خلاصه مدیریتی

در اجرای مواد (۳۰) و (32) قانون برنامه هفتم پیشرفت، تبصره «5» از لایحه بودجه سال 1403 کل کشور به موضوعات مرتبط با مدیریت بحران و پیشگیری از مخاطرات حوادث ناگهانی اختصاص یافته است. بند «الف» از این تبصره به تخصیص اعتبارات مذکور به «جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران»، «سازمان دامپزشکی کشور»، «سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور» و «مؤسسه تحقیقات واکسن و سرم‌سازی رازی» اختصاص یافته ‌است. در بند «ب» از تبصره «۵»، پرداخت سهم دولت به «صندوق بیمه کشاورزی» مدنظر قرار گرفته است. به‌موجب بند «پ»، دولت مجاز به استفاده از کمک‌های بلاعوض بین‌المللی تا سقف دو میلیارد یورو برای جبران خسارت و رویارویی با پیامد‌های حوادث ناگهانی، شده است و در بند «ت» از این تبصره، تأمین حق بیمه پایه سهم دولت و همچنین کل حق بیمه پایه واحدهای مسکونی تحت پوشش کمیته‌ امداد امام‌خمینی (ره)، سازمان بهزیستی یا سایر افراد ناتوان توسط دولت و واریز به‌حساب «صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان» تکلیف شده‌ است.

• مسئله اصلی

پیشگیری از پیامد‌های ناشی از بروز بحران‌ها و آمادگی رویارویی با آن، نیاز به منابع مالی مشخص دارد و هزینه‌کرد آنها باید در قالب قوانین بودجه سالیانه برنامه‌ریزی شود. این امر در قوانین مختلفی ازجمله «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت»، «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢)» و «قانون مدیریت بحران کشور» تکلیف شده‌ است [1]، [2] و [3]. در این‌خصوص علاوه‌بر اعتباراتی که برای دستگاه‌های اجرایی مرتبط با این امور، ازجمله «وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی»، «جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران»، «سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور»، «سازمان دامپزشکی کشور» و «مؤسسه تحقیقات واکسن و سرم‌سازی رازی» در نظر گرفته می‌شود، اعتباراتی نیز در صندوق‌های مشخصی همچون «صندوق بیمه کشاورزی»، «صندوق ملی محیط‌ زیست» و «صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان» به‌عنوان سهم دولت منظور می‌شود.

• نقاط قوت و ضعف تبصره «۵» از لایحه بودجه سال 1403 کل کشور

در قوانین بودجه سال‌های گذشته، اعتبارات مرتبط با مدیریت بحران و رویارویی با پیامد‌های حوادث پیش‌بینی‌نشده، در چند تبصره پراکنده بودند که تجمیع آنها در لایحه بودجه سال 1403 درقالب تبصره «۵» را می‌توان یکی از نقاط قوت این لایحه دانست.

با وجود این، توجه به اعتبارات در نظر گرفته شده برای دستگاه‌های مختلف نشان‌ می‌دهد که این مبالغ متناسب با تکالیف در نظر گرفته شده برای دستگاه‌ها افزایش نیافته‌اند و این موضوع منجر به توقف طرح‌ها و یا ایجاد و تداوم زیان انباشته برای دستگاه‌های متولی خواهد شد. این بدهی‌ها نیز معمولاً از طریق تأمین مبالغ مورد نیاز توسط سیستم بانکی جبران می‌شود و به مقروض بودن این دستگاه‌ها دامن خواهد زد که در تبصره «۵» برای این معضل راه‌حلی پیشنهاد نشده است. حتی برای وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، که وفق بند «م» از ماده (٢٨) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢)»، باید از اعتبارات مرتبط با مدیریت بحران در بودجه‌های سنواتی برخوردار شود، اعتباری منظور نشده است [2].

نقطه ضعف بعدی لایحه بودجه سال 1403 این است که منابع اعتبارات لحاظ شده برای مدیریت بحران در تبصره «۵»، از محل تنخواه‌گردان خزانه تأمین می‌شود که محل مناسبی برای تأمین اعتبارات دستگاه‌های اجرایی نمی‌باشد؛ بااین‌حال برای رفع این ایراد و تأمین اعتبارات مذکور از منابع پایدار در این تبصره چاره‌اندیشی نشده است.

• پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

یکی از مهم‌ترین ایرادهای موجود در تبصره «۵» از ماده‌واحده لایحه بودجه سال 1403، استفاده از عبارت «تا مبلغ» به‌منظور تعیین سقف برای اعتبارات است، که پیشنهاد می‌شود در راستای تکلیف دولت به تخصیص کامل اعتبارات، از عبارت «معادل مبلغ» به‌عنوان جایگزین آن استفاده شود. از طرفی ازآنجایی‌که عدم‌تغییر یا افزایش نامتناسب اعتبارات با تکالیف منظور شده برای «سازمان دامپزشکی کشور»، «سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور»، «صندوق بیمه محصولات کشاورزی» و «مؤسسه تحقیقات واکسن و سرم‌سازی رازی» منجر به توقف طرح‌های در دست اجرا و یا افزایش استقراض آنها از سیستم بانکی کشور خواهد شد، ضروری است حل این معضل از طریقی مناسب، مانند تهاتر بدهی آنها با دولت، در اصلاح تبصره «۵» مدنظر قرار گیرد.

از طرفی افزودن عناوینی همچون «ساماندهی و مرمت آثار تاریخی و موزه‌ها» و «توسعه گردشگری و صنایع‌ دستی» به مصارف ذکر شده برای کمک‌های بلاعوض بین‌المللی موضوع‌ بند «پ» از تبصره «۵»، منجر به کاهش سهم سایر مصارف می‌شود. ضمن اینکه برای «مقابله با فرونشست زمین» و «بازآفرینی شهری» نیز باید از این کمک‌های بین‌المللی استفاده شود. بنابراین ضروری است افزایش سقف دومیلیارد یورویی بهره‌گیری از این کمک‌های بین‌المللی در اصلاح تبصره «۵» مدنظر قرار گیرد.

1.مقدمه

در ادبیات موضوع، بحران را به‌عنوان شرایطی که در اثر حوادث، رخداد‌ها و عملکرد‌های طبیعی و انسانی (به‌جز موارد موضوعه در حوزه‌های امنیتی و اجتماعی) به‌طور ناگهانی یا غیرقابل کنترل به‌وجود می‌آید و موجب ایجاد مشقت و سختی به یک مجموعه یا جامعه انسانی می‌شود و برطرف‌کردن آن نیاز به اقدامات اضطراری، فوری و فوق‌العاده دارد، تعریف کرده‌اند. بحران‌ها براساس میزان خسارت در حدود آستانه تعریف شده به مراکز جمعیتی و برمبنای شاخص‌های «تلفات جانی»، «تعداد مجروحان نیازمند به بستری»، «تعداد واحد‌های مسکونی تخریبی غیرقابل سکونت»، «اختلال در ارائه خدمات زیرساخت‌ها و شریان‌های حیاتی» و «جمعیت تحت‌تأثیر» در چهار سطح ملی، استانی، منطقه‌ای و ملی طبقه‌بندی می‌شوند [4].

در راستای افزایش آمادگی جهت پیشگیری و رویارویی با بحران‌ها و حوادث ناگهانی و همچنین جبران آثار و پیامد‌های آنها، رهیافت‌های مشخصی در اسناد بالادستی کشور وجود دارد که از مهم‌ترین آنها می‌توان به «سیاست‌های کلی نظام در امور پدافند غیرعامل» ابلاغی 1389/11/29 و «سیاست‌های کلی نظام برای پیشگیری و کاهش خطرات ناشی از سوانح طبیعی و حوادث غیرمترقبه» ابلاغی 1384/06/25 اشاره کرد [5] و [6]. در بند الحاقی «۲» به ماده (۷۰) مصوبه برنامه هفتم پیشرفت، به دولت تکلیف شده‌ است در راستای مدیریت خطر حوادث و بلایا، با همکاری نهادهای ذی‌ربط و با اولویت اقدامات ناظر به پیشگیری، کاهش آسیب و آمادگی، افزایش تاب‌آوری و تأمین منابع پایدار برای مقابله با حوادث و بلایا نسبت به تدوین اقدامات اجرایی مناسب اقدام نماید.

سازوکار‌های تأمین اعتبارات لازم برای موضوعات مرتبط با مخاطرات ناشی از حوادث و سوانح نیز در قوانین مختلفی مطرح شده است؛ ازجمله به‌موجب ماده (10) «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب 1380/11/27، به دولت اجازه داده شده‌ است برای پیش‌آگاهی‌ها، پیشگیری، امداد‌رسانی، بازسازی و نوسازی مناطق آسیب‌دیده از حوادث غیرمترقبه ازجمله سیل، زلزله، سرمازدگی، تگرگ، طوفان، پیشروی آب دریا، آفت‌های فراگیر محصولات کشاورزی و اپیدمی‌های دامی، اعتبار مورد نیاز را در لوایح بودجه سالانه منظور نماید [1]. همچنین به‌موجب بند «م» از ماده (٢٨) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢)» مصوب 1393/12/4 با اصلاحات و الحاقات بعدی، مقرر شده‌ است از ابتدای سال 1395 بخشی از اعتبارات مرتبط با مقابله با حوادث غیر‌مترقبه، به‌ترتیب و میزانی که در قوانین بودجه سنواتی تعیین می‌شود به‌صورت هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به جمعیت هلال‌احمر و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اختصاص یابد تا در جهت آمادگی و مقابله با حوادث و سوانح هزینه گردد [2].

در ماده (۱۶) «قانون مدیریت بحران کشور» مصوب 1398/05/07 با اصلاحات و الحاقات بعدی نیز سازمان برنامه‌و‌بودجه کشور مکلف شده است، ذیل امور اقتصادی در بودجه سنواتی، فصلی تحت‌عنوان «مدیریت بحران کشور» ایجاد کند و اعتبارات درج شده در فصول و برنامه‌های فعلی را در این فصل تجمیع کند و در ماده (۱۷) از این قانون نیز دولت مکلف شده‌ است به‌منظور پاسخ به حوادث و بحران‌ها، از اعتبارات موضوع‌ بند «م» ماده (28) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢)» مصوب 1393/12/4 با اصلاحات و الحاقات بعدی، با رعایت بند مذکور استفاده کند. این اعتبار به‌محض وقوع حادثه، برای پاسخ در چارچوب برنامه‌های آمادگی و پاسخ هزینه می‌شود و در صورت نیاز به اعتباری مازاد بر آن، دولت می‌تواند با تصویب هیئت‌وزیران اعتبار لازم را تخصیص دهد، مشروط بر اینکه حداکثر یک ماه پس از تخصیص اعتبار، فرایند قانونی اصلاح بودجه را انجام دهد [3].

براساس احکام فوق‌الذکر، سالیانه اعتباراتی در قوانین بودجه برای دستگاه‌های مرتبط با پیشگیری و مقابله با حوادث، ازجمله «وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی»، «جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران»، «سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور»، «سازمان دامپزشکی کشور»، «مؤسسه تحقیقات واکسن و سرم‌سازی رازی»، «صندوق بیمه کشاورزی»، «صندوق ملی محیط ‌زیست» و «صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان» منظور می‌شود؛ البته باید توجه داشت که منابع این اعتبارات از محل تنخواه‌گردان خزانه بوده که از پایه پولی بانک مرکزی تأمین می‌شود و علاوه‌بر اینکه در سیاستگذاری پولی بانک مرکزی اخلال ایجاد می‌کند، دولت مکلف به بازپرداخت آن تا انتهای سال است. لذا استفاده از منابع تنخواه‌گردان برای تأمین اعتبار دستگاه‌های اجرایی مناسب نبوده و وفق بند الحاقی «۲» به ماده (۷۰) مصوبه برنامه هفتم پیشرفت این موارد باید از منابع پایدار تأمین شوند.

در گزارش حاضر سازو‌کار‌های اختصاص اعتبارات حوادث ناگهانی و مدیریت بحران و مصارف ذکر شده برای آنها، به تفکیک برای دستگاه‌های مربوطه مندرج در تبصره «۵» از لایحه بودجه سال 1403 بررسی شده‌ است. گفتنی است در قوانین بودجه سال‌های گذشته، اعتبارات مرتبط با این موضوعات در چند تبصره پراکنده بودند که تجمیع آنها در لایحه بودجه سال 1403 را می‌توان یکی از نقاط قوت این لایحه قلمداد کرد.

2.اظهار‌نظر کارشناسی درباره مفاد تبصره «۵»

بند «الف»

به‌موجب بند «الف» از تبصره «5» لایحه بودجه سال 1403، به سازمان برنامه‌و‌بودجه کشور تکلیف شده‌ است از محل اعتبارات موضوع‌ بند «م» ماده (٢٨) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (٢)» [2]، مبالغی را مطابق لیست ذیل در قالب اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اختصاص دهد:

• تا مبلغ بیست‌وهشت هزار میلیارد ریال به «جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران»؛
• تا مبلغ هزار میلیارد ریال به «سازمان دامپزشکی کشور» بابت مهار بیماری‌های واگیر دامی و مشترک بین انسان و دام؛
• تا مبلغ هزاروپانصد میلیارد ریال به «سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور» برای پیشگیری و اطفای حریق جنگل‌ها و مراتع کشور؛
• تا مبلغ دو هزار میلیارد ریال به «مؤسسه تحقیقات واکسن و سرم‌سازی رازی» بابت تولید و ارتقای کیفیت انواع واکسن‌های مورد نیاز انسان، دام و طیور.

گفتنی است برای سه مورد انتهایی از لیست فوق، در قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 اعتباری منظور نشده بود و آخرین‌ بار در جزء «۴» از تبصره «۱۳» «قانون بودجه سال 1400 کل کشور» مجموعاً تا مبلغ 3٫720 هزار میلیارد ریال، مشتمل بر 1٫720 میلیارد ریال به‌منظور تولید و ارتقای کیفیت انواع واکسن‌های مورد نیاز انسان، دام و طیور؛ 1٫000 میلیارد ریال به‌منظور پیشگیری و اطفای حریق جنگل‌ها و مراتع کشور و 1٫000 میلیارد ریال به‌منظور مهار بیماری‌های واگیر دامی و مشترک بین انسان و دام و پایش باقیمانده‌های دارو، سموم، فلزات سنگین در فراورده‌های خام دامی، از اعتبارات حوادث ناگهانی و مدیریت بحران منظور شده بود [7]. عملکرد تخصیص اعتبارات مذکور در سال ۱۴۰۰ از محل ماده (۱۷) «قانون مدیریت بحران کشور» مصوب 1398/05/07 با اصلاحات و الحاقات بعدی، به‌شرح جدول زیر بوده است:

جدول ۱. اعتبارات تخصیص‌یافته به دستگاه‌های اجرایی موضوع جزء «۴»

 از تبصره «۱۳» «قانون بودجه سال 1400 کل کشور»    (میلیون ریال)

مأخذ: دیوان محاسبات کشور [8].

ضمن اینکه برای تعیین سقف اعتبارات مندرج در این بند، از عبارت «تا مبلغ» استفاده شده‌ است که بر این اساس سازمان برنامه‌و‌بودجه کشور اختیار دارد کمتر از مبالغ ذکر شده را تخصیص دهد. این درحالی است که اعتبارات مذکور در بند «الف» از تبصره «۵»، با توجه به ماهیت پیشگیرانه و مقابله‌ای آنها، ضروری است که بدون کم‌و‌کاست هزینه شوند. در این راستا ضروری است عبارت «معادل مبلغ» جایگزین عبارت «تا مبلغ» در متن بند مذکور شود. در ادامه درخصوص مصارف در نظر گرفته شده در بند «الف» از تبصره «۵» به تفکیک اظهار‌نظر شده است:

• به‌موجب بند «م» از ماده (28) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» مصوب 1393/12/4 با اصلاحات و الحاقات بعدی، مقرر شده است در راستای پیش آگاهی، پیشگیری، امدادرسانی، بازسازی و نوسازی مناطق آسیب‌دیده از حوادث غیرمترقبه، بخشی از تنخواه‌گردان موضوع ماده (۱۰) «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب 1380/11/27و اعتبارات موضوع ماده (۱۲) «قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور» مصوب 1387/02/31، به «وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی» اختصاص یابد تا در جهت آمادگی و مقابله با حوادث و سوانح هزینه گردد؛ در‌حالی‌که در حکم بند «الف» از تبصره «۵» لایحه بودجه 1403، اشاره‌ای به این وزارتخانه نشده است و از این حیث حکم حاضر واجد اشکال است لذا لازم است اعتبارات مورد نیاز وزارت بهداشت نیز برای مصارف مرتبط از این محل درج گردد.
• درخصوص اعتبارات منظور شده برای «مؤسسه تحقیقات واکسن و سرم‌سازی رازی»، بابت تولید و ارتقای کیفیت انواع واکسن‌های مورد نیاز انسان، دام و طیور قابل‌ذکر است که اعتبارات مذکور صرف تجهیز تأسیسات ایجاد شده جهت تولید واکسن آنفلوانزای فوق حاد پرندگان و همچنین تجهیز سایر آزمایشگاه‌ها و واحد‌های تولید واکسن‌های انسانی به‌منظور تأمین معیار‌های مورد نظر وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی می‌شود. این اعتبارات با حدود 16 درصد افزایش نسبت به «قانون بودجه سال 1400 کل کشور»، در لایحه بودجه سال 1403 به دو هزار میلیارد ریال رسیده است [7]. درخصوص کفایت چنین اعتباری برای اجرای اهداف فوق‌الذکر می‌توان گفت که برای تداوم و توسعه تولیدات این مؤسسه، با توجه به افزایش هزینه‌های تجهیزات در سه سال گذشته، مطابق با تورم حاکم بر کشور، نیاز به افزایش اعتباری فراتر از 16 درصد لحاظ شده در این حکم خواهد بود. شاهد این مدعا، ارزش بالای تولیدات «مؤسسه تحقیقات واکسن و سرم‌سازی رازی» در ارتقای سلامت انسان و دام است؛ کما‌اینکه در هشت‌ماهه سال 1402، میزان صرفه‌جویی ارزی حاصل از تولید فراورده‌های پزشکی توسط این مؤسسه، بیش از ۲۰ میلیون یورو برآورد شده‌ است.
• درخصوص اعتبار هزار و پانصد میلیارد ریالی در نظر گرفته شده برای «سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور» بابت پیشگیری و اطفای حریق جنگل‌ها و مراتع کشور، قابل‌ذکر است که هرچند اعتبار مذکور در لایحه بودجه سال 1403، دارای رشد ۵۰ درصدی نسبت به اعتبار مصوب سال 1400 است؛ ولی بنابر اعلام سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور، عمده مبالغ تخصیص‌یافته معمولاً صرف اطفای حریق می‌شود و اعتباری برای انجام اقدامات پیشگیرانه باقی نمی‌ماند. این درحالی است که مؤثرترین ابزار برای کاهش تلفات تخریب جنگل‌ها و مراتع در اثر حوادثی مانند آتش‌سوزی، انجام اقدامات پیشگیرانه است. گفتنی است طبق «برنامه پنج‌ساله جامع پیشگیری و اطفای حریق در عرصه‌های منابع‌طبیعی»مبلغ 58 هزار میلیارد ریال (براساس قیمت‌های سال 1401) به‌منظور اجرای فعالیت‌های مرتبط با پیشگیری، کشف و شناسایی و اطفای حریق جنگل‌ها و مراتع کشور، ظرف پنج سال اجرای این برنامه، مورد نیاز است. ضمن اینکه مجموع بدهی سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور به وزارت دفاع و پشتیبانی نیرو‌های مسلح بابت خدمات پروازی مرتبط با پیشگیری و اطفای حریق به دو هزار میلیارد ریال رسیده است که باید اعتبار لازم برای تسویه آن نیز در این حکم پیش‌بینی شود.
• درخصوص اعتبارات منظور شده برای «سازمان دامپزشکی کشور»، بابت مهار بیماری‌های واگیر دامی و مشترک بین انسان و دام نیز گفتنی است، با توجه به ضرورت آمادگی برای واکنش سریع در این زمینه و همچنین در راستای شناسایی بیماری و حذف کانون‌های آلوده، لازم است این اعتبارات برای موارد ضروری به‌طور کامل تخصیص یابد و بین آنها با اعتبارات جاری تمایز دیده شود. وقوع همه‌گیری بیماری‌های واگیر، به‌ویژه بیماری‌های قابل انتقال از دام به انسان همواره تهدیدی جدی برای امنیت غذایی و سلامت و بهداشت عمومی و اقتصاد ملی بوده است. مرزهای طولانی خاکی با همسایگانی که سرویس‌های ملی دامپزشکی چندان مطلوبی نداشته و ازسوی دیگر مشکلات کنترل تردد دام در چنین مرز طولانی همواره تهدید و بحرانی را متوجه جمعیت دامی کشور و متعاقب آن بهداشت و سلامت مردم کرده است.

لذا مدیریت خطر‌پذیری (کاهش سطح مخاطرات) و مدیریت بحران مخاطرات در مراحل پیشگیری، آمادگی، مقابله و بازسازی و بازتوانی، پایه و اساس اقدامات دامپزشکی در چنین شرایطی است. گفتنی است مرحله شناسایی بیماری، شامل اجرای سیستم مراقبت فعال و غیرفعال بیماری‌ها و مرحله کنترل و مهار بیماری، شامل اجرای اقدامات پیشگیرانه مانند واکسیناسیون و نیز معدوم‌سازی و پاک‌سازی واحد‌های آلوده تولیدی و پرداخت غرامت به تولید‌کنندگان[1] است که اجرای دقیق و زمان‌بندی شده این مراحل در شرایط بروز بیماری‌ها، بسیار حیاتی بوده و ضروری است برای جلوگیری از گسترش بیماری و ایجاد پیامد‌های ناشی از آن، این مراحل در زمان مناسب به انجام برسد [9]. از طرفی در قوانین بودجه سال‌های گذشته، هزینه‌های مربوط به پایش باقیمانده‌های دارو، سموم و فلزات سنگین در فراورده‌های خام دامی نیز در همین حکم لحاظ می‌شد که این موضوع در لایحه بودجه سال 1403 حذف شده‌ است.

بند «ب»

در بند «ب» از تبصره «۵» لایحه بودجه سال 1403، به دولت اجازه داده شده‌ است در اجرای بند «7» از ماده (61) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» [10] و تبصره ذیل ماده (49) «قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» [11]، از محل منابع تنخواه‌گردان موضوع‌ بند «م» ماده (۲۸) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲)» [2] مبلغ شصت هزار میلیارد (۶۰٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰٫۰۰۰) ریال جهت پرداخت سهم دولت به صندوق بیمه محصولات کشاورزی به‌صورت نقدی، یا اسناد خزانه اسلامی (یک‌ساله) با تضمین ازسوی دولت اقدام نماید.

اعتبار ذکرشده برای صندوق بیمه کشاورزی نسبت به قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 تغییری نداشته و این درحالی است که هزینه جبران خسارت‌ها طی این سال‌ها افزایش یافته ‌است. از طرفی به‌موجب تکالیف صندوق بیمه کشاورزی، غیر از خسارت‌های برنامه‌ریزی نشده، تعدادی از بیمه‌های اجباری نیز در تعهدات این صندوق منظور شده‌ است که برای آنها ضروری است سهم دولت نیز به‌طور اجتناب‌ناپذیر منظور شود. گفتنی است اعتباری که در ردیف‌های قوانین بودجه سنواتی برای صندوق بیمه کشاورزی منظور شده است، تنها صرف خسارت‌های مرتبط با بیماری‌های مشترک انسان و دام می‌شود و مبلغ آن در مقایسه با تعهدات این صندوق بسیار ناچیز است. برای مثال کل اعتبار برآورد شده برای برنامه بیمه کشاورزی در «قانون بودجه سال 1402 کل کشور»، 230 میلیارد ریال است [12]. ضمن اینکه در سال‌های گذشته نیز هیچ‌گاه این مبالغ به‌طور کامل تخصیص نیافته و زیان‌های انباشته سنوات گذشته نیز به آن افزوده شده است[2] و این درحالی است که مطابق بند «7» از ماده (61) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» مصوب 1395/11/10 با اصلاحات و الحاقات بعدی، رساندن پوشش بیمه تولیدات بخش کشاورزی و عوامل تولید به سطح پوشش صددرصدی در صورت تأمین منابع در بودجه‌های سالیانه مورد تأکید قرار گرفته است [10]. همچنین به‌منظور تخصیص کامل این اعتبارات، ضروری است در سطر دوم از بند «ب» تبصره «۵» ماده‌واحده لایحه بودجه سال 1403، عبارت «دولت مکلف است» جایگزین عبارت «به دولت اجازه داده‌ می‌شود» گردد.

از طرفی به‌موجب جزء «۳» از بند «چ» ماده (۳۳) مصوبه برنامه هفتم پیشرفت، مقرر شده‌ است که صندوق بیمه کشاورزی از طریق کارگزاری شرکت‌های بیمه، کلیه محصولات اساسی موضوع «قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی» مصوب 1368/06/21 با اصلاحات و الحاقات بعدی [13] را در مقابل خسارت‌های ناشی از سوانح طبیعی و حوادث، بیمه اجباری تمام‌خطر نماید. چنین تکلیفی در صورت تصویب نهایی و ابلاغ، تعهد قابل‌توجهی برای دولت، به‌منظور تأمین سهم دولت از پرداخت حق بیمه محصولات اساسی مذکور، ایجاد خواهد کرد[3] که ضروری است برای این منظور نیز اعتبار مشخصی در قانون بودجه سال 1403 لحاظ شود.

بند «پ»

به‌موجب بند «پ» از تبصره «۵» لایحه بودجه سال 1403، به دولت اجازه داده شده‌ است تا سقف دو میلیارد یورو از کمک‌های بلاعوض بین‌المللی را برای جبران خسارت و پیشگیری از حوادثی مانند زلزله، سیل، سرمازدگی، مقابله با گردوغبار، بیابان‌زدایی، حفاظت از تالاب‌ها و مبارزه با آفات و بیماری‌های دامی و گیاهی و همچنین تأمین ماشین‌آلات و تجهیزات مربوط، اجرای طرح‌های توسعه‌ای و زیربنایی کشور و طرح‌های موضوع صندوق ملی محیط‌ زیست، ساماندهی و مرمت آثار تاریخی و موزه‌ها و توسعه گردشگری و صنایع‌دستی و امور مربوط به پناهندگان و اتباع خارجی، صرف نماید. درخصوص حکم بند «پ» از تبصره «۵» نکات زیر نیز قابل‌تأمل است:

• بند حاضر مشابه بند «ﻫـ» از تبصره «3» «قانون بودجه سال 1402 کل کشور» [12] بوده و یکی از تفاوت‌های این دو حکم این است که در لایحه بودجه سال 1403، موارد مصرف جدیدی با عنوان «مرمت آثار تاریخی و موزه‌ها» و «توسعه گردشگری و صنایع‌ دستی» نیز اضافه شده‌ است. این بدان معناست که با توجه به عدم‌تغییر سقف دو میلیارد یورویی برای استفاده از کمک‌های بلاعوض بین‌المللی نسبت به سال گذشته، میزان سقف این کمک‌ها در سایر حوزه‌ها به‌ویژه محیط زیست در سال پیش‌رو با کاهش روبه‌رو شده‌ است. ضمن اینکه اموری مانند «توسعه گردشگری و صنایع‌ دستی» ارتباط چندانی با موضوع مدیریت بحران ندارند.
• با توجه به اعلام رسمی عضویت جمهوری اسلامی ایران به جمع کشورهای عضو بلوک اقتصادی بریکس در ژانویه سال 2024 (دی‌ماه سال 1402) و فرصت‌ها و مشوق‌های عضویت در این بلوک در حوزه تغییرات اقلیمی و مبارزه با گردوغبار و همچنین با عنایت به برگزاری اجلاس بین‌المللی مقابله با طوفان‌های ماسه و گرد‌وغبار به میزبانی تهران در شهریورماه سال جاری، این احتمال وجود دارد که جذب منابع مالی در حوزه حفاظت محیط‌ زیست در سال آتی تسهیل شود [14]. بنابراین کاهش و یا حتی عدم‌تغییر در سقف تعیین شده برای بهره‌گیری از کمک‌های بلاعوض بین‌المللی در بند «پ» از تبصره «۵» می‌تواند زمینه‌ساز عدم‌النفع جمهوری اسلامی ایران از مشوق‌ها و فرصت‌های بین‌المللی در این حوزه شود.
• فرونشست زمین به‌عنوان مخاطره‌ای تدریجی نیازمند برنامه‌ریزی و سیاستگذاری جدی است و این پدیده در کشور در مقیاس گسترده‌ای (پنج برابر متوسط جهانی) رخ می‌دهد. حتی فرونشست زمین در برخی از دشت‌های کشور با نرخ ۲۵ تا ۳۰ سانتی‌متر در سال (بیش از یک متر در پنج سال) رخ می‌دهد؛ به‌طوری‌که بیش از 35 درصد از جمعیت کل کشور در معرض خطر آن قرار دارند. بنابراین ضروری است تأمین اعتبار برای تمهیدات جبران چنین خسارت‌هایی و پیشگیری از آن با لحاظ تمامی زمینه‌ها صورت پذیرد. ازسوی دیگر با توجه به اینکه با استناد به آمارهای ارائه شده در طرح جامع مسکن، جمعیتی افزون بر 11 میلیون نفر در کشور در بیش از دو میلیون و 800 هزار واحد مسکونی در بافت‌های ناکارآمد ساکن هستند و تحقق تکالیف مقرر شده در برنامه‌های ‌پنج‌ساله توسعه در این حوزه تنها در حدود 10 درصد بوده است، شایسته است بازآفرینی شهری نیز در زمره بهره‌گیری از کمک‌های بلاعوض بین‌المللی قرار گیرد. لذا پیشنهاد می‌شود ضمن افزایش سقف برداشت از کمک‌های بلاعوض بین‌المللی، دو عبارت «فرونشست زمین» و «بازآفرینی شهری» نیز به مصارف موضوع بند «پ» از تبصره «5» افزوده شود.
• ازآنجایی‌که مطابق اصل هشتادم «قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران»، موارد کمک‌های بلاعوض بین‌المللی، باید مورد به مورد، به تصویب مجلس شورای اسلامی برسد [15]، اطلاق حکم بند «پ» از تبصره «۵» درخصوص اجازه دریافت کمک‌های بین‌المللی به دولت، بدون رعایت اصل مذکور، مغایر قانون اساسی به‌نظر می‌رسد. ازاین‌رو جهت رفع ایراد مذکور، پیشنهاد می‌شود عبارت «با رعایت اصل هشتادم قانون اساسی» پس از عبارت «اجازه داده‌ می‌شود» اضافه گردد. ضمن اینکه عبارت «دستگاه‌های اجرایی دریافت کننده» درج شده در سطر هشتم از این بند مبهم است و از این حیث مغایر با بند «9» از «سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری» ابلاغی 1398/07/06، مبنی بر رعایت اصول قانون‌گذاری و قانون‌نویسی، ازجمله شفافیت و عدم ابهام است [16].

بند «ت»

به‌موجب بند «ت» از تبصره «۵» ماده‌واحده لایحه بودجه سال 1403 کل کشور به دولت تکلیف شده‌ است. در اجرای ماده (4) «قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی» مصوب 1399/08/05 با اصلاحات و الحاقات بعدی [17]، تا مبلغ هفتاد هزار میلیارد ریال بابت حق بیمه پایه سهم دولت و همچنین کل حق بیمه پایه واحدهای مسکونی تحت پوشش کمیته‌ امداد امام‌خمینی (ره)، سازمان بهزیستی یا سایر افراد ناتوان از پرداخت، تأمین و در ابتدای سال توسط خزانه‌داری کل کشور به‌حساب «صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان» واریز نماید. محل تأمین مبلغ مذکور نیز اعتبارات ماده (10) «قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت» مصوب 1380/11/27 با اصلاحات و الحاقات بعدی [1] و اعتبارات مواد (16) و (17) «قانون مدیریت بحران کشور» مصوب 1398/05/07 با اصلاحات و الحاقات بعدی [3] تعیین شده‌ است.

منابع حاصل از بیمه حوادث ساختمان با هدف تاب‌آوری مالی و اقتصادی در برابر تکانه‌های اقتصادی ناشی از رخداد سوانح پیش‌بینی‌نشده بوده و این امکان را ایجاد می‌کند که در زمان کوتاهی تأمین مالی بازسازی سوانح انجام شود. پیامد‌های تأخیر مستمر و تأمین مالی کند بازسازی مناطق آسیب‌دیده، علاوه‌بر نارضایتی‌های اجتماعی، افزایش قیمت مسکن و اجاره‌بها در مناطق آسیب‌دیده و نیز در صورت شدت سانحه، مهاجرت به‌سمت کلان‌شهرها و مراکز استان‌ها را در پی دارد. با توجه به مفید بودن حکم این بند در جبران پیامد‌های ناشی از حوادث طبیعی برای مناطق مسکونی و به‌ویژه افراد ناتوان از پرداخت و تحت پوشش کمیته‌ امداد امام‌خمینی (ره) و سازمان بهزیستی، تصویب آن مورد تأیید است؛ هرچند ضروری است ضوابط و مرجع تشخیص «افراد ناتوان از پرداخت»، در این تکلیف به‌طور شفاف درج شود تا اینکه واجد ابهام نشود.

3. جمع‌بندی

تبصره «۵» از لایحه بودجه سال 1403 کل کشور به موضوع مدیریت بحران و چگونگی تخصیص اعتبارات مرتبط بین دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط اختصاص یافته ‌است. دستگاه‌هایی که در راستای مدیریت بحران و مقابله با پیامد‌های ناشی از حوادث ناگهانی در این تبصره واجد تخصیص اعتبار هستند عبارتند از: «جمعیت هلال‌احمر جمهوری اسلامی ایران، با 28 هزار میلیارد ریال؛ «سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور»، با یک‌هزار میلیارد ریال؛ «سازمان دامپزشکی کشور»، با هزاروپانصد میلیارد ریال؛ «مؤسسه تحقیقات واکسن و سرم‌سازی رازی»، با دو‌هزار میلیارد ریال، «صندوق بیمه کشاورزی»، با شصت‌هزار میلیارد ریال و «صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان» با هفتاد هزار میلیارد ریال. همچنین بخشی از منابع دو میلیارد یورویی حاصل از کمک‌های بلاعوض بین‌المللی برای جبران خسارت‌ها و رویارویی با پیامد‌های حوادث ناگهانی، برای «صندوق ملی محیط ‌زیست»، درکنار سایر دستگاه‌های مرتبط، منظور شده‌ است. برخی از مهم‌ترین نکات حاصل از بررسی احکام مندرج در تبصره «۵» لایحه بودجه سال 1403 عبارتند از:

• استفاده از عبارت «تا مبلغ» به‌منظور تعیین سقف برای اعتبارات و لزوم تغییر آن به عبارت «معادل مبلغ» در راستای تکلیف دولت به تخصیص کامل اعتبارات؛
• عدم‌تغییر اعتبارات مربوط به «سازمان دامپزشکی کشور» نسبت به قانون بودجه سال 1400 و همچنین اعتبارات مربوط به «صندوق بیمه محصولات کشاورزی» نسبت به قوانین بودجه سال‌های 1401 و 1402 و به‌تبع‌آن، عدم کفایت این اعتبارات جهت پوشش مصارف درج شده برای این دو دستگاه، به‌ترتیب در بند‌های «الف» و «ب» از تبصره «۵» لایحه بودجه سال 1403؛
• عدم کفایت اعتبارات لحاظ شده برای تولید و ارتقای کیفیت انواع واکسن‌های مورد نیاز انسان، دام و طیور، مرتبط با «مؤسسه تحقیقات واکسن و سرم‌سازی رازی»، با توجه به افزایش ناچیز (۱۶ درصدی) این اعتبارات در لایحه بودجه سال 1403، نسبت به قانون بودجه سال 1400؛
• عدم تناسب اعتبار هزاروپانصد میلیارد ریالی در نظر گرفته شده به‌منظور اجرای فعالیت‌های مرتبط با پیشگیری، کشف و شناسایی و اطفای حریق جنگل‌ها و مراتع کشور برای «سازمان منابع‌ طبیعی و آبخیزداری کشور» با اعتبارات 58 هزار میلیارد ریالی برآورد شده برای اجرای «برنامه ‌پنج‌ساله جامع پیشگیری و اطفای حریق در عرصه‌های منابع طبیعی»؛
• عدم تخصیص اعتبار برای «وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی» در تبصره «۵» لایحه بودجه سال 1403، برخلاف حکم بند «م» از ماده (28) «قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2)» مصوب 1393/12/4 با اصلاحات و الحاقات بعدی [2]؛
• عدم کفایت اعتبارات 60 هزار میلیارد ریالی در نظر گرفته شده برای «صندوق بیمه کشاورزی»، در راستای رساندن پوشش بیمه تولیدات بخش کشاورزی و عوامل تولید به سطح پوشش صددرصدی، موضوع‌ بند «7» از ماده (61) «قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور» مصوب 1395/11/10 با اصلاحات و الحاقات بعدی و همچنین اجرای تکلیف بیمه اجباری تمام‌خطر محصولات اساسی کشاورزی در مقابل خسارت‌های ناشی از سوانح طبیعی و حوادث، موضوع جزء «۳» از بند «چ» ماده (۳۳) مصوبه برنامه هفتم پیشرفت؛
• عدم‌تغییر در سقف دو میلیارد یورویی مربوط به استفاده از کمک‌های بلاعوض بین‌المللی برای جبران خسارت و رویارویی با پیامد‌های حوادث ناگهانی و در عین حال افزودن مصارف مرتبط با «ساماندهی و مرمت آثار تاریخی و موزه‌ها» و «توسعه گردشگری و صنایع‌ دستی»؛
• ضرورت افزایش سقف تعیین شده برای بهره‌گیری از کمک‌های بلاعوض بین‌المللی، موضوع‌ بند «پ» از تبصره «۵» در راستای «مقابله با فرونشست زمین» و «بازآفرینی شهری» و همچنین استفاده از مشوق‌ها و فرصت‌های بین‌المللی مرتبط با «حفاظت محیط ‌زیست» به‌دلیل عضویت جمهوری اسلامی ایران در بلوک اقتصادی بریکس؛
• لزوم تأمین حق بیمه پایه سهم دولت و همچنین کل حق بیمه پایه واحدهای مسکونی تحت پوشش کمیته‌ امداد امام‌خمینی (ره)، سازمان بهزیستی یا سایر افراد ناتوان توسط دولت و واریز به‌حساب «صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان».