1.متن پیشنهادی لایحه

لایحه «الحاق یک بند به تبصره «۵» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰2 کل کشور» در هیئت وزیران تصویب و با قید دوفوریت به مجلس شورای اسلامی تقدیم شده‌ است و پس از بررسی انجام شده در کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات به تصویب رسیده است. متن گزارش کمیسیون به‌شرح زیر است:

«ماده‌واحده- متن زیر به‌عنوان بند «ق» به تبصره «5» ماده‌واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور مصوب 1401/12/24 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن الحاق می‌شود:

ق-1- وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است با تضمین سازمان برنامه و بودجه کشور برای تأمین مالی جهت تسویه بخشی از بدهی خود به شرکت توانیر بابت مابه‌التفاوت قیمت تمام‌ شده با قیمت تکلیفی فروش برق، (موضوع ماده (6) قانون حمایت از صنعت برق کشور مصوب 1394/8/10) مبلغ سیصد هزار میلیارد (300.000.000.000.000) ریال انواع اوراق مالی اسلامی از جمله اسناد خزانه اسلامی در سررسید پایان سال1404 منتشر نماید. منابع موضوع این بند به ردیف درآمدی شماره (310108) جدول شماره (5) این قانون اضافه و معادل این مبلغ از منابع ردیف درآمدی (310502) کسر می‌شود.

    2. منابع حاصله از محل جزء (86) ردیف (550000) جدول شماره (9) این قانون با رعایت ماده (30) قانون برنامه و بودجه کشور مصوب 1351/12/10 با اصلاحات و الحاقات بعدی آن پس ازمبادله موافقت‌نامه با سازمان برنامه و بودجه کشور بابت تأدیه بدهی دولت به شرکت توانیر، به طلبکاران صنعت برق از جمله شرکت‌های توزیع نیروی برق واگذار می‌شود.

    3.مبلغ اسمی اوراق منتشره از بدهی دولت به شرکت توانیر بابت مابه‌التفاوت قیمت تمام ‌شده با قیمت تکلیفی فروش برق کسر می‌شود».

2.تبیین کارشناسی

1. هرساله از محل تفاوت قابل ملاحظه قیمت تمام ‌شده برق و قیمت فروش آن به مصرف‌کننده نهایی شرکت مادرتخصصی مدیریت تولید، انتقال و توزیع نیروی برق ایران (توانیر) به شرکت‌‌های تولیدکننده برق بدهکار می‌‌شود. در یک نگاه کلان‌‌تر یارانه پرداختی دولت در برق در کسری مالی شرکت توانیر و بدهکار شدن این شرکت منعکس می‌‌شود. در کنار بدهی به شرکت‌های بخش خصوصی، شرکت توانیر بدهی قابل توجهی نیز به بانک‌های دولتی و غیردولتی و بانک مرکزی دارد که حاکی از اهمیت حل مسئله به طریق صحیح و با نگاه بلندمدت است.
2. مطابق با آخرین آمار در دسترس تا انتهای سال 1401 شرکت توانیر معادل 47 هزار میلیارد تومان به شرکت‌‌های بخش خصوصی بدهکار است و تسویه این بدهی‌ها ضرورتی غیرقابل اجتناب است. این بدهی در انتهای سال 1400 معادل 29 هزار میلیارد تومان بوده که طی یک سال 60 درصد افزایش یافته است. در‌صورتی‌که این شرکت‌های بخش خصوصی خود به دولت بدهکار باشند، می‌‌توان از ظرفیت تهاتر برای تسویه این بدهی‌ها بهره گرفت.
3. گرچه راهکار اصلی حل این مسئله اصلاح نظام قیمت‌گذاری[1] و جلوگیری از ایجاد این بدهی‌هاست، اما بدهی‌هایی که از این طریق ایجاد می‌شود نباید به ترازنامه شرکت‌های فعال در صنعت برق سرایت کند. همان‌طور که در ماده (۶) قانون حمایت از صنعت برق کشور تصریح شده است[2] باید مبلغ لازم در قانون بودجه پیش‌بینی ‌شده و هر سه ماه پرداخت شود. چنانچه به هر دلیلی بدهی‌ دولت به معوقات تبدیل گردید و در موعد مقرر پرداخت نشد؛ نباید به‌صورت غیرسیال باقی بماند و باید از طریق انتشار اوراق مبلغ مربوطه پرداخت شود. مزیت اوراق مالی اسلامی در این است که اولاً الزام به تسویه بدهی قوی‌تر می‌‌شود، ثانیاً بدهی با هزینه واقعی و از طریق یک سازوکار شفاف و کارآمد ایجاد و تسویه می‌شود.
4. لایحه به انتشار اوراق برای تسویه بخشی از بدهی‌های دولت به طلبکاران صنعت برق اشاره دارد. تبدیل بخشی از بدهی‌های دولت به اوراق مالی اسلامی قابل مبادله و واگذاری در بازار امر مثبتی بوده و باید در دستور کار قرار گیرد. حتی اگر اوراق واگذار شده با سررسید بلندمدت باشد نیز می‌تواند به شفافیت بدهی‌‌های دولت و به‌روزرسانی صحیح آن منجر شود. همچنین امکان وثیقه‌گذاری اوراق برای اخذ وام می‌تواند به تأمین مالی بنگاه‌‌های بخش خصوصی کمک کند. امکان عرضه اوراق در بازار نیز می‌تواند بنگاه طلبکار را از محدودیت نقدینگی نجات دهد.
5. در انتهای سال 1400 سهم بخش‌های تولید، انتقال و توزیع از بدهی‌های صنعت برق به بخش خصوصی به‌ترتیب 74، 19 و 7 درصد است. بنابراین پیشنهاد می‌شود به‌منظور ایجاد چشم‌انداز برای فعالان اقتصادی در هریک از بخش‌های زنجیره تأمین برق، منابع ایجاد شده به نسبت «بدهی‌های سه بخش تولید، انتقال و توزیع نیروی برق» تسهیم شود.
6. یکی از مؤثرترین راهکارهای کاهش خاموشی‌ها و افزایش تولید برق بدون افزایش مصرف سوخت، تبدیل نیروگاه‌های گازی به سیکل ترکیبی و همچنین افزایش راندمان تولید برق نیروگاه‌های موجود است. در این راستا پیشنهاد می‌شود پرداخت بدهی نیروگاه‌هایی که دارای طرح تبدیل به سیکل ترکیبی و یا افزایش راندمان هستند در اولویت قرار گیرد تا بدون مصرف سوخت بیشتر میزان تولید برق افزایش یابد. علاوه‌بر این تبدیل نیروگاه‌ها به سیکل ترکیبی، ارزبری کمتری نسبت به موارد جایگزین نظیر توسعه نیروگاه‌های خورشیدی دارد. بنابراین در شرایط فعلی تبدیل نیروگاه‌های گازی به سیکل ترکیبی و همچنین افزایش راندمان نیروگاه‌های موجود اولویت اول در صنعت برق است. ازاین‌رو پیشنهاد می‌شود در متن گزارش کمیسیون بعد از «شرکت‌های توزیع برق» عبارت «و سرمایه‌گذاران و پیمانکاران تبدیل نیروگاه گازی به سیکل ترکیبی» اضافه شود.
7. از‌آنجا‌که نرخ قدرت خرید پرداختی دولت در اسناد خزانه نسبت به نرخ تورم کمتر بوده و در سایر اوراق بدهی نیز با افزایش تاریخ سررسید فروش اوراق در بازار بدهی تنها با زیان امکان‌پذیر است؛ لذا لازم است برای حفظ حقوق طلبکاران، برای اوراق منتشره توسط دولت سقف در نظر گرفته شود که این مهم در گزارش کمیسیون بودجه مورد توجه قرار گرفته است. اما باید توجه داشت تعیین سقف برای سررسید مطلوب بوده ولی تعیین تاریخ سررسید صحیح نیست، زیرا در این صورت دولت، اوراق با سررسید کوتاه‌تر را که به نفع طلبکاران هست نیز نمی‌تواند منتشر کند. همچنین اوراق بدهی منتشره دولت دارای تنوع در ماه‌های سررسید بوده و نباید محدود به تاریخ مشخص شوند زیرا در عملیات اجرایی و مدیریت بازار مرکز مدیریت بدهی خدشه وارد خواهد شد. بنابراین پیشنهاد می‌شود عبارت «در سررسید پایان سال1404 منتشر نماید» با عبارت «تا سررسید دو سال منتشر نماید» جایگزین شود.
8. در لایحه ارسالی دولت بر این نکته تأکید شده بود که مبلغ اسمی اوراق منتشره پس از حفظ قدرت خرید حسب مورد از بدهی دولت به شرکت توانیر بابت مابه‌التفاوت قیمت تمام‌ شده با قیمت تکلیفی فروش برق کسر می‌شود. در گزارش کمیسیون عبارت «پس از حفظ قدرت خرید حسب مورد» حذف شده است. اسناد خزانه نوعی از اوراق بدهی بدون سود است و مبلغی تحت عنوان حفظ قدرت خرید (به تناسب تاریخ سررسید ورقه) در ابتدای تحویل ورقه به پیمانکاران بابت تأخیر در تسویه بدهی به آن اضافه خواهد شد. با حذف عبارت فوق از متن لایحه در واقع رقم حفظ قدرت پرداختی به پیمانکاران از اصل بدهی دولت به شرکت توانیر کاسته می‌شود که صحیح نیست. لذا پیشنهاد می‌شود عبارت فوق مجدد به متن ماده‌واحده افزوده شود.
9. رقم درج شده در جزء (86) ردیف (550000) جدول شماره (9) قانون بودجه سال 1402 با موضوع بازپرداخت مابه‌التفاوت قیمت تمام شده و فروش برق معادل 3 هزار میلیارد تومان است. این در حالی است که رقم پیش‌بینی شده در گزارش کمیسیون برای بازپرداخت مابه‌التفاوت قیمت تمام شده و فروش برق از محل این ردیف 30 هزار میلیارد تومان است. لذا لازم است برای آنکه سقف منابع و مصارف بودجه تغییر نکند همانند ردیف‌های منابع، در ردیف‌های هزینه‌ای نیز جابه‌جایی انجام شده و از محل کاهش ردیفی دیگر از مصارف، رقم درج شده در جزء (86) ردیف (550000) جدول شماره (9) قانون بودجه سال 1402 به 30 هزار میلیارد تومان افزایش یابد.
10. باید توجه داشت که بدون لحاظ بدهی شرکت‌های دولتی، دولت رقم قابل توجهی بدهی به‌‌صورت غیراوراقی به پیمانکاران دارد که لازم است درباره آن تمهیدات لازم اندیشیده شود. در انتهای سال 1401 میزان این بدهی‌ها حدود 100 هزار میلیارد تومان است که عدم تسویه آن منجر به محدودیت نقدینگی برای شرکت‌ها و زیان آنها خواهد شد.

3.نکات حقوقی

1. در بند «2» لایحه مبنی‌بر الحاق متنی به‌عنوان جزء «۴» به بند «ط» تبصره «۵» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور، عبارت «اوراق مالی اسلامی» به‌دلیل نداشتن تعریف مشخص در قوانین، ابهام دارد و این ابهام، با اصول قانون‌نویسی صحیح (موضوع بند «۱۳» سیاست‌های کلی نظام اداری و جزء «۳» بند «9» سیاست‌‌های کلی نظام قانونگذاری) مغایرت دارد؛ هرچند در بند «ب» تبصره «5» قانون بودجه سال 1396 کل کشور، بر عبارت «اوراق مالی اسلامی (اسناد، مشارکت و صکوک)» تصریح شده بود و در ماده (26) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394، اوراق مرابحه به‌عنوان یکی از مصادیق اوراق مالی اسلامی تعریف شده است. گفتنی است مفاد بند «ش» تبصره «5» قانون بودجه سال 1399، اوراق مالی اسلامی را به‌طور ناقص و مبهمی تعریف کرده و تعریف اوراق مذکور در بند «ر» قانون بودجه 1400 نیز به نحوه دیگری تکرار شده است که همین تفاوت سابقه در تعریف مذکور، فارغ از لزوم تعریف این عنوان در قوانین دائمی ذی‌‌ربط، ضرورت ارائه تعریف مختار در متن فعلی را نمایان می‌‌کند.
2. در بند «2» لایحه مبنی‌بر وظیفه وزارت امور اقتصادی و دارایی بر انتشار اوراق مالی اسلامی و واگذاری آن به طلبکاران صنعت برق با معرفی وزیر نیرو، این ابهام وجود دارد که آیا طلبکاران با اختیار و رضایت خود، متقاضی دریافت اوراق مالی اسلامی هستند یا اینکه اختیار و رضایت آنها شرط نیست. در صورت دوم، این حکم به‌دلیل تحدید حقوق مالکانه طلبکاران با شرع و اصول نوزدهم، بیستم، بیست‌و‌دوم، چهل‌و‌سوم و چهل‌وهفتم قانون اساسی، مغایرت خواهد داشت. لذا لازم است قید با رضایت طلبکاران به متن حکم افزوده شود.

جمع‌بندی

برای حل مسئله ناترازی مالی در صنعت برق ضمن توجه به حل ریشه‌ای مسئله و اصلاح نظام قیمت‌ها، مطابق ماده (۶) قانون حمایت از صنعت برق کشور، در‌صورتی‌که میان قیمت‌های تکلیفی و قیمت تمام‌ شده تفاوتی وجود دارد باید در قانون بودجه پیش‌بینی شده و مبلغ ناشی از مابه‌التفاوت قیمت‌ها بدون تعویق در اختیار شرکت‌های دولتی قرار گیرد تا این شرکت‌ها با ناترازی مالی روبه‌رو نشوند. اگر این امر هم محقق نشد باید از طریق سیا‌ل‌سازی بدهی‌ها، یعنی با انتشار اوراق، بدهی شرکت‌های دولتی را تسویه کرد تا خدمات این شرکت‌ها دچار اختلال نشود. با توجه به اینکه شرکت‌های صنعت برق به‌منظور تأمین پایدار و مطمئن برق به سرمایه‌گذاری نیاز دارند، توجه به تسویه و تهاتر بدهی‌ها اهمیت مضاعفی دارد. 

در لایحه «الحاق یک بند به تبصره «۵» ماده‌واحده قانون بودجه سال ۱۴۰2 کل کشور» تسویه بخشی از بدهی‌های دولت به توانیر از طریق انتشار 30 هزار میلیارد تومان اوراق مالی اسلامی در دستور کار قرار گرفته است. با توجه به آنچه در گزارش بیان شد مفاد لایحه با رفع ابهامات مندرج در این گزارش و رفع مغایرت‌های مزبور با قانون اساسی و شرع مورد پذیرش است.

جدول تفصیلی لایحه اصلاح تبصره‌ «5» ماده‌‌واحده قانون بودجه سال 1401

گزیده سیاستی

اگرچه راهکار اصلی حل مسئله بدهی‌های صنعت برق اصلاح نظام قیمت‌گذاری و جلوگیری از ایجاد این بدهی‌هاست، اما بدهی‌هایی که از این طریق ایجاد می‌شود نباید به ترازنامه شرکت‌های فعال در صنعت برق سرایت کند. همان‌طور که در ماده (۶) قانون حمایت از صنعت برق کشور تصریح شده است باید مبلغ لازم در قانون بودجه پیش‌بینی ‌شده و هر سه ماه پرداخت شود.

.