نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسنده
پژوهشگر ارشد گروه آموزش عالی ، تحقیقات و فناوری دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
کلیدواژهها
بیان / شرح مسئله
دولت سالیانه اعتبارات مورد نیاز دستگاههای اجرایی دولتی ازجمله دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی دولتی را پیشبینی و پس از تصویب قانون تخصیص میدهد. بررسی میزان تحقق این اعتبارات و شناسایی موانع پیشروی آن، کمک خواهد کرد تا نقایص در برآورد و تصویب اعتبارات سالهای آتی رفع شود. عدم تحقق یا تحقق دیرهنگام اعتبارات پیشبینی شده برای دستگاههای ذیربط، ابهام و ضعف نگارش در تبصرهها و بندهای قانونی، عدم پیشبینی آییننامههای اجرایی، تخلف دستگاهها در هزینهکرد اعتبارات در محلهای پیشبینی شده و غیره، بخشی از آسیبهای احتمالی است که میتواند عملکرد قوانین بودجه را تحتالشعاع قرار دهد. از دیگر مزایای بررسی عملکرد قوانین بودجه سالیانه احصای نظرات، پیشنهادها، مسائل و چالشهای ذینفعان و استفاده از این موارد برای بهبود قانون بودجه سالیانه است. در حوزه آموزشعالی و در مباحث بودجهای مهمترین ذینفعان شامل وزارتخانههای علوم و بهداشت و سازمانها، دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی وابسته بهاین دو وزارتخانه است.
نقطه نظرات / یافتههای کلیدی
بررسی عملکرد تبصرههای مرتبط با حوزه آموزشعالی و تحقیقات و بررسی وضعیت موجود برخی از دانشگاهها نشاندهنده نقاط قوت، نقاط ضعف و مسائلی میباشد که در ادامه آمده است:
- محدود بودن درآمد اختصاصی بسیاری از دانشگاهها که اخذ تسهیلات تا حداکثر سقف درآمد اختصاصی دانشگاهها تعیین شده است.
- وجود دیوانسالاری و ضعف در همکاری بانکها با دانشگاهها برای اخذ و اعطای تسهیلات.
-محدودیت اعتبارات صندوقهای رفاه دانشجویان برای پرداخت یارانه سود و کارمزد تسهیلات.
عملکرد بند «د» تبصره «۹» با موضوع اختصاص حداقل شصت درصد (٦٠%) از هزینه امور پژوهشی شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به انجام فعالیتهای پژوهشی مرتبط با این شرکتها توسط دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی در سالهای گذشته مطلوب ارزیابی میشود. در6ماهه اول سال 1402 حدود 400 میلیارد تومان توسط مؤسسات مشمول بهحساب موضوع این بند واریز شده است. همچنین، تعداد 110 قرارداد مجموعاً به مبلغ 59 میلیارد تومان منعقد شده و تعداد 108 پیشنهاد نیز توسط شرکتهای کارفرما تأیید شده و مراحل انعقاد قرارداد آنها در دست پیگیری است.
3. هزینهکرد حداقل پنج درصد(5) از اعتبارات هزینهای وزارت علوم و بهداشت بهاستثنای فصول (۱، ۴ و ۶) در حوزههای فرهنگی، دینی، تربیتی و انقلابی دانشجویان و اساتید موضوع بند «ل» تبصره «۳» بسیار ضعیف بوده است. مهمترین علت این وضعیت نبود ردیف جداگانهای برای مصرف در فعالیتهای موضوع بند فوق، تشخیص داده شده است.
4. بر طبق گزارش برخی دانشگاههای کشور مانند دانشگاه تهران بیش از 90درصد اعتبارات هزینههای دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزش و پژوهشی صرف هزینههای غیرقابل اجتناب نظیر حقوق و دستمزد کارکنان و اعضای هیئت علمی میشود. بنابراین، امکان پرداختن مطلوب به سایر برنامهها نظیر برنامههای فرهنگی و اجتماعی و غیره وجود ندارد.
5. بخش زیادی از بناها و تأسیسات ساختمانی ازجمله خوابگاههای بسیاری از دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی کشور فرسوده شده است. ازجمله اینکه 70 هزار متر مربع از این مجموعهها در سطح 5 (فرسودگی بالا) قرار دارند.
6.علیرغم اینکه از سال 1397 تا سال1401، دانشگاهها و مراکز پژوهشی زیرمجموعه وزارت علوم مبلغ 1548 میلیون دلار (معادل حدود 75 هزار میلیارد تومان)[1] اعتبار از محل تسهیلات مالی خارجی (موضوع بند «الف» تبصره «۳» این قانون) برای تأمین تجهیزات مورد نیاز طرحهای پژوهشی خود به شورای اقتصاد ارسال کردند، اما هیچیک از آنها موفق به جذب اعتبارات مورد نیاز نشده است. این موضوع بهخوبی نشاندهنده نیاز مبرم مؤسسات آموزشی و پژوهشی کشور به تأمین و بهروز کردن تجهیزات و زیرساختهای پژوهشی است.
