پژوهشنامه سیاستی آبان ماه سال ۱۴۰۲

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

اثر ارزشمند پژوهشنامه سیاستی در واقع چکیده ای از خلاصه مدیریتی گزارش های مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی است. خلاصه مدیریتی (Executive Summary) تشریح کننده ر‍ئوس اهداف یک فرآورده پژوهشی بوده که به مخاطب کمک می کند در زمانی کوتاه، عمق نکات مورد اشاره و جان کلام پژوهش را دریابد، بدون آنکه مجبور باشند همه محتوای آن را مطالعه کند. این موضوع عموما مورد توجه مدیران ارشد، پژوهشگران، سیاست مداران و اساتید حوزه های مختلف علمی هستند که در زمان کم در جستجوی مطلب ارزشمند هستند. در حقیقت خلاصه مدیریتی استراتژی پژوهش را معرفی می کند که نقش بسیار موثری در جهت دهی مسئولین امر خواهد داشت. 
از همین رو مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، به عنوان تنها بازوی پژوهشی مجلس شورای اسلامی با انگیزه هدفمندتر کردن و اشراف حداکثری نمایندگان و مسئولین محترم، نسبت به طرحها و لوایح اعلام وصولی و موضوعات محوری کشور اقدام به تهیه مجلدی با نام پژوهشنامه سیاستی نموده است. این اثر در بردارنده دو حوزه اطلاعات می باشد:
نخست درخصوص طرح و لوایح در دستور بررسی صحن علنی مجلس و یا کمیسیونهای تخصصی مجلس، ضمن اشاره به عنوان طرح یا لایحه، در  3بخش مجزا به مسئله اصلی، نقاط قوت و ضعف و نهایتا پیشنهادهای مرکز پژوهشها می پردازد.
در بخش دوم نیز در بررسی گزارشاتی که در قالب گزارشهای تقنینی و نظارتی (غیر از طرح یا لوایح) تهیه میگردد، ضمن اشاره به عنوان گزارش هدف، در  3بخش به تفکیک، بیان مسئله، یافته های کلیدی و نهایتا پیشنهادهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی به صورت هدفمند میپردازد.
در انتها اضافه میگردد با توجه به رسالت «پژوهشنامه سیاستی» که همانا دسترسی سریع به چکیده و شالوده سیاستی گزارش میباشد، برای تمامی گزارشها، یک رمزینه ماتریسی (یا بارکد دوبُعدی) ایجاد گردیده تا با پویندههای کیوآر (QR) بوسیله تلفن همراه دوربیندار در هر مکانی قابل بازخوانی باشد تا پاسخگوی نیاز شما فرهیختگان گرامی باشد.
امید است این اثر در سایه الطاف الهی و رهنمودهای دوراندیشانه رهبر معظم انقلاب اسلامی گامی موثر در پیشبرد اهداف نظام مقدس جمهوری اسلامی ایفا نماید.

موضوعات

 

 

1402/8/13

دفتر مطالعات اقتصادی

پایش امنیت سرمایه‌گذاری

به تفکیک استان‌ها و حوزه‌های کاری (22)

بهار 1402

 

بیان مسئله

گزارش حاضر، بیست‌و‌دومین سنجش پی‌درپی و فصلی «شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ایران» است. این گزارش، با استفاده از آمارهای رسمی منتشر شده و در دسترس و نیز ارزیابی[1] 5622 فعال اقتصادی نمونه از میان فعالان اقتصادی همه استان‌های کشور بوده است که وضعیت امنیت سرمایه‌گذاری در بهار سال 1402 را با 38 مؤلفه، هفت نماگر به تفکیک 31 استان و 9 حوزه کسب‌وکار نشان‌ می‌دهد.

شاخص کل امنیت سرمایه‌گذاری در ایران که با استفاده از دو مجموعه داده‌های پیمایشی و آماری تهیه می‌شود در بهار 1402 کمّیت 5/73 از 10 (10 بدترین حالت) سنجیده شده است. مقدار عددی این شاخص در مطالعه فصل قبل (زمستان 1401)[2] 6/10 و در هر دو فصل قبلی (پاییز 1401)،[3] 6/82 بوده که نشان‌ می‌دهد کمّیت عددی امنیت سرمایه‌گذاری در بهار 1402 نسبت به فصل قبل از آن، با توجه به ارزیابی فعالان اقتصادی مشارکت‌کننده در فصل بهار به مقدار قابل‌توجهی مناسب‌تر ارزیابی شده‌ است. البته باید توجه کرد که عامل اصلی روند بهبودی شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در بهار 1402، به میزان زیادی مناسب‌تر ارزیابی شدن مؤلفه‌های پیمایشی ازسوی فعالان مشارکت‌کننده در پایش بوده است؛ البته با وجود آنکه در بهار سال 1402 با نوسانات شدید نرخ ارز در بازه زمانی سنجش، مواجه نبوده‌ایم و شاخص تورم مصرف‌کننده نیز چندان دچار افزایش نبوده است لذا مؤلفه‌های آماری نیز در بهار 1402 با کمّیت عددی 4/19 وضعیت مناسب‌تری نسبت به زمستان 1401 (4/41) از خود نشان داده‌اند، لیکن به‌دلیل وزن بیشتر مؤلفه‌های پیمایشی در شاخص امنیت سرمایه‌گذاری، نتیجه نهایی سنجش در بهار 1402 به‌گونه‌ای بوده که شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در این فصل مناسب‌ترین وضعیت را در سه سال گذشته از خود بروز داده است.

 

یافته‌های کلیدی

براساس ارزیابی صورت گرفته در پیمایش فصلی بهار سال 1402 و مقایسه آن با زمستان سال 1401، نامناسب‌ترین و مناسب‌ترین مؤلفه‌های ارزیابی شده از امنیت سرمایه‌گذاری به شرح زیر :

 

زمستان سال 1401

بهار سال 1402

کمّیت

نامناسب‌ترین مؤلفه‌ها

ردیف

کمّیت

نامناسب‌ترین مؤلفه‌ها

ردیف

8/14

عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده

1

7/87

میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری

1

7/97

میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری

2

7/69

عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده

2

7/91

عمل مسئولان استانی و محلی به وعده‌های اقتصادی داده شده

3

7/54

ثبات یا قابل پیش‌بینی بودن تصمیمات مسئولان استانی یا محلی

3

کمّیت

مناسب‌ترین مؤلفه‌ها

ردیف

کمّیت

مناسب‌ترین مؤلفه‌ها

ردیف

4/44

میزان وفای‌به‌عهد در اجرای قرارداد کتبی یا شفاهی در بازار

1

4/75

ثبات قوانین و مقررات

1

4/71

سرقت مالی (پول نقد، کالا و تجهیزات)

2

4/85

سرقت مالی (پول نقد، کالا و تجهیزات)

2

4/76

رواج توزیع کالای قاچاق

3

4/97

میزان وفای‌به‌عهد در اجرای قرارداد کتبی یا شفاهی در بازار

3

 

با توجه به بررسی‌های به‌عمل آمده ملاحظه می‌شود همچنان در سه مؤلفه‌ای که در میان نامناسب‌ترین مؤلفه‌های امنیت سرمایه‌گذاری قرار دارد، همانند پایش‌های قبلی مؤلفه «عمل مسئولان ملی به وعده‌های داده شده» دیده‌ می‌شود و در جایگاه دوم است، در این میان برای اولین‌بار طی چند پایش گذشته مؤلفه «میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایه‌گذاری» در جایگاه اولین مؤلفه نا‌مناسب مورد ارزیابی قرار گرفته است. این نکته باید بیان شود که این مؤلفه در پایش گذشته برای اولین بار در جایگاه دومین مؤلفه نامناسب قرار گرفته بود لذا با اطمینان می‌توان بیان کرد که در 6 ماه گذشته وضعیت این مؤلفه به‌سمت نا‌مناسب‌تر شدن رفته است. با بررسی دقیق این وضعیت می‌توان بیان داشت که شاید علت این وضعیت این باشد که با وجود ثبات در کشور در اکثر متغیرهای مورد سنجش در شش‌ماهه گذشته، احتمال ورود سرمایه‌گذاران جدید و یا افزایش سرمایه‌گذاری در پروژه‌های گذشته و بهره‌گیری از ظرفیت تولید افزایش یافته و نتیجتاً توجه فعالان کسب‌وکار به این مؤلفه نسبت به گذشته افزایش چشمگیری داشته است، از‌همین‌رو با اهمیت و دقت بیشتری برای ایشان مورد ارزیابی و سنجش قرار گرفته است لذا ضروری است که توجه به متغیر کلیدی و مهم «میزان حمایت مسئولان استانی از داوطلبان سرمایهگذاری» برای کلیه مسئولان در اولویت قرار گیرد.

براساس یافته‌های این گزارش، پس از تلفیق داده‌های آماری و یافته‌های پیمایشی، به‌ترتیب استان‌های چهار‌محال و بختیاری، کهگیلویه و بویراحمد و خوزستان نا‌مناسب‌ترین و استان‌های هرمزگان، گلستان و خراسان‌شمالی مناسب‌ترین وضعیت را از دیدگاه فعالان کسب‌وکار از منظر شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در بهار 1402 کسب کرده‌اند. در‌حالی‌که در پایش زمستان 1401 نا‌مناسب‌ترین استان‌ها چهار‌محال و بختیاری، خوزستان و تهران و مناسب‌ترین استان‌ها نیز هرمزگان، سمنان و مازندران بوده‌اند. براساس نتایج این مطالعه، در بهار 1402 از بین 9 حوزه فعالیت اقتصادی مورد سنجش در این پایش، فعالان اقتصادی در حوزه کاری «ارتباطات، توزیع و... (حمل‌ونقل، انبارداری، عمده‌فروشی و خُرده‌فروشی)» نا‌مناسب‌ترین حوزه‌ کاری ارزیابی شده است. و مجدداً حوزه کاری «زراعت، باغداری و جنگل‌داری» برای دومین فصل متوالی در جایگاه دومین حوزه نامناسب قرار گرفته است درحالی‌که در پایش فصل زمستان 1401 حوزه کاری «صنعت (شامل کلیه صنعت و موارد مرتبط با ساختمان)» و «زراعت، باغداری و جنگل‌داری» بود که هم‌زمان نامناسب‌ترین وضعیت را در میان تمام حوزه‌های کاری به خود اختصاص داده بودند. در بهار 1402 مناسب‌ترین ارزیابی در میان 9 حوزه کاری را نیز فعالان حوزه کاری معدن به‌جز نفت و گاز به خود اختصاص داده است.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنین، نظارتی یا سیاستی

این گزارش بر آن است تا با تهیه گزارش‌های فصلی ارزیابی‌کننده، شرایط پایش امنیت سرمایه‌گذاری در استان‌های کشور را نشان دهد ازاین‌رو با وجود اینکه دارای پیشنهاد سیاستی مشخص نیست اما ذکر این نکته ضروری است که در پایش بهار 1402 وضعیت شاخص امنیت سرمایه‌گذاری در ادامه فصل گذشته روند رو به بهبودی را نشان می‌دهد. البته مقایسه سنوات گذشته همواره نشان‌ می‌دهد که شاخص امنیت سرمایه‌گذاری همواره در این دو فصل مناسب‌ترین وضعیت را در میان فصول سال از خود بروز می‌داده است. انتظار است با تداوم تهیه و انتشار گزارش‌های فصلی امنیت سرمایه‌گذاری، توجه و حساسیت عموم مسئولان کشور به این عامل کلیدی سرمایه‌گذاری و رشد اقتصادی اما مغفول‌مانده در سیاستگذاری اقتصاد ایران جلب شود و این مجموعه گزارش‌های فصلی، به ترویج گفتمان امنیت سرمایه‌گذاری، قانونگذاری بهتر، رعایت قانون، احترام بیشتر به حقوق مالکیت و نیز بهبود عینی و واقعی امنیت اقتصادی و فضای سرمایه‌گذاری در ایران کمک کند. علاوه‌بر این موارد، امید است با انجام مستمر این ارزیابی و انتشار نتایج آن، مسئولان اجرایی کشوری و استانی در قبال فعالان اقتصادی، متعهدتر و مسئولیت‌پذیرتر شده و قوای مقننه و قضائیه نیز در ایجاد بستر امن و رقابتی برای سرمایه‌گذاری و تولید در ایران بیشتر و مؤثرتر بکوشند. (19366)

 

 

1402/8/13

بررسی سازوکارهای نهادی شکل‌گیری

یک راهبرد ملی توسعه‌ای در کشور آلمان

 

بیان / شرح مسئله

رمزگشایی از سازوکار نهادی دستگاه سیاستگذاری آلمان که از‌یک‌سو از لحاظ سیاسی با الگوی فدرالی و ارائه اختیارات خاص به دولت‌های ایالتی، مدیریت می‌شود و از‌سوی‌دیگر برخلاف رقبای خود از هیچ رانت طبیعی نیز در مدل توسعه خود برخوردار نیست؛ می‌تواند به‌عنوان یک موردکاوی مناسب جهت شناسایی ترتیبات نهادی مشخص برای ایجاد هماهنگی بین‌بخشی در سیاستگذاری‌های کلان توسعه‌ای شناخته شود.

در الگوهای متکثر توزیع قدرت که فرض بر وجود تزاحم منافع سازمانی و محلی است؛ نیاز به هماهنگی بین‌بخشی یا فرابخشی بالایی میان دستگاه‌ها و حوزه‌های صاحب قدرت درون یک دولت احساس می‌شود. لذا پرسش گزارش حاضر چگونگی ایجاد هماهنگی‌های بین‌بخشی و ملی جهت اجرای بسیاری از سیاست‌های ملی و فرابخشی در ساختار سیاسی فدرالی آلمان است.

 

نقطه نظرات

همان‌گونه که در بخش نخست (فصول اول تا سوم) این گزارش اشاره شده است، این تکثر در توزیع قدرت، باعث شده مکانیسم‌های حاکم بر هماهنگی بین‌بخشی سیاستگذاری در آلمان، در یک توازن هم‌زمان، مشتمل بر مجموعه‌ای از روال‌های بالا به پایین و پایین به بالا باشد. تمرکز مسئولیت و اختیارات، محدود شدن راهبردهای ملی به برنامههای مشخص و با اعداد و ارقام و دوره زمانی معین، طراحی سیاستهای ملی بهصورت فازبهفاز و دریافت بازخوردهای سالیانه، مسئله اولویتگذاری و تغییرات زیرساختهای حقوقی مورد نیاز، مهمترین راهبردهای بالا به پایین سیاستگذاری ملی در آلمان است که هرکدام عامل مهمی در هماهنگی بین‌بخشی در این کشور است. اما به موازات این مکانیسم‌ها، بخشی از سازوکارها بر روال‌های پایین به بالا سیاستگذاری دلالت دارد که شاید مهم‌ترین آنها توسعه شبکهسازیهای محلی/منطقهای و شکلدهی به مکانیسمهای گفتوگو در سطوح مختلف است. جهت تبیین بهتر این روال‌ها، موردکاوی راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته دولت آلمان که در این گزارش مورد توجه بوده است.

بایستی توجه داشت موفقیت سیاستگذاری هم‌زمان بالا به پایین و پایین به بالا در آلمان به‌عنوان مکانیسم ایجاد هماهنگی‌های بین‌بخشی، به‌شدت وابسته به درون‌زایی و ریشه‌های تاریخی ساختار نهادی شکل گرفته در حوزه سیاست آن کشور است. به همین جهت، علاوه‌بر آنکه سعی شد در بخش نخست این گزارش به این ریشه‌های تاریخی توجه شود، نقش ترتیبات نهادی برآمده از این ساختار سیاسی در شکل‌گیری هماهنگی لازم در سیاست‌های فرابخشی و ملی آلمان در بخش چهارم مورد ارزیابی قرار گرفت. در این بخش پرسش اساسی آن است که در ساختار سیاسی آلمان در چه ترتیبات نهادی، بستر پیاده‌سازی و شکل‌گیری روال‌های مورد نیاز (تمرکز اختیارات و مسئولیت‌ها، توسعه پلتفرم‌های گفت‌وگو و ...) در هر سیاست ملی فراهم می‌شود؟

به‌بیان بهتر، چه ترتیبات نهادی در شکل‌گیری این هماهنگی‌های لازم در سیاست‌های فرابخشی و ملی نقش‌آفرین هستند که از درون آنها راهبردهایی همچون راهبرد نوآوری در فناوری‌های پیشرفته آلمان حاصل شده است؟ در این چارچوب و حسب داده‌ها و آنچه که در متن این گزارش به تفصیل اشاره شد، سه سازوکار نهادی تعبیه شده است:

نخستین ساز‌و‌کار تعبیه شده برای این منظور در جامعه آلمان، شورای عالی امنیت ملی این کشور است که مهم‌ترین برون‌داد آن سند امنیت ملی است. البته نقش این سند و شورا در کارویژه مورد هماهنگی بین‌بخشی از طریق نهاد مهمی به نام آکادمی فدرال برای سیاست امنیتی که از سال 1992 در آلمان تأسیس شده، پیگیری می‌شود که به‌نوعی تمامی مدیران ارشد آلمان دورههای آموزشی لازم را با نگاه امنیت ملی و راهبردهای کلان کشور در آن طی میکنند.

در ساز‌و‌کار دوم، تمایز رابطه نهادهای فکری و ساختارهای حزبی در جامعه آلمان با دیگر کشورهای پیشرو به‌ویژه کشورهای آنگلوساکسونی به‌عنوان نقطه مرجع حفظ کلیت در سیاستگذاری این کشور مطرح شد. در اینجا با تأکید بر نسبت مستقیم مالی و حقوقی احزاب آلمان با مجموعه‌هایی تحت عنوان بنیادهای سیاسی یا حزبی به‌عنوان نهادهایی نیمه‌رسمی و نیمه‌دولتی ولی با وابستگی رسمی به احزاب این کشور، این ایده مطرح شد که این اتاق‌های فکر که تقریباً ماهیتی شبیه اتاق‌های اقدام دارند، به‌جهت آنکه هدف‌گذاری خود را تعدیل دوگانه پوپولیسم و دیکتاتوری در جامعه آلمان و کمک به رئیس دولت در جهت مدیریت وزارتخانه‌های زیرمجموعه خود قرار داده‌اند، می‌توانند نقش اصلی را در شکل‌دهی به راهبردهای ملی داشته باشند.

در ساز‌و‌کار سوم، به یکی از وجوه کمتر مورد توجه سیاست آلمان اشاره شد که همانا نهاد ریاست جمهوری است. در آلمان رئیس‌جمهور هرچند مسئولیت اجرایی مستقیمی برعهده ندارد، اما اختیارات مهمی دارد و درواقع او به‌عنوان یک شخصیت سیاسی مهم می‌تواند در تنظیم ریل‌های کلان سیاستگذاری این کشور نقش‌آفرین باشد. (19367)

 

 

1402/8/1

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (89):

حوزه اشتغال

بیان مسئله

 نقش و اهمیت برنامه هفتم توسعه ایجاب می‌نماید تا موضوعات اساسی و کلان در آن مورد توجه قرار گیرد و اشتغال‌زایی یکی از مهم‌ترین موضوعاتی است که هم از نظر تأمین معیشت و رفاه فرد و خانوار و هم از نظر افزایش رشد اقتصادی دارای اهمیت است؛ بنابراین انتظار بر این است که در برنامه هفتم توسعه رفع چالش‌های اشتغال‌زایی و راهکارهای افزایش اشتغال در کشور، مورد توجه ویژه قرار گیرد.

