهای بین یک تا دو را کسب میکنند. شرکتهای با بهترین عملکرد، جایزه تعالی (مشوقهای مالی) را دریافت کرده و شرکتهای با نمره نهایی 1.5 یا بهتر، گواهی تعالی دریافت میکنند. این امتیاز همچنین در ارزیابی عملکرد و پاداش مدیرعامل و سایر مدیران ارشد شرکت لحاظ میشود.
نیوزلند پیش از تبیین فرایند ارزیابی عملکرد شرکتها در نیوزلند، ذکر این توضیح لازم است که در این کشور، هیئتمدیره شرکتها توسط وزارتخانههای تخصصی منصوب میشوند، اما خزانهداری مسئول انجام برخی وظایف متمرکز در حوزه ارزیابی و تحلیل عملکرد شرکتهای دولتی است که در ادامه تشریح شده است. بهعنوان نقطه شروع فرایند ارزیابی عملکرد، وزیر مربوط هر شرکت در پایان هر سال (سال تقویمی)، انتظارات وزارتخانه از هیئتمدیره را طی نامهای به شرکت اعلام میکند. نامه مذکور میتواند شامل انتظارات کلی دولت از بخش مورد نظر (برمبنای اولویتهای روز) و نیز، انتظارات خاص هر شرکت باشد. هیئتمدیره یک جلسه سالیانه برای تعیین استراتژی شرکت برگزار میکند. بدیهی است که در این زمینه، انتظارات ابلاغی ازسوی وزارتخانه باید لحاظ شود. بهمنظور ایجاد فهم مشترک، خزانهداری هیئتهای مدیره را تشویق میکند که در این جلسات، از نمایندگان خزانهداری دعوت کنند. پس از آن، هیئتمدیرهها، برنامهها و استراتژیهای خود را در قالب سند هدف شرکت (SCI)[46] یا سند انتظارات عملکردی (SPE)[47] تنظیم میکنند. هنگامی که شرکت، پیشنویس سند خود را ارائه میکند، خزانهداری ضمن تحلیل سند مذکور، نظرات خود را به شرکت و وزیر مربوطه منعکس میکند. در این مرحله همچنین وزارتخانه میتواند نظرات خود را درخصوص برنامه به شرکت منتقل کرده و شرکت ملزم به در نظر گرفتن آنهاست. پس از این مرحله، هیئتمدیره، سند نهایی خود را جهت ارسال به مجلس نمایندگان ارائه میکند. هیئتهای مدیره مکلف هستند گزارشهای فصلی، ششماهه و سالیانه درخصوص پیشرفت برنامههای خود را ارائه کنند. خزانهداری از گزارشهای مذکور برای تحلیل عملکرد شرکت و آگاهی دادن به وزیران استفاده میکند. خزانهداری همچنین پیشنهاد تشکیل جلسات منظم یا موردی با شرکتها (بهمنظور بحث درخصوص اتفاقات مهم موردی یا مستمر) را به وزیران ارائه میکند. خزانهداری در هریک از شرکتهای دولتی یک مدیر ارتباط منصوب میکند که این مدیران از طریق تعاملات منظم (اغلب با مدیران ارشد) با عملیات و استراتژی هر شرکت آشنا میشوند. این مدیران مأموریت دارند تا گزارشهای اولیه ارزیابی در مواردی مانند تحلیل عملکرد شرکت یا شناسایی حوزههای اولویتدار که نیاز به توسعه یا تقویت دارند را تهیه کنند. خزانهداری همچنین سابقه سرمایهگذاریهای عمده و منطق پشت سرمایهگذاریهای جاری یا برنامهریزی شده را بررسی میکند. همچنین مواردی مانند اثربخشی مدیریت، مدیریت دارایی و افشای اطلاعات نیز توسط خزانهداری بررسی میشود. خزانهداری در فواصل ششماهه، گزارش نتایج مالی و شاخصهای کلیدی عملکرد را برای وزارتخانهها ارسال میکند. هنگامی که عملکرد شرکت، مطابق با انتظارات نباشد اقدامات مختلفی اتخاذ میشود ازجمله: · الزام شرکت به ارائه اطلاعات اضافی یا گزارشدهی منظمتر؛ · درخواست ارائه برنامه عملیاتی ازسوی هیئتمدیره (درخصوص موضوع موردنظر) یا ارائه گزارش مستقل؛ · خودداری وزارتخانه از حمایت از شرکت در معاملات مهم و عمده؛ · ارائه حمایتهای مشروط، انحلال یا بازطراحی اساسی ساختار کسبوکار شرکت؛ عدم انتصاب مجدد مدیران در پایان دوره یا عزل یکی از اعضا یا کل هیئتمدیره.
فیلیپین پیش از تبیین برخی از وجوه سیستم ارزیابی عملکرد شرکتها در فیلیپین، ذکر این نکته ضروری است که در این کشور، بخش مهمی از کارکردهای مالکیتی درخصوص شرکتهای دولتی توسط کمیسیون حکمرانی شرکتهای دولتی، موسوم به GCG[48] انجام میپذیرد، البته وزارتخانههای تخصصی نیز در این زمینه دارای نقشهایی هستند که از توضیح بیشتر در این زمینه صرفنظر میکنیم. GCG زیر مجموعه دفتر رئیسجمهور بوده و متشکل از پنج عضو است که عبارتند از: یک رئیس (همرتبه وزیر) به انتخاب رئیسجمهور، دو عضو که آنها نیز توسط رئیسجمهور منصوب میشوند، وزیر دارایی و وزیر بودجه و مدیریت. در فیلیپین، طراحی و اجرای سیستم ارزیابی عملکرد شرکتها و همچنین ارزیابی عملکرد مدیران برعهده GCG است. در طول سه ماهه دوم و سوم هر سال، مذاکرات حول موافقتنامههای عملکرد برای سال آتی انجام میشود؛ این مذاکرات عمدتاً میان شرکتها و وزارتخانههای تخصصی مربوطه است. سیستم ارزیابی عملکرد شرکتها از رویکرد کارت امتیاز متوازن[49] استفاده کرده و بر پنج حوزه متمرکز است: 1. یادگیری و رشد؛ 2. فرایندهای داخلی؛ 3. امور مالی؛ 4. ذینفعان؛ و 5. تأثیرات اجتماعی. وزنهای اختصاص یافته به هریک از حوزهها برحسب ماهیت فعالیت و اهداف تعیینشده برای هر شرکت متغیر است. پاداشهای عملکردی مدیران و کارکنان شرکتها به امتیاز نهایی شرکت در ارزیابی بستگی خواهد داشت؛ درخصوص کارکنان، تنها در صورت کسب حداقل امتیاز 90 درصد توسط شرکت در ارزیابی، پاداش مذکور تعلق خواهد گرفت. برای دریافت پاداش توسط مدیران نیز علاوهبر لزوم کسب حداقل امتیاز توسط شرکت (همان 90 درصد)، کسب حداقل امتیاز در ارزیابی مدیران (که در ادامه تشریح شدهاست)، نیز ضروری است. در فیلیپین دو فرایند جداگانه یکی برای ارزیابی شرکت و دیگری برای ارزیابی مدیران وجود دارد که البته ارتباط تنگاتنگی با یکدیگر دارند. ارزیابی عملکرد مدیران و امتیاز هر مدیر براساس ترکیب ذیل تعیین میشود: 1. نتیجه ارزیابی عملکرد شرکت (60 درصد)؛ 2. بررسی عملکرد مدیر (20 درصد) و 3. امتیاز حضور مدیر (20 درصد). نتایج ارزیابی مدیران نهتنها تعیینکننده صلاحیت دریافت پاداش عملکرد است، بلکه انتصاب مجدد مدیر منوط به کسب امتیاز بالاتر از میانگین (حداقل 85 درصد) خواهد بود. نکته قابلذکر اینجاست که بهدلیل استقلال قابل توجه مدیران شرکتها در مدیریت شرکت، تعیین سنجهها و اهداف در فرایند ارزیابی عمدتاً برعهده مدیران خود شرکتها بوده و نقش GCG در مذاکرات تدوین موافقتنامه، صرفاً دنبال کردن منافع دولت و حصول اطمینان از انطباق عملکرد شرکت با سیاستهای توسعه ملی است. |
مآخذ: گزارش بانکجهانی (2014)، راهنمای وزارتخانههای سهامدار نیوزلند (2020)، گزارش OECD (2016) و لی[50] (2014).
در کنار ارزیابی سالیانه یا بهعنوان جزئی از آن، مقایسه عملکرد شرکت دولتی با شرکت مشابه (بهعنوان سنگ محک) میتواند مفید واقع شده و ارزیابی دقیقتری از عملکرد شرکت بهدست دهد. نکته شایسته تأکید این است که ارزیابی مقایسهای[51] بهعنوان یک ارزیابی مکمل یا جزئی از ارزیابی سالیانه قابل انجام بوده و به هیچعنوان جایگزین فرایند ارزیابی سالیانه نیست.
چالشیترین بخش ارزیابی مقایسهای، یافتن یک شرکت مشابه جهت مقایسه عملکرد است. این مسئله از آن جهت خطیر است که در بسیاری از موارد، شرکتهای خصوصی در صنعت مربوطه یا اساساً وجود نداشته یا بهلحاظ ابعاد فعالیت قابل مقایسه با شرکتهای دولتی متناظر نیستند. یکی از راهکارهای مقابله با این چالش، استفاده از سنجههایی است که برای مقایسه دو شرکت در دو صنعت متفاوت یا بهطور کلی در حالت عدم وجود شرکت مشابه نیز قابل کاربرد باشند. کادر 4، دو مورد از سنجههای مذکور را معرفی کرده است.
کادر 5. نمونههایی از سنجههای قابل استفاده برای مقایسه عملکرد شرکتها در صنایع متفاوت سود اقتصادی سود اقتصادی شاخصی برای سنجش میزان خلق ارزش بوده که عبارت است از سود عملیاتی پس از کسر مالیات منهای هزینه «سرمایه صرف شده برای داراییهای عملیاتی». برخی از مزایای قابلذکر این سنجه عبارتند از: · بهصورت صریح هزینه اقتصادی منابع سرمایهگذاری شده را لحاظ میکند؛ · برای تمام کسبوکارها در بخشهای مختلف قابل کاربرد است؛ · هم برای سنجش عملکرد سالیانه و هم مقایسه میان سالهای مختلف قابل کاربرد است.
ارزشافزوده اقتصادی یکی از ویژگیهای شاخص [52]EVA، سادگی محاسبه آن است بهنحوی که میتوان با اطلاعات کاملاً ساده که معمولاً انتشار عمومی نیز پیدا میکنند این شاخص را محاسبه کرد. EVA، بر تغییرات ارزش اقتصادی شرکت از دیدگاه سهامداران متمرکز است. EVA، بهصورت ساده عبارت است از سود خالص عملیاتی منهای هزینه فرصت تمام منابع سرمایهگذاری شده در شرکت. بنابراین، EVA، میشود مازاد (یا کمبود) سود (یا زیان) نسبت به بازده مورد نیاز یک سرمایهگذار نوعی. ارائه یک مثال مفید خواهد بود: فرض کنیم شرکتی 10 واحد سود را با بهکارگیری 100 واحد سرمایه کسب کرده است. شرکت این میزان سرمایه را از طریق سهام و بدهی تأمین کرده است؛ مجموع هزینه تأمین مالی از طریق بدهی و همچنین هزینه سرمایه برای شرکتهایی با مشخصات ریسک مشابه، 13 درصد است. بر این اساس، در نگاه اول، شرکت توانسته 10 درصد سود کسب کند که عملکرد قابلقبولی تلقی میشود، اما با لحاظ کردن ارزشافزوده اقتصادی مشخص میشود که شرکت در اصل 3 درصد زیان به بار آورده است. یکی از مزایای استفاده از این شاخص، پررنگ کردن این ذهنیت است که هر سرمایهای دارای هزینه فرصت بوده و بنابراین تخصیص آن به کاراترین موارد مصرف، ضروری است. یادآوری مجدد این نکته ضروری است که یکی از مهمترین مزایای EVA، امکانپذیر شدن ارزیابی مقایسهای برای حالاتی است که شرکت مشابه برای ارزیابی عملکرد شرکت دولتی وجود نداشته باشد. |
مآخذ: گزارش OECD (2010) و بانکجهانی (2014).
شایانذکر است که شرکت مشابه، منحصر در شرکتهای خصوصی نیست و میتوان از میان شرکتهای دولتی مشابه یا شرکتهای خارجی برای ارزیابی مقایسهای استفاده کرد که البته این دو مورد نیز بعضاً مشکلات خاص خود را داراست؛ خصوصاً مقایسه با شرکت مشابه خارجی بهدلیل تفاوتهای بستر فعالیت دارای ملاحظات بیشتری است. در کادر 5، نمونهای از روش ارزیابی مقایسهای شرکتهای دولتی با یکدیگر ارائهشده است که بهنظر میرسد برای ارزیابی مقایسهای شرکتهای ارائهدهنده خدمات عمومی و برخی دیگر از مجموعه شرکتها در ایران میتواند مورد استفاده قرار گیرد.
نکته بسیار مهم دیگر درخصوص این نوع ارزیابی، احتیاط در استفاده از آن بهدلیل وجود فعالیتهای شبهمالی یا وظایف غیرتجاری در برخی شرکتهای دولتی است. بهبیان دقیقتر، شرکتهای دولتی در بسیاری از موارد ملزم به انجام فعالیتهای شبهمالی هستند که معمولاً شرکتهای خصوصی با چنین الزاماتی روبهرو نیستند. تحلیل نتایج ارزیابی مقایسهای بدون در نظر گرفتن این نکته میتواند گمراهکننده باشد؛ لذا باید این مسئله از طریق تفکیک دقیق آثار فعالیتهای مذکور بر نتایج شرکت، در ارزیابی لحاظ شود. ازآنجاییکه در کشور ما این نوع تفکیک هنوز بهطور کامل انجامنشده و نیاز به تکمیل تدریجی دارد (همانطور که در بخش 1-2 به آن اشاره شد)، انجام این ارزیابی در مورد شرکتهایی که با میزان قابلتوجهی از این دست تکالیف روبهرو هستند یا باید با شرکتهای دولتی مشابه انجام پذیرد یا بهطور کلی از انجام این ارزیابی درخصوص این دسته از شرکتها فعلاً صرفنظر شود.
کادر 6. نمونهای از روش ارزیابی مقایسهای شرکتهای دولتی با یکدیگر پیش از ورود به موضوع، ذکر این نکته ضروری است که رویکرد ارائهشده برای ارزیابی مقایسهای شرکتها در این کادر، رویکرد طراحی شده توسط یک تیم مشاور برای استفاده در چین است. توضیح اینکه بانک توسعه آسیایی[53] پروژهای را با هدف ارائه کمک فنی به ساساک[54] (نهاد مالکیت متمرکز چین)[55] در سنجش عملکرد شرکتهای دولتی راهاندازی کرد که بخشهایی از جزییات پروژه طی گزارشی در سال 2007 توسط بانک مذکور منتشر شد. بهعبارت دیگر، سیستم ارزیابی مقایسهای که در ادامه ارائه میشود، سیستم پیشنهادی تیم پروژه مذکور به ساساک برای ارزیابی مقایسهای شرکتهای دولتی است. این سیستم امتیازدهی یک «رتبهبندی صدکی» از شرکتها در گروه مرجع مربوطه ارائه میکند. (گروه مرجع، گروهی از شرکتهای منتخب هستند که یک شرکت با آنها در حال رقابت است. برای مثال، گروه مرجع برای یک شرکت تولید فولاد، سایر تولیدکنندگان محلی فولاد هستند). بهعنوان مثال فرض کنیم یک شرکت تولید فولاد دارای نرخ بازدهی سهام (ROE) به میزان 3.45 درصد باشد؛ این شرکت در گروه مرجع خود (سایر شرکتهای تولیدکننده فولاد) رتبهبندی شده و امتیاز آن برابر است با رتبه صدکی شرکت مربوطه در گروه مرجع. جدول زیر نمونهای از این نوع امتیازدهی را ارائه کرده است:
رتبهبندی برحسب امتیازات صدکی دارای چند مزیت بهشرح ذیل است: · شرکتها بهراحتی میتوانند امتیازات خود را تفسیر کنند؛ در مثال فوق، شرکتی که دارای بازدهی سهام 3.45 درصد است امتیاز 0.57 را کسب میکند، به این معنا که شرکت مذکور در صدک 57ام (یعنی در 43 درصد بالایی) گروه مرجع خود قرار دارد؛ · شرکتها بهراحتی میتوانند تغییرات امتیازات خود بین یکسال تا سال بعد را تفسیر کنند؛ شرکتی که امتیاز 0.40 را در یکسال کسب کرده درمییابد که بازدهی سهام آن در 40 درصد پایین گروه مرجع قرار دارد؛ اگر در سال بعد، امتیاز 0.75 را کسب کند، درمییابد که این بهبود، شرکت را در 25 درصد بالایی گروه مرجع قرار داده است (پشتسر گذاشتن 35 درصد رقبا در یکسال)؛ · این روش امتیازدهی تحتتأثیر نوع توزیع آماری برای یک شاخص نیست. امتیازهای صدکی صرفنظر از شکل توزیع، معنای ثابتی دارند. این نحوه امتیازدهی، شرکتها و نهاد ناظر را قادر میسازد بهسادگی نقاط ضعف شرکت را شناسایی کرده و بر روی آن تمرکز کنند. برای مثال، فرض کنیم امتیازات یک شرکت در بخش شاخصهای مالی مطابق جدول زیر است. شرکت در حوزه سودآوری و جریان نقدی در نیمه بالایی گروه مرجع خود قرار دارد، اما در زمینه رشد فروش دارای ضعف است. همچنین بهنظر میرسد شرکت دارای سطوح بدهی بالاتر از میانگین است.
[در پایان، اشاره به این نکته مفید است که بهنظر میرسد روش فوق، برای ارزیابی مقایسهای شرکتهای ارائهدهنده خدمات عمومی در ایران (شرکتهای آبمنطقهای، برق منطقهای، تولید نیروی برق و گاز استانی)، شرکتهای بهرهبرداری نفت و گاز یا شرکتهای شهرکهای صنعتی استانی میتواند بهطور مؤثری مورد استفاده قرار گیرد. زیرا در این موارد تعداد معتنابهی از شرکتها برای تشکیل گروه مرجع وجود داشته و رتبهبندی صدکی معنادار خواهد بود.] |
مأخذ: جانسون[57] و همکاران (2007).
یکی از کارکردهای نهاد مالکیت، پایش مستمر عملکرد است. به بیانی دیگر، ارتباط نهاد مالکیت و شرکتها در طول سال مالی نباید قطع باشد. این فرایند شامل جمعآوری و دریافت اطلاعات، پردازش آنها و ارائه بازخورد به شرکتها و البته در صورت لزوم اتخاذ اقدامات لازم در صورت شناسایی مسائل ویژه در شرکتهاست. نمونههایی از فرایندهای پایش مستمر عملکرد شرکتها در کشورهای مختلف در کادر 6 ارائهشده است.
بدیهی است که لازمه پایش مستمر، ایجاد بستری برای برقراری جریان اطلاعات میان شرکتها و نهاد ارزیاب است. علاوهبر روشهای معمول برای دریافت دورهای و مستمر اطلاعات، بعضاً روشهای دیگری نیز مورد استفاده کشورها قرار میگیرد که از آن جمله میتوان به مشخص کردن افرادی ازسوی نهاد مالکیت بهعنوان حلقه اتصال درون شرکتها یا تعریف جایگاه سازمانی مشخصی در شرکتها برای اعمال نظارت ازسوی دولت برای دسترسی بهتر و آسانتر به اطلاعات اشاره کرد. در الگوی کشور ما، کارکرد نماینده مستقر دیوان محاسبات در شرکتها یا ذیحساب (که ازسوی خزانهداری کل کشور در شرکتها منصوب میشود) همین کارکرد است با این تفاوت که نمیتوان به دیوان محاسبات و خزانهداری، عنوان نهاد مالکیت را اطلاق کرد، اما نکته قابل استفاده در الگوی فعلی اینجاست که نهاد ارزیاب میتواند برای دسترسی بهتر به اطلاعات یا راستیآزمایی اطلاعات دریافتی از این حلقههای اتصال کمک بگیرد.
نکته مهمی که در ادبیات این حوزه درخصوص پایش عملکرد مطرح میشود آن است که رصد مستمر عملکرد شرکت نباید به محملی برای دخالت در امور مدیریتی شرکت و وارد آمدن خدشه به استقلال هیئتمدیره تبدیل شود.
نکته دوم اینکه باید نوعی تعادل میان میزان اطلاعات جمعآوری شده و ظرفیت تحلیل آنها در نهاد جمعآورنده اطلاعات وجود داشته باشد (گزارش OECD، 2010)؛ درصورتی که چنین تعادلی وجود نداشته باشد و اطلاعات جمعآوری شده فاصله زیادی با ظرفیت تحلیل دستگاه مربوط داشته باشد، بهتدریج این مسئله برای شرکتها آشکار شده و میتواند کیفیت اطلاعات ارائهشده و نحوه تعامل شرکتها با نهاد مذکور را بهشدت تحتتأثیر قرار دهد. این آسیب در موارد متعددی متوجه اقدامات انجام شده در کشور ما بوده و هست؛ بهنحوی که سامانههای متعدد برای جمعآوری اطلاعات گسترده بدون وجود ظرفیت تحلیلی متناسب در نهاد جمعآورنده اطلاعات (یا حتی اساساً بدون وجود توجیه دقیق برای ضرورت جمعآوری اطلاعات مذکور)، قابل مشاهده و تشخیص است.
بهبیاندیگر، نهاد متولی پایش عملکرد باید متعاقب جمعآوری و دریافت اطلاعات، به شرکتها بازخورد دقیق و حرفهای ارائه کند. اهمیت مسئله اینجاست که عدم ارائه بازخورد یا ارائه بازخورد ضعیف، نشانهای از عدم تناسب ظرفیت تحلیل نهاد مذکور با حجم اطلاعات جمعآوری شده است که آسیب مهم پیشگفته بر آن مترتب خواهد بود. حتی شاید بهتر باشد در صورت عدم وجود چنین ظرفیتی، تمرکز نهاد مالکیت بر ارزیابی سالیانه معطوف گردیده و پایش مستمر بهصورت رقیق و سطحی دنبال شود.
میتوان گفت تلاش متمرکز برای پایش مستمر عملکرد شرکتها در کشور ما از سال 1398 و بهموجب بندی در قانون بودجه سنواتی[58] آغاز شد که شرکتها را ملزم میکرد اطلاعات خود را در سامانه یکپارچه اطلاعات شرکتهای دولتی ثبت و هر سه ماه یکبار آن را بهروزرسانی کنند.[59] بند مذکور با تغییرات اندکی تا زمان حاضر هر سال در قوانین بودجه سنواتی تکرار میشود. نکته قابلذکر درخصوص اقدام مذکور آن است که مانند بسیاری از اقدامات دیگر در این حوزه، ایجاد این سامانه نیز در ابتدای امر بهعنوان جزئی از بسته منسجم اصلاحات شرکتهای دولتی مطرح نبوده و به همین دلیل نقش آن در بهبود عملکرد شرکتهای دولتی محل تأمل است. بهعبارت دیگر، در بسیاری از موارد در کشور ما قابل مشاهده است که بهجای شروع از خروجی نهایی مورد انتظار و تمهید ابزار جهت نیل به خروجی مورد نظر، ابزارهای مختلف ایجاد شده بدون اینکه پیوند میان ابزار و خروجی نهایی مورد انتظار شفاف باشد. در این مثال خاص، ابتدا باید برنامه استقرار نظام ارزیابی عملکرد شرکتها تدوین شده و بهعنوان جزئی از این نظام، فرایند پایش مستمر پیشبینی شده باشد و در مرحله بعد، جهت پیادهسازی فرایند پایش مستمر، سامانهای برای تبادل اطلاعات راهاندازی گردد؛ بهوضوح بهنظر نمیرسد حداقل در ابتدای امر چنین ترتیباتی برای راهاندازی سامانه مذکور مورد توجه بوده باشد، البته بدیهی است که بهمرور و با استقرار تدریجی فرایند ارزیابی عملکرد در کشور، کارکرد این سامانه نیز ارتقا خواهد یافت. یک اقدام مهم دیگر در همین رابطه که باید توسط نهاد مسئول ارزیابی در کشور انجام پذیرد، پیگیری جدی برای محدود کردن سامانههای جمعآوری اطلاعات از شرکتهای دولتی است که بهدلیل عدم ارتباط مستقیم با بحث، به همین اشاره اکتفا کرده از پرداختن بیشتر به آن صرفنظر میکنیم.
کادر 7. نمونههایی از فرایندهای پایش مستمر عملکرد شرکتهای دولتی در کشورهای مختلف فرانسه پایش مستمر عملکرد توسط APE یا همان نهاد مالکیت در فرانسه، بهعنوان رابط میان دولت (سهامدار) و شرکتها از طرق ذیل دنبال میشود: · اخذ گزارشهای ماهیانه: شرکتها بهصورت ماهیانه گزارشهایی شامل شاخصهای مالی اصلی و در صورت لزوم، شاخصهای کیفی را برای APE ارسال میکنند. شاخصها برای تمام شرکتها یکسان نبوده و برای هریک از شرکتها شاخصهای متناسب انتخاب شده و بهصورت منظم مورد بازبینی قرار میگیرد. · جلسات منظم ارزیابی مالی و بررسی موضوعات ویژه: بهصورت منظم و حداقل یکبار در سال، تیم مدیریت شرکت طی جلسهای با APE چشماندازهای استراتژیک و معاملات اصلی شرکت را ارائه میکنند. این جلسات همچنین محملی برای سنجش میزان انطباق شرکتها با قواعد حکمرانی است. سرمایهگذاریهای استثنائی و همچنین انجام اقداماتی برای رشد خارجی،[60] پیش از هر فرایند اعتبارسنجی، مشمول ارائههای اولیه دقیق در این جلسات هستند. همچنین جلساتی برای تعریف رویههای حسابداری برگزار میشود. · تلاش برای فهم بهتر عملیات شرکت: تیمهای مدیریتی افراد مشخصی را بهعنوان حلقه ارتباطی در APE تعریف کرده و برای آنها جلسات ثابت و بازدیدهای میدانی ترتیب میدهند.
ایتالیا در این کشور، وزارت اقتصاد و دارایی (که در ایتالیا نهاد مالکیت محسوب میشود) وظیفه پایش مدیریت و عملکرد شرکتهای دولتی را برعهده دارد. بر این اساس هر شرکت موظف است ریز اطلاعات و مدارک ذیل را در اختیار وزارتخانه مذکور قرار دهد: ● بودجه سالیانه برای سال آینده؛ ● گزارشهای ششماهه عملکرد و نتایج مالی، بههمراه جزییات انحرافات بودجه و ارقام سال قبل؛ ● برآورد ارقام پایان سال. شرکتها همچنین ملزم هستند به موضوعات حساس بالقوه اشاره و کلیه اطلاعات مرتبط با آن را ارائه کنند.
انگلستان در این کشور برای هریک از شرکتها پایشهای دورهای در فواصل سه ماهه انجام میپذیرد. در این پایشها، کیفیت روابط سهامداری، کیفیت هیئتمدیره و تیم مدیریت، عملکرد مالی و استراتژی شرکت مورد بررسی قرار میگیرد. برای هریک از سرفصلهای فوق، مجموعهای از پرسشهای «بله» یا «خیر» وجود دارد که باید پاسخ داده شود، البته امکان درج نظر نیز علاوهبر پاسخ بله یا خیر وجود دارد. درصورتی که همه یا نزدیک به همه پرسشها دارای پاسخ بله باشند، چراغسبز به شرکت مورد نظر اختصاص داده میشود؛ درصورتی که پاسخ برخی پرسشهای خاص، خیر باشد، چراغ میتواند بهرنگ قرمز در آمده و در غیر اینصورت، چراغ زرد به شرکت تعلق میگیرد (شایانذکر است که این طریقه پایش عملکرد که به «چراغ راهنمایی» موسوم است، بهدلیل ضعف در لحاظ کردن جزییات و پیچیدگیهای ریز، بعضاً مورد نقد واقع میشود). علاوهبر موارد فوق، برای هر سرفصل باید اقدامات انجام شده بهمنظور ارتقا و بهبود ارائه شوند. درنهایت، یک جدول پایش کلی تهیه شده که در آن، رنگ چراغ اختصاص یافته به هر شرکت برای هریک از سرفصلهای پیشگفته نمایش دادهمیشود. در اصل این جدول نوعی تابلوی کنترل بهدست میدهد. |
مأخذ: گزارش OECD (2010).
تا اینجا تلاش شد تا فرایند ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی و گامهای آن تشریح گردد، اما بدیهی است که ارزیابی عملکرد، هدف نبوده و صرفاً یک ابزار برای دستیابی به اهدافی همچون ارتقای کارایی و عملکرد شرکتهاست. نکته بسیار مهم آن است که پیادهسازی فرایند ارزیابی عملکرد مطابق آنچه تاکنون تبیین شد، لزوماً به اهداف پیشگفته منتج نشده و تنها تحت شرایط خاصی اهداف مورد انتظار حاصل خواهد شد. تبیین این شرایط خاص موضوع این بخش را تشکیل میدهد. بهعبارت دیگر، پرسش کلیدی این بخش عبارت است از اینکه فرایند ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی تحت چه شرایطی موفقیتآمیز بوده و تحت چه شرایطی کارایی نخواهد داشت.
همانطور که عنوان شد، قراردادهای عملکرد صرفاً تحت شرایط خاصی موفقیتآمیز هستند. یکی از بهترین متون در این زمینه، یادداشت شرلی[61] (1998) است که بهدلیل اهمیت بالای آن، در کادر 7 ترجمه یادداشت مذکور ارائهشده است. شرلی عنوان میکند برای اینکه یک قرارداد عملکرد منجر به بهبود عملکرد بشود، باید دارای ویژگیهای ذیل باشد:
شرلی همچنین تأکید میکند پیادهسازی سیستم ارزیابی مبتنیبر قراردادهای عملکرد، متضمن تحمل هزینههای سیاسی است؛ هزینههایی مانند اخراج مدیران وفادار سیاسی، اما ضعیف، پرداخت مشوقهایی که ممکن است حقوق یک مدیر را به میزان قابلتوجهی بالاتر از یک وزیر قرار دهد، انتقال منابع مالی از اهداف دیگر به پرداخت قبوض برق یا اجازه تعدیلنیرو دادن به شرکتهایی که با نیروی انسانی مازاد مواجه هستند و مواردی از این دست. همچنین این نکته را متذکر میشود که دستکم گرفتن شدت ضعف اطلاعاتی دولت نسبت به مدیران شرکتها امری رایج در میان دولتهاست. شرلی درنهایت اینطور نتیجه میگیرد که قراردادهای عملکرد تنها در مواردی باید مورد استفاده قرار گیرد که دولتها بهلحاظ سیاسی آمادگی اتخاذ تصمیمات سخت را داشته و این قراردادها بخشی از یک بسته گستردهتر اصلاحات شرکتهای دولتی باشند.
باوم[62] و همکاران (2020) نیز موارد ذیل را بهعنوان عواملی که موجب کارایی پایین قراردادهای عملکرد برای شرکتهای دولتی میشود، معرفی میکنند:
باوم و همکاران همچنین تأکید میکنند که اثربخشی قراردادهای عملکرد به قدرت چانهزنی نسبی مقام ناظر و مدیریت شرکت بستگی دارد.
آنچه از مجموع نکات بیان شده توسط شرلی و باوم و همکاران قابل برداشت خواهد بود، تأکید ویژه روی چند مورد ذیل بوده که درخصوص کشور ما نیز توجه ویژه به آنها مورد نیاز است:
از بین سه مورد فوق، اختصاصاً مورد اول درخصوص کشور ما کاملاً چالشی است، بهمعنای آنکه تداوم سیاستهایی که پس از مدتی عملاً به سیاست رفاهی تبدیل شدهاند (مانند تثبیت قیمتها یا تسری قیمتگذاری دستوری به بسیاری از حوزههای کوچک و بزرگ) فضای تصمیمگیری را بسیار محدود کرده است. ازسوی دیگر، سیاستهای مذکور در اقتصاد ایران آنقدر مزمن شده که موکول کردن استقرار نظام ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی به زمانی که دولتها آمادگی قبول هزینههای پیشگفته را داشته باشند، عملاً بهمعنای تجویز بیعملی تا زمان نامعلوم است.
ازسوی دیگر، بهنظر میرسد رابطه تحمل هزینههای سیاسی توسط دولت و استقرار قراردادهای عملکرد آنطور که شرلی بیان میکند یکطرفه نباشد. بهبیاندیگر، بهنظر میرسد آمادگی برای تحمل هزینههای سیاسی لزوماً پیشنیاز استقرار قراردادهای عملکرد نیست (اگرچه در صورت برقرار بودن آن، احتمال موفقیت قراردادهای عملکرد طبیعتاً بسیار بالاتر خواهد بود)؛ بالعکس، استقرار قراردادهای عملکرد و شفاف شدن نحوه عملکرد شرکتهای دولتی برای کل دولت[63] و عموم مردم در برخی موارد میتواند دولتها را به گرفتن تصمیمات سخت (تصمیماتی مانند آنچه پیشتر عنوان شد از جنس برکناری مدیران وفادار سیاسی یا تعدیل فعالیتهای شبهمالی بر دوش شرکتها) وادار یا ترغیب کند. بهعبارت دیگر، انداختن نور روی عملکرد شرکتها خود میتواند محرک تصمیمات اصلاحی باشد؛ این درحالی است که صِرف انداختن نور (یعنی صِرف اندازهگیری عملکرد) لزوماً نیازمند تحمل هزینه سیاسی ازسوی دولت نخواهد بود.
درمجموع در چنین شرایطی، برای شروع استقرار نظام ارزیابی عملکرد، اولاً توجه ویژه به تمرین و تدریج (که در بخش بعدی تشریح خواهد شد) و ثانیاً، توجه ویژه به تنظیم تعهدات در موافقتنامهها ضروری است، بهنحوی که صرفاً تعهدات قابل دسترس برای طرفین (حتی به قیمت رقیقتر شدن محتوای موافقتنامه) درج شده و حتی الامکان از سایر ابزارهای در اختیار دولت (مانند اعطای استقلال مدیریتی بالاتر که پیشتر به آن اشاره شد یا افزایش سرمایه غیرنقدی بهجای تعهد بودجهای در مواردی که کسری بودجه قابلتوجه و قابل پیشبینی است) استفاده شود.
همچنین مورد سوم نیز از جهت پیوند عمیق با مسئله پاداش و مزایای مدیران شرکتها، در کشور ما کاملاً چالشی است. همانطور که پیشتر عنوان شد این موضوع در گزارش دیگری بهصورت مشروح مورد بررسی قرار خواهد گرفت، اما در اینجا بهبیان این نکته کلی بسنده میکنیم که در چارچوب فعلی تعیین پاداش مدیران، نظام انگیزشی معناداری برمبنای پاداش عملکرد قابلتولید نیست. بهعبارت دیگر، برای پیوند نظام انگیزشی به موضوع پاداش، چارچوبهای قانونی فعلی الزاماً نیازمند اصلاح هستند. در چنین شرایطی، میتوان به اتصال نظام انگیزشی به سایر مشوقهای غیر از پاداش نیز اندیشید، اما امکانپذیر شدن آنها در عمده موارد نیازمند تمهید ظرفیت قانونی یا مقرراتی جدید است.
کادر 8. چرا قراردادهای عملکرد برای شرکتهای دولتی کار نمیکنند؟ در سال 1998 یادداشتی از شرلی با عنوان «چرا قراردادهای عملکرد برای شرکتهای دولتی کار نمیکنند؟» منتشر شد که بهدلیل اهمیت بالا و دلالتهای کلیدی آن برای بحث ارزیابی عملکرد، ترجمه یادداشت مذکور البته با کمی تلخیص و تصرف در این کادر ارائهشده است. یادداشت مذکور بهشرح ذیل است: درباره قراردادهای عملکرد قراردادهای عملکرد میان دولت و شرکتهای دولتی بهطور گستردهای از اواسط دهه 1970 مورد استفاده کشورها قرار میگرفته است. یک بررسی بانکجهانی از کشورهای در حال توسعه نشان داد که تا ژوئن سال 1994، 565 قرارداد در 32 کشور و 103000 قرارداد دیگر از چنین قراردادهایی در چین وجود داشته است (بانکجهانی، 1995). اگرچه این قراردادها با نامهای متفاوتی مورد اشاره قرار میگرفتند، اما ویژگیهای مشترکی داشتند: تمام این قراردادها مکتوب بوده و با مذاکره میان دولت و مدیران شرکتهای دولتی تدوین شده بود؛ در تمام آنها اهدافی مشخص شده بود که مدیریت شرکت متعهد به دستیابی به آنها در یک چارچوب زمانی معین بود و نحوه سنجش عملکرد در پایان دوره مشخص میشد. انعقاد قراردادهای عملکرد برای شرکتهای دولتی اغلب منطقی بهنظر میرسید. قبل از این قراردادها، اغلب دولتها تلاش میکردند شرکتهای دولتی خود را بدون هیچگونه ارزیابی عملکرد اداره کنند. این کار به تعبیر یکی از طراحان قراردادهای عملکرد، مانند بازی فوتبال بدون قواعد، تابلوی امتیاز یا داوری بود. بهنظر میرسید قراردادهای عملکرد راهحلی منطقی برای این مشکل باشد زیرا قراردادهای مشابه در بخش خصوصی موفقیتآمیز بود. بااینحال، هیچکس، حتی حامیان قراردادهای عملکرد نتوانستند مشکلاتی که دولتها در طراحی چنین قراردادهایی با آن مواجه هستند را به حداقل برسانند. رابطه دولت و شرکت دولتی، یکی از مثالهای بروز مسئله کارگر-کارفرما[64] است؛ به این دلیل که دولتها (کارفرما) نمیتوانند تلاشهای صرف شده توسط مدیران شرکتها (کارگر) را بهدقت اندازهگیری کرده یا آن را از سایر عوامل مؤثر بر عملکرد تفکیک کنند. این مشکل نمایندگی در بخش عمومی (جایی که سیاستمداران دیدگاههای زیاد و بوروکراتها دستورکارهای متنوعی دارند) پیچیدهتر هم میشود. در چنین شرایطی قضاوت درخصوص عملکرد، ایجاد انگیزه در مدیران و پاسخگو نگهداشتن آنها در مورد نتایج، دشوار است. علاوهبر این، برخلاف سهامداران خصوصی، ممکن است نفع سیاستمداران لزوماً در عملکرد بهتر نباشد، بنابراین ممکن است سعی کنند مدیران را در خدمت اهدافی قرار دهند که با کارایی در تضاد هستند، مانند توزیع رانت میان حامیان سیاسی با شغل یا یارانه. طرفداران قراردادهای عملکرد استدلال میکنند که میتوان قراردادهای مذکور را بهگونهای نوشت که اهداف متعدد را در بر گرفته و قضاوت در مورد عملکرد را آسانتر کند؛ برای مثال، یک قرارداد میتواند برای هریک از اهداف چندگانه وزن مشخصی قائل شده، تعهداتی که مدیران باید در قبال آنها پاسخگو باشند را مشخص کرده و مشوقها (مانند پاداش) و جریمهها (مانند تنزل رتبه یا برکناری) را تعیین کند. حتی در جایی که دولت بهدنبال دستیابی به اهداف اجتماعی یا سیاسی است، یک قرارداد عملکرد میتواند با تعیین اهداف مناسب، کارایی را ارتقا دهد؛ برای مثال، یک شرکت دولتی که ملزم به حفظ کارگران اضافی خود است، میتواند همچنان به اهداف قرارداد عملکرد با موضوع بهبود کیفیت دست یافته یا با استفاده بهتر از تجهیزات، بهرهوری نیروی کار را بهبود بخشد. اینکه تعیین این اهداف و قیود در قراردادهای عملکرد واقعاً عملکرد مدیران شرکتها را تحتتأثیر قرار میدهد یا خیر، مستلزم مقایسه عملکرد آنها با روندهای پیش از انعقاد قراردادهاست.
شواهد مخالف اگرچه منطق قراردادهای عملکرد قانعکننده است، اما نتایج در عمل ناامیدکننده بوده. دو مطالعه تجربی (یکی تأثیر چنین قراردادهایی را بر سودآوری و بهرهوری در دوازده شرکت در شش کشور بررسی کرده و دیگری به بررسی آماری همبستگی بین قراردادهای عملکرد و بهرهوری در صدها شرکت دولتی در چین پرداخته) هیچ شواهدی مبنیبر اینکه قراردادهای عملکرد کارایی را بهبود بخشیدهاند، پیدا نکردند. اولین مطالعه، آثار قراردادهای عملکرد در شرکتهای انحصاری (آب، برق، مخابرات، نفت و گاز) در غنا، هند، کره، مکزیک، فیلیپین و سنگال را بررسی کرده است. نتایج حاکی از آن است که هیچ بهبود معناداری در ارتباط با قراردادهای عملکرد در روندهای بهرهوری یا سودآوری شرکتهای مذکور قابل شناسایی نیست (نمودار زیر).
مطالعه دوم از نمونه بسیار گستردهتری از شرکتها استفاده کرده، اما تنها منحصر به چین بوده است. نتایج مطالعه مذکور نشان داد استفاده فزاینده از قراردادهای عملکرد نتوانسته از افت بهرهوری جلوگیری کند (نمودار زیر). نتایج نشان میداد هیچ ارتباط مثبت و قوی بین قراردادهای عملکرد و بهرهوری وجود نداشته و همچنین مقایسه دو گروه از شرکتهایی که قراردادهای عملکرد را امضا کرده بودند و گروه دیگری که چنین قراردادهایی نداشتند حاکی از عدم وجود تفاوت معنادار میان دو گروه مذکور بود.
سؤالی که اینجا میتواند مطرح شود این است که آیا ممکن است عدم تحقق اهداف بهرهوری از آن جهت روی داده باشد که از مدیران شرکتها خواسته شده اهداف اجتماعی مانند حفظ اشتغال یا توسعه مناطق کمتر توسعهیافته را دنبال کنند؟ پاسخ آن است که اگرچه مطالعات مذکور عواید اجتماعی را اندازهگیری نکردند، اما وزنهایی که قراردادها به اهداف بهرهوری اختصاص داده بودند (بهصورت میانگین دوسوم) و همچنین اهداف تصریح شده در قراردادها حاکی از آن است که افزایش بهرهوری عملیاتی هدف اصلی بوده است. علاوهبر این، اکثر اهداف اجتماعی و سیاسی متضمن تحمیل هزینههای ثابتی به شرکتها طی دوره مورد بررسی بوده و علیالقاعده نباید بر ارزیابی روندها تأثیری بگذارند. پرسش دیگری که مطرح میشود آن است که چرا قراردادهای عملکرد را سادهتر مورد قضاوت قرار ندهیم؟ به این شکل که در قراردادها اهداف مشخصی تعیینشده و صرفاً بررسی را بر این معطوف کنیم که شرکتها به اهداف مورد نظر دست پیدا کردهاند یا خیر. در مطالعه اول، تمام بنگاهها در مواردی که امتیازی برای آن تعیینشده بود، حداقل به رتبه رضایتبخش دست یافته بودند. مشکل اینجا بود که بسیاری از اهداف، معیارهای معیوب یا ناقص عملکرد اقتصادی بودند. برای مثال، 30 درصد امتیاز یکی از شرکتهای برق (شرکت ملی برق حرارتی هند) به حجم برق تولیدی آن بستگی داشت. این شرکت به هدف خود دستیافت و امتیاز عالی را کسب کرد، بااینحال بهرهوری کل عوامل تولید آن به زیر سطح قبل از قرارداد کاهش یافت. خروجی افزایش یافت، اما ورودیها سه برابر سریعتر افزایش یافتند. بهعبارت بهتر، هدف انتخاب شده ناقص بود زیرا میتوان با افزایش ورودیها، حتی به قیمت کاهش کارایی، به آن دستیافت. به دلایلی که در ادامه عنوان میشود، چنین نقصهایی در قراردادهای عملکرد بسیار است.
مشکل از کجاست؟ نظریه قرارداد میگوید برای اینکه یک قرارداد عملکرد منجر به بهبود عملکرد بشود، باید دارای ویژگیهای ذیل باشد: · مزیت اطلاعاتی که مدیران شرکت نسبت به مالکان از آن برخوردار هستند را کاهش دهد؛ · به مدیران شرکت از طریق پاداش یا جریمه برای دستیابی به اهداف قرارداد انگیزه بدهد؛ · مدیران شرکت را متقاعد کند که وعدههای دولت در قرارداد (مانند پرداخت پاداش یا اعمال جریمه) معتبر است. قراردادهای عملکرد در دو مطالعه پیشگفته در هر سه ویژگی مشکل داشتند: اولاً مدیران شرکت میتوانستند از مزیت اطلاعاتی خود برای مذاکره درخصوص اهدافی که ارزیابی آن برای افراد خارج شرکت سخت بود یا اهدافی که رسیدن به آن برای شرکت آسان بود استفادهکنند،[65] اما مزیت اطلاعاتی مدیران با یک عامل دیگر نیز ترکیب شد و آن، ناکامی دولتها در دادن قدرت و منابع مورد نیاز به بوروکراتهایی بود که مسئول مذاکره با شرکتها برای انعقاد قراردادها و ارزیابی نتایج بودند. نیاز بوروکراتها به قدرت و منابع، بهجهت برابر شدن زمین بازی در رویارویی با مدیران شرکتها بود. درنتیجه ترکیب شدن دو عامل پیشگفته، مدیران شرکتها در مذاکرات قادر به گنجاندن اهدافی در قراردادهای عملکرد بودند که میتوانستند بدون تلاش اضافی برای بهبود بهرهوری به آنها دست یابند. ثانیاً، مشوقها و جریمههای تعیینشده در قراردادها نتوانست در مدیران انگیزه ایجاد کند. نتایج مطالعه اول حاکی از آن بود که تنها دو قرارداد از دوازده قرارداد حاوی پاداش یا جریمه برای کمکاری بودند. مطالعه دوم در چین نیز نشان داد که میزان مشوق (افزایش دستمزد مرتبط با سود) تعیینشده در اکثر شرکتها از یکسو پایینتر از آن بود که بتواند بهعنوان محرکی برای بهبود عمل کند و ازسوی دیگر صرفاً کارگران را هدف گرفته بود. ثالثاً، تعهد دولتها به اجرای قراردادها و عمل به وعدههایشان معتبر نبود. همه قراردادها فاقد مکانیسمهای اجرایی بیطرف و شخص ثالث بوده (برای مثال شرکتهای دولتی نمیتوانستند دولت را به دادگاه بکشانند) و دولتها اغلب از وعدههای خود سرپیچی میکردند. برای مثال در غنا، هند و سنگال، دولت نهادهای عمومی را مجبور نمیکرد قبوض خود را به شرکتهای برق پرداخت کنند. شواهدی وجود دارد مبنیبر آنکه اگر قراردادی بر سه مشکل پیشگفته فائق آید، میتواند بهرهوری را بهبود بخشد. مطالعهای که درخصوص چین انجام شده بود، نتایج حاصل از یک قرارداد عملکرد خوب (قراردادی که به مشکلات ناشی از عدم تقارن اطلاعات، انگیزهها و ضعف در تعهد اجرایی پرداخته باشد) را شبیهسازی کرده و نشان داده بود که تأثیر چنین قراردادی بر عملکرد، بزرگ، مثبت و معنادار خواهد بود (افزایش نرخ رشد بهرهوری تا 10 درصد)، اما تنها 2.2 درصد از شرکتهای حاضر در نمونه مطالعه مذکور از قراردادهای خوبی برخوردار بوده و تمام قراردادهای دیگر تأثیر ناچیز یا منفی بر بهرهوری داشتند. پرسشی که ایجاد میشود این است که چرا تنها تعداد اندکی از قراردادهای عملکرد واجد ویژگیهای لازم برای موفقیت هستند؟ برای موفقیت یک قرارداد عملکرد، سیاستمداران و بوروکراتها باید اهداف خود را بهصورت شفاف بیان کرده و برای هریک، وزنهایی اختصاص دهند که نشاندهنده اولویتهای آنان است؛ به یک نهاد نظارتی قدرت بدهند تا این اهداف را به اقدامات قابل نظارت (که از مذاکره با مدیران شرکتها در آمده) ترجمه کند، مدیران را براساس عملکردشان جریمه یا پاداش داده و به هر قولی که در قرارداد داده شده عمل کنند. تعداد اندکی از این اتفاقات درخصوص قراردادهای مطالعه شده پیشگفته روی داده بود. پرسش مهمتر آن است که چرا دولتها قراردادهای عملکرد را امضا کرده، اما برای اینکه این قراردادها در عمل کار کند تلاش نمیکنند؟ در این رابطه چند پاسخ قابلطرح است: · برخی از دولتها بهجهت تأمین شرایط دریافت وام از بانکجهانی ممکن است دست به اقداماتی بزنند که از منظر سیاسی واقعبینانه نیست؛ · برخی از دولتها در برآورد هزینههای سیاسی پایبندی به قراردادهای عملکرد دچار کمبرآوردی هستند (هزینههایی مانند اخراج مدیران وفادار سیاسی، اما ضعیف، پرداخت مشوقهایی که ممکن است حقوق یک مدیر را به میزان قابلتوجهی بالاتر از یک وزیر قرار دهد، انتقال منابع مالی از اهداف دیگر به پرداخت قبوض برق یا اجازه تعدیلنیرو دادن به شرکتهایی که با نیروی انسانی مازاد مواجه هستند)؛ · همچنین بهنظر میرسد همه دولتها میزان ضعف اطلاعاتی خود نسبت به مدیران شرکتها را دستکم گرفتهاند. تعهد به اجرایی شدن دقیق یک قرارداد عملکرد خوب بهاندازه یک برنامه خصوصیسازی خوب میتواند هزینه سیاسی در بر داشته باشد. به همین جهت، قراردادهای عملکرد در کشورهایی که اراده سیاسی برای خصوصیسازی وجود ندارد احتمالاً موفقیتآمیز نخواهند بود (زیرا قراردادهای عملکرد را میتوان بهعنوان جایگزینی نرم برای خصوصیسازی در نظر گرفت). یافتهها نشان میدهد که قراردادهای عملکرد تنها در مواردی باید مورد استفاده قرار گیرد که دولتها بهلحاظ سیاسی آمادگی اتخاذ تصمیمات سخت را داشته و این قراردادها بخشی از یک بسته گستردهتر اصلاحات شرکتهای دولتی باشند. |
مأخذ: شرلی[66] (1998)
باید توجه داشت که آنچه از سیستم ارزیابی عملکرد تاکنون بیان شد، عمدتاً تحت یک ارزیابی متمرکز بهنحو مطلوب قابل پیادهسازی است. این بدان معنا نیست که برای استقرار نظام ارزیابی عملکرد لزوماً مدل مالکیت شرکتهای دولتی باید متمرکز باشد، بلکه در یک مدل غیرمتمرکز نیز ارزیابی میتواند توسط یک نهاد و بهصورت متمرکز انجام پذیرد، البته ذکر این نکته نیز مفید است که بهطور طبیعی، ارزیابی عملکرد متمرکز در مدل مالکیت متمرکز بهنحو احسن اجرایی خواهد شد و این مسئله از ناحیه یکی شدن نهاد ارزیاب و نهاد مسئول کارکردهای مالکیت اتفاق خواهد افتاد (در این حالت، قدرت نهاد مسئول ارزیابی همان قدرت سهامدار خواهد بود).
اما به گزاره ابتدایی یعنی مفید بودن تمرکز در ارزیابی بازمیگردیم؛ اگرچه وزارتخانههای تخصصی در برخی از موارد میتوانند ارزیابیهای خوبی از شرکتها به عمل آورند، اما بهطور کلی وزارتخانه تخصصی بهدلیل نوع رابطه با شرکت دولتی، نهاد مناسبی برای ارزیابی نیست. توضیح اینکه رابطه وزارتخانههای تخصصی با شرکتهای زیرمجموعه در عمده موارد رابطه سهامداری حرفهای و حتی رابطه سهامداری نهچندان حرفهای هم نیست؛ دلیل این امر آن است که شرکتهای دولتی در برخی موارد بازوهای اجرایی وزارتخانه بوده که بهدلیل ماهیت فعالیت، بهصورت شرکت به فعالیت خود ادامه میدهند.[67] این بدان معناست که رابطه وزارتخانه و شرکتهای مذکور برمبنای رابطه سهامداری تعریف نشده و در برخی از موارد مدیرعامل شرکت دولتی بهطور رسمی عنوان معاون وزیر را یدک میکشد. این رابطه بهشدت نزدیک وزارتخانه و شرکت، میتواند ارزیابی عملکرد را از جهات مختلف مختل کند، برای مثال بعضاً پیوند تنگاتنگ تصمیمات وزارتخانه تخصصی با اقدامات شرکت (که بهسادگی از مثال دستور وزیر به معاون خود که همان مدیرعامل شرکت دولتی باشد قابل درک است)، حدی از استقلال هیئتمدیره که برای معنادار شدن ارزیابی عملکرد مورد نیاز است را تأمین نمیکند.
طبیعی است که تحت چنین چارچوب رابطهای، ارزیابی عملکرد حداقل آنطور که در یک رابطه سهامداری مورد انتظار است انجام نخواهد پذیرفت و حتی اگر در ظاهر انجام پذیرد معنادار بودن و اعتبار آن محل پرسش است.[68] بر این اساس، ضرورت انجام متمرکز ارزیابی عملکرد توسط نهادی غیر از وزارتخانههای تخصصی (علیالقاعده یا وزارت امور اقتصادی و دارایی و یا سازمان برنامهوبودجه در مورد کشور ما) قابل درک خواهد بود، البته مفید بودن تمرکز در ارزیابی عملکرد از جهت دیگری نیز قابل تبیین است و آن، لزوم یکسان بودن چارچوب ارزیابی و تحلیل جهت امکانپذیر شدن مقایسه شرکتها با یکدیگر است که نیازی به توضیح بیشتر در اینخصوص نیست.
یکی از ملاحظات مهم در پیادهسازی سیستم ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی، تدریج در استقرار آن است. این مسئله در بررسی تجربه برخی از کشورها نیز کاملاً مشهود است. برای مثال، آزمون و خطا در آغاز کار و همچنین تمرکز بر شرکتهای اصلی در بدو امر در تجربه فرانسه مشهود است؛ کادر 8، تجربه این کشور در ابتدای پایهگذاری قراردادهای عملکرد را تبیین کرده است.
بهعنوان نمونهای دیگر، در کادر 3، نیز توضیح داده شد که سیستم موافقتنامههای عملکرد در هند در سال 1986 و با چهار شرکت شروع شد؛ این تعداد در سال 2008 به 143 شرکت بالغ شد و در آغاز سال 2007 اداره شرکتهای دولتی این کشور تمام شرکتهای دولتی مرکزی را ملزم به داشتن موافقتنامه عملکرد کرد (گزارش بانکجهانی؛ 2014).
نکته قابلذکر اینکه حتی در وضعیت استقرار کامل نظام ارزیابی عملکرد نیز ضرورتی ندارد تمام شرکتهای دولتی بهصورت متمرکز تحت ارزیابی قرار گیرند. بهعبارت دیگر، پایش و ارزیابی متمرکز عملکرد میتواند شامل تمام شرکتها نشده و تنها گروهی از شرکتها را شامل شود، به اینصورت که ارزیابی عملکرد سایر شرکتها به وزارتخانههای تخصصی یا شرکتهای مادر سپرده شود. این موضوع در تجربه سایر کشورها به تعدد قابل مشاهده است.
براساس آنچه عنوان شد و با عنایت به وضعیت کشور خصوصاً از جهت عدم شکلگیری دانش تخصصی ارزیابی عملکرد، برای آغاز فرایند میتوان این طور توصیه کرد که نهاد متولی ارزیابی عملکرد، برای مثال وزارت امور اقتصادی و دارایی، بهعنوان پایلوت از شرکتهای زیرمجموعه خود کار را آغاز کرده و تدوین موافقتنامههای عملکرد و اجرای ارزیابی سالیانه را با آنها تمرین کند (تأکید مجدد بر لزوم استفاده از نهادهای تخصصی خارج از دولت نیز در اینجا مفید است). پس از ایجاد بلوغ نسبی، تسری تدریجی موضوع به شرکتهای سایر وزارتخانههای تخصصی و البته تمهید ظرفیتهای قانونی مورد نیاز گام بعدی خواهد بود.
کادر 9. تجربه فرانسه در ابتدای پایهگذاری قراردادهای عملکرد امضای توافقنامههای عملکرد میان دولت و شرکتهای دولتی در فرانسه از اواخر دهه 1960 آغاز شد. در ابتدا تنها دو قرارداد میان دولت و شرکت راهآهن و شرکت برق به امضا رسید. این تعداد در سال 1979 به چهار و در سال 1983 به هشت قرارداد با شرکتهای دولتی اصلی رسید. شوک نفتی سال 1973 دو قرارداد اول را با چالش جدی مواجه کرد بهنحوی که پیشبینیهای توافق شده در قرارداد عملاً موضوعیت خود را از دست داد. تورم و کاهش رشد، دولت را بر آن داشت تا آزادی قیمتگذاری وعده داده شده در قراردادها را کاهش داده و وظایف محول شده به شرکتهای دولتی را بدون پرداخت منابع کافی گسترش دهد. گروه دوم قراردادها نیز با شوک نفتی سال 1979 به سرنوشت گروه قبلی دچار شد. نکته قابلذکر اینکه قراردادهای مذکور به میزانی که بتوانند خود را با چنین شوکهایی تطبیق دهند، انعطافپذیر نبودند، البته علیرغم عدم دستیابی به اهداف مالی، قراردادهای مذکور آثار مثبتی نیز بر جای گذاشتند، برای مثال این قراردادها موجب شفافیت رابطه مالی دولت و شرکتها، ارتقای استقلال آنها و نیز بهبود وضعیت درونی شرکتها بهلحاظ بهرهوری نیروی انسانی و برخی موارد دیگر شدند. |
مأخذ: شرلی[70] (1983).
ازآنجاییکه توصیهها و پیشنهادهای گزارش در خلاصه مدیریتی ارائه شد، در اینجا قصد تکرار موارد مذکور را نداریم و تنها به تأکید بر چند نکته درخصوص الزامات موفقیت قراردادهای عملکرد بسنده میکنیم. عنوان شد که قراردادهای عملکرد صرفاً تحت شرایط خاصی موفقیتآمیز هستند. در اینخصوص توجه به سه مورد ذیل بهصورت ویژه ضروری است:
ارزیابی عملکرد شرکتهای دولتی از لوازم قطعی تبدیل شدن دولت به یک سهامدار فعال و آگاه است. پیاده سازی این امر مشتمل بر چندین مسئله ازجمله تعیین اهداف شرکتها، استقرار تدریجی قراردادهای عملکرد و همچنین توجه ویژه به شرایط موفقیت قراردادهای مذکور است.