7.اعتبارات رفاهی دانشجویان کشور کفاف نیازهای متنوع آنها را نمیدهد. اعتبارات هزینهای صندوق رفاه دانشجویان که برای برنامههای بسیار مهم و متعددی نظیر ازدواج، اسکان، فرزندآوری، یارانه تأمین خوابگاه، وام تحصیلی برای دانشگاههای دولتی و غیردولتی در کلیه دورهها و مقاطع در دانشگاههای دولتی غیرپزشکی و غیردولتی نظیر دانشگاه آزاد اسلامی در نظر گرفته شده، تنها 1140 میلیارد تومان در قانون بودجه سال 1402 پیشبینی شده است (سهم هر دانشجو حدود 365 هزار تومان) که کفاف همه برنامههای فوق مانند کمک هزینه شهریه، اسکان و غیر را نمیدهد. برای مثال در سال 1402 تنها به 100 هزار نفر یعنی حدود سهدرصد دانشجویان غیرپزشکی در دو بخش دولتی و غیردولتی قابلیت پرداخت وام وجود داشته است.
8. در سال 1401 از کل اعتبارات بند «ج» تبصره «۹» با موضوع هزینهکرد یک درصد (١%) از اعتبارات هزینهای تخصیصیافته به دستگاههای اجرایی (بهاستثنای فصول ١، ٤ و ٦ و اعتبار نیروهای قراردادی) به امور پژوهشی و توسعه فناوری که بالغ بر 3/7 هزار میلیارد تومان بود، تنها 401 میلیارد تومان(10 درصد) در حوزه پژوهش و فناوری به مصرف رسید و باقی مانده اعتبار به خزانه برگشت داده شده است. کل اعتبار این بند در قانون بودجه سال 1402 با فرض تخصیص صددرصدی اعتبارات دستگاههای اجرایی، حدود 4/4 هزار میلیارد تومان است.
آموزشعالی و تحقیقات محور اصلی توسعه و پیشرفت هر کشوری است. بنابراین هرگونه هزینهکردی در این حوزه یک نوع سرمایهگذاری ارزشمند و تأثیرگذار محسوب میشود. در ایران تأمین اعتبارات آموزشعالی از دو طریق منابع عمومی و دیگری بخش خصوصی (شامل خانوارها و نهادهای خصوصی) صورت میگیرد. قوانین بودجه سالیانه معطوف به بخش اول منابع تأمین مالی آموزشعالی یعنی اعتبارات عمومی است. این اعتبارات در برنامههای مختلفی ازجمله آموزش نیروی انسانی متخصص (حقوق و دستمزد)، تأمین فضاهای آموزشی و کمکآموزشی، فرهنگی و اجتماعی، رفاهی و ورزشی، تأسیس و احداث، تأمین فضاهای پژوهشی، تعمیرات اساسی و خرید تجهیزات و محوطهسازی، توسعه فناوری و فنآفرینی، کمک هزینه تغذیه و اسکان دانشجویان، برنامه پژوهشهای علمی و غیره مصرف میشود. بنابراین، این اعتبارات تمام جنبههای آموزشعالی را در برمیگیرد و برای ادامه کار این مؤسسات حیاتی است. بنابراین، در شرایط کنونی لازم است سیاستگذاران و تصمیمگیران کشور ازجمله مجلس شورای اسلامی بر عملکرد و میزان تأثیرگذاری و استفاده بهینه از اعتبارات عمومی نظارت کافی داشته باشند و در کنار این نظارت با احصای مسائل این حوزه برای سالهای آتی تصمیمات دقیقتر و مطلوبتری را اتخاذ کنند. در این گزارش تلاش شد درخصوص تبصرهها و مسائل آموزشعالی کشور تصویری برای سیاستگذاران ازجمله نمایندگان مجلس شورای اسلامی با هدف تصمیمگیری بهتر ایجاد شود و پیشنهادهایی ارائه شده است.
کاهش ارزش اعتبارات آموزشعالی کشور، علیرغم رشد عددی این اعتبارات در دهه اخیر موجب شکلگیری مسائل عمیقی در اغلب دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی کشور شده است. بهعبارتی در سالهای اخیر بالای 90درصد اعتبارات اغلب دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی تنها کفاف حقوق و دستمزد نیروی انسانی این مؤسسات را داده است. برای نمونه حدود ۹۲% بودجه هزینهای دانشگاه تهران بهعنوان بزرگترین دانشگاه کشور با 50 هزار نفر دانشجو، صرف پرداخت حقوق کارمندان و اعضا هیئت علمی میشود.[2] درخصوص سایر دانشگاهها نیز وضعیت به همین منوال است. در ادامه اهم مسائل مبتلابه دانشگاههای کشور ناشی از ضعف اعتبارات این دستگاهها، آمده است:
2-1. فرسودگی بنا و تأسیسات ساختمانهای آموزشی و رفاهی
همانطور که گفته شد با توجه به اینکه بالای 90درصد اعتبارات هزینهای دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی صرف هزینههای غیرقابل اجتناب مانند حقوق و دستمزد نیروی انسانی میشود، اغلب این مؤسسات نتوانستهاند اقدام به بازسازی بناهای رفاهی و آموزشی و تعمیر و بهروزرسانی تأسیسات ضروری آنها کنند.
هماکنون صندوقهای رفاه دانشجویان خوابگاههای دانشجویی را به 5 سطح تقسیمبندی کردهاند که سطح 5، نشاندهنده نامناسبترین شرایط و سطح 1 نشاندهنده مناسبترین وضعیت خوابگاه است. هماکنون بالغبر 78 هزار متر مربع با ظرفیت حدود 5500 نفر از خوابگاههای دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی وابسته به وزارت علوم در سطح 5 یعنی بدترین وضعیت بهلحاظ میزان فرسودگی بنا و امکانات قرار دارند که بازسازی و نوسازی آنها تا رسیدن به سطح 1 نیاز به حدود 200 میلیارد تومان اعتبار دارد. همچنین، بالغبر 1 میلیون و 685 هزار مترمربع دیگر از خوابگاههای دانشجویی در سطوح 2 تا 4 قرار دارند که نیاز بهبازسازی و رسیدن به سطح یک دارند. بهطور کلی بازسازی و تعمیرات خوابگاههای وابسته به صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم به بالغبر 2461 میلیارد تومان اعتبار نیاز دارد.[3] علاوهبر این بالغبر 77 هزار مترمربع معادل 8 درصد زیربنای خوابگاههای وزارت بهداشت بالای 50 سال سن دارند و حدود 105 هزار مترمربع دیگر یعنی 11 درصد بین 40 تا 50 سال سن دارند. همچنین، بنابر گزارش دانشگاههای تهران، خوارزمی، شیراز، تبریز و غیره برخی از ساختمانها و تأسیسات ساختمانی آنها فرسوده شده و نیاز به بازسازی و ایمنسازی دارند. باید توجه کرد ضعف در تحقق اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای در سال 1402 در برخی از دانشگاهها نشاندهنده ادامه وضع موجود است. برای نمونه در 8 ماهه نخست سال 1402 میزان تحقق اعتبارات تملک دارایی سرمایهای دانشگاه فردوسی مشهد صفر، دانشگاه یاسوج تنها 12 درصد[4] و جهاد دانشگاهی 28 درصد بوده است (جدول 1).
2-2. ضعف در تأمین زیرساختها و تجهیزات پژوهشی
بررسیها نشان میدهد برای نمونه تأمین تجهیزات پژوهشی 26 طرح پژوهشی دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی دولتی کشور، در یک بازه پنج ساله از سال 1397 تا 1401 معادل حداقل 75 هزار میلیارد تومان[5] ارز نیاز داشته که تحقق آن طبق اطلاعات موجود صفر بوده است. این امر نشاندهنده عدم تأمین و بهروزرسانی تجهیزات پژوهشی مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی کشور است. این شرایط منجر به تنزل برخی شاخصهای علمی کشور شده است؛ بهطوری که در شاخص جهانی نوآوری در سال 2023 رتبه کشور از 53 به 62 تنزل پیدا کرده است. از دیگر تبعات این شرایط میتواند کاهش کیفیت تولیدات علمی (بهخصوص جهت انتشار در مجلات بین المللی با کیفیت) و کاهش انگیزه دانشجویان و اعضای هیئت علمی توانمند برای تحصیل، تدریس و پژوهش در کشور و افزایش میل به مهاجرت است.
2-3. ضعف فعالیتهای فرهنگی و اجتماعی
با وجود تصریح بند «ل» تبصره «۹» قانون بودجه سال 1402 درخصوص هزینهکرد حداقل 5 درصد از اعتبارات هزینهای وزارتخانههای علوم و بهداشت در فعالیتهای «فرهنگی، دینی، تربیتی و انقلابی دانشجویان و اساتید»، هزینهکرد دانشگاهها در این زمینه بهدلیل مصرف بیش از 90درصد اعتبارات هزینهای برای سایر برنامهها ازجمله حقوق و دستمزد، به ناچار به حاشیه رفته است. برای نمونه میزان تحقق اعتبارات «فعالیتهای فرهنگی و اجتماعی (دانشگاه اسلامی) » در دانشگاه ایلام صفر بوده است و سهم این اعتبارات از اعتبارات تحققیافته در دانشگاه فردوسی مشهد تنها 1/3 درصد و در دانشگاه یاسوج 0/4 درصد بوده است.[6] با این شرایط لازم است در قوانین بودجه سالیانه در ردیفهای اختصاصی هر دانشگاه، ردیف جداگانهای برای برنامهها و فعالیتهای فرهنگی در نظر گرفته شود. اهمیت موضوعات و مسائل فرهنگی با توجه به تعطیلی فعالیتهای فرهنگی در دوران همهگیری کرونا و فراگیری و تأثیرات شبکههای اجتماعی، اهمیت مضاعفی پیدا کرده است.
2-4. افت کیفیت و کمیت رفاهیات دانشجویی
اعتبارات هزینهای صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم که برای برنامههای بسیار مهم و متعددی نظیر ازدواج، اسکان، فرزندآوری، یارانه تأمین خوابگاه، وام تحصیلی برای دانشگاههای دولتی و غیردولتی در کلیه دورهها و مقاطع در دانشگاههای دولتی غیرپزشکی و غیردولتی نظیر دانشگاه آزاد اسلامی در نظر گرفته شده است، تنها 1140 میلیارد تومان در قانون بودجه سال 1402 پیشبینی شده که در 8 ماهه نخست این سال حدود 58 درصد آن تحقق یافته است (جدول 1). هرچند در صورت تحقق صددرصدی نیز بهدلیل سرانه پایین این اعتبارات (سهم هر دانشجو حدود 365 هزار تومان) کفاف همه برنامههای فوق مانند کمک هزینه شهریه، اسکان و غیر را نمیدهد. شایان ذکر است که ردیف مستقل وام شهریه دانشجویی از سال 1400 حذف شده که به عدم توانایی این صندوق در پرداخت وام شهریه بهاغلب متقاضیان دامنزده است، بهطوری که در سال 1402 تنها به 100 هزار نفر یعنی حدود 3درصد دانشجویان غیرپزشکی در دو بخش دولتی و غیردولتی قابلیت پرداخت وام وجود داشته است. علاوهبر این، اعتبارات تملکدارایی سرمایهای این صندوق تنها به میزان 4 میلیارد تومان برای برنامه تعمیرات اساسی و تجهیزات پیشبینی شده بود که میزان تحقق آن تا آذرماه سال 1402 صفر بوده است.[7] بنابراین، با محدودیت اعتبارات رفاهی دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی از یکسو و محدودیت مضاعف اعتبارات صندوق رفاه دانشجویان و مصارف متعدد آن ازسوی دیگر نمیتوان به تحقق سیاستهای جمعیتی کشور و قوانین مرتبط مانند ماده (103) قانون برنامه ششم توسعه و ماده (7) «قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت با موضوع احداث، تکمیل، تأمین و تجهیز خوابگاههای متأهلین دانشجو در دانشگاهها امید داشت.
براساس اطلاعات جدول (1) میزان تحقق اعتبارات هزینهای صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی حدود 50 درصد (350 میلیارد تومان) بوده و این صندوق موفق شد نزدیک به 121 هزار فقره وام به حدود 70 هزار نفر و مجموعاً به مبلغ 343 میلیارد تومان پرداخت کند. بااینحال در نزدیک به 43 دانشگاه / دانشکده علوم پزشکی خوابگاه متأهلی وجود ندارد و تنها تعداد 888 سایت / سرای متأهلی در 21 دانشگاه و دانشکده علوم پزشکی وجود دارد. بر این اساس، با وجود بیش از 42 هزار نفر دانشجوی متأهل در دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشعالی وزارت بهداشت، این تعداد واحد خوابگاهی متأهلی بههیچوجه پاسخگوی نیاز به خوابگاه متأهلی نیست و تنها دو درصد (2٪) از دانشجویان متأهل را میتواند پوشش دهد.[8].
با توجه به آنچه گذشت در شرایط موجود تأمین رفاهیات دانشجویی از قبیل هزینههای ایاب و ذهاب، غذا و خوابگاههای دانشجویی که از هزینههای اجتنابناپذیر محسوب میشوند، بهصورت حداقلی تأمین میشود. این موارد برای دانشگاههایی که در حاشیه و یا خارج از شهر قرار گرفتهاند بهدلیل نیاز بیشتر به سرویسهای ایاب و ذهاب سختتر است.
جدول 1. میزان تحقق اعتبارات مصوب سه دانشگاه ایلام، یاسوج و فردوسی مشهد و صندوقهای رفاه وزارتخانههای علوم و بهداشت (میلیارد تومان)[9]
|
دانشگاه |
مصوب سال 1402 |
عملکرد سال 1402 |
درصد تحقق (درصد) |
||||||
|
هزینه عمومی |
تملک دارایی |
جمع |
هزینه عمومی |
تملک دارایی سرمایهای |
جمع |
عمومی |
تملک دارایی |
جمع |
|
|
ایلام |
300 |
33 |
333 |
155 |
19 |
174 |
52 |
57 |
52/3 |
|
یاسوج |
295 |
40.6 |
335.6 |
136 |
5 |
141 |
46 |
12 |
42 |
|
فردوسی مشهد |
1268 |
41/8 |
1310 |
607 |
0 |
607 |
48 |
0 |
46 |
|
دانشگاه تهران |
3195 |
208 |
3403 |
2112 |
129 |
2241 |
66 |
62 |
65 |
|
صندوق رفاه وزارت علوم، تحقیقات و فناوری |
1140 |
4 |
1144 |
659 |
0 |
659 |
57/8 |
0 |
57/60 |
|
صندوق رفاه وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی |
698/2 |
3/6 |
704/5 |
350 |
1 |
351 |
50 |
16 |
50 |
|
جهاد دانشگاهی (دستگاه اصلی و مؤسسات وابسته) |
1314 |
129/3 |
1443/3 |
754.5 |
35/8 |
790/3 |
57 |
28 |
55 |
بررسی تبصرههای قانون بودجه سال 1402 در حوزه آموزشعالی و تحقیقات
مهمترین تبصره در این حوزه در قانون بودجه سال 1402 تبصره «۹» است که 6 بند آن به حوزه آموزشعالی و تحقیقات مرتبط است. در این گزارش بندها و تبصرههای مختلف مرتبط با این حوزه بررسی شده است. تبصرهها و بندهای بررسی شده در موضوعات متفاوتی شامل «استفاده از تسهیلات مالی خارجی» موضوع تبصره «۳» بند «الف»، اخذ تسهیلات از بانکها با اولویت خرید و تکمیل خوابگاههای متأهلی و تجهیزات آزمایشگاهی موضوع تبصره «۹» بند «الف»، واریز وجوه اداره شده پرداختی از محل بازپرداخت وامهای شهریه دانشجویی از سال 1385 تا سال1402 بهحساب صندوقهای رفاه دانشجویی بهعنوان کمک موضوع تبصره «۹» بند «ب»، هزینهکرد یکدرصد (١%) از اعتبارات هزینهای تخصیصیافته به دستگاههای اجرایی (بهاستثنای فصول ١، ٤ و ٦ و اعتبار نیروهای قراردادی) به امور پژوهشی و توسعه فناوری موضوع تبصره «۹» بند «ج»، اختصاص حداقل شصت درصد (٦٠%) از هزینه امور پژوهشی شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت به حل مسائل و مشکلات همان شرکتها توسط دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشی و پژوهشی موضوع تبصره «۹» بند «د» و هزینهکرد حداقل پنج درصد(5) از اعتبارات هزینهای وزارت علوم و بهداشت بهاستثنای فصول (۱، ۴ و ۶) در حوزههای فرهنگی، دینی، تربیتی و انقلابی دانشجویان و اساتید موضوع تبصره «۹» بند «ل» بوده است.