 

یافتههای تحقیق

بررسی‌های این گزارش نشان ‌می‌دهد کلیت ورود برنامه هفتم توسعه به موضوع اشتغال محدود به تعیین یک هدف کمّی (یک میلیون اشتغال در سال) و یک ماده پیشنهادی (ماده 6) شده ‌است که در آن برخی از مسائل سمت تقاضای بازار کار در‌خصوص ایجاد و توسعه بنگاه‌های خرد و خانگی مورد توجه قرار گرفته است. در این ماده، گسترش اشتغال در مناطق روستایی و محروم از طریق فعالیت‌های تسهیل‌گری و شبکه‌سازی نهادهای عمومی غیر‌دولتی پیش‌بینی شده ‌است. در این ساختار وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی متولی ایجاد اشتغال بوده و پیش‌بینی و تأمین منابع مالی بر‌عهده سازمان برنامه و بودجه است. مکانیزم تأمین مالی این ماده به‌صورت پرداخت تسهیلات قرض‌الحسنه و ارزان‌قیمت و با محوریت بانک مرکزی است که سهم بانک‌های عامل و وثایق را تعیین می‌کند. اما این ماده برای نحوه تعامل بین نهادهای عمومی غیر‌دولتی، این نهادها با بانک‌های عامل و با دستگاه‌های اجرایی، راهکاری پیشنهاد نداده است و نقش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به‌عنوان متولی این موضوع، مشخص نیست. همچنین مکانیزم تأمین مالی و نظارت بر اجرای این ماده نیز اشکالات جدی دارد.

در فصل اشتغال برنامه، با آنکه صرفاً سمت تقاضای بازار کار مورد توجه قرار گرفته است، اما همه جوانب آن را پوشش نداده و صرفاً با رویکرد حمایتی و تأمین معیشت به آن پرداخته است و در این میان رویکرد توسعه‌ای اشتغال، کاهش اشتغال غیر‌رسمی، کاهش عدم توازن منطقه‌ای، ایجاد نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار، گسترش و ایجاد اشتغال در بنگاه‌های کوچک و متوسط، ایجاد زنجیره ارزش و سازگاری با تحقق رشد ۸ درصدی اقتصاد، مغفول مانده ‌است. همچنین نحوه محاسبه و فروض لایحه در تعیین هدف کمّی ایجاد یک میلیون شغل مشخص نیست. در‌حالی‌که بر‌مبنای فروض مشخص ارائه شده در گزارش، پیش‌بینی محقق این است که اقتصاد ایران طی سال‌های آتی به یک میلیون و سیصد هزار نفر اشتغال در سال نیاز دارد‌.[4] همچنین به‌رغم عدم هدف‌گذاری لایحه در‌خصوص زنان، جوانان و قشر تحصیل‌کرده، پیش‌بینی مرکز پژوهش‌های مجلس نشان ‌می‌دهد که می‌بایست بیش از نیمی از اشتغال ایجاد شده طی سال‌های برنامه برای زنان و قشر تحصیل‌کرده باشد. همچنین این فصل برای رفع چالش‌های بازار کار (عدم توازن منطقه‌ای، عدم توازن جنسیتی، عدم تطابق شغلی و نرخ بالای بیکاری جوانان و قشر تحصیل‌کرده)، پیشنهاد خاصی ندارد و به‌طور‌کلی در احکام این فصل، اهتمامی در‌خصوص ایجاد وحدت‌رویه و رفع چالش‌های مهم سیاست‌های رونق تولید و اشتغال دیده نمی‌شود و این‌گونه به‌نظر می‌رسد که نظام تصمیم‌گیری کشور همچنان الگوی فکری منسجم و واحدی برای اشتغال‌زایی و رونق تولید ندارد.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

ارائه و پیشنهاد مواد الحاقی در‌خصوص هر‌یک از موارد فوق در تکمیل و اصلاح فصل اشتغال مؤثر خواهد بود؛ از‌جمله این موارد پیشنهاد تعیین رسته‌های اولویت‌دار کسب‌وکارهای خرد، کوچک و متوسط در افق پنج‌ساله برنامه، براساس ظرفیت تولید و اشتغال‌زایی و لحاظ فرایند زنجیره ارزش، در هر بخش (کشاورزی، صنعت، خدمات) احصا و نوع تأمین مالی هر‌یک از این اولویت‌ها توسط سازمان برنامه با همکاری وزارت صمت، وزارت اقتصاد و دارایی، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و معاونت علمی فناوری ریاست‌جمهوری، اجرای دستمزد منطقه‌ای، دستمزد بر‌اساس سن، تکمیل نظام جامع آمار و اطلاعات بازار کار، محاسبه شاخص‌های مکمل نرخ بیکاری، گزارش ارزیابی عملکرد تسهیلات اشتغال‌زایی، احیای نظام استاد-‌شاگردی و ترویج آموزش‌های عملی و مهارتی، ایجاد سامانه نظارت بر عملکرد کاریابی‌ها در راستای افزایش تعداد و تقویت کاریابی‌های بخش خصوصی در سطح مناطق مختلف کشور، بازطراحی و اجرای رشته‌های تحصیلی و سرفصل‌های آموزشی متناسب با نیازهای بازار کار، ارائه راهکارهای تقنین و اجرایی برای افزایش مشارکت زنان در اقتصاد است. (19351)

 

 

1402/8/17

پایش بخش حقیقی اقتصاد ایران در مهرماه سال 140۲

بخش صنعت و معدن

بیان مسئله

تحلیل روند رشد بخش صنعت از جنبه‌های مختلف، عاملی کلیدی در تحلیل‌های خُرد و کلان اقتصادی و یکی از ارکان تصمیم‌گیری در حوزه اقتصاد است. شاخص تولید بخش صنعت به‌دلیل تأثیر نوسانات سطح فعالیت صنعت بر بخش‌های دیگر اقتصاد، به‌عنوان یک شاخص مهم اقتصادی کوتاه‌مدت مورد استفاده قرار می‌گیرد. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌صورت ماهیانه شاخص تولید، فروش و قیمت شرکت‌های بورسی را محاسبه می‌کند. اهمیت این شاخص به‌روز، برای اقتصاد ایران که تحولات زیادی دارد بیشتر خواهد بود، زیرا بازخورد شوک‌های وارده به اقتصاد ایران و واکنش‌های سیاستگذاران باید در تواتر کمتر از فصل مورد رصد قرار گیرد؛ این در حالی است که آمار رسمی بخش حقیقی به‌صورت فصلی و با تأخیر ارائه می‌شود.

 

یافته‌های کلیدی

طی مهرماه سال 140۲، شاخص تولید شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش ۲/۲ درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 5/3 درصدی مواجه شده است. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل، از بین ۱۵ رشته‌فعالیت صنعتی بورسی ۱۱ رشته‌فعالیت افزایش در شاخص تولید و ۴ رشته‌فعالیت کاهش در شاخص تولید را تجربه کرده‌اند. رشته‌فعالیت‌های «تجهیزات برقی»، «دارو» و «لاستیک و پلاستیک» بیشترین سهم را در افزایش شاخص تولید و رشته‌فعالیت‌های «خودرو و قطعات»، «کاشی و سرامیک» و «چوب و کاغذ» بیشترین سهم را در کاهش شاخص تولید داشته‌اند. همچنین طی مهرماه سال ۱۴۰۲ نسبت به ماه قبل، رشته‌فعالیت‌های «فلزات پایه»، «سایر کانی غیر‌فلزی» و «دارو» بیشترین سهم را در افزایش شاخص تولید و رشته‌فعالیت‌های «کاشی و سرامیک»، «خودرو و قطعات» و «تجهیزات برقی» بیشترین سهم را در کاهش شاخص تولید داشته‌اند.

شاخص تولید شرکت‌های معدنی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش 22/5 درصدی و نسبت به ماه قبل با کاهش 0/7 درصدی مواجه شده است.

طی مهرماه سال 140۲، شاخص فروش شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش 2/8 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 1/3 درصدی مواجه شده است. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل ۱۱ رشته‌فعالیت افزایش در شاخص فروش و ۴ رشته‌فعالیت کاهش در شاخص فروش داشته‌اند. رشته‌فعالیت‌های «سایر کانی غیر فلزی»، «تجهیزات برقی» و «کاشی و سرامیک» بیشترین سهم را در افزایش شاخص فروش نسبت به ماه مشابه سال قبل و رشته‌فعالیت‌های «خودرو و قطعات»، «محصولات فلزی به‌جز ماشین‌آلات و تجهیزات» و «چوب و کاغذ» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش داشته‌اند. همچنین در این ماه نسبت به ماه قبل، رشته‌فعالیت‌های «لاستیک و پلاستیک»، «محصولات فلزی به‌جز ماشین‏آلات و تجهیزات» و «سایر کانی غیرفلزی» بیشترین سهم را در افزایش شاخص فروش و رشته‌فعالیت‌های «کاشی و سرامیک»، «تجهیزات برقی» و «خودرو و قطعات» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش ثبت کرده‌اند.

شاخص فروش شرکت‌های معدنی بورسی هم نسبت به ماه مشابه سال قبل با افزایش 9/6 درصدی و نسبت به ماه قبل با کاهش 10/5 درصدی مواجه شده است. 

در مهرماه سال 140۲ نرخ رشد ماهیانه قیمت فعالیت‌های صنعتی بورسی رشد مثبت ۱ درصدی را ثبت کرده است، همچنین رشد نقطه‌به‌نقطه با کاهش 0/9 واحد درصدی نسبت به ماه قبل، به 24 درصد رسیده است. گفتنی است میانگین سالیانه شاخص قیمت نیز در مهرماه سال 140۲ روند نزولی یک سال اخیر خود را ادامه داد و با 1/3 واحد درصد کاهش نسبت به ماه قبل، میزان 26/4 درصد افزایش را نشان می‌دهد. (19378)

 

 

1402/8/24

دفتر مطالعات زیربنائی

 

رویهها و مصادیق فساد در حوزه محیط زیست

بیان مسئله

با عنایت به اینکه یکی از مهمترین موضوعات مورد تاکید مقام معظم رهبری (مدظله) از سال 1380 تا کنون، «پدیده فقر، فساد و تبعیض» در کشور بوده است و همه ارکان کشور را مأمور و مسئول پیگیری آن قرار داده‌اند و همچنین فرمایشات اخیر ایشان که از آن به عنوان اژدهای هفت سر یاد کرده‌اند، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی در جهت عمل به منویات معظم له اقدام به تشکیل ستاد مقابله با فقر، فساد و تبعیض کرده است و در همین راستا دبیرخانه ستاد با استفاده از ظرفیت نخبگی و کارشناسی دفاتر تخصصی مرکز و تعامل با دستگاه های متولی مبارزه با فساد در کشور،‌ اقدام به تدوین سلسله گزارش‌ها و تهیه نامه های راهبری، سیاستی و اجرایی مرتبط با این موضوع برای کمک به حل مسئله فساد نموده است.

فساد پدیده مخرب و مهلکی است که ساختارهای اجتماعی را در کلیه سطوح به‌شدت تهدید می‌کند. ازاین‌رو مقابله با فساد به یکی از دغدغه‌های اصلی تمام کشورها و سازمان‌های بین‌المللی تبدیل شده است. فساد اقتصادی، اداری و سیاسی موجب ناکارآمدی حکومت‌ها، ایجاد تبعیض و نابرابری، مانع رشد و پیشرفت و عدم تحقق عدالت اقتصادی و اجتماعی، کاهش سرمایه اجتماعی و درنهایت موجب تضعیف و از بین بردن اعتماد عمومی مردم به حکومت‌هاست.

 

یافته‌های کلیدی

مطابق بررسی‌ها پیرامون بسترها و رویه‌های فسادزا در حوزه محیط زیست پنج عامل اصلی شناسایی شده اند که عبارتند از:

¢ تعارض منافع بین‌سازمانی: اصطلاح تعارض منافع بین سازمانی به موقعیتی اشاره دارد که اهداف، وظایف یا منافع دو سازمان مختلف در تضاد یا اصطکاک با هم قرار گیرد. در حوزه محیط زیست موقعیت تعارض منافع بین سازمانی را می‌توان بین وزارت جهاد کشاورزی و زیرمجموعه‌اش یعنی سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری مشاهده کرد. علاوه‌بر این  برخی وزارتخانه‌های اقتصادی کشور نظیر وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت از آن جهت که توسعه اقتصادی کوتاه‌مدت را بر معیارهای محیط زیستی و ایجاد توسعه پایدار مرجح می‌دانند ممکن است در برخی از پروژه‌های خود به الزامات محیط زیست توجه لازم را نداشته باشند.

¢ تعارض درآمد و وظیفه: اگر فرایندها و روندها شخص را در موقعیتی قرار دهد که اجرای وظیفه محوله به وی به کاهش درآمدش بیانجامد، شخص یا سازمان در موقعیت تعارض منافع قرارگرفته است. این نوع از تعارض منافع موجب می گردد تا مسئولان و کارکنان به وظیفه اصلی خود عمل نکنند.

¢ اشتغال هم زمان: اگر مشاغل هم‌زمان وظایفی را بر شخص تحمیل کنند که هم عرض یکدیگر باشند آنگاه فرد در موقعیت متعارض قرار می گیرد. اشتغال همزمان افراد در بخش حاکمیتی و بخش خصوصی به‌ویژه بخش‌هایی که ارتباط نزدیک با پست حاکمیتی افراد دارد یکی از مصادیق تعارض منافع است. فعالیت کارکنان سازمان حفاظت محیط زیست به‌عنوان کارشناس رسمی دادگستری در پرونده‌های مربوط به سازمان یکی از موارد تعارض منافع محسوب می‌شود. اگرچه کمک‌های فنی این افراد می‌تواند به بهبود تصمیم‌گیری و داوری در فعالیت‌های محیط زیستی کمک کند اما ممکن است فرد را در موقعیت دوراهی منافع شخصی و منافع سازمانی قرار دهد.

¢ انگیزه‌های سلیقه‌ای و قومیتی: اصولاً زمانی که در قانون معیارهای مشخص و دقیقی در قوانین،‌ مقررات و دستورالعمل‌ها وجود نداشته باشد بستر لازم برای برداشت‌های سلیقه‌ای فراهم می‌شود. علاوه بر این انگیزه‌های قومیتی نیز یکی از دلایل فساد و انحراف در سیاستگذاری‌های کشور است که در تصویب طرح‌های کلان توسعه‌ای، پروژه‌های ملی و تخصیص بودجه‌های استان‌ها نمود می‌یابد. بر اساس قانون اگر صنعت آلاینده‌ای برای رفع آلودگی اقدام کند تا درصدی مشمول بخشودگی جرائم خواهد شد. اما چون معیار مکتوبی برای تعیین میزان بخشودگی وجود ندارد و درواقع این کارشناسان هستند که تشخیص می دهند برای رفع آلودگی اقدام شده یا نه و چقدر صنعت مشمول بخشودگی می‌شود.

¢ رانت اطلاعاتی یا رانت حمایتی: ارائه دهندگان خدمت می‌توانند با یکدیگر تبانی داشته باشند که این تبانی منجر به اولویت دادن به منافع شخصی و سازمانی نسبت به نفع جمعی و عمومی مردم شود. بسیاری از پروژه‌های توسعه‌ای در مناطق مختلف کشور پیش از احداث نیازمند اخذ مجوز ارزیابی اثرات محیط زیستی هستند که این مسئله موجب می‌شود ناظران و ارزیابان محیط زیستی از روند توسعه‌ای آن منطقه اطلاعات دقیقی کسب کنند و از این رانت اطلاعاتی در جهت کسب منافع شخصی استفاده کنند.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

هرچند در حوزه محیط زیست حجم این فسادها گسترده نیست و بخش‌های عمده کارکنان این بخش از سلامت اداری و عملکردی برخوردار هستند اما در گزارش حاضر سعی گردید پس از شناسایی بسترها و رویه های فسادزا در حوزه محیط زیست، مصادیق اصلی فساد در این بخش احصا گردد که به تفکیک راهکارهای اصلاحی ذیل پیشنهاد می‌شود:

 

ردیف

مصداق

راهکارها

1

مقابله با شکار غیرمجاز

¢ حل مشکلات معیشتی و افزایش حق الکشف مأموران یگان حفاظت محیط‌زیست

¢ استفاده از فناوری‌های نوین و هوشمندسازی پایش مناطق حفاظت شده کشور نظیر پهپادها

2

پایش و تشخیص صنایع آلاینده

¢ قطع ارتباط کامل مالی بین آزمایشگاه‌های معتمد و واحدهای مشمول خود اظهاری

¢ انتخاب چرخشی آزمایشگاه‌های معتمد توسط سازمان حفاظت محیط‌ زیست

¢ صحت‌سنجی عملکرد آزمایشگاه‌های معتمد

3

اعطای معافیت عوارض سبز به صنایع آلاینده

¢ اختصاص درصدی از عواید مالی اخذ شده برای سازمان و کارشناسان سازمان حفاظت محیط زیست از محل درآمدهای ماده (27) قانون مالیات بر ارزش افزوده

4

تشخیص فرسودگی وسایل نقلیه

¢ تصویب دستورالعمل تشدید نظارت بر مراکز معاینه فنی مطابق ماده (5) آیین‌نامه اجرایی ماده (8) قانون هوای پاک مصوب 14003/9

5

برآورد خسارات محیط زیستی توسط کارشناسان رسمی

¢ تدوین دستورالعمل‌های ارزشگذاری اقتصادی منابع طبیعی و محیط زیستی نظیر جنگل، آب، خاک و تنوع زیستی توسط سازمان برنامه و بودجه

6

صدور مجوز ارزیابی اثرات محیط زیستی

¢ تصویب قانون جامع ارزیابی زیست محیطی

¢ لزوم برخط شدن کلیه فرایندهای صدور مجوز زیست محیطی

¢ تهیه اطلس کسب‌وکارهای مجاز براساس شاخص‌های زیست محیطی

 (19387)

 

 

 

1402/۸/27

بررسی چالش‌ها و ارائه مدل اصلاح

قانون پیش‌فروش ساختمان 

 

بیان / شرح مسئله

قانون پیش‌فروش ساختمان مورخ 1389/10/12 در 25 ماده و 4 تبصره مورد تصویب مجلس شورای اسلامی قرار گرفت و در جلسه 1393/03/07 هیئت وزیران، آیین‌نامه اجرایی آن بعد از گذشت بیش از سه سال به تصویب رسید. بنابر آمار کانون سردفتران کشور در سال‌های 1399 و 1400 تنها 1195 و 1272 قرارداد پیش‌فروش در کشور[5] منعقد شده است، بنابراین دادههای فوق، استفاده ناچیز از قانون موجود و ناکارایی آن را در بازار نشان میدهد و این مسئله بهعلت چالشهایی است که مانع فراگیری قانون شده است. با بررسی جایگاه مدل پیش‌فروش ساختمان در رشد تولید و مهار تورم و ابعاد مختلف چالش‌ها و مسائل قانون فعلی؛ مدل اصلاحی برای بازنگری در قانون موجود در قالب تدوین طرح اصلاح قانون پیش‌فروش ساختمان ارائه می‌شود، تا ضمن رفع زمینه مشکلات مختلف موجود، از پتانسیل پیش‌فروش مسکن در جهت رونق ساخت‌وساز و افزایش سرمایه‌گذاری در بخش مسکن استفاده شود.

 

 نقطهنظرها / یافتههای کