خلاصه مدیریتی

بیان‌/‌شرح مسئله

یکی از اصول قانون اساسی که در بازنگری سال 1368 تغییر یافت، شیوه‌های اداره و نظارت بر سازمان صدا و سیما در اصل (175) بود. در بازنگری قانون اساسی با جداسازی اجرا و نظارت، نهاد جدیدی با عنوان «شورای نظارت بر صدا و سیما» طراحی شد. قانون اساسی نحوه نظارت بر این سازمان را به قوانین سپرد و در سال 1370 مجمع تشخیص مصلحت نظام، نحوه‌ اجرای اصل (175) در حوزه نظارت را تصویب کرد. از سال 1370 تاکنون، شورا بدون هیچ بازنگری در روند اجرایی آن به فعالیت خود ادامه داده است. این در‌حالی است که در این سال‌ها شاهد تحولات جدی در حوزه رسانه و فناوری بوده‌ایم.

در این شرایط که سازمان صدا و سیما به‌صورت انحصاری مسئول پخش رادیویی و تلویزیونی در کشور است و همچنین مسئولیت انحصاری تنظیم‌گری صوت و تصویر فراگیر در فضای مجازی هم به آن سازمان سپرده‌ شده، ضروری است شورای نظارت نیز با تحولات کنونی به‌روز شود. تجربه جهانی هم در این حوزه نشان ‌می‌دهد، به‌روزرسانی قانونی و سیاستی در حوزه نظارت ضروری است. کشور انگلستان برای رسانه‌ خدمات عمومی خود یعنی BBC هر‌چند سال یک‌بار منشور جدیدی منتشر می‌کند و آفکام را موظف کرده است سالیانه همخوانی منشور با شرایط را بررسی کند.

شورای نظارت بر صدا و سیما اکنون با مسائل بسیاری رو‌به‌رو است که این مسائل مانع از عملکرد مؤثر این نهاد می‌شود. کمبود بودجه، امکانات و نیروی انسانی در شورا، نظارت بسیار پایین در روندهای مدیریتی و ساختاری سازمان، ضمانت اجرایی ناکافی در نظارت شورا، قائم به فرد بودن چگونگی ارتباط بین شورا و سازمان، عدم وجود سازوکار ثابت نظارتی در شورا، نبود مطالبه برای اصلاح قانون شورا، فقدان شاخص‌های به‌روز ارزیابی و دور بودن خروجی‌های شورای نظارت از افکار عمومی از‌جمله مسائل پیش روی شورای نظارت است. سوای عملکرد سازمان صدا و سیما، هر سازمانی بدون نظارت، حال و آینده نامشخصی دارد.

همچنین در فرایندهای تعریف شده برای شورای نظارت در سال 1370 به مخاطبین و اهمیت آنان در عملکرد صدا و سیما توجه نشده است. استقلال سازمان صدا و سیما در مسائل اساسی و بازنمایی مسائل کشور، مطالبه جدی مردم است. در کنار این شورای نظارت هم به‌عنوان مرجع نظارتی صدا و سیما برای مردم شناخته نشده است. از‌این‌رو لزوم اصلاح و بهبود شورای نظارت بیش‌از‌پیش احساس می‌شود.

نقطه‌نظرات‌/‌یافته‌های کلیدی

در این گزارش سعی شده تا ضمن بررسی وضعیت نظارت بر صدا و سیما از گذشته تا حال و مطالعه تجربیات دیگر کشورها، پیشنهادهای سیاستی مناسبی را در‌خصوص بهبود قانون نحوه اجرای اصل (۱۷۵) قانون اساسی در بخش نظارت و رفع چالش‌های موجود ارائه نماید.

از‌جمله نتایجی که در مطالعه پیشینه طرح و لوایح پیشنهادی به مجلس شورای اسلامی به‌منظور بازنگری در نحوه اجرای اصل (۱۷۵) قانون اساسی به‌دست ‌آمده، این است که هر طرح و لایحه پیشنهادی در این خصوص باید تابع نظر تفسیری شورای نگهبان بر این اصل قانون اساسی باشد که «سیاستگذاری، هدایت و تدابیر در امور صدا و سیما» را از وظایف رهبری می‌داند.

همچنین با مطالعه تجربه دیگر کشورها در نظارت بر رسانه دولتی و یا رسانه خدمت عمومی، راهکارهایی به‌منظور بهبود نظارت بر صدا و سیما به‌دست آمد. نظارت بر صلاحیت مدیران، به‌روزرسانی شاخص‌های ارزیابی، مشورت مستمر از خبرگان در امر نظارت و حضور نماینده مخاطبان از‌جمله اقداماتی است که کشورهای دیگر برای کارآمدی این سازمان‌ها در دستور کار گذاشته‌اند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور حل مسائل شورای نظارت، دو ایده سیاستی مورد تأکید است. نخست اینکه در روندهای نظارتی شورا با در نظر گرفتن بودجه و نیروی انسانی متناسب، بازنگری صورت گیرد و دبیرخانه شورا ضمن تقویت خود، یک سامانه نظارت مردمی راه‌اندازی نماید. در حال حاضر شورا صرفاً حسب تماس تلفنی به ثبت شکایت می‌پردازد و سامانه فراگیر نظارت مردمی با اعلام عمومی در اختیار عموم افراد جامعه در دسترس نیست.

در اقدام بعدی پیشنهاد می‌شود با تعیین شاخص‌های ترکیبی پایش و سنجش عملکرد صدا و سیما با امکان به‌روزرسانی دوره‌ای آن برای دبیرخانه شورا، روند نظارت را شفاف و عملیاتی نمایند. به‌این‌ترتیب که شورا برطبق شاخص‌های تعریف شده ارزیابی را انجام دهد و ظرفیت‌های نظارتی سازمان نیز در خدمت این شاخص‌ها قرار گیرد.

1.مقدمه

نظارت بر صدا و سیما از ورود رادیو و تلویزیون به ایران مسیر پر فراز و نشیبی را طی کرده است. شهریور ماه 1313 هیئت‌وزیران مصوبه‌ای را به تصویب رساند که بر‌اساس آن به بازرگانان اجازه داده می‌شد تا بتوانند گیرنده‌های رادیویی را به ایران وارد کنند و همچنین عموم مردم نیز پس از اخذ مجوز از وزارت پست، تلگراف و تلفن جواز نصب آنتن دریافت را پیدا می‌کردند. سه سال پس از این تاریخ، وزارت پست و تلگراف طرحی را در مورد تأسیس رادیو در ایران ارائه کرد که درنهایت به تصویب هیئت‌وزیران رسید [1]. این نقطه، ورود صوت و تصویر فراگیر به ایران است.

پس از افتتاح رادیو در سال 1322، سازمانی با عنوان سازمان انتشارات و تبلیغات که تحت کنترل مستقیم نخست‌وزیر بود تأسیس شد و نظارت بر رادیو که یکی از زیرمجموعه‌های این سازمان بود، برعهده آن قرار گرفت. بر‌خلاف رادیو که با تصویب هیئت‌وزیران و نظر مستقیم محمدرضا پهلوی تأسیس گردیده ‌بود، نخستین تلویزیون در ایران با اجازه مجلس شورای ملی در سال 1337 به حبیب ثابت پاسال و به شیوه‌ای خصوصی تأسیس شد [2]. نحوه نظارت بر این ایستگاه پخش تلویزیونی نیز به‌این‌ترتیب بود که نظارت بر امور زیرساختی و تکنیکی آن بر‌عهده وزارت پست و تلگراف و تلفن و همچنین نظارت بر امور محتوایی نیز به سازمان انتشارات و تبلیغات سپرده‌ شده بود و پس از آن نیز بر همین رویه وزارت اطلاعات و جهانگردی در سال 1345، سازمان تلویزیون ملی ایران را به‌عنوان سازمانی مستقل، اما وابسته به این وزارتخانه تأسیس کرد. این روند نظارتی تا سال 1350، یعنی تأسیس سازمان رادیو و تلویزیون ملی ایران ادامه یافت [1].

