خلاصه مدیریتی

• مسئله اصلی

رشد لجام گسیخته اجاره بها و افزایش لگاریتمی قیمت مسکن در سال های اخیر، تامین مسکن را برای بسیاری از خانوارهای با درآمد متوسط به یک معضل اساسی و برای افراد کم برخوردار و زوج های جوان تبدیل به یک رویای دست نیافتنی کرده و ضرورت دارد تا به عنوان یک ابرچالش مورد عنایت ویژه قرار گیرد. این مسئله هیچ نمودی در میان احکام بودجه نداشته است. به ویژه آنکه به برخی از موضوعات همچون نظام‌اجاره‌داری که چند سالی است در تمامی محافل علمی و نشست‌های بررسی سیاست‌گذاری مسکن به عنوان یکی از راهکارهای ساماندهی بازار اجاره مسکن مطرح است، ورود نداشته است. البته این موضوع در برنامه هفتم توسعه هم مورد غفلت واقع شده و تنها ساخت مسکن حمایتی مورد توجه بوده است.    

• نقاط قوت و ضعف

هرچند در تدوین لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، کاهش تعداد تبصره‌ها و عدم پرداختن به احکام غیربودجه‌ای که دارای ماهیت دائمی هستند مد نظر قرار گرفته است، اما نپرداختن به موضوعات مهمی همچون تامین مالی مسکن کم درآمدها، اعتبارات صندوق ملی مسکن و تکرار برش بودجه‌ای از ماده (48) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور بدون تدقیق ساز و کار آن با توجه به عدم عملکرد در قوانین بودجه‌های سال‌های اخیر از جمله ضعف‌های اساسی آن به شمار می‌رود. از سوی دیگر تبیین حکم در مورد الزام جهت نصب دوربین‌های پایش سرعت و تخلفات رانندگی در جاده‌های کشور، با توجه به نقش بسیار جدی سرعت وسایل نقلیه در احتمال وقوع تلفات جانی سوانح رانندگی، در زمره نقاط قوت تبصره مزبور است و مثبت ارزیابی می‌گردد.

• پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

کم‌توجهی به امکان تأمین مالی و تسهیل ورود بخش خصوصی به ایجاد و مشارکت در توسعه زیرساخت‌های خدمات و زیرساخت‌های شهری به‌ویژه در وضعیت نامطلوب مالی کشور و عدم اجرای بسیاری از پروژه‌های زیرساختی یکی از ضعف‌های این لایحه است. با توجه به اینکه به‌طور معمول بخش خصوصی از عملکرد مطلوب‌تری نسبت به بخش عمومی برخوردار است، شایسته است در هنگام فرایند بررسی لایحه بودجه و اصلاح و افزوده شدن بندهایی توسط کمیسیون تلفیق زمینه تحقق این امر مهیا ‌گردد. همچنین به منظور افزایش الزام اجرایی برای تأمین سرمایه اولیه صندوق توسعه حمل‌ونقل از محل سود شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت راه و شهرسازی در حوزه حمل‌ونقل، توصیه می‌شود به جای واریز سود قابل تقسیم این شرکت‌ها و سازمان‌ها به صندوق، سود (مازاد درآمد بر هزینه) قابل تقسیم پیش‌بینی شده شرکت‌ها و سازمان‌ها به صورت یک‌دوازدهم به صندوق واریز گردد. این اصلاح کمک می‌نماید تا پس از نزدیک به 2 سال فاقد عملکرد ماندن این حکم، در سال 1403 این حکم واجد عملکرد گردد.

۱. مقدمه

لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، نخستین سند حاوی شرح منابع و مصارف در یک دوره زمانی یک ساله در طول اجرای برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت خواهد بود و از این رو شایسته است تناظر احکام آن نسبت به این برنامه مورد مداقه قرار گیرد. از سوی دیگر ضمن مقایسه لایحه مزبور با قانون بودجه سال 1402، می‌توان به منظور استخراج جهت‌گیری‌های درون بخشی و برون بخشی، احکام مندرج در آن را با خط مشی‌ها و توصیه‌های اسناد فرادست و تکالیف سایر قوانین موضوعی مصوب مورد انطباق قرار داد.  

در اغلب لوایح بودجه سنواتی احکامی که به طور مستقیم مرتبط با بخش مسکن و حمل و نقل هستند، به طور معمول در قالب بندهای یک تبصره واحد تبیین می‌شوند، سنتی که در لایحه بودجه سال 1403 نیز تکرار شده است. با این تفاوت که تعداد بندهای مزبور (تبصره 10) نسبت به قانون بودجه سال 1402 و قوانین بودجه‌های مصوب سال‌های پیشین به طور چشمگیری کاهش یافته و تنها بند «الف» در ارتباط با مسکن حمایتی، بند «ب» در زمینه سکونتگاه‌های غیررسمی، بند «پ» در ارتباط با تامین مالی صندوق توسعه حمل و نقل کشور و بند «ت» در زمینه ایمنی حمل و نقل است. هر چند مستمسک این امر ضرورت کاهش تعداد تبصره‌ها و بندهای مرتبط با آن به منظور جلوگیری از تغییرات گسترده و موقت در قوانین دائمی کشور و تسریع در فرایند بررسی و تصویب لایحه بودجه است، اما در برخی از موارد تعدادی از احکام ماهیت دائمی نداشته و شایسته است ساز و کار درآمدها و هزینه‌ای آن در قالب قوانین بودجه سنواتی تعیین گردد.

از سوی دیگر در لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، برای مباحث مربوط به مسکن و حمل و نقل دو فصل مجزا در نظر گرفته شده است. در فصل یازدهم لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت تحت عنوان « توسعه مسکن »  مضاف بر اینکه همچون سایر فصول اهداف کمی سنجه‌های عملکردی ذکر شده است، احکام در قالب سرفصل‌های مسکن حمایتی، مسکن روستایی، مسکن بافت فرسوده و ناکارآمد شهری، سایر روش‌های ساخت، تامین منابع مالی و ارتقای بهره‌وری، دسته‌بندی شده‌اند. همچنین، در فصل دوازدهم لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت تحت عنوان «گذر(ترانزیت) و اقتصاد دریا محور » نیز پس از تبیین اهداف کمی سنجه‌های عملکردی براساس واحد متعارف، مقولات مرتبط با آن در چارچوب مدیریت گذر(ترانزیت)، مشوق‌ها و حمایت‌ها، زیرساخت و اقتصاد دریامحور طبقه‌بندی شده است. در حالی که در عمده موارد، نمودی از برش مالی موضوعات مزبور که در احکام لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت تبیین شده مشهود نمی‌باشد.

در این گزارش مفاد تبصره «10» لایحه بودجه سال 1403 کل کشور ابتدا در بخش مسکن و شهرسازی و سپس در بخش حمل‌ونقل مورد بررسی قرار گرفته و پیشنهادهای اصلاحی، الحاقی و حذفی ارائه شده است.

۲. مسکن و شهرسازی

حوزه مسکن و شهرسازی یکی از مولفه‌های مهم و اثرگذار در توسعه ملی به شمار می‌رود و مقوله‌هایی همچون مدیریت اعمال سیاست مطلوب بین جمعیت و حدود کالبدی شهرها، تنظیم برنامه‌ها، تعیین حدود و تأمین مکان کافی و مناسب برای اسکان و توزیع جمعیت، تهیه و تدوین سیاست‌ها و خط‌مشی‌های اجرایی و ضوابط لازم برای هدایت و کنترل شهرنشینی و سیاستگذاری در زمینه تولید و عرضه مسکن را در بر می‌گیرد؛ هر چند در طی برنامه‌های توسعه‌ای اخیر و نمود آن در قوانین بودجه سنواتی در طی 5 سال گذشته بیشتر توسعه خدمات زیربنایی مد نظر قرار گرفته است، اما در لایحه بودجه سال 1403 نه تنها ردپایی از مسائل کلی این حوزه به ویژه تهیه، تصویب و نظارت بر اجرای طرح‌های توسعه کالبدی شهری و ناحیه‌ای دیده نمی‌شود، بلکه از سایر ابعاد تأمین مسکن که تا حدودی در برنامه هفتم پیشرفت تبیین شده نیز صرف نظر شده است. در این میان باید ضرورت تبیین احکام بازآفرینی شهری با تاکید بر نوسازی و بهسازی  بافت‌های ناکارآمد میانی، تاب‌آوری شهری، فرونشست زمین، مصرف انرژی در ساختمان، آمایش سرزمین و توسعه دریامحور را نیز یادآور شد.    

شایان ذکر است در لایحه بودجه سال 1403 علاوه بر تبصره «10» که در این گزارش مورد بررسی قرار گرفته در تبصره‌‌های دیگری از جمله بند «ب» تبصره «1» درخصوص حمل و نقل شهری و توسعه زیرساخت‌های شهری، بند «پ» و بند «ت» تبصره «5» درخصوص دریافت کمک‌های بلاعوض بین‌المللی و تامین اعتبار صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان، بند «ژ» تبصره «6» درخصوص مالیات اراضی بایر و خانه‌های مجلل(لوکس)، بند «ص» تبصره «7» درخصوص پرداخت حق بیمه همگانی واحدهای مسکونی آسیب دیده از حوادث طبیعی، بند «الف» تبصره «8» درخصوص مستثنی شدن حق بیمه منازل مسکونی از تامین اعتبارات هدفمندی یارانه‌ها و بند «پ» تبصره «11» درخصوص مجوز حفاری و نصب تجهیزات شبکه فیبر نوری در معابر شهری، احکامی در ارتباط با مسائل حوزه عمران و توسعه شهری تبیین شده است که اظهار نظر درخصوص مفاد تبصره‌های مزبور در گزارش‌های جداگانه هر یک از تبصره‌ها صورت گرفته است.  

2-1. بند «الف» تبصره «10» (مسکن حمایتی) 

بند «الف» تبصره «10» به موضوع مالیات ثابت واحدهای مسکونی پروژه‌های مسکن مهر و واحدهای احداثی در قالب قانون جهش تولید مسکن اعم از ساخت، آماده‌سازی، محوطه‌سازی، زیربنایی و روبنایی برای سال‌های 1398 تا 1403 با هر نوع قرارداد پرداخته است. از آن جا که در این بند به ماده (50) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت استناد شده است و در متن ماده مزبور در لایحه برنامه هفتم، به طور صریح به زمینه‌سازی و تسهیل دسترسی به مسکن مناسب به ویژه برای افراد واجد شرایط و ارتقای کمی و کیفی سکونت اشاره شده، شایسته است اعطای تخفیف صورت گرفته شامل تمامی برنامه‌های حمایتی مسکن از جمله پروژه‌های طرح اقدام ملی مسکن که ماهیتی مشابه طرح مسکن مهر و نهضت ملی مسکن دارد نیز بشود.

حکم مذکور در این بند مشابه حکم مذکور در بند «الف» تبصره «۱۱» قانون بودجه سال 1402 کل کشور است. تنها در ابتدای این بند عبارت «در اجرای ماده (50) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت» اضافه شده است و «سال های 1398 تا 1402» به «سال های 1398 تا 1403» تغییر یافته است.

شایان ذکر است طرح اقدام ملی مسکن از شهریور ماه سال 1398 آغاز شده بود و براساس اطلاعات دریافت شده از وزارت راه و شهرسازی تا اواخر سال 1399 نزدیک به 150 هزار متقاضی در این طرح ثبت نام نموده‌ بودند. بررسی‌های میدانی صورت گرفته حاکی از آن است که در حال حاضر به سبب عدم امکان تکمیل وجه ناشی از افزایش قیمت پایه ساخت هر متر مربع ساختمان، برخی از متقاضیان که نزدیک به 4 سال پیش اقدام به واریز وجه آورده اولیه کرده‌ بودند در حال حذف از پروژه‌ها هستند، از این رو مشمول شدن پروژه‌های طرح اقدام ملی مسکن می‌تواند تا حدودی در این زمینه موثر باشد. برآورد می‌شود در صورت بهره‌مندی طرح اقدام ملی مسکن از تخفیف مالیاتی مندرج در بند «الف» رقمی در حدود ده میلیون ریال از هزینه ساخت تمام شده هر واحد مسکونی کاهش یابد. 

مصوبه برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نگردیده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا برنامه ریزی و ابتنای احکام بودجه بر مواد این مصوبه، علیرغم الزام سیاسی، فاقد وجاهت قانونی است و در صورت عدم تأیید شورای نگهبان و تغییر آن، اساس این بند مورد خدشه واقع می شود.

استفاده از واژه «پروژه» مغایر اصل پانزده قانون اساسی است؛ بنابراین باید حذف شود.

در حکم مذکور در این بند مؤدی پرداخت مالیات تعیین نگردیده است و از این جهت دارای ابهام است.

حکم مذکور در بند «الف»، به دلیل تغییر میزان مالیات مندرج در ماده 17 قانون جهش تولید مسکن مصوب 1400/6/26 با اصلاحات و الحاقات بعدی^[1]، در مقام اصلاح قانون مذکور است و به همین جهت برای تصویب آن، طبق ماده 181 قانون آئین نامه داخلی مجلس، رأی دوسوم نمایندگان لازم است.

یادآور می‌شود در ماده 17 قانون جهش تولید مسکن(مصوب 1400/05/17) سازمان امور مالیاتی کشور مکلف شده است مالیات آماده سازی، محوطه سازی، زیربنایی و روبنایی و ساخت مسکن کلیه برنامه های حمایتی مسکن را معادل ده میلیون (۱۰،۰۰۰،۰۰۰) ریال به ازای هر واحد مسکونی، محاسبه نماید.

همچنین با استناد به برخی قوانین موضوعی طرح‌های حمایتی دیگری در بخش مسکن در حال برنامه‌ریزی و یا در حال احداث بوده که شایسته است این حمایت با بهره‌گیری از منابع صندوق ملی مسکن مشمول پروژه‌های این طرح‌ها نیز قرار گیرد؛ حتی گسترش شمول این تسهیل برای ساخت و ساز مناطق کم برخوردار شهری و ارزان قیمت و بافت فرسوده که هم به نوسازی بافت و هم عرضه مسکن در استطاعت منتهی می شود نیز می تواند در بررسی های بیشتر مدنظر قرار گیرد. نظر به حفظ شاکله لایحه پیشنهاد می‌شود بند مزبور بدین شرح اصلاح شود :

"  الف‌– در اجرای ماده (50) « برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت»، مـیزان مـالیات کلیه برنامه‌های حمایتی مسکن از جمله طرح های طرح مـسکن مهـر و طرح اقدام ملی مسکن بـابت هـر واحد مسکونی، و واحدهای احداثی موضوع قانون جهش تولید مسکن (شامل ساخت، آماده‌سازی، محوطه‌سازی، زیربنایی و روبنایی) برای سال‌های 1398 تا 1403 در ‌طرح های تفاهم‌نامه سه‌جانبه با سازندگان و تعاونی‌‌ها و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد با آن‌ها با هر نوع قرارداد و با معرفی وزارت راه و شهرسازی معادل سه میلیون (3،000،000) ریال برای هر واحد تعیین می‌گردد و هیچ‌گونه مالیات دیگری به غیر از مالیات بر ارزش‌افزوده بابت خرید مصالح به این ‌طرح‌ها تعلق نمی‌گیرد. سازمان امور مالیاتی کشور موظف به صدور مفاصاحساب مالیاتی پس از دریافت این مالیات است. "

2-۲. بند «ب» تبصره «10» (سکونتگاه‌های غیررسمی)

به موجب بند «ب» از تبصره «10»، شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها مکلف شده‌اند تا از محل عوارض ماده (39) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، سهم سکونت‌گاه‌های غیر رسمی ‌‌واقع در محدوده و خارج از محدوده شهرها را بر اساس جمعیت ساکن، تعیین و صرف محرومیت‌زدایی و بهسازی همان مناطق نمایند. هر چند در بند مزبور تصریح شده است که برای این امر آیین‌نامه اجرایی تدوین شود، اما مداقه در مفاد آیین‌نامه اجرایی بند مشابه آن در قانون بودجه سال جاری (بند «ب» تبصره «۱۱» ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور) که با 6 ماه تاخیر مصوب گردید، حاکی از ایجاد نوعی تشتت در عملکرد دستگاه‌های متولی ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی و از سوی دیگر غیرقابل اجرا بودن آن است.

نخستین اشکالی که به این حکم وارد است ایجاد موازی کاری و دوباره‌کاری در روند فعالیت ستاد بازآفرینی شهری پایدار استان است. چرا که در حال حاضر ستاد مزبور به ریاست استاندار و دبیری مدیرکل راه و شهرسازی استان و با حضور 24 عضو از دستگاه‌های اجرایی مرتبط تشکیل می‌گردد و این ستاد دارای چندین کارگروه‌ تخصصی(کارگروه پیش ‌بینی و پیش‌گیری از گسترش بافت‌های ناکارآمد، کارگروه ارتقاء اجتماعی– فرهنگی و سلامت، کارگروه ارتقای اقتصادی، مشارکت‌های مردمی و تسهیلات، کارگروه مدیریت روستاهای واقع در حریم شهرها، کارگروه وقف و کارگروه تشکل های مردم نهاد) است که با توجه به تنوع موضوعات مرتبط و در جهت تصمیم‌سازی مناسب به فعالیت می‌پردازند.  

حکم مذکور در این بند مشابه بند «ب» تبصره «۱۱» قانون بودجه سال 1402 کل کشور[2] است با این تفاوت که در قانون بودجه سال 1402 مصادیقی از زیرساخت ها و همچنین شرایطی برای اجرای آن اضافه شده است که در ادامه آورده می شود:

اطلاق این بند مغایر بندهای «1» و «10» سیاست های کلی بخش شهرسازی ابلاغی 1389/11/29 مقام معظم رهبری به نظر می رسد. توسعه و تقویت زیرساخت های تمامی سکونتگاه های غیررسمی، به گسترش جمعیت و توسعه این مناطق منجر می شود. توسعه سکونتگاه های غیررسمی باید با توجه به «چارچوب طرح آمایش سرزمینی و براساس استعدادهای اقتصادی و با رعایت معیارهای زیست محیطی و مراقبت از منابع آب و خاک کشاورزی، و ایمنی در مقابل سوانح طبیعی و امکان استفاده از زیرساخت ها و شبکه شهری» و » سطح بندی شهرهای کشور و جلوگیری از افزایش و گسترش بی رویه کلان شهرها» صورت پذیرد.

در ماده (۳۹) قانون مالیات بر ارزش افزوده، سهمی برای سکونتگاههای غیررسمی دیده نشده است. این ماده صرفاً ترتیبات واریز سهم شهرداری‌ها، دهیاری‌ها، مناطق فاقد دهیاری و عشایری به حساب تمرکز وجوه وزارت کشور و حساب تمرکز وجوه اداره کل مالیاتی استان را بیان می‌کند، در نتیجه، عوارضی معین نکرده است تا ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی از محل آن باشد.

عبارت «پس از ابلاغ این قانون» ابهام دارد؛ زیرا مشخص نیست که ابلاغ قانون توسط رئیس مجلس به رئیس جمهور مدنظر است یا ابلاغ قانون توسط رئیس جمهور برای اجرا. لازم است نسبت به این موضوع، رفع ابهام شود.

با توجه به اینکه براساس حکم این بند باید سهم سکونتگاه‌های غیررسمی براساس جمعیت تعیین شود و از آنجا که از آخرین سرشماری عمومی نفوس و مسکن در کشور بیش از 7 سال گذشته و از سوی دیگر جمعیت اغلب سکونتگاه‌های غیررسمی به طور مداوم در حال تغییر و یا افزایش است و حتی در برخی از موارد ممکن است کاهشی باشد، ذکر هرگونه داده جمعیتی خالی از اشکال نبوده و به نظر دور از واقعیت موجود خواهد بود. از سوی دیگر در پاره‌ای از موارد ممکن است یک سکونتگاه غیررسمی از جمعیت کمتری نسبت به سایر سکونتگاه‌های یک شهرستان یا استان برخوردار باشد، اما با وسعت بیشتر، پیچیدگی بیشتر مسائل و ناهنجاری‌های مبتلا به آن و محرومیت و کم برخورداری حادتری روبرو باشد که بهسازی آن در اولویت قرار بگیرد. همچنین در پاره‌ای از موقعیت‌های جغرافیایی ممکن است در یک سکونتگاه غیر رسمی، حجم ناپایداری ابنیه و ساختمان‌ها بسیار گسترده‌ باشد و یا در پهنه‌بندی خطر لرزه‌خیزی بسیار بالا  قرار گرفته باشد که بهسازی محدوده مزبور را فاقد توجیه نماید. لذا اختصاص منابع عمومی صرفاً مبتنی بر شاخص جمعیت، با اصل چهل وهشتم قانون اساسی مغایرت دارد. همچنین عدم تسری موضوع حکم این بند به مناطق روستایی مغایر بند «9» اصل سوم قانون اساسی مبنی بر تبعیض نارواست. برای بهسازی و محرومیت زدایی سکونتگاه های غیررسمی تفاوتی میان مناطق شهری و روستایی وجود ندارد.

با عنایت به توضیحات مطروحه و از آنجا که در تعریف طرح‌های محرک و اولویت‌دار با رویکرد محرومیت‌زدایی شایسته است چهارچوب طرح‌های مصوب و اسناد فرادست مد نظر قرارگیرد و اقدامات صورت گرفته در تضاد با خط مشی‌ها و سیاست‌های کلان شهرسازی و آمایش سرزمین نباشد، مطلوب است متن این بند به شرح زیر اصلاح شود : 

 " ب- شورای برنامه‌ریزی و توسعه ‌استان‌ها مکلف‌اند از محل عوارض ماده (39) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، سهم سکونت‌گاه‌های غیر رسمی ‌‌واقع در محدوده و خارج از محدوده شهرها را بر اساس اولویت‌های اعلام شده از سوی ستادبازآفرینی شهری استان تعیین و صرف ‌محرومیت‌زدایی و بهسازی همان مناطق نمایند. آیین‌نامه ‌‌اجرایی این بند شامل ارایه برآورد جمعیت این مناطق و شدت محرومیت، ظرف مدت دو‌ماه پس از ابلاغ این قانون توسط سازمان برنامه و بودجه کشور با همکاری وزارت‌خانه‌های کشور و راه و شهرسازی تهیه می‌شود و به تصویب هیئت وزیران می‌رسد. "

2-3. بررسی تطبیقی

مداقه در مفاد لایحه پیشنهادی بودجه سال 1403 و مقایسه آن با قانون بودجه سال 1402 و همچنین سنوات پیشین، حاکی از کاهش چشمگیر تعداد احکام مرتبط با حوزه مسکن و شهرسازی است؛ به گونه‌ای که اگر تنها تبصره‌ای که به طور مستقیم به تبیین احکام ویژه این بخش می‌پردازد، توجه نماییم شاهد کاهش تعداد حکم‌ها در لایحه سال 1403 به یک دهم نسبت به قانون بودجه سال جاری هستیم؛ به بیان دیگر تعداد 21 حکم مندرج در تبصره «۱۱» قانون بودجه سال 1402 به 2 حکم تبصره «10» لایحه بودجه سال 1403 تقلیل یافته است. البته در مورد احکام غیرمستقیم وضعیت دیگری حکمفرماست و  از 41 حکم مندرج در قانون بودجه سال 1402 به 16 حکم در لایحه بودجه پیشنهادی سال آتی کاهش یافته است.  

از مهمترین افتراق‌های اساسی تبصره «10» لایحه بودجه سال 1403 با تبصره «11» قانون بودجه سال 1402 باید به حکم مندرج در بند «ه» درخصوص فروش املاک مازاد دستگاه‌های اجرایی با رعایت ماده (10) قانون جهش تولید مسکن، بند «و» با موضوع مبادله یا تهاتر اراضی دستگاه‌های اجرایی برای تسویه مطالبات و بدی‌های قطعی، بند «ز» ثبت اطلاعات اموال غیرمنقول دستگاه‌های اجرایی در سامانه سادا، بند «ح» واگذاری یک قطعه زمین رایگان یا واحد مسکونی به خانواده‌های دارای چهارفرزند و بیشتر، بند «ط» تامین زمین زیرساخت‌های مورد نیاز صدا و سیما، بند «ی» تخصیص زمین‌ها و املاک سازمان ملی زمین و مسکن به موضوع بازآفرینی شهری، بند «ل» تجمیع ساختمان‌های پراکنده دستگاه‌های اجرایی، بند «م» واگذاری اراضی سکونتگاه‌های غیررسمی به مالکان اعیانی، بند «ن» نوسازی و ساخت منازل سازمانی نیروهای مسلح، بند «س» تامین زمین رایگان اماکن انتظامی، بند «ع» استعلام سکونت اشخاص از سامانه ملی املاک و اسکان، بند «ف» اجرای بخشی از طرح اقدام ملی مسکن از طریق تعاونی‌های مسکن، بند «ص» تهاتر اراضی وزارت راه و شهرسازی برای تامین منابع مالی اجرای خدمات زیربنایی و روبنایی، بند «ر» انتقال مالکیت اموال غیرمنقول واگذار شده به قرارگاه سازندگی خاتم‌الانبیاء، بند «ش» واگذاری ساختمان‌های مازاد دستگاه‌های اجرایی به سایر دستگاه‌های فاقد ساختمان، بند «ت» مشارکت با بانک‌ها برای احداث واحدهای مسکونی اجاره به شرط تملیک، بند «ث» اعمال تخفیف 40 درصدی در فرایند کلید به کلید در بافت فرسوده و بند «ذ» جابجایی 10 درصد اعتبارات طرح‌های تملک سرمایه‌ای در حوزه وزارت راه و شهرسازی اشاره کرد. 

همچنین با وجود اینکه در برنامه هفتم پیشرفت 29 حکم در ارتباط مستقیم با حوزه مسکن تبیین شده است که برخی از آنها نیازمند تصریح ساز و کار تخصیص اعتبارات هزینه‌ای و  تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است، اما در لایحه پیشنهادی تنها 2 حکم در این زمینه مطرح شده است. از سوی دیگر با وجود اینکه در لایحه بودجه احکامی در ارتباط با حمل و نقل شهری و توسعه زیرساخت‌های شهری طرح شده است، اما درخصوص آن بخش از احکام برنامه هفتم توسعه که به مقولات مدیریت شهری می‌پردازد ما به ازایی مشاهده نمی‌شود.     

در برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت احکام متعددی درخصوص تامین اراضی طرح‌های حمایتی مسکن(تبصره «۱» بند «پ» ماده (50))،  تأمین سرانه‌های مورد نیاز خدمات عمومی به ویژه فضاهای فرهنگی، ورزشی و فضای سبز توسط شهرداری‌ها (بند الحاقی 1 ماده (50)) بهسازی و نوسازی مسکن روستایی(بند الحاقی 3 ماده (51))، اعمال تخفیف در فرایند معاوضه کلید به کلید در بافت‌های فرسوده(ماده 52)، راه‌اندازی سامانه طرح‌های جامع و تفصیلی(بند «الف» ماده (53))، بازنگری شناسنامه فنی – ملکی و ایجاد و راهبری سامانه آن(بند «ب» ماده (55)) تصریح شده که نمودی در لایحه بودجه پیشنهادی سال 1403 ندارد.

۳. حمل‌ونقل

حمل‌ونقل یکی از پیشران‌های اصلی اقتصاد و توسعه کشور است که به دلیل عدم برنامه‌ریزی متقن متناسب با شرایط پیچیده کشور و نبود نظارت کافی بر برنامه‌ریزی‌های انجام شده، طی سال‌های اخیر، با مسائل متعددی از جمله انباشت و افزایش روزافزون طرح‌های نیمه‌تمام (رسیدن میانگین زمان اجرای طرح‌های نیمه‌تمام این بخش به حدود 30 سال) ، افزایش سالانه تلفات جاده‌ای ناشی از تصادفات و پیش‌بینی رسیدن به بیش از20 هزار نفر در سال 1402 و همچنین کمبود و فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل عمومی در شیوه‌های مختلف جاده‌ای، ریلی، هوایی و دریایی مواجه شده است.

3-1. احکام بخش حمل‌ونقل در لایحه بودجه سال 1403

در لایحه بودجه سال 1403 یه طور کلی در 4 تبصره «1»، «7»، «10» و «14» احکامی مرتبط با بخش حمل‌ونقل قرار دارد که در تبصره‌های «1«، «7» و «14» احکامی به صورت مشترک با سایر بخش‌ها و در تبصره «10»، به صورت اختصاصی برای بخش حمل‌ونقل قید گردیده است. در تبصره «1»، به اوراق مالی اسلامی و اوراق مشارکت که شهرداری‌ها برای انجام پروژه‌های زیربنایی از جمله حمل‌ونقل می‌توانند از آنها استفاده کنند، اشاره شده است. در تبصره «7»، حکمی در موضوع ارائه مواد اولیه قیر به دستگاه‌های اجرایی جهت انجام طرح‌های عمرانی آورده شده است. در تبصره «14» نیز منابعی از صندوق تأمین خسارت‌های بدنی برای ایمن‌سازی معابر برون‌شهری در نظر گرفته شده است که ارتباط مستقیم با بخش حمل‌ونقل دارد.[3] در بخش حاضر، بر احکام اختصاصی بخش حمل‌ونقل در تبصره «10» و جزء مربوطه در تبصره «14» تمرکز می‌شود. همچنین، وضعیت احکام حوزه حمل‌ونقل که در قانون بودجه سال 1402 قرار داشته‌اند، از نظر حذف یا تکرار در لایحه بودجه سال 1403 مورد بررسی قرار گرفته‌اند.

در تبصره «10» لایحه بودجه سال 1403 احکامی در رابطه با دو موضوع حائز اهمیت بخش حمل‌ونقل ارائه شده است. موضوع اول که در بند «پ» تبصره «10» ذکر شده، روش تأمین سرمایه اولیه صندوق توسعه حمل‌ونقل از سود سازمان‌ها و شرکت‌های دولتی تابعه وزارت راه‌وشهرسازی در حوزه حمل‌ونقل است. این حکم در حقیقت یک برش بودجه‌ای یک ساله از ماده (48) قانون احکام دائمی برنامه های توسعه کشور است که در سال‌های 1401 و 1402 نیز مطرح شده بود. لازم به ذکر است که به‌رغم تکرار آن در قوانین بودجه دو سال اخیر، این حکم تاکنون عملکردی نداشته است^[4]. موضوع دوم که در بند «ت» تبصره «10» به آن توجه شده است، مربوط به الزام جهت نصب دوربین‌های پایش سرعت و تخلفات رانندگی در جاده‌های کشور می‌باشد. با توجه به نقش بسیار جدی سرعت وسایل نقلیه در احتمال وقوع تلفات جانی سوانح رانندگی، ارائه احکامی جهت ارتقای سطح کنترل سرعت در راه‌های کشور مثبت ارزیابی می‌گردد.

3-2. بررسی وضعیت احکام قانون بودجه سال 1402 در لایحه بودجه سال 1403

در ماده واحده قانون بودجه سال 1402، 17 حکم به طور مستقیم در ارتباط با بخش حمل‌ونقل تصویب شد. لیست احکام حمل‌ونقلی قانون بودجه سال 1402، و وضعیت آن‌ها از جهت تکرار، انتقال به لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳) و حذف در لایحه 1403 به همراه نظر کارشناسی در جدول 2 ارائه شده است. موضوع 4 مورد از این احکام در لایحه بودجه سال 1403 تکرار شده است. موضوع 3 مورد از احکام در لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳) مطرح شده است و موضوع 11 مورد از احکام در لایحه بودجه سال 1402 مطرح نشده است که پیشنهاد تکرار دو مورد از آن‌ها در بودجه 1403 داده شده است.

جدول 1. بررسی وضعیت احکام قانون بودجه سال 1402 در لایحه بودجه 1403

3-۳. ملاحظات اصلاحی

با توجه به بررسی‌های ارائه شده، در خصوص بندهای (پ) و (ت) تبصره (10) لایحه بودجه سال 1403 پیشنهاد می‌گردد:

1. در بند «پ» تبصره «10» لایحه، اصلاحات جزئی به منظور افزایش الزام اجرایی برای تأمین سرمایه اولیه صندوق توسعه حمل‌ونقل از محل سود شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه وزارت راه و شهرسازی در حوزه حمل‌ونقل، پیشنهاد می‌گردد. در این راستا، توصیه می‌شود به جای واریز سود قابل تقسیم این شرکت‌ها و سازمان‌ها به صندوق، سود (مازاد درآمد بر هزینه) قابل تقسیم پیش‌بینی شده شرکت‌ها و سازمان‌ها به صورت یک‌دوازدهم به صندوق واریز گردد. این اصلاح کمک می‌نماید تا پس از نزدیک به 2 سال فاقد عملکرد ماندن این حکم، در سال 1403 این حکم واجد عملکرد گردد.

مصوبه برنامه پنج ساله هفتم پیشرفت هنوز توسط شورای نگهبان تأیید نگردیده است و درواقع چنین قانونی هنوز وجود ندارد. لذا برنامه ریزی و ابتنای احکام بودجه بر مواد این مصوبه فاقد وجاهت قانونی است و در صورت عدم تأیید شورای نگهبان و تغییر آن اساس این بند مورد خدشه واقع می شود.

در رابطه با میزان سود سهام دولت که در این بند بیان داشته مندرج در پیوست شماره (3) این قانون است، متذکر می شود که چنین پیوستی در لایحه بودجه نیست.

استفاده از واژه غیرفارسی «پروژه» مغایر اصل پانزده قانون اساسی است.

صلاحیت شورای پول و اعتبار (موضوع بند «الف» ماده (18) قانون پولی و بانکی کشور[5]) در تعیین نرخ سود تسهیلات، به جهت داشتن اعضایی خارج از قوه مجریه، مغایر اصل 138 قانون اساسی است.

2. با توجه به محل مصرف تعیین شده برای جزء (4) بند «الف» تبصره «14» در خصوص ارتقای ایمنی و کاهش تلفات سوانح حمل‌ونقلی، برای ایجاد یکپارچگی در احکام بودجه سال 1403 در حوزه ایمنی حمل‌ونقل پیشنهاد می‌شود جزء مذکور پس از اصلاحات مورد نیاز، به بند «ت» تبصره «10» انتقال و با آن ادغام گردد. همچنین، الحاق حکم مربوط به هزینه کرد از محل اصل حق بیمه شخص ثالث شرکت‌های بیمه‌ای برای امور منجر به کاهش تصادفات و مرگ و میر، که در قوانین بودجه سال‌های گذشته تکرار شده بود و در لایحه قانون الحاق (3) نیز قرار نگرفته، به بند «ت» تبصره «10» اکیداً پیشنهاد می‌گردد.

در بند«ت» واژه «کنترل» به دلیل غیرفارسی بودن، مغایر اصل پانزده قانون اساسی است. همچنین لازم است بجای واژه اختصاری «فراجا» عبارت کامل فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ذکر شود و واژه اختصاری پس از آن در پرانتز بیان شود.

با در نظر گرفتن موارد فوق، متن ذیل جهت اصلاح کل بند «ت» تبصره «10» لایحه بودجه سال 1403 پیشنهاد می‌گردد:

اصلاح کل بند «ت» تبصره «10»- «در اجرای بند الحاقی 2 ماده (59) قانون برنامه پنج‌ساله هفتم پیشرفت، منابع ذیل با تصویب شورای عالی حمل‌ونقل و ایمنی کشور در اختیار دستگاه‌های ذی‌ربط قرار گرفته و در امور مربوط به ارتقای ایمنی راه‌ها (شامل رفع نقاط حادثه‌خیز، ارتقای ایمنی حاشیه راه‌ها، آرام‌سازی آمد و شد (ترافیک) و نصب علایم و تجهیزات ایمنی در ورودی و خروجی شهرها و مقاطع پرتردد و پرتصادف و نصب نوارهای لرزاننده میانی و کناری در مقاطع با تصادفات بالای رخ‌به‌رخ و واژگونی)، شناسایی و ثبت تخلفات رانندگی، تکمیل سامانه جامع حوادث و سوانح حمل‌ونقل کشور، عملیات امداد و نجات، و فرهنگ‌سازی و آگاهی‌بخشی در جهت کاهش تصادفات رانندگی و مرگ و میر مرتبط با آن به مصرف برسد:

1. مبلغ چهل هزار میلیارد (40،000،000،000،000) ریال به صورت اوراق مالی اسلامی توسط صندوق تأمین خسارت‌های بدنی تأمین شود.
2. منابع حاصل از ماده (23) قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی که در اختیار دستگاه‌های مشخص شده در قانون مذکور قرار می‌گیرد. وزارت راه و شهرسازی و شهرداری‌های شهرهای با جمعیت پنجاه هزار (۵۰.۰۰۰) نفر به بالا مکلفند با همکاری پلیس راهنمایی و رانندگی فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی(پلیس راهور)، از محل این منابع نسبت به تأمین و نصب دوربین‌های پایش سرعت و تشخیص الکترونیکی تخلفات رانندگی، کاهش دوربین‌های فاقد شناسه جریمه به کمتر از 2 درصد از کل دوربین‌ها و کاهش دوربین‌های غیرفعال (فاقد قابلیت مشاهده و ثبت تخلف) به کمتر از 5 درصد از کل دوربین‌ها اقدام نمایند.
3. مبلغ ده هزار میلیارد (10،000،000،000،000) ریال از اصل حق بیمه شخص ثالث دریافتی طی جدولی که براساس فروش بیمه (پرتفوی) هریک از شرکت‌ها تعیین و به‌تصویب شورای‌عالی بیمه می‌رسد از شرکت‌های بیمه‌ای دریافت شود. این مبلغ به‌صورت ماهانه به حساب درآمد مشخص شده در جداول پیوست قانون بودجه نزد خزانه‌داری کل کشور واریز می‌شود. وجوه واریزی شرکت‌های بیمه موضوع این بند به‌عنوان هزینه‌های قابل قبول مالیاتی محسوب می‌شود. تخصیص اعتبار به صورت سه‌ماهه به دستگاه‌های مربوطه توسط سازمان برنامه و بودجه کشور و بر اساس گزارش عملکرد آن‌ها نسبت به اجرای برنامه موضوع این ماده صورت می‌پذیرد.»

4.مقایسه تطبیقی بندها

با توجه به اینکه تبصره 10 در عمل به دو حوزه مسکن و حمل و نقل می پردازد و از آنجا که هر یک از بندهای مندرج در لایحه دارای ابعاد موضوعی متعدد است و از سوی دیگر درخصوص برخی از مقولات در بررسی کارشناسی به دلایل مرصوصی اشاره شده که نیاز به تشریح دارد، به منظور ارائه تصویر کلی از پیشنهادهای اصلاحی و الحاقی و اظهار نظر کارشناسی، مقایسه تطبیقی در قالب جدول ارائه شده است.                   

جدول ۲. مقایسه مفاد تبصره «10»لایحه بودجه سال 1403 نسبت به احکام مشابه در قانون بودجه مصوب سال 1402

۵. جمع‌بندی

هر چند در تدوین لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، کاهش تعداد تبصره‌ها و عدم پرداختن به احکام غیربودجه‌ای که دارای ماهیت دائمی هستند مد نظر قرار گرفته است، اما نپرداختن به موضوعات مهمی همچون تامین مالی مسکن کم درآمدها در قالب میزان اعتبارات کمک اجاره، پرداخت وام قرض‌الحسنه ودیعه مسکن، کمک به ساخت مسکن استیجاری و کمک به ساخت و خرید مسکن ملکی و کمک بلاعوض از طریق پرداخت به دستگاه های حمایتی و اعتبارات صندوق ملی مسکن با توجه به بحران استطاعت مسکن از جمله ضعف‌های اساسی آن به شمار می‌رود.

رشد لجام گسیخته اجاره بها و افزایش لگاریتمی قیمت مسکن در سال های اخیر، تامین مسکن را برای بسیاری از خانوارهای با درآمد متوسط به یک معضل اساسی و برای افراد کم برخوردار و زوج های جوان تبدیل به یک رویای دست نیافتنی کرده و ضرورت دارد تا به عنوان یک ابرچالش مورد عنایت ویژه قرار گیرد. این مسئله هیچ نمودی در میان احکام بودجه نداشته است. به ویژه آنکه به برخی از موضوعات همچون نظام‌اجاره‌داری که چند سالی است در تمامی محافل علمی و نشست‌های بررسی سیاست‌گذاری مسکن به عنوان یکی از راهکارهای ساماندهی بازار اجاره مسکن مطرح است، ورود نداشته است. هر چند این موضوع در برنامه هفتم توسعه هم مورد غفلت واقع شده و تنها ساخت مسکن حمایتی مورد توجه بوده است.    

با وجود گذشت دو سال از تصویب و ابلاغ قانون جهش تولید مسکن و حکم این قانون مبنی بر تشکیل صندوق ملی مسکن به منظور ایجاد هم افزایی، تقویت توان حمایتی و تخصیص بهینه منابع مالی این بخش، اما متاسفانه همچنان شاهد فقدان نمود این صندوق در لایحه بودجه هستیم و به نظر می‌رسد همچون سال‌های گذشته پراکندگی اعتبارات و عدم لحاظ نمودن تمام منابع پیش بینی شده در قانون جهش تولید هستیم و بیم آن می رود تا در مسیر اجرای این قانون و به‌ویژه تأمین منابع مالی پروژه های حمایتی همچنان خلل جدی بروز نماید. از این رو شایسته است ساز و کار تجمیع تمامی منابع مرتبط با بخش مسکن در صندوق ملی مسکن در دستور کار قرار گیرد.     

همچنین مضاف بر آنکه درخصوص نحوه تامین اعتبار برخی از طرح‌ها و مطالعات شهرسازی که در قوانین موضوعی به آنها اشاره شده سخنی به میان نیامده است، هیچگونه ساز و کار مشخصی برای مشارکت بخش خصوصی در توسعه زیرساخت‌های شهری ارائه نشده است.

کم‌توجهی به امکان تأمین مالی و تسهیل ورود بخش خصوصی به ایجاد و مشارکت در توسعه زیرساخت‌های خدمات و زیرساخت‌های شهری به‌ویژه در وضعیت نامطلوب مالی کشور و عدم اجرای بسیاری از پروژه‌های زیرساختی یکی از ضعف‌های این لایحه است. با توجه به اینکه به طور معمول بخش خصوصی از عملکرد مطلوب‌تری نسبت به بخش عمومی برخوردار است، شایسته است در هنگام فرایند بررسی لایحه بودجه و اصلاح و افزوده شدن بندهایی توسط کمیسیون تلفیق زمینه تحقق این امر مهیا ‌گردد.

گزیده سیاستی

کم توجهی به امکان تأمین مالی و تسهیل ورود بخش خصوصی به ایجاد و مشارکت در توسعه خدمات شهری به ویژه در وضعیت نامطلوب مالی کشور و عدم اجرای بسیاری از پروژه های زیرساختی یکی از ضعفهای این تبصره است