نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه ورزش، میراث فرهنگی و گردشگری دفتر آموزش و فرهنگ ، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه ورزش ، میراث فرهنگی و گردشگری دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی
خلاصه مدیریتی
بیان مسئله
تصویب بودجه و مشخص شدن اعتبارات هزینهای و تملک دارایی سرمایهای بخشی از پیشبینی اقدامات آینده دستگاههای اجرایی است که در صورت عدم تخصیص مناسب و مطلوب، اقدامات اجرایی پیشبینی شده دستگاه را با مخاطره روبهرو خواهد کرد. بنابراین مسئله اصلی گزارش این است که وضعیت اعتبارات تخصیص داده شده به وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی و تحقق تبصرههای مرتبط در چه وضعیتی قرار دارد.
نقطهنظرات
مطالعه گزارش دریافتی از وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی پیرامون عملکرد بودجه سال 1402 تا تاریخ 1402/8/20 و گزارش دریافتی از سازمان برنامهوبودجه از میزان تخصیص هشت ماهه اعتبارات به تفکیک هزینهای و سرمایهای نشان میدهد:
1.مقدمه
ارزیابی میزان تحقق تخصیص اعتبارات مصوب در قانون بودجه و بررسی چرایی عملکرد کمتر از میزان پیشبینی شده یا عدم تخصیص اعتبارات یادشده، مهمترین گام در تدقیق پیشبینیها و برآوردها جهت تدوین لایحه و قانون بودجه در سالهای آتی است. بهعبارت دیگر فهم علت هریک از موارد عدم تحقق تخصیص مقادیر، یا تخصیص کمتر یا بیشتر (مثل جبران خدمت مرمتکاران و...) از میزان برآورد شده در قانون بودجه، میتواند تأثیر بسزایی در تحلیلها و برآوردهای آینده خواهد داشت. ازاینرو در این گزارش تلاش شده است تا نمایی از میزان تحقق اعتبارات وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی در قانون بودجه سال 1402 نشان داده و سپس ضمن تحلیل کلی ارقام، به بررسی علل عدم عملکرد یا عدم تحقق هریک از اعتبارات مذکور پرداخته شود[ ۱].
2.اعتبارات مصوب و ابلاغی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی به تفکیک هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای
مطابق آنچه که در جدول 1، گزارش شده، مجموع اعتبارات هزینهای وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی 12،106،000 میلیونریال (معادل 1200 میلیارد تومان) و مجموع اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای 18،911،818 میلیون ریال (معادل 1800 میلیارد تومان است که بهدلیل قانون استفاده متوازن از امکانات کشور و توزیع عادلانه و رفع تبعیض و ارتقای سطح مناطق کمتر توسعهیافته و تحقق پیشرفت و عدالت مصوب سال 1393[2]، سه درصد از اعتبارات مذکور به استانها و شهرستانهای تعیین شده ذیل این قانون اختصاص مییابد.[1] ازاینرو با احتساب کسر این سه درصد از اعتبار مصوب قانون بودجه، مطابق ابلاغ سازمان برنامهوبودجه، مجموع اعتبارات هزینهای وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی 11،742،820 میلیون ریال (معادل 1174 میلیارد تومان) و مجموع اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای 18،249،810 میلیون ریال (معادل 1824 میلیارد تومان) است. همچنین برای دستگاههای اجرایی ذیل وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی، مجموع اعتبارات هزینهای ابلاغی برای پژوهشگاه میراثفرهنگی و گردشگری 1،178،453 میلیون ریال (معادل 117 میلیارد تومان) و مجموع اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای آن 50،960 میلیون ریال (معادل 5 میلیارد تومان) است. همچنین مجموع اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای ابلاغی برای شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی نیز 286،170 میلیون ریال (معادل 28 میلیارد تومان) است.