همان‌گونه که شواهد تاریخی نشان‌ می‌دهد در مقطع نخستین تأسیس و توسعه رادیو و تلویزیون در ایران، این رسانه‌ها تحت نظارت و هدایت مستقیم نهادهای بالادستی همچون نخست‌وزیری، وزارت اطلاعات و جهانگردی و وزارت پست و تلگراف و تلفن قرار داشت.

در سال 1350، سازمان رادیو- تلویزیون ملی ایران با ادغام سازمان تلویزیون ملی ایران، تلویزیون ثابت پاسال و رادیوهایی که ذیل اداره کل انتشارات و تبلیغات فعالیت می‌کردند، تشکیل شد. ریاست سازمان که بر‌اساس ماده (2) قانون تشکیل آن متولی انحصاری تأسیس فرستنده و پخش برنامه‌های رادیویی- تلویزیونی در کشور بود، به رضا قطبی از افراد معتمد دربار سپرده شد. در این میان اگرچه که بر‌اساس ماده (22) قانون تشکیل سازمان رادیو- تلویزیون ملی ایران وزارت اطلاعات وقت مسئول و پاسخ‌گویی این سازمان به دولت و مجلسین بود، اما به‌علت نزدیکی شخص رضا قطبی به دربار، در عمل این سازمان از نوعی استقلال برخوردار بوده و نظارت بر آن نیز بر‌اساس ماده (10) این قانون از یک نهاد بیرونی به درون این سازمان و به ساختار مجمع عمومی سازمان منتقل شده بود.

پس از پیروزی انقلاب اسلامی و سقوط رژیم پهلوی، در جریان تدوین قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اصل یک‌صد‌و‌هفتاد‌و‌پنجم مقرر شد که رسانه‌های گروهی (رادیو و تلویزیون) زیرنظر مشترک قوای سه‌گانه اداره شود و بر‌اساس آن نیز قانون اداره صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران در سال 1359 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در این قانون، جهت اداره سازمان صدا و سیما، شورایی با عنوان شورای سرپرستی با حضور نمایندگان قوای سه‌گانه تشکیل شد که در ماده (5) آن، وظیفه نظارت مستقیم و فعال بر امور جاری سازمان و برنامه‌ها به این شورا سپرده شد.

در‌نتیجه در این مقطع تاریخی، که بازه زمانی آن از 1350 تا بازنگری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال 1368 است، برخلاف دوره پیشین که یک نهاد بیرونی وظیفه نظارت بر رادیو و تلویزیون را برعهده داشت، نظارت بر رادیو و تلویزیون به ساختاری درون سازمان رادیو و تلویزیون ملی ایران و بعدها سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران سپرده شد.

مدیریت کلان و سیاستگذاری رادیو- تلویزیون در دهه نخست پیروزی انقلاب اسلامی با مسائل و مشکلات متعددی همراه بود. از‌یک‌سو در سال‌های نخستین پیروزی انقلاب، عمر دوره‌های مدیریتی بر این سازمان بسیار کوتاه و ناپایدار بود و از‌سوی‌دیگر با انتخاب مدیرعامل جدید سازمان صدا و سیما، اختلافات متعددی میان مدیرعامل و شورای سرپرستی پیش‌بینی شده در قانون پدید آمد که درنهایت این اختلافات منجر به این شد که امام‌خمینی در فرمان تشکیل شورای بازنگری قانون اساسی، تمرکز در مدیریت صدا و سیما به‌صورتی که قوای سه‌گانه در آن نظارت داشته ‌باشند را به‌عنوان یکی از مسائل مطرح در بازنگری قانون اساسی مطرح کنند؛ که در‌نتیجه آن در قانون اساسی مصوب 1368، نحوه اداره سازمان صدا و سیما از مدیرعاملی به ریاستی تغییر یافت و به‌موجب آن شورای متشکل از نمایندگان سه قوه بر این سازمان نظارت خواهند نمود.

بر این اساس مجلس شورای اسلامی اقدام به تدوین مفاد قانون در‌خصوص نظارت بر صدا و سیما کرد که در‌نتیجه رفت و برگشت‌های فراوان میان مجلس و شورای نگهبان درنهایت نحوه اجرای اصل (175) قانون اساسی در بخش نظارت به تصویب مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید. پس از تصویب قانون مذکور در سال 1370، شورایی با عنوان شورای نظارت بر سازمان صدا و سیما متشکل از نمایندگان قوای سه‌گانه آغاز به‌کار نمود که تا زمان نگارش این گزارش نیز به‌کار خود ادامه می‌دهد.

در این میان اگرچه که شورای نظارت بر سازمان صدا و سیما به‌عنوان نهاد تخصصی نظارت بر رادیو و تلویزیون تشکیل و به‌لحاظ ساختاری از این سازمان مستقل است، اما به علل وجود آسیب‌های مختلفی که در ادامه گزارش به آن پرداخته می‌شود تاکنون نقش چندان مؤثری را در نظارت بر سازمان صدا و سیما به‌عنوان متولی این حوزه در کشور ایفا نکرده است. در این گزارش سعی شده ‌است ضمن آسیب‌شناسی شورای نظارت بر صدا و سیما، به‌منظور بهبود کارایی شورا پیشنهادهایی ارائه گردد.

2. مرور پیشینه قانونی نظارت بر صدا و سیما

پس از انقلاب اسلامی مسئله نظارت بر صدا و سیما همواره مورد توجه قانونگذار بوده است. پس از بازنگری در اصل (175) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در سال 1368،[1] تغییرات اساسی در نحوه اداره سازمان صدا و سیما ایجاد شد که از‌جمله می‌توان به انحلال شورای سرپرستی و تمرکز در مدیریت سازمان، نصب و عزل رئیس صدا و سیما توسط مقام معظم رهبری و همچنین قرار گرفتن مسئولیت نظارت بر سازمان به عهده شورایی مرکب از نمایندگان سه قوه و تعیین خط‌مشی، ترتیب اداره سازمان و نحوه نظارت بر آن توسط قانون اشاره کرد.

در سال 1369 طرح «قانون نحوه اجرای اصل (175) قانون اساسی» در بخش نظارت پس از اختلاف‌نظر مجلس شورای اسلامی و شورای نگهبان بر روی مفاد آن، به مجمع تشخیص مصلحت نظام رفت و سرانجام در سال 1370 در مجمع به تصویب رسید. از سال 1370 تاکنون لوایح و طرح‌های متعددی به‌منظور به‌روزرسانی نحوه نظارت بر صدا و سیما ارائه شده ‌است.

ارائه پیشنهادهای تقنین در این حوزه، مستلزم مطالعه قوانین و طرح‌ها و لوایح مطرح شده و توجه به دلالت‌های نظارتی این اسناد است. از‌این‌رو در این فصل موارد مذکور در دو بخش قوانین و مفاد لازم‌الاجرا و طرح‌ها و لوایح پیشنهادی ارائه گردیده‌ است.

الف) قوانین و مفاد لازم‌الاجرا

در جدول 1، سوابق قوانین و اسناد لازم‌الاجرا در‌خصوص شورای نظارت بر سازمان صدا و سیما اشاره گردیده ‌است.

جدول ۱. سوابق قانونی و مفاد لازم‌الاجرا در‌خصوص نظارت بر سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران

ب) طرح‌ها و لوایح پیشنهادی

در جدول 2 این گزارش نیز پیش‌نویس‌های ارائه شده از‌سوی مجلس شورای اسلامی، دولت دهم و سازمان صدا و سیما به‌همراه الگوی پیشنهادی آنها در‌خصوص شورای نظارت بر سازمان صدا و سیما و مفاد قانونی مرتبط با این امر آورده شده ‌است.

جدول ۲. نظارت بر صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران در طرح‌ها و لوایح پیشنهادی

با بررسی طرح‌های پیشنهادی و اشکالات وارده بر آنان می‌توان نتیجه گرفت مشکل عمده این طرح‌ها از منظر نظارت، در نظر نگرفتن اصل (175) قانون اساسی و نظر تفسیری شورای نگهبان بر این اصل است که باعث شده تا این طرح‌ها به نتیجه نرسد. در نظریه تفسیری 79/21/979 مورخ 1379/07/10 شورای نگهبان در‌خصوص اصل‌ (175) قانون اساسی آمده است: «مطابق اصل یک‌صد‌و‌هفتاد‌و‌پنجم قانون اساسی در نظام جمهوری اسلامی ایران صدا و سیما زیرنظر مستقیم مقام معظم رهبری می‌باشد. بنابراین سیاستگذاری‌، هدایت و تدابیر لازم در همه ابعاد خصوصاً در راستای تحقق آزادی بیان و نشر افکار با رعایت موازین اسلامی و مصالح کشور در همه شئون و مراتب که در صدر اصل مذکور به آن اشاره شده است از اختیارات اختصاصی آن مقام می‌باشد.» با توجه به این نظر شورای نگهبان هرگونه طرحی که دخالت دیگر نهادها در سیاستگذاری، هدایت و تدابیر در امور صدا و سیما باشد، دخالت در وظایف مقام معظم رهبری تلقی می‌گردد. طرح‌های بازنگری در شورای نظارت بر صدا و سیما نیز با توجه به عدم رعایت این نظر تفسیری از چرخه قانونگذاری حذف می‌شوند.

3. فرایندهای نظارتی در شورای نظارت بر صدا و سیما

فرایند نظارت در هر نهادی از سه مرحله تشکیل‌می‌شود:

1. مرحله جمع‌آوری اطلاعات لازم: منابع اطلاعات مورد استفاده برای نظارت باید مستند و مورد اطمینان و بدون جهت‌گیری باشد. با اطلاعات صحیح است که نظارت صحیح اتفاق می‌افتد. اطلاعات نادرست و گمراه‌کننده از‌جمله آسیب‌های جدی نظارت است.
2. مرحله جمع‌بندی و تحلیل: این مشکل‌ترین مرحله نظارت است و بدون یک تحلیل عالمانه و کارشناسانه نمی‌توان از اطلاعات به‌دست ‌آمده بهره کافی برد. طبقه‌بندی اطلاعات در هر موضوع و مرتب کردن اجزای ناپیوسته اطلاعات به‌ گونه منطقی، گویا و هوشمند می‌تواند در نتیجه‌گیری نهایی تأثیر بسیاری داشته ‌باشد؛ چند خبر به ظاهر از یکدیگر بیگانه، ممکن است در کنار یکدیگر مفهوم خاصی را تداعی و یا به اثبات برسانند.
3. مرحله نتیجه‌گیری و تصمیم‌سازی: هر نوع نظارتی ناگزیر باید به تصمیمی برسد که وضع موجود را تثبیت و یا مورد تجدیدنظر و تحول قرار دهد. نظارت بدون این مرحله عقیم و بی‌فایده است حتی در نظارت‌های استطلاعی و اعلامی هم باید مطلع شدن ناظر از اوضاع و احوال در لزوم تثبیت آن و یا ایجاد تحول و تغییر مؤثر واقع شود و به‌نوعی از تخلفات بازداشته و انجام تخلفات را دشوار کند [3].

براساس اصل (175) قانون اساسی پس از بازنگری قانون اساسی در نهاد صدا و سیما، مرجع رسیدگی به نظارت با ناظر جدا شده و قانون مرجع رسیدگی به نظارت را رهبر و ناظر را شورای نظارت بر صدا و سیما تعیین کرده است. به‌منظور انجام نظارت به‌طور خلاصه می‌توان از پنج نوع یا پنج مرحله نظارت بر برنامه‌های صدا و سیما یاد کرد که عبارتند از:

الف) پیش از تولید: در این مرحله ایده یا طرح یا نمایش‌نامه یا فیلم‌نامه یا... مورد بررسی و نظارت قرار می‌گیرد؛ به‌عبارتی پیش از آغاز تولید طرح آن باید به تصویب دفاتر طرح و برنامه شبکه‌ها یا مراکز استانی یا شوراهای مشابه مانند شورای تصویب فیلم‌نامه‌ها در مرکز برنامه‌های نمایشی معاونت سیما برسد.

ب) حین تولید: این نوع نظارت را ناظران کیفی یا نمایندگان دفاتر نظارت شبکه‌ها یا معاونت‌ها انجام می‌دهند.

ج) پیش از پخش: برنامه‌های تولید شده پیش از پخش و به‌منظور کنترل و آماده‌سازی نهایی در واحد پخش هر شبکه مورد بازبینی و بازشنوی قرار می‌گیرند.

د) حین پخش: هنگام پخش برخی برنامه‌های زنده ناظران در استودیوی پخش حضور دارند و بر روند کار نظارت می‌کنند.

ه) پس از پخش: برنامه‌های گوناگون پخش شده ضبط و بررسی می‌شوند و نتایج به ‌دست‌اندرکاران تولید ارجاع داده‌ می‌شود. [4]

با توجه بر این تقسیم‌بندی، سطوح نظارت بر صدا و سیما طبق جدول 3 است.

جدول 3. نهادها و واحدهای رسمی نظارت بر صدا و سیما (4)

با این توضیح شورای نظارت بر صدا و سیما یک نهاد نظارتی پسینی است که خروجی محتوا و خروجی عملکرد سازمان صدا و سیما را بررسی می‌کند. این بررسی در شورای نظارت از سه طریق انجام ‌می‌شود:

1. ارزیابی آنتن: در این فرایند برنامه‌های پخش شده از صدا و سیما مورد بررسی قرار می‌گیرد. شورا هم‌اکنون به‌دلیل کمبود نیرو این نظارت را به‌صورت تصادفی از برنامه‌های آنتن انجام می‌دهد و اولویت را بر برنامه‌های با اهمیت می‌گذارد.
2. شکایات مردمی و نهادی: در این فرایند شکایات پس از طرح، توسط کارشناسان بررسی می‌شود و از سازمان صدا و سیما درخواست پاسخ می‌کنند. این پاسخ با توجه به‌ضرورت می‌تواند مستلزم حضور رئیس صدا و سیما در شورا باشد و در صورت قانع نشدن شورا، مسئله به دفتر رهبری ارسال می‌شود.
3. درخواست‌های دبیر شورا و یا اعضای شورا: در صورت درخواست دبیر شورا و یا اعضا در مورد رسیدگی به موضوعی خاص، این بررسی در دستور کار قرار می‌گیرد.

براساس مشاهده و مصاحبه نگارندگان این پژوهش با کارشناسان شورا، نظارت بر روندهای اداری و مدیریتی سازمان با توجه به بودجه و نیروی انسانی شورا هر‌چند سال یک‌بار اتفاق می‌افتد و نظارت بر کلیه این فرایندها نیز پسینی است. گزارش‌های شورای نظارت در انتها به‌همراه نامه‌ای به سازمان صدا و سیما ارسال می‌شود. نحوه بازخورد‌ سازمان به گزارش‌های شورا نیز بستگی به سلیقه مدیر داشته و گاهی به یک نامه اعلام وصول یا اعمال جزئی نظرات بسنده می‌شود، اما هیچ‌گونه ضمانت اجرایی برای اعمال نظرات شورای نظارت توسط سازمان صدا و سیما وجود ندارد.

در بخش شکایات مردمی هم بنا‌ بر اظهارات کارشناسان شورا، امکانات این نهاد به حدی نیست که سامانه ارتباط مردمی راه‌اندازی کند و در صورت اعلام عمومی راه‌های ارتباطی، به‌جهت حجم بالای درخواست‌ها مشکلات گسترده‌ای ایجاد خواهد شد.

4. تجربیات نظارت بر رسانه‌های خدمات عمومی و دولتی

بیشترین و مهم‌ترین کاربرد نظارت در امور سیاسی و در ارتباط با حاکمیت است و نظارت بر حاکمیت به‌معنای کنترل قدرت و جلوگیری از سوء‌استفاده از قدرت و ارائه نقطه‌نظرهای اصلاحی در جهت هدایت مدیران سیاسی است [3]. مسئله نظارت بر تلویزیون‌های وابسته به دولت یا حاکمیت از‌جمله موارد نظارتی است که کشورهای مختلف تجربیات متفاوتی در قبال آن دارند. در مورد تجربیات نظارتی جهان، با توجه به صدا و سیما هم رسانه خدمات عمومی و هم رسانه حکومتی محسوب ‌می‌شود، از هر دو تجربه در جهان استفاده شده ‌است.

4-1. بریتانیا

یکی از رسانه‌های باسابقه خدمات عمومی در بریتانیا، بی‌بی‌سی است. بی‌بی‌سی برطبق منشور سلطنتی اداره می‌شود. آخرین نسخه منشور سلطنتی بی‌بی‌سی مربوط به سال 2017 است و برطبق آن، تنظیم‌گری بی‌بی‌سی نیز به آفکام سپرده ‌شده و آفکام اولین تنظیم‌گر خارجی بی‌بی‌سی است. حوزه تنظیم‌گری آفکام به مجوزها و محتواهای بی‌بی‌سی و بررسی این موضوع که منشور سلطنتی فعلی تا چه زمان کارایی دارد، محدود است. در این راستا پروژه «نمایشگرهای کوچک؛ مباحثه بزرگ»[3] در بریتانیا تعریف شده ‌است [5]. در این پروژه قرار است با توجه به تغییرات فناوری، درمورد چگونگی تمدید سامانه رسانه خدمات عمومی[4] بریتانیا در دهه آینده اعم از پخش و آنلاین تصمیم گرفته شود.

برطبق روندهای کنونی آفکام، بی‌بی‌سی برای خدمات توزیع آنلاین باید از آفکام مجوز بگیرد تا آفکام شرایط قانونی آن را بررسی کند. یکی از این شرایط قانونی، مسئله رقابت است که بی‌بی‌سی نباید رقابت در بازار را به‌هم بزند. هر سرویسی که درخواست اضافه شدن دارد، باید با توجه به این اصل بررسی شود [6].

مسئله بعدی در نظارت بر بی‌بی‌سی با توجه به ماهیت خدمات عمومی بودن آن، نگاه مخاطب است. از بی‌بی‌سی خواسته شده تا یک سیستم شکایت (قبل از شکایت به آفکام) طراحی کند تا شکایات مردمی بررسی شود. بی‌بی‌سی باید در زمان و نحوه پاسخ‌گویی اصلاحاتی ایجاد کند تا مخاطب راضی شود [6]. این شکایات شامل افراد حقیقی و افراد حقوقی است. [7]

بعد از طی کردن روند شکایت، اگر شاکی قانع نشد می‌تواند شکایت را به‌طور مستقیم به آفکام بفرستد. پخش‌کننده که در اینجا بی‌بی‌سی است، باید برنامه‌ای که از آن شکایت شده‌ را ذخیره سازد. شاکی فرم شکایت را پر می‌کند و زمان شکایت باید ظرف مدت 20 روز کاری از زمان پخش برنامه یا به وقوع پیوستن مورد شکایت یا بعد 20 روز از جواب پخش‌کننده به شکایت، به آفکام باشد. در‌صورتی‌که تشخیص داده شود، پخش‌کننده از ضوابط و آیین‌نامه‌ها پیروی نکرده، آفکام نوشته‌ای برای پخش‌کننده می‌فرستد که شرح شکایت است و ادله پخش‌کننده را تا 10 روز کاری می‌خواهد. اگر نقض استانداردها واضح باشد (مانند تعداد و طول تبلیغات یا فزونی و فرکانس تصاویر فلش استفاده شده در یک برنامه) در این مرحله نیازی به ادله پخش‌کننده وجود ندارد و آفکام نظر اولیه خود را برای پخش‌کننده می‌فرستد.

بعد از ارائه ادله پخش‌کننده، آفکام نظر اولیه خود را اعلام می‌کند. اعضای هیئت محتوایی آفکام در همه تصمیم‌گیری‌ها پیش از ارسال به پخش‌کننده شرکت دارند. پیش از انتشار تصمیم خود یک نسخه از تصمیم خود را تنها برای تصحیح اشتباهات محتمل مربوط به واقعیات مرتبط با داده‌ها و اطلاعات به پخش‌کننده می‌فرستد و پخش‌کننده 48 ساعت فرصت دارد که اصلاحات را انجام و پاسخ را ارائه دهد و سپس آفکام تصمیم خود را منتشر می‌کند. این تصمیم در وب‌گاه قرار می‌گیرد و در روند بررسی از افشای اطلاعات خصوصی جلوگیری می‌شود. در‌صورتی‌که مجازات، لغو مجوز باشد، روند لغو مجوز طی می‌شود [7]. به‌غیر از بی‌بی‌سی و کانال 4، بقیه کانال‌ها حتی امکان لغو مجوز دارند. بی‌بی‌سی البته مورد جریمه قرار می‌گیرد.

آفکام همچنین وظیفه ارزیابی بی‌بی‌سی را نسبت به مأموریت‌هایش دارد. یکی از شاخص‌های ارزیابی عملکرد بی‌بی‌سی، حس بی‌طرفی توسط مخاطبین است. آفکام از بی‌بی‌سی می‌خواهد شفاف عمل کند تا شکایات به‌خصوص شکایات بی‌طرفی را مورد توجه قرار دهد. این علاوه‌بر کدهای بررسی پخش است که بر همه پخش‌کننده‌ها چه عمومی و چه خصوصی تنظیم‌ شده، که آفکام آن را در مورد بی‌بی‌سی هم بررسی می‌کند [8].

همچنین از جهت حسابرسی، حسابرس ملی بریتانیا یعنی NAO به‌صورت خارجی، بی‌بی‌سی را حسابرسی می‌کند.

4-2. چین

از سال 2018، اداره ملی رادیو و تلویزیون (NRTA)[5] مسئول نظارت بر صوت و تصویر فراگیر در چین شده‌ است. این اداره متولی وظایف SAPPRFT[6] که ناظر قبلی رادیو و تلویزیون در چین بود، شد. ایستگاه‌های رادیویی و تلویزیونی در چین فقط می‌توانند توسط ادارات دولتی ایجاد شوند. مجوز ایستگاه‌های رادیویی یا تلویزیونی توسط NRTA صادر می‌شود. فقط تلویزیون‌های سطح مرکز و استان مجاز به پخش برنامه‌های خود از طریق ماهواره هستند. برای ایجاد یک شرکت تولید برنامه‌های رادیویی تلویزیونی نیز مجوز NRTA لازم است. این فرصت فقط برای اشخاص حقوقی داخلی باز است [9]. زمان تبلیغات پخش شده در هر ایستگاه رادیویی و تلویزیونی نیز از‌سوی NRTA تعیین می‌شود.

نظارت بر رادیو و تلویزیون در چین پیشینی است و کلیه فیلم‌ها باید قبل از تولید، از طریق تأیید سناریو مجوز دریافت کنند و برای اکران هم نیاز به مجوز جدایی دارند. فیلم بدون مجوز حق ندارد از ایستگاه‌های پخش تلویزیونی منتشر شود. برنامه‌های تلویزیونی نیز یا باید توسط واحدهای تولید مجوز‌دار تولید شوند و یا قبل تولید مجوز بگیرند.

طبق قانون اخیر NRTA هر پخش‌کننده تلویزیونی موظف است محتوای خارج از کشور را به 30٪ از کل زمان پخش روزانه پخش‌کننده در هر دسته‌بندی محدود کند. پخش برنامه‌های خارجی در زمان اوج (پیک) از هر نوعی بدون تأیید NRTA ممنوع خواهد بود.

NRTA برنامه‌ریزی تجاری شرکت‌های پخش، دسترسی تجاری، نظارت بر عملیات، امنیت محتوا، پخش، ایمنی پخش، کیفیت خدمات، خدمات عمومی، تجهیزات شبکه و اتصالات شبکه را تنظیم می‌کند. همچنین کنترل پخش یکپارچه IPTV و تلویزیون سیار و از همه مهم‌تر صدور مجوز برای برنامه‌های صوتی و تصویری ارسال شده از طریق شبکه اطلاعات را بر‌عهده دارد. هیچ نهاد یا فردی مجاز به ارائه خدمات مرتبط با برنامه‌های صوتی و تصویری اینترنتی بدون چنین مجوزی نیست [10]. امکان لغو مجوز برای شبکه‌های دولتی و حکومتی از طریق NRTA ممکن نیست.

موارد ممنوعه در ایستگاه‌های پخش:

• به اتحاد ملی، حق حاکمیت و تمامیت ارضی کشور آسیب برساند؛
• به امنیت کشور، شکوفایی و منافع کشور آسیب برساند؛
• تجزیه‌طلبی را تحریک کند و اتحاد ملی را کاهش دهد؛
• اسرار ملی را فاش کند؛
• تهمت و توهین به دیگران باشد؛
• انتشار وقاحت، خرافات و خشونت را به‌همراه داشته ‌باشد؛
• و دیگر مضامینی که از نظر قانون مقررات اجرایی ممنوع شده ‌است [11].

جریمه مالی برای تخلفات در تنظیم‌گر چین گذاشته شده‌ است. امکان گزارش‌دهی عمومی و ثبت شکایت هم وجود دارد. نظارت بر ایستگاه‌های پخش در چین شامل برخی از مشاغل در ایستگاه‌های رادیویی تلویزیونی است که شاغلین در این شغل‌ها باید مدرک دانشگاه مربوطه را داشته ‌باشند.

اگرچه چین سال‌هاست رادیو و تلویزیون دولتی داشته و از آن برای تبلیغات حزب کمونیست چین بهره می‌برد، اما در زمینه رسانه خدمات عمومی مدت کوتاهی است که ورود داشته است. در حال حاضر، سیاست رسانه خدمات عمومی در چین بر حق دسترسی برای همه شهروندان تأکید دارد. ورود به رسانه خدمات عمومی نشان‌دهنده تلاش حکومت چین برای عقب‌نشینی از تجاری‌سازی بی‌بند‌و‌بار بخش رسانه است [10].

4-3. ترکیه

رادیو در ترکیه قدمتی 96‌ساله دارد و هفت سال پس از انتشار نخستین روزنامه در این کشور آغاز به‌کار کرد. در سال 1964 بود که بنگاه رادیو و تلویزیون ترکیه (TRT) تأسیس شد و اولین پخش تلویزیونی در ترکیه در این بنگاه ایجاد گردید. در 1974 تی‌آر‌تی پخش 24‌ساعته خود را شروع کرد. در سال 1984 پخش رنگی تمام برنامه‌های تلویزیونی آغاز شد. تا سال 1993 تی‌آر‌تی طبق قانون اساسی، انحصار رادیو و تلویزیون را بر‌عهده داشت. با اصلاح قانون در سال 1993، این انحصار ملغی شد [12].

با ظهور شبکه‌های خصوصی «شورای عالی رادیو و تلویزیون»، به‌اختصار RTÜK نیز شناخته می‌شود، آژانس دولتی ترکیه برای نظارت، تنظیم و تحریم پخش‌های رادیویی و تلویزیونی در سال 1994 متشکل از 9 عضو است که توسط مجلس ملی بزرگ ترکیه انتخاب می‌شوند، تأسیس شد.

طبق قانون نظارت بر TRT نیز با RTÜK است. در قوانین رادیو و تلویزیون ترکیه تصریح می‌شود که محتوای رسانه‌ای نباید هدف نظارت پیشینی قرار گیرد. قانون همچنین خاطرنشان می‌کند که شروط قوانین و شروط RTÜK نظارت پیشینی تلقی نمی‌شود و نهادهای تنظیم‌گر ابزارهای متنوعی برای اعمال قدرت بر رسانه‌ها در اختیار دارند. هشدار، جریمه نقدی، حذف برنامه، تعلیق شبکه از 10 روز تا سه ماه، لغو مجوز شبکه و در‌نهایت زندان، از مجازات‌های قانونی برای نظارت بر رسانه‌ها در ترکیه است. همچنین TRT نظرسنجی در‌خصوص خدمات رسانه‌ای انجام می‌دهد و نتایج را در اختیار مردم و ذی‌نفعان قرار می‌دهد.

همه رسانه‌ها و ارائه‌دهندگان خدمات رسانه‌ای باید سهمی از درآمدهای خود را به شورای عالی RTÜK بپردازند. شفافیت در این موضوع با همکاری وزارت دارایی ترکیه محقق می‌گردد. مبنای محاسبه سهم شورای عالی، خوداظهاری، سوابق مربوطه و مدارک به درخواست حسابرسان می‌باشند.

همچنین به‌منظور تحقق تنظیم‌گری و نظارت مشارکتی، در ماده (22) قانون رادیو و تلویزیون ترکیه، پخش‌کننده‌ها را موظف می‌کند که «نماینده مخاطبان» با حداقل 10 سال تجربه کار حرفه‌ای منصوب نماید تا با برقراری سازوکار نظارت مشارکتی و نظارت صنفی، اعتراض‌های رسیده از‌سوی مخاطبان را به مقامات منعکس نماید و تا حصول نتیجه؛ پیگیر آنها باشد. «نماینده مخاطبان» باید به عموم و به‌طور رسمی به شورای عالی رادیو و تلویزیون معرفی شود [13].

هیئت‌مدیره TRT که تنها پخش‌کننده حوزه عمومی است، توسط دولت از نامزدهایی که RTÜK معرفی می‌کند انتخاب می‌شود. همچنین TRT باید درخواست‌های خود در‌خصوص تعداد خدمات رسانه‌ای و منطقه پوشش در شبکه زمینی را به شورای عالی رادیو- تلویزیون ارائه کند. شورا تصمیم می‌گیرد چه میزان از درخواست‌های TRT قابل تأمین است.

موارد ممنوعه منجر به اعمال جریمه بلافاصله:

• خدمات رسانه‌ای نباید ناقض موجودیت و استقلال جمهوری ترکیه، یکپارچگی ارضی و وحدت ملی و اصلاحات و اصول آتاتورک باشد؛
• خدمات رسانه‌ای نباید با تبعیض قائل شدن در‌خصوص نژاد، زبان، دین، جنسیت، طبقه اجتماعی، منطقه و فرقه، تحریک‌کننده تنفر و خصومت‌ورزی در جامعه باشد یا باعث شکل‌گیری احساس تنفر در جامعه شود؛
• خدمات رسانه‌ای نباید تمجید یا تشویق‌کننده ترور باشد، نباید سازمان‌های تروریستی را قدرتمند و موجه نشان دهد و نباید ویژگی وحشتناک و رعب‌آور سازمان‌های تروریستی را به تصویر کشد. نباید اقدامات تروریستی و قربانیان آن را به‌گونه‌ای ارائه کند که به نفع ترور باشد؛
• خدمات رسانه‌ای نباید ارتکاب جرم و جنایت و سازمان‌های جنایی را تحسین کند و روش‌های جنایی را آموزش دهد.
• خدمات رسانه‌ای نباید مبتذل باشد؛
• خدمات رسانه‌ای نباید حاوی برنامه‌های ضد‌برابری جنسیتی و تشویق‌کننده ستم و بهره‌کشی از زنان باشد؛
• خدمات رسانه‌ای نباید تحریک‌کننده خشونت باشد یا منجر به حساسیت‌زدایی در قبال خشونت شود؛

جریمه تخلف ابتدا به‌صورت مالی، سپس تعلیق برنامه تا 5 نوبت و یا حذف برنامه در VODهاست. ترکیه به RTUK اجازه لغو مجوزهای صادره از‌سوی خودش را می‌دهد.

4-4. اتریش

شرکت پخش اتریش (ORF)[7] که پخش‌کننده خدمات عمومی ملی اتریش است، چهار شبکه تلویزیونی ملی و 12 کانال رادیویی و همچنین بزرگ‌ترین وب‌سایت رسانه‌ای اتریش را اداره می‌کند. این نهاد تحت ORF Act فعالیت می‌کند.ORF دارای سه ارگان اصلی است:

• شورای بنیاد:[8] به پیشنهاد این شورا، مدیر‌کل شرکت، مدیران و مدیران استانی را منصوب و عزل می‌شوند و شورا بودجه و صورت‌های مالی را تصویب می‌کند. وظیفه اصلی شورا نظارت بر مدیریت کسب‌و‌کار است. برخی از معاملات حقوقی نیاز به تأیید شورا دارند. علاوه‌بر‌این، هزینه مجوز، تعرفه‌های ارتباطات تجاری و تصمیمات مهم شرکت را نیز باید تصویب کند. اعضای شورا باید دارای صلاحیت‌های شخصی و فنی که در‌نتیجه آموزش‌های قبلی مناسب یا تجربه حرفه‌ای مرتبط در اموری که باید توسط شورای بنیاد انجام شود، داشته ‌باشند. همچنین اعضا باید آشنا به بازارهای رسانه‌ای اتریش و بین‌المللی باشند یا به‌دلیل عملکرد حرفه‌ای خود در زمینه‌های اقتصادی، علمی، هنری یا آموزشی از اعتبار بالایی برخوردار باشند.
• مدیر‌کل:[9] مدیرکل تنها شخص مسئول مدیریت ORF است. او با تصویب شورای بنیاد دستورالعمل‌های کلی برنامه را تعیین می‌کند، پیشنهادهایی را برای تصمیمات پرسنلی به شورای بنیاد ارائه و فعالیت‌های سایر پرسنل را کنترل یا هماهنگ می‌نماید. مدیر‌کل، مدیر یا مدیر منطقه‌ای نباید کارکنان یک حزب سیاسی یا افرادی که در یک سازمان فدرال یا منطقه‌ای یک حزب سیاسی دارای موقعیت رهبری هستند، باشد. مدیر‌کل، مدیر یا مدیر منطقه‌ای باید کاملاً توانایی انجام معاملات حقوقی را داشته ‌باشد و نشان دهد که آموزش قبلی کافی یا پنج سال تجربه در همان حرفه یا حرفه مرتبط دارد.
• شورای مخاطبان:[10] شورای مخاطبان وظیفه حفاظت از منافع شنوندگان و بینندگان برنامه‌های ORF را بر‌عهده دارد و از نمایندگان گروه‌های اجتماعی مهم تشکیل شده‌ است. این شورا وظیفه خود را در درجه اول با ارائه توصیه‌هایی در مورد طراحی برنامه انجام می‌دهد. همچنین اعضای آن برای مدت چهار سال به‌شرح زیر منصوب می‌شوند:
• اتاق اقتصاد فدرال اتریش، کنفرانس رؤسای اتاق‌های کشاورزی اتریش، اتاق فدرال کار و فدراسیون اتحادیه‌های کارگری اتریش هر‌کدام یک عضو را تعیین خواهند کرد؛
• «اتاق‌های حرفه‌های آزاد» با هم یک عضو را تعیین خواهند کرد؛
• کلیسای کاتولیک روم باید یک عضو را تعیین کند؛
• کلیسای لوتری یک عضو را تعیین خواهد کرد؛
• آن‌دسته از نهادهایی که در احزاب سیاسی مسئولیت آموزش سیاسی مدنی را بر‌عهده دارند، هر‌کدام یک عضو را تعیین خواهند کرد؛
• آکادمی علوم یک عضو را تعیین می‌کند؛
• برای انتصاب 17 عضو دیگر، صدراعظم فدرال باید از مؤسسات یا سازمان‌هایی که نماینده بخش‌ها یا گروه‌های زیر هستند، درخواست کند: دانشگاه، آموزش، هنر، ورزش، جوانان، دانش‌آموزان، سالمندان، افراد معلول، والدین و خانواده، گروه‌های قومی، گردشگری، رانندگان، مصرف‌کنندگان و حفاظت از محیط‌ زیست.

ORF باید گزارش سالیانه‌ای را طبق ماده (7) قانون ORF در مورد انجام وظایف خدمات عمومی خود به صدراعظم فدرال و مقام نظارتی ارائه کند. صدراعظم فدرال گزارش را به هر دو اتاق پارلمان ارسال می‌کند و گزارش باید در وب‌گاه ORF منتشر شود. هیچ دخالت بیشتری از‌سوی پارلمان، دولت یا سایر ارگان‌های دولتی وجود ندارد.

نظارت قانونی ORF بر‌عهده اداره ارتباطات اتریش است که با نام KommAustria شناخته می‌شود. این نهاد در مورد نقض مفاد ORF Act تصمیم می‌گیرد. این نقض بر‌اساس شکایت مخاطبین و یا گزارش مسئولین است. همچنین ORF برطبق قانون گزارش سالیانه خود را به صدراعظم فدرالی و رگولاتور ارائه می‌کند. شورای مشورتی (بیرات) در کوم اتریش وجود دارد که متشکل از 5 عضو هیئت‌علمی دانشگاه و یا چهره‌های شاخص پژوهشی و دانشگاهی است.

در‌مجموع آنچه از تجربیات کشورهای دیگر به‌دست می‌آید در چند محور قابل خلاصه است:

1. مأموریت‌ها، سیاست‌ها و شیوه‌های نظارتی تلویزیون خدمات عمومی باید با تغییرات فناوری، سیاست و اجتماع بروز گردد. بریتانیا آفکام را مأمور کرده است تا لزوم تغییرات در منشور BBC را اطلاع‌رسانی کند؛
2. نمایندگان مخاطبان در نظارت بر صوت‌و‌تصویر فراگیر در بسیاری از کشورهای جای خود را پیدا کرده‌اند. همان‌طور که گفته شد، ترکیه و اتریش از‌جمله کشورهایی بودند که برای نمایندگی مخاطبان در روندهای نظارتی جایگاهی در نظر گرفتند؛
3. تعریف شاخص‌های نظارتی و به‌روزرسانی آنها از‌جمله اقداماتی است که کشورها برای نظارت بر صوت‌و‌تصویر فراگیر در کشورشان انجام می‌دهند؛
4. تجربه و آموزش‌های لازم برای تصدی مسئولیت‌های مدیریتی بر صوت‌و‌تصویر فراگیر ضروری است. در بسیاری از کشورها یکی از شرایط لازم برای تصدی مدیریت رادیو و تلویزیون، لزوم آموزش و تجربه است. ناظر مسئول تحقق این شرط است؛
5. تشکیل شورای مشورتی متشکل از خبرگان در راستای نظارت موثرتر بر رسانه خدمت عمومی، از دیگر راهکارهای کمک به این رسانه ها برای حرکت در مسیر اهدافش خود است.

5. آسیب‌شناسی نهاد نظارتی بر صدا و سیما

پیش از بازنگری قانون اساسی به‌دلیل تمرکز مرجع مدیریت، مشکلاتی در اداره صدا و سیما ایجاد شد که منجر به اصلاح آن در بازنگری قانون اساسی و تشکیل شورای نظارت بر صدا و سیما گردید. تشکیل شورای نظارت بر صدا و سیما بعد از بازنگری قانون اساسی نیز با مسائلی مواجه شد که کارایی نظارت را پایین آورد. این مسائل عبارتند از:

• کمبود بودجه، امکانات و نیروی انسانی در شورا: نظارت بر کلیه امور سازمان بزرگ و پرامکاناتی مانند صدا و سیما مستلزم به‌روزترین امکانات و بیشترین دسترسی‌ها و تعداد زیادی کارشناس است که با عِده و عُده فعلی شورای نظارت همخوانی ندارد.
• نظارت بسیار پایین در روندهای مدیریتی و ساختاری سازمان: به‌دلیل کمبود امکانات شورای نظارت، نظارت بر سازمان صدا و سیما اغلب محدود به بررسی آنتن است. در برخی موارد شورا بر روندهای مدیریتی سازمان نظارت می‌کند اما این بررسی‌ها هر‌چند سال یک‌بار است که با توجه به پیچیدگی‌های سازمانی همچون سازمان صدا و سیما این نظارت چند‌ساله قابل ‌ذکر نیست.
• ضمانت اجرای ناکافی در نظارت شورا: با توجه به قانون نحوه اجرای اصل (۱۷۵) قانون اساسی، گزارش‌های نظارتی شورا ضمانت اجرای کافی نداشته و صرفاً در مواردی که شورا اصرار داشته ‌باشد با ارسال گزارش به دفتر رهبری، معظم‌له را در جریان تخلفات احتمالی صدا و سیما قرار می‌دهد. در‌حالی‌که به‌عنوان مثال می‌توان از حضور دو نماینده رئیس قوه ‌قضائیه در این شورا به‌منظور پیگیری‌های قضایی از حیث پیگیری تخلفات قانونی یا احقاق حقوق عامه اقدام نمود.
• قائم به فرد بودن چگونگی ارتباط بین شورا و سازمان: اگر ارتباط بین رؤسای سازمان و شورا، چندان مطلوب نباشد، عملاً بسیاری از اطلاعات لازم و ضروری برای نظارت، از دسترس شورا خارج شده و به‌دلیل ضعف قانونی، اهرم الزام‌کننده‌ای برای دسترسی به این اطلاعات برای شورا در نظر گرفته نشده است.
• فقدان ثبات و وضعیت پایدار در سازوکارهای نظارتی شورا: برای تعیین خط‌مشی پایدار شورا، یک نظام‌نامه یا نقشه راه که اقدامات و نظارت‌های آن را سیاستگذاری و برنامه‌ریزی نماید، وجود ندارد که لازم است در این خصوص تدابیر لازم اتخاذ شود.
• نبود مطالبه برای اصلاح قانون شورا: طرح اداره و نظارت بر صدا و سیما تاکنون به نتیجه نرسیده‌ است. همچنین لایحه اداره و نظارت بر صدا و سیما تهیه شده، اما به مقصود خود نرسیده‌ است. لازم است برای تصویب و تعیین تکلیف این قانون اراده‌ای محکم و مطالبه‌ای جدی وجود داشته ‌باشد. یکی از راهکارها، تدوین و تصویب این قانون به‌صورت مستمر و مجزا یعنی در دو حوزه نظارت و اداره سازمان است که با این تقسیم، حجم و گستردگی کار در هر مرحله کاهش می‌یابد.
• فقدان وجاهت شورا در ساختار رسمی کشور: در مناسبات مرتبط با سازمان صدا و سیما اعم از نظارت و سیاستگذاری در امور فرهنگی، بسیاری از نهادها و سازمان‌های فرهنگی ایفای نقش می‌کنند، اما شورای نظارت در این مناسبات جایگاه قانونی مناسبی نداشته و در اغلب موارد مورد بی‌توجهی قرار می‌گیرد. این مسئله در لوایح برنامه و بودجه به وضوح دیده‌ می‌شود.
• فقدان شاخص‌های به‌روز ارزیابی: با توجه به تغییرات فناوری و ذائقه مخاطبین و همچنین تغییر در آرایش رسانه‌ای رقیبان و مخالفان جمهوری اسلامی، لزوم به‌روزرسانی شاخص‌های ارزیابی عملکرد رسانه‌های وابسته به حاکمیت، به‌ویژه صدا و سیمای جمهوری اسلامی بیش‌از‌پیش احساس می‌شود. ضرورت تعریف شاخص‌های ترکیبی متناسب با شرایط روز و به‌روزرسانی هدفمند این شاخص‌ها در فواصل زمانی مشخص می‌تواند باعث رشد سازمان گردد. این شاخص‌ها باید هم در نظارت داخلی سازمان و هم در نظارت بیرونی سازمان مورد استفاده قرار گیرد و معیار موفقیت یا عدم توفیق سازمان در دوره‌های مختلف باشد.
• دور بودن خروجی‌های شورای نظارت از افکار عمومی: عملکرد شورای نظارت بر صدا و سیما در هیچ مرحله‌ای در مقابل افکار عمومی قرار ندارد و شورا صرفاً در برخی موارد نتایج بررسی خود را اعلام می‌کند. عدم پاسخ‌گویی شورای نظارت در برابر افکارعمومی و عدم ارائه گزارش عملکردِ این شورا به مردم، از مسائلی است که در عملکرد پایین شورا مؤثر است.

ادامه روند فعلی نظارت بر صدا و سیما با توجه به مشکلات شورای نظارت از طریق ساختار کنونی آن مشکلاتی به بار می‌آورد که در این بخش به‌اختصار به آن می‌پردازیم.

1. امکان انحراف سازمان از اهداف خود بدون داشتن ناظر خارجی: در شرایطی که تغییرات فناوری باعث تنوع بخشیدن به رقبای سازمان صدا و سیما در داخل و خارج شده ‌است و در شرایطی که دشمن از جنگ فرهنگی به جنگ اراده‌ها و جنگ شناختی روی آورده ‌است، حرکت سازمان صدا و سیما بدون ناظر خارجی می‌تواند سازمان را از مأموریت‌های خود دور کند. این در‌حالی است که یک‌روند نظارت صحیح خارج از سازمان می‌تواند در حرکت سازمان در چارچوب مأموریت‌هایش کمک کند. به‌طور مثال اکنون که سازمان صدا و سیما با انبوه کارکنان ستادی مواجه شده، جای خالی نظارت صحیح در گذشته در روندهای مدیریتی این سازمان مشهود است.
2. فاصله بیشتر بین مخاطب و سازمان صدا و سیما: جای خالی اقشار مردم در نظارت و تأثیر پایین نظارت شورا بر صدا و سیما در افکار عمومی باعث می‌شود فاصله بین مردم و خواسته‌هایشان از سازمان صدا و سیما بیشتر شود. در بسیاری از کشورهای جهان با حضور نماینده یا نمایندگان مخاطب این مشکل را برطرف کرده‌اند.
3. کاهش تلاش سازمان برای بهبود ساختار خود: فقدان نظارت مؤثر بر سازمان باعث می‌شود مدیران این سازمان انگیزه‌ای برای بهبود فعالیت‌های خود نداشته ‌باشند و برحسب انگیزه‌های غیرمنطقی، تصمیم‌های مدیریتی خود را اتخاذ کنند و این تصمیم‌ها گاهی منجر به هدر رفتن بودجه سازمان و منحرف شدن اهداف بخش‌های مختلف سازمان گردد.
4. انتخاب مدیران بدون بررسی صلاحیت آنان توسط ناظر خارجی: در سازمان‌های رسانه‌ای با توجه به نوع محصول و ساختار پیچیده آنان، مدیریت نقش بیشتری از دیگر سازمان‌ها دارد. در سازمان‌های رسانه‌ای تصمیم‌های در لحظه مدیران بر بسیاری از روندهای تعیین شده اولویت دارد. از‌این‌رو انتخاب صحیح مدیران و ارزیابی عملکرد آنان از اهمیت بالایی برخودار است. به‌رغم ارزیابی‌های داخلی در سازمان، ارزیابی و نظارت خارجی بر عملکرد مدیران خصوصاً مدیران میانی در سازمان، از انتخاب مدیران حسب سلیقه مدیر بالاتر جلوگیری می‌کند.

6. نتیجه‌گیری و جمع‌بندی

مجموع بررسی‌ها در فصول گذشته گزارش نشان‌ می‌دهد که نظارت بر سازمان صدا و سیما که طبق قانون به شورای نظارت بر صدا و سیما محول شده، در ادوار گذشته کارایی لازم را نداشته‌ است. برطبق بازنگری قانون اساسی در سال 1368 وظایف شورای سرپرستی صدا و سیما، به مقام معظم رهبری و شورای نظارت بر صدا و سیما محول گردید. به‌رغم گسترش شبکه‌های صدا و سیما، نقش‌های جدیدی که با تغییرات فناوری، رشد نیروی انسانی، توسعه ساختار سازمانی به آن سپرده ‌شده است، شورای نظارت بر صدا و سیما ابزارهای متناسب و به‌روزی برای نظارت ندارد و باید شورای نظارت را با این شرایط بهبود داد.

ساختار شورای نظارت فعلی ساختاری کوچک است که غالباً به نظارت پسینی آنتن مشغول است. کمبود بودجه و نیروی انسانی باعث شده تا همین نظارت پسینی نیز به‌صورت تصادفی یا حسب دستور اعضا انجام گردد. فعالیت‌های شورای نظارت غیر‌شفاف و ارتباط مردمی آن بسیار کم است. این شرایط باعث شده ‌است تا بسیاری از مردم یا شورای نظارت بر صدا و سیما نشناسند و یا در صورت شناخت آن را مؤثر ندانند.

بررسی تجربیات جهانی در نظارت بر سازمان‌های رادیو و تلویزیون دولتی و خدمات عمومی نشان‌ می‌دهد که جایگاه اقشار مردم و نظارت شفاف از‌جمله اقداماتی است که سازمان رسانه‌ای را به مردم نزدیک می‌کند. نظارت بر صلاحیت مدیران، به‌روزرسانی شاخص‌های ارزیابی، مشورت مستمر از خبرگان در امر نظارت و حضور نماینده مخاطبان از‌جمله اقداماتی است که کشورهای دیگر برای کارآمدی این سازمان‌ها در برنامه دارند.

در ادوار گذشته از‌سوی مجلس شورای اسلامی، سازمان صدا و سیما و دولت طرح‌هایی برای بازنگری در سازمان صدا و سیما و شورای نظارت بر صدا و سیما مطرح شده ‌است. این طرح‌ها غالباً به‌دلیل مغایرت با نظر تفسیری شورای محترم نگهبان از اصل (175) قانون اساسی کنار گذاشته شده‌اند. از‌این‌رو هرگونه بازنگری در سازمان صدا و سیما مستلزم ارائه در چارچوب اصل (175) قانون اساسی و نظریه تفسیری شورای نگهبان است. 

در صورت به‌روز نشدن فرایندهای شورای نظارت، آسیب‌هایی متوجه سازمان صدا و سیما خواهد شد. حرکت سازمان صدا و سیما بدون داشتن ناظر خارجی، فاصله بیشتر بین مخاطب و سازمان صدا و سیما، کاهش تلاش سازمان برای بهبود ساختار خود، انتخاب مدیران بدون بررسی صلاحیت آنان توسط ناظر خارجی و غیر‌شفاف بودن نحوه نظارت بر سازمان صدا و سیما از‌جمله آسیب‌ها خواهد بود. از‌این‌رو در ادامه پیشنهاد این گزارش برای حل مسئله مذکور ارائه می‌گردد.

7. پیشنهاد سیاستی

گزارش حاضر به‌منظور افزایش بهره‌وری شورای نظارت بر صدا و سیما، سه ایده سیاستی را دنبال می‌کند. در هر سه مورد تلاش شده ‌است پیشنهادها در چارچوب اصل (۱۷۵) قانون اساسی و نظر تفسیری شورای محترم نگهبان در‌خصوص این اصل باشد.

1. نخست اینکه با تقویت دبیرخانه شورای نظارت، ارتباط با گروه‌های مختلف مخاطبین این رسانه افزایش یابد. به این منظور ایجاد و راه‌اندازی سامانه دریافت گزارش‌های مردمی برای شورای نظارت بر صدا و سیما و امکان دسترسی بر سامانه‌های موجود سازمان که برای شکایات، گزارش‌ها و پیشنهادها، فراهم گردد. بودجه این سامانه باید در بودجه شورای نظارت بر صدا و سیما لحاظ گردد.
2. به‌منظور مشارکت خبرگان و همچنین اقشار مختلف جامعه در نظارت بر صدا و سیما، از گروه‌های مشورتی مردمی و خبرگان در فرایندهای نظارت استفاده گردد. چگونگی این مشارکت با رعایت اصول (44 و 175) قانون اساسی طرح‌ریزی گردد.

2- به‌منظور تعیین و به‌روزرسانی شاخص‌های ترکیبی سنجش و پایش عملکرد صدا و سیما، فرایند پویایی توسط مجلس شورای اسلامی و یا شورای عالی انقلاب فرهنگی تعریف گردد. به‌این‌ترتیب که شورا برطبق شاخص‌های تعریف شده ارزیابی را انجام دهد. ظرفیت‌های نظارتی سازمان نیز در خدمت این شاخص‌ها قرار گیرد. بر این اساس پیشنهاد می‌گردد که موارد زیر به قانون «نحوه اجرای اصل (175) قانون اساسی» مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام مصوب 1370 الحاق گردد.

الحاق به ماده (3) - شورای نظارت به‌منظور نظارت بر سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران دارای وظایف زیر است:

1. برگزاری جلسه استماع از عملکرد صدا و سیما در شورای نظارت در صورت تصویب دو‌سوم اعضای شورای نظارت،
2. تدوین و پیشنهاد شاخص‌های به‌روز ارزیابی عملکرد صدا و سیما به مقام معظم رهبری و در صورت تأیید ایشان ارائه به سازمان صدا و سیما و ارزیابی مستمر سازمان بر‌اساس این شاخص‌ها،
3. راه‌اندازی سامانه دریافت شکایات و گزارش‌های مردمی از محتوای پخش شده و روند فعالیت در سازمان صدا و سیما و اطلاع‌رسانی عمومی نتایج شکایات و گزارش‌های مردمی با حفظ حریم خصوصی و حرمت اشخاص با بهره‌برداری از امکانات موجود شورا،
4. ارائه گزارش عملکرد شورای نظارت بر صدا و سیما به مجلس شورای اسلامی،

ماده (6) - سازمان صدا و سیما موظف است به‌منظور انجام وظایف شورا، کلیه اسناد، گزارش‌های نظارتی و غیر‌نظارتی و سامانه ارتباطات مردمی که شورای نظارت درخواست می‌نماید را با رعایت اصول محرمانگی در اختیار شورا قرار دهد.

همچنین به‌منظور ارتقای سیستم نظارت مردمی در شورای نظارت، پیشنهاد می‌شود سازوکار زیر برای بررسی شکایات مورد توجه قرار گیرد.

به‌منظور تحقق پیشنهادها نیز، شورای نظارت به دبیرخانه قوی‌تر احتیاج دارد. این دبیرخانه به تناسب حجم صدا و سیما از جهت بودجه، نیروی انسانی و شبکه‌های پخش، طراحی شود. گزارش عملکرد شورای نظارت باید به مجلس شورای اسلامی ارائه شود.

گزیده سیاستی

 ایجاد رویه های شفاف و ملموس نظارتی از طریق تعیین شاخصهای ترکیبی پایش و سنجش عملکردی صدا و سیما با امکان به روزرسانی دورهای آن برای دبیرخانه شورای نظارت بر صدا و سیما و راه اندازی سامانه فراگیر نظارت مردمی و تعامل با افکار عمومی ازطریق برگزاری جلسات استماع نخبگان و اقشار مختلف مردم دو راهکار سیاستی مورد تاکید برای به روز رسانی جایگاه شورای نظارت بر صدا و سیما محسوب می شود.