|
|
جدول الف- بررسی عملکرد تبصرههای قانون بودجه سال 1402[10] |
||
|
تبصره / بند |
موضوع تبصره |
عملکرد |
اظهارنظر کارشناسی |
|
تبصره «۳» بند «الف» |
استفاده از تسهیلات مالی خارجی در جهت بهروزرسانی تجهیزات کارگاهی مراکز فنی و حرفهای و آزمایشگاهی دانشگاهها و پژوهشگاههای دولتی و آزمایشگاههای دولتی مستقر در پارکهای علم و فناوری با باز پرداخت دولت |
از سال 1397 تا سال1401، 26 طرح ازسوی دانشگاهها و مراکز پژوهشی زیرمجموعه وزارت علوم جمعاً به مبلغ 1548 میلیون دلار به اضافه طرح مدیریت زلزله ایران برای استفاده از وام توسعهای کمکی دولت ژاپن با مبلغ درخواستی 76/5 میلیون دلار، به شورای اقتصاد ارسال شدند که همه آنها بهجز طرحهای پیشنهادی دانشگاه شهید بهشتی، بهدلیل نداشتن فاینانسر و بانک عامل، عدم تکمیل مدارک و اسناد، حتی در کمیسیون تخصصی شورای اقتصاد بررسی نشدند و درنهایت هیچیک از طرحها موفق به جذب اعتبار فاینانس نشده است. طرحهای دانشگاه شهید بهشتی که در سال 1400 موفق به اخذ مصوبه شورای اقتصاد برای دریافت 10 میلیون دلار از بانک EIH آلمان شد، بهدلیل تغییرات اعمال شده در متن بند «الف» تبصره «۳» قانون بودجه سال 1400 مبنیبر لزوم ارائه تضامین و بازپرداخت اصل و سود بدهی توسط خود دانشگاه، هیچ پیشرفتی نداشته و بینتیجه مانده است. |
این بند در مسیر تحقق با دو چالش عمده مواجه بوده است: اول، ضعف در تعاملات بانکی بینالمللی، دوم، عدم آشنایی دانشگاهها و سایر مؤسسههای آموزشی و پژوهشی در طی مراحل و فرایند دریافت تسهیلات مالی بینالمللی. همین عوامل باعث شده است که تحقق عملکرد این بند وابسته به توانمندیهای فردی باشد و فرایندها بهصورت نظاممند پیش نرود. بر این اساس برای تحقق این بند مهم پیشنهاد زیر ارائه میشود: 1- توضیح و تبیین نحوه بهرهمندی دانشگاهها از اعتبارات این بند ازسوی مجموعه ستادی وزارت علوم و بهداشت طی دستورالعمل مشخص با همکاری وزارت اقتصاد و دارایی. 2- تعیین فاینانسر و بانک عامل، تکمیل صحیح مدارک و اسناد توسط دانشگاههای متقاضی. |
|
تبصره «۹» بند «الف» |
اخذ تسهیلات از بانکها از محل توثیق اموال توسط دانشگاهها، مؤسسات آموزشی و پژوهشی دولتی و پارکهای علم و فناوری تا سقف درآمد اختصاصی سال 1401 و هزینه کرد آن با اولویت خرید و تکمیل خوابگاههای متأهلی و تجهیزات آزمایشگاهی |
دانشگاههای ذیل وزارت علوم با استفاده از تسهیلات این بند اقدام به ساخت 8 پروژه خوابگاهی با اولویت خوابگاههای متأهلی کردند. درخصوص پرداخت سود تسهیلات بر طبق گزارش وزارتخانه علوم تنها 1 میلیارد تومان در سال 1402 یارانه سود و کارمزد تسهیلات بانکی از طرف صندوق رفاه دانشجویان این وزارتخانه پرداخت شده است که دانشگاههای آیت ا... بروجردی و سمنان از سنوات قبل مشمول پرداخت یارانه سود و کارمزد در اولویت پرداخت بودند. بر طبق گزارش صندوق رفاه این وزارتخانه تعداد 14 دانشگاه وابسته به وزارتخانه بهداشت حدود 428 میلیارد تومان تسهیلات ساخت از بانکهای عامل دریافت کردهاند. 20 دانشگاه و دانشکده دیگر در حال گذراندن مراحل دریافت تسهیلات هستند. در همین زمینه، صندوق رفاه دانشجویان وزارت بهداشت 30 میلیارد تومان یارانه سود و کارمزد تسهیلات بانکی برای این دانشگاهها پیشبینی کرده که حدود 28 میلیارد تومان پرداخت شده است. شایان ذکر است که تعداد کل دانشجویان وزارت بهداشت 274 هزار نفر است که از این تعداد 42 هزار نفر متأهل هستند. تعداد 888 سایت / سرای متأهلی در 21 دانشگاه و دانشکده علوم پزشکی وجود دارد. |
چالشهای این بند بهشرح زیر است: - محدود بودن درآمد اختصاصی بسیاری از دانشگاهها که اخذ تسهیلات تا حداکثر سقف درآمد اختصاصی دانشگاهها تعیین شده است. - وجود دیوانسالاری و ضعف در همکاری بانکها با دانشگاهها برای اخذ و اعطای تسهیلات. - محدودیت اعتبارات صندوقهای رفاه دانشجویان برای پرداخت یارانه سود و کارمزد تسهیلات. بهطور کلی با توجه به اینکه بیش از 350 هزار دانشجوی متأهل در کشور وجود دارد، آمارهای فوق درخصوص ایجاد خوابگاههای متأهلین بههیچوجه پاسخگوی نیاز کشور نیست.
پیشنهاد: افزایش اعتبارات عمومی صندوقهای رفاه دانشجویی و ایجاد ردیف جداگانه برای یارانه سود و کارمزد تسهیلات برای پرداخت به دانشگاههایی که موفق به اخذ تسهیلات شدهاند. |
|
تبصره «۹» بند «ب» |
واریز وجوه اداره شده پرداختی از محل بازپرداخت وامهای شهریه دانشجویی از سال 1385 تا 1402 بهحساب صندوقهای رفاه دانشجویی بهعنوان کمک |
مبلغ بازپرداخت وامهای شهریه توسط دانشجویان دانشگاه تحت نظارت وزارت علوم به صندوق رفاه دانشجویی در 8 ماهه سال 1402، حدود 1.8 میلیارد تومان بوده است. این صندوق از محل منابع در اختیار خود به دانشجویان دانشگاههای آزاد اسلامی (28)، دانشگاه دولتی(17)، دانشگاه پیامنور (16)، غیرانتفاعی (14)، علمی- کاربردی (4) و دانشجویان دستگاههای اجرایی(1) و درمجموع 80 میلیارد تومان پرداخت شده است. مبلغ بازپرداخت وامهای شهریه توسط دانشجویان دانشگاه تحت نظارت وزارت بهداشت به صندوق رفاه دانشجویی در 8 ماهه سال 1402، صفر است. این صندوق از محل منابع در اختیار خود تاکنون به حدود 343 میلیارد تومان تسهیلات به 70 هزار دانشجو در قالبهای مختلف وام دستیاری، وام شهریه، ودیعه مسکن، تولد فرزند، کمک بلاعوض و... پرداخت کرده است (این مبلغ برای سال 1401 حدود 500 میلیارد تومان بوده است که به حدود 100 نفر پرداخت شده است). دانشجویان دانشگاه آزاد اسلامی در این میان 31 میلیارد تومان وام شهریه از صندوق رفاه وزارت بهداشت وام دریافت کردهاند. |
سال 1395 آخرین سال پرداخت وجوه اداره شده به صندوقهای رفاه بوده که بازپرداخت آنها از سال 1398 تا 8 ماهه اول سال 1402 تا 95 درصد بوده است. یعنی هر ساله بهطور میانگین 20 درصد محقق شده است. میزان اعتبارات باقیمانده از کل وجوه اداره شده مربوط به سال 1395 حدود 5 درصد است که احتمالاً تا پایان سال 1402 محقق خواهد شد. بنابراین در نظر گرفتن سقف 300 میلیارد تومان برای بازپرداخت وجوه اداره شده به صندوقهای رفاه، غیر واقعی است و شفافیت بودجه را تحتتأثیر قرار میدهد، ضمن اینکه برای پرداخت مانده بدهی دانشجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی و کمیته امامخمینی (ره) ایجاد ردیف جداگانهای ذیل اعتبارات صندوقهای رفاه دانشجویان مورد پیشنهاد است. |
|
تبصره «۹» بند «ج» |
هزینهکرد یک درصد (١%) از اعتبارات هزینهای تخصیصیافته به دستگاههای اجرایی (بهاستثنای فصول ١، ٤ و ٦ و اعتبار نیروهای قراردادی) به امور پژوهشی و توسعه فناوری |
در سال 1401 از کل اعتبارات این بند که بالغ بر 3/7 هزار میلیارد تومان بود تنها 401 میلیارد تومان در حوزه پژوهش و فناوری به مصرف رسید و باقی مانده اعتبار به خزانه برگشت داده شده است. کل اعتبار این بند در قانون بودجه سال 1402 با فرض تخصیص صددرصدی اعتبارات دستگاههای اجرایی، حدود 4/4 هزار میلیارد تومان است.
|
پس از تصویب ماده (56) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی مقررات مالی دولت مصوب 1393، حکم متناظر این ماده در قوانین بودجه سنواتی تکرار شد و از ابتدا تاکنون دارای عملکرد است. سازوکار اجرایی این بند بهنحوی است که در پایان هر سال مالی پس از مشخص شدن میزان تخصیص اعتبارات دستگاهها، یک درصد از این اعتبارات برآورد میشود و هر دستگاه اجرایی با تعریف پروژههای پژوهشی و ثبت آن در سامانه سمات (ذیل شورایعالی عتف) از این اعتبار استفاده میکند. بر همین اساس عملکرد سالانه این بند مربوط به سال قبل از آن است. با توجه بهضرورت ساماندهی طرحهای ثبتشده سال گذشته در سامانه سمات، دستگاههای اجرایی در طی 6 ماه اول سال نسبت به تعیین تکلیف طرحهای سال قبل اقدام میکنند و دستگاههای اجرایی معمولاً در 6 ماهه اول سال اقدام به تشکیل جلسات کارگروه و سپس شناسایی و انتخاب مجری حائز شرایط کرده و عمدتاً در سهماهه چهارم نسبت به ثبت و دریافت شناسه رهگیری اقدام مینمایند. درخصوص این بند میتوان به چالشهای زیر اشاره کرد: - عدم انتقال اعتبار به سال بعد است، تا اینکه دستگاههای اجرایی بتوانند با تعریف پروژههایی پژوهشی از آن استفاده کنند. - عدم برخورد شفاف دستگاهها درخصوص نحوه شناسایی نیاز دستگاه و نحوه تعیین مجری پژوهش. |
|
تبصره «۹» بند «د» |
واریز حداقل شصت درصد (٦٠%) از هزینه امور پژوهشی شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت مندرج در پیوست شماره (٣) بهحساب صندوق شورایعالی علوم، تحقیقات و فناوری نزد خزانهداری کل کشور جهت مصرف در راستای حل مسائل و مشکلات همان شرکتهای دولتی، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت از طریق توافقنامه با دانشگاهها و مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی |
براساس پیوست 3 قانون مذکور، اعتبار تکلیفی مشمولین این بند در سال 1402 حدود 650 میلیارد تومان بوده است که مطابق گزارش خزانهداری کل کشور، در 6ماهه اول سال حدود 400 میلیارد تومان توسط شرکتها، بانکها و مؤسسات مشمول بهحساب موضوع این بند واریز شده است. همچنین تا تاریخ 15 آذرماه سال جاری، 410 اولویت پژوهش و فناوری توسط مشمولین در سامانه تقاضا و عرضه پژوهش و فناوری (ساتع) به ثبت رسیده و تعداد 960 پیشنهاد نیر توسط اعضای هیئت علمی و پژوهشگران دانشگاهها و مؤسسات آموزشعالی برای این اولویتها ارسال شده است. در سال 1402 تعداد 110 قرارداد مجموعاً به مبلغ 59 میلیارد تومان منعقد شده و تعداد 108 پیشنهاد نیز توسط شرکتهای کارفرما تأیید شده است و مراحل انعقاد قرارداد آنها در دست پیگیری است. عملکرد کلی این بند در جدول(2) و نمودار (1) آورده شده است. |
این بند که از قانون بودجه سال 1397 در قوانین بودجه سنواتی مداوم تکرار شده است، یکی از بندهای مهم در حمایت از پژوهشهای مسئلهمحور است. یکی از چالشهای این بند عدم انتقال منابع آن به سال بعد (بهدلیل طولانی شدن فرایند پژوهشها و عدم اتمام در پایان هر سال مالی) بود که با تصویب واریز وجوه بهحساب صندوق شورایعالی علوم، تحقیقات و فناوری این مشکل رفع شد. اساسنامه صندوق مزبور پس از گذشت حدود 2 سال در جلسه 890 شورایعالی انقلاب فرهنگی در تاریخ 1402/08/16 به تصویب رسید. همانطور که در جدول (2) و نمودار(1) مشخص است در سال 1402 تاکنون مبالغی به پژوهشگران پرداخت نشده است که دلیل عمده آن تأخیر در تصویب اساسنامه این صندوق بوده است. |
|
تبصره «۹» بند «ل» |
هزینهکرد حداقل پنج درصد(5) از اعتبارات هزینهای وزارت علوم و بهداشت بهاستثنای فصول (۱، ۴ و ۶) در حوزههای فرهنگی، دینی، تربیتی و انقلابی دانشجویان و اساتید |
بهدلیل اینکه تماماً یا درصد بالایی از اعتبارات هزینهای دانشگاهها صرف فصول 1 و 6 میشود، عملاً اعتبارات قابل ملاحظهای برای مصرف در «قالب فعالیتهای فرهنگی، دینی، تربیتی و انقلابی دانشجویان و اساتید» باقی نمیماند. با وجود این اغلب دانشگاهها از محلهای دیگر برای مصارف فوق هزینه نموده و دارای عملکرد بودهاند. برای نمونه دانشگاههای ایلام، یاسوج، فردوسی مشهد و شهید بهشتی بهترتیب 1/5 میلیارد تومان، 755 میلیون تومان، 3 میلیارد تومان و 6/4 میلیارد تومان در این حوزهها هزینه کردند. |
1- ابهام حقوقی درخصوص این بند از این منظر که آیا شامل دانشگاهها و مؤسسات آموزشی هم میشود یا صرفاً مربوط به وزارتین است. 2- تصویب دیرهنگام آییننامه اجرایی بهدلیل ابهامات حقوقی. 3- نبود ردیف جداگانهای برای مصرف در فعالیتهای موضوع بند فوق.
|
جدول 2. عملکرد بند «د» تبصره «9» قانون بودجه سال 1402[11] با موضوع واریز 60 درصد اعتبارات هزینه امور پژوهشی شرکتها، بانکها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت (پیوست 3 قانون بودجه) بهحساب صندوق شورایعالی علوم، تحقیقات و فناوری
|
سال قرارداد |
تعداد قراردادها |
مجموع مبالغ قراردادها_میلیارد تومان |
مجموع مبالغ پرداختی_میلیارد تومان |
|
1397 |
224 |
68 |
2/8 |
|
1398 |
344 |
116 |
37 |
|
1399 |
655 |
512 |
221 |
|
1400 |
504 |
333 |
191 |
|
1401 |
112 |
101 |
203 |
|
1402 |
110 |
59 |
0/0 |
نمودار 1. عملکرد بند «د» تبصره «9» قانون بودجه سال 1402 1
- بررسی وضعیت اعتبارات عمومی برخی از دانشگاهها نشان میدهد بیش از 90درصد اعتبارات این دانشگاهها صرف هزینههای اجتنابناپذیر نظیر حقوق و دستمزد میشود و امکان پرداختن به سایر برنامهها و فعالیت را برای آنها دشوار کرده است. بهنظر میرسد چنین وضعیتی بر اغلب مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی کشور حاکم باشد. نتیجه این شرایط در دانشگاهها و سایر مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی دولتی فرسودگی بناها و تأسیسات ساختمانهای آموزشی و رفاهی کاهش فعالیتهای فرهنگی و اجتماعی و افت کیفیت و کمیت رفاهیات دانشجویی بوده است، بهطوری که بالغبر 1/5 میلیون مترمربع از زیربنای خوابگاههای دانشجویی نیاز به بازسازی دارند.
- میزان اعتبارات هزینههای صندوقهای رفاه دانشجویان وزارت علوم نشان میدهد این اعتبارات با برنامهها، فعالیتها و تکالیف قانونی پیشبینی شده برای این صندوق تناسب ندارد (سهم هر دانشجو 365 هزار تومان)، برای مثال تنها حدود 3 درصد از دانشجویان تحت پوشش این صندوق شانس دریافت وام شهریه دارند.
- ازجمله تکالیف صندوقهای رفاه دانشجویی که عمل به آنها از عهده این صندوقها خارج یا بسیار دشوار است، پرداخت یارانه سود و کارمزد تسهیلات با اولویت تسهیلات مربوط به احداث و تکمیل خوابگاههای متأهلین موضوع بند «الف» تبصره «۹» بهدلیل محدودیت اعتبارات صندوقهای رفاه دانشجویان برای پرداخت یارانه سود و کارمزد تسهیلات است.
- پرداخت مازاد هزینه تحصیلی دانشجویان تحت پوشش کمیته امامخمینی (ره)، سازمان بهزیستی کشور و ایثارگران و فرزندان آنها موضوع بند «ب» تبصره «۹» از محل این بند ممکن نبوده است. زیرا میزان اعتبارات صندوق رفاه دانشجویان وزارت علوم و بهداشت از محل این بند بهترتیب 1/8 میلیارد تومان و صفر بوده است.
- مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی کشور برای انجام طرحهای پژوهشی خود نیاز به خرید و بهروزرسانی تجهیزات پژوهشی دارند و در تأمین آنها دچار مشکل هستند. برای نمونه این مؤسسات از سال 1397 تا سال 1401 نیاز به بالغبر 75 هزار میلیارد تومان اعتبارات مالی خارجی برای خرید و بهروزرسانی تجهیزات پژوهشی داشتهاند که تحقق نیافته است. ازجمله دلایل عدم تحقق این بند میتوان اول به ضعف در تعاملات بانکی بینالمللی و دوم، عدم آشنایی دانشگاهها و سایر مؤسسههای آموزشی و پژوهشی در طی مراحل و فرایند دریافت تسهیلات مالی بینالمللی اشاره کرد.
|
گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب) بالغبر 90درصد اعتبارات عمومی مؤسسات آموزشعالی و پژوهشی صرف هزینههای اجتنابناپذیر میشود و این امر باعث شده است برنامههای پژوهش، فناوری، فرهنگی و عمرانی با کمبود اعتبار مواجه شوند، نتیجه این شرایط فرسودگی بناها و تأسیسات ساختمانی، فرسودگی زیرساختها و تجهیزات پژوهشی، ضعف برنامههای فرهنگی و اجتماعی و ضعف در ارائه خدمات رفاهی دانشجویی است. |