جدول 1. اعتبارات مصوب و ابلاغی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی به تفکیک هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای
|
جدول |
شماره طبقهبندی |
عنوان |
اعتبار مصوب |
اعتبار ابلاغی |
||
|
ردیف |
هزینهای |
تملک داراییهای سرمایهای |
هزینهای |
تملک داراییهای سرمایهای |
||
|
7 |
113700 |
وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی |
12،106،000 |
18،911،818 |
11،742،820 |
18،249،810 |
|
7 |
113 |
پژوهشگاه میراثفرهنگی و گردشگری |
1،214،900 |
52،815 |
1،178،453 |
50،960 |
|
7 |
284100 |
شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی |
|
296،552 |
|
286،170 |
|
9 |
37 |
ساماندهی و تملک مجموعه تاریخی، فرهنگی تپههای هگمتانه |
230،000 |
|||
|
9 |
82 |
جبران خدمات مرمتکاران و کارگران پایگاههای حفاظتی، پژوهشی و جهانی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی |
1،050،000 |
997،500 |
||
|
9 |
40 |
تقویت یگان حفاظت میراثفرهنگی از محل واگذاری اموال توقیفی |
36،000 |
54،000 |
34،200 |
51،300 |
|
9 |
58 |
توسعه و گسترش فعالیتهای ایرانگردی و جهانگردی |
65،000 |
61،750 |
||
|
9 |
152 |
برگزاری رویداد بینالمللی- پایتخت گردشگری کشورهای اکو در سال 2023 |
250،000 |
237،500 |
||
|
1-7 |
730000-50 |
تأمین، آمادهسازی و اداره موزهها و ابنیه تاریخی |
291،000 |
356،000 |
276،450 |
338،200 |
|
1-7 |
730000-49 |
توسعه زیرساختها و تأسیسات گردشگری و حمایت از بخش میراثفرهنگی و صنایعدستی |
453،000 |
1،097،000 |
430،350 |
1،042،150 |
3.وضعیت تحقق اعتبارات وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی به تفکیک هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای در هشتماهه ابتدایی سال 1402
مقایسه گزارشهای دریافتی ازسوی سازمان برنامهوبودجه و میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی از وضعیت تحقق اعتبارات به تفکیک هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای، نشان داده شده است. درمجموع از مقایسه آمار مذکور دو گزارش دریافتی میتوان گفت مجموع میزان اعتبارات هزینهای گزارششده ازسوی سازمان برنامهوبودجه بیشتر از رقم اعلامی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی است. همچنین مجموع میزان اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای ازسوی آن سازمان کمتر از آمار گزارش شده وزارتخانه مذکور است.
جدول 2. وضعیت تحقق اعتبارات وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی به تفکیک هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای در هشتماهه ابتدایی سال 1402
|
جدول |
شماره طبقهبندی |
عنوان |
تخصیص هشت ماهه (مطابق گزارش سازمان برنامه) |
تخصیص هشتماهه (مطابق گزارش دستگاه) |
||
|
ردیف |
هزینهای |
تملک داراییهای سرمایهای |
هزینهای |
تملک داراییهای سرمایهای |
||
|
7 |
113700 |
وزارت میراثفرهنگی،گردشگری و صنایعدستی |
6،128،120 |
3،022،510 |
5،328،120 |
3،124،387 |
|
7 |
113 |
پژوهشگاه میراثفرهنگی و گردشگری |
681،140 |
20،857 |
586،140 |
877،000 |
|
7 |
284100 |
شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی |
|
148،000 |
- |
322،000 |
|
9 |
37 |
ساماندهی و تملک مجموعه تاریخی، فرهنگی تپههای هگمتانه |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
9 |
82 |
جبران خدمات مرمتکاران و کارگران پایگاههای حفاظتی، پژوهشی و جهانی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی |
675،000 |
590،000 |
||
|
9 |
40 |
تقویت یگان حفاظت میراث فرهنگیان از محل واگذاری اموال توقیفی |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
9 |
58 |
توسعه و گسترش فعالیتهای ایرانگردی و جهانگردی |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
9 |
152 |
برگزاری رویداد بینالمللی- پایتخت گردشگری کشورهای اکو در سال 2023 |
100،000 |
100،000 |
||
|
1-7 |
50-730000 |
تأمین، آمادهسازی و اداره موزهها و ابنیه تاریخی |
40،000 |
40،000 |
- |
|
|
1-7 |
49-730000 |
توسعه زیر ساختها و تأسیسات گردشگری و حمایت از بخش میراثفرهنگی و صنایعدستی |
30،000 |
- |
30،000 |
- |
با توجه به اینکه گزارشهای دریافتی از سازمان برنامهوبودجه و وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی مرتبط با تخصیص هشتماهه است، بررسی اعتبارات ابلاغی مبتنیبر این نسبت در نظر گرفته شد. مطابق این جدول، بهطور میانگین تنها حدود 45 درصد از اعتبارات هزینهای و حدود 17 درصد از اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای تحقق یافته است. این موضوع نشاندهنده آن است که این وزارتخانه با مشکل جدی عدم تخصیص کامل اعتبارات مصوب قانون بودجه روبهروست. موضوعی که عملاً باعث شده، اعتبارات پیشبینیشده برای موارد ساماندهی و تملک مجموعه تاریخی، فرهنگی تپههای هگمتانه، تقویت یگان حفاظت میراثفرهنگی از محل واگذاری اموال توقیفی و توسعه و گسترش فعالیتهای ایرانگردی و جهانگردی هیچ میزان تحقق نداشته باشند. موضوعی که منجر به افزایش بیشازپیش مشکلات و موانع تحقق هریک از عناوین مذکور شده و بر چالشهای موجود آنها میافزاید.
برای مثال پیرامون موضوع تقویت یگان حفاظت میراثفرهنگی از محل واگذاری اموال توقیفی، گزارشها نشان میدهد که با افزایش بازدیدکنندگان و گردشگران، روند رو به رشد ثبت آثار ملی و جهانی، افزایش روزافزون جرائم علیه میراثفرهنگی در دهههای اخیر، عدم جذب نیروهای جدید برای یگان حفاظت میراثفرهنگی و عدم تجهیز کمّیوکیفی تجهیزات مورد نیاز، وضعیت یگان حفاظت میراثفرهنگی مطلوب ارزیابی نمیشود[3]. با این اوصاف بدون تخصیص منابع مالی لازم و بودجه کافی، دورنمای مطلوبی برای یگان حفاظت میراثفرهنگی قابلتصور نیست.
جدول 3. درصد تحقق اعتبارات وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی به تفکیک هزینهای و سرمایهای
|
جدول |
شماره طبقهبندی |
عنوان |
درصد تحقق |
|
|
هزینهای |
تملک داراییهای سرمایهای |
|||
|
7 |
113700 |
وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی |
81 |
25 |
|
7 |
113 |
پژوهشگاه میراثفرهنگی و گردشگری |
90 |
63 |
|
7 |
284100 |
شرکت توسعه ایرانگردی و جهانگردی |
80 |
_ |
|
9 |
37 |
ساماندهی و تملک مجموعه تاریخی، فرهنگی تپههای هگمتانه |
0 |
0 |
|
9 |
82 |
جبران خدمات مرمتکاران و کارگران پایگاههای حفاظتی، پژوهشی و جهانی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی |
105 |
_ |
|
9 |
40 |
تقویت یگان حفاظت میراث فرهنگیان از محل واگذاری اموال توقیفی |
0 |
0 |
|
9 |
58 |
توسعه و گسترش فعالیتهای ایرانگردی و جهانگردی |
0 |
0 |
|
9 |
152 |
برگزاری رویداد بینالمللی- پایتخت گردشگری کشورهای اکو در سال 2023 |
65 |
_ |
|
1-7 |
50-730000 |
تأمین، آمادهسازی و اداره موزهها و ابنیه تاریخی |
22 |
_ |
|
1-7 |
49-730000 |
توسعه زیر ساختها و تأسیسات گردشگری و حمایت از بخش میراثفرهنگی و صنایعدستی |
11 |
_ |
|
|
|
میانگین |
45.2 |
17.6 |
4.عملکرد تبصرههای مرتبط با وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی
تبصرههای مربوط به وزرات میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی که در قانون بودجه سال 1402 به تصویب رسیده، در جدول ذیل گزارش شده است. ضمن اشاره به گزارش وزرات میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی از میزان تحقق و تخصیص هریک از تبصرههای مذکور، به اظهار نظر پیرامون این گزارش پرداخته شده است.
جدول 4. وضعیت میزان تحقق تبصرههای مهم مرتبط با وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی
|
تبصره / بند |
موضوع تبصره |
میزان تحقق |
ارزیابی |
|
بند «ﻫ» تبصره «9» |
ارتقای اخلاق و فرهنگ اسلامی از طریق همافزایی و ارتقای فعالیتها و تولیدات فرهنگی با موضوعات مذکور در متن قانون (گردشگری یکی از موضوعات قید شده میباشد.) از محل یک درصد از هزینههای شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی. |
با وجود گزارش وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی مبنیبر برگزاری جلسات منظم هفتگی در کارگروهی مشترک با حضور وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان فرهنگ و ارتباط اسلامی و صداوسیما در محل وزارت ارشاد، تعداد جلسات برگزار شده و نتایج و خروجی برگزاری جلسات مذکور مشخص نیست. بهعبارت دیگر علیرغم گذشت 9ماه از تصویب و ابلاغ قانون بودجه سال 1402، استفاده از ظرفیت این بند در حد برگزاری جلسه و صدور آیین نامه اجرایی بند«ﻫ» تبصره «9» ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور مصوب 1402/3/28 باقیمانده و تاکنون در قبال عملکرد آن هیچ گزارش در اختیار قرار نگرفته است[4]. ازاینرو میتوان نتیجه گرفت که هیچ تخصیصی از محل منابع بند «ﻫ» تبصره «۹» صورت نگرفته است. |
عدم عملکرد |
|
بند «ز» تبصره «9» |
تعرفه گاز مصرفی تأسیسات گردشگری و صنایعدستی |
مطابق گزارش وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی این موضوع پس از ابلاغ قانون بودجه سال 1402، در حال اجرا بوده و به تأسیسات گردشگری و صنایعدستی بهمنظور اقدام ابلاغ شده است. شایان ذکر است آن دسته از افراد که اقامتگاه گردشگری تأسیس کرده یا تغییر کاربری در یک بنا صورت دادهاند و از آن بهعنوان اقامتگاه بهره میگیرند، تا پیش از این تبصره، تعرفه گاز آنها معادل تعرفه صنعتی بوده است که با تغییر به تعرفه خدماتی گاز، هزینههای آنها کاهش خواهد یافت. بااینحال بسیاری از صاحبان اقامتگاهها، مشمول وضعیت تبدیلی هستند که برای آنها افزایش هزینه بهدنبال دارد. چراکه هزینههای گاز مصرفی آنها تا پیش از این تبصره معادل تعرفهی خانگی بود (که تعرفه مذکور نسبت به تعرفه جدید خدماتی ارزانتر بوده است). لذا این تغییر تعرفه و تأثیرات آن بر هزینههای تأسیسات گردشگری نیازمند بررسی و تحلیل بیشتر است. |
دارای عملکرد |
|
بند «ک» تبصره «9» |
ممنوعیت اخذ هرگونه تعرفه و عوارض صادراتی و الزام به پیمانسپاری ارزی درخصوص صادرات صنایعدستی بهجز میزان ارزش مواد اولیه مصرفشده. |
این وزارتخانه طی مکاتباتی با بانک مرکزی و وزارت صمت، 20 درصد از قیمت تمام شده کالا (بهجز محصولات ساخته شده از فلزهای با ارزش) را بهعنوان میزان ارزش مواد اولیه مشخص کرده است، البته با وجود مکاتبات مذکور، همچنان رویه پیمانسپاری ارزی برای صادرات صنایعدستی پابرجا بوده و تغییر عملی در آن اتفاق نیفتاده است. تأخیر در اجرای عملی این بند، صادرکنندگان صنایعدستی را با مشکلات بیشتری مواجه میسازد و باید هرچه زودتر این مکاتبات به عرصه اجرا برسد. |
عدم عملکرد |
|
بند «م» تبصره «9» |
تکلیف سازمان صنایع کوچک و شهرکهای صنعتی ایران به در اختیار قرار دادن بخشی از شهرکهای ذیل سازمان به فعالان و تولیدکنندگان صنایعدستی مشمول. |
مطابق گزارش وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی، کلیه واحدهای تولیدی دارای مجوز از معاونت صنایعدستی از مزایای این بند بهرهمند شدهاند. گزارش مذکور پیرامون این موضوع دارای ابهام بهنظر میرسد. اظهارنظر پیرامون آن نیازمند ارائه آمار مشخصی از دریافتکنندگان امتیاز مذکور در این بند است که نشان دهد دقیقاً کدام فعالان و تولیدکنندگان صنایعدستی در کدام شهرکهای صنعتی استقرار یافتهاند. |
مبهم |
|
بند «ع» تبصره «9» |
در اختیار گذاشتن 5% از اعتبارات تملک استانی بهمنظور توسعه زیرساختهای گردشگری و میراثفرهنگی. |
این موضوع ازسوی وزارتخانه مذکور به ادارات استانی ابلاغ شده است. ادارات استانی نیز پس از ابلاغ، پروژههای مدنظر خود را به شورای برنامهریزی و توسعه استان خود ارسال کردهاند و در حال حاضر در مرحله تصویب میباشند. در گزارش مذکور آورده شده که پس از اخذ گزارش (گزارش پروژههای مورد اشاره) متعاقباً ارسال خواهد شد. ازاینرو گزارش این وزارتخانه پیرامون موضوع فوق مبهم ارزیابی میشود. |
مبهم |
|
تبصره «18» |
حمایت از تولید دانشبنیان و اشتغالآفرین |
در سال 1402 از محل اعتبارات سال 1400، 31 طرح در بخش گردشگری و 121 طرح در بخش صنایعدستی برای تسهیلات به بانک معرفی شدهاند. از محل اعتبارات سال 1402 هنوز اعتباری اختصاص نیافته است. درواقع تأخیر هر ساله دولت در اعطای تسهیلات ذیل تبصره «18» به طرحهای معرفی شده ازسوی وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی به این وزارتخانه منجر به عدم تحقق کامل اهداف تبصره مذکور میشود. لذا تحقق این اهداف منوط به این است در کمترین بازه زمانی ممکن، فرایند معرفی طرحها و اعطای تسهیلات انجام شود. |
عدم عملکرد |
بنابراین نزدیک به نیمی از تبصرههای بودجه سال 1402 فاقد عملکرد (بندهای «ﻫ» و «ک» تبصره «9» و تبصره «18») و نزدیک به17 درصد دارای عملکرد هستند (بند «ز» تبصره «م»). در این میان 33 درصد این تبصرهها بهدلیل واگذار شدن به اقدامات آتی یا منوط شدن به جلسات تکمیلی (بندهای «م» و «ع» تبصره «9»)، مبهم ارزیابی میشوند. بنابراین مجموعاً نزدیک به 83 درصد از تبصرههای بودجه سال 1402 فاقد عملکرد متناسب با احکام ارزیابی میشوند. عمده ایراد مطرح شده بر عملکرد وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی حول تبصرههای مذکور، این است که بسیاری از موارد در حدود برگزاری جلسات و مکاتبات باقیمانده و منجر به اقدام عملی در زمینه موضوع تبصره نشده است.
5.نتیجهگیری
بررسی وضعیت تخصیص اعتبارات قانون بودجه سال 1402 وزارت میراثفرهنگی، گردشگری و صنایعدستی نشان میدهد که در هشتماهه اول سال بهطور میانگین حدود 45 درصد از اعتبارات هزینه و 17 درصد از اعتبارات تملک دارایی سرمایهای محقق نشده است. در این بین به ساماندهی و تملک مجموعه تاریخی، فرهنگی تپه هگمتانه، تقویت یگان حفاظت میراث فرهنگی و توسعه و گسترش فعالیتهای ایرانگردی و جهانگردی فاقد هرگونه تخصیص بوده است. همچنین نزدیک به 83 درصد از بندهای تبصره بودجه سال 1402 مرتبط با وزارت مذکور فاقد عملکرد یا دارای عملکرد مبهم بوده است که دلیل این وضعیت به واگذار شدن عملکرد به جلسات یا گزارشدهیهای تکمیلی مرتبط است.
بنابراین بهنظر میرسد تخصیص اعتبارات و اقدامات مرتبط با بندهای تبصرههای بودجه سال 1402 عملکرد مطلوب ندارد و اقدامات آتی پیشبینی شده این دستگاه را با مخاطره روبهرو خواهد کرد.
گزیده سیاستی
در 8ماهه اول سال 1402به طور میانگین تنها حدود 45 درصد از اعتبارات هزینه ای و حدود 17 درصد از اعتبارات تملک داراییهای سرمایه ای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی تحقق یافته است و نزدیک به83 درصد از تبصره های بودجه فاقد عملکرد است. لذا عملکرد تخصیص در این بازه زمانی مطلوب ارزیابی نمی شود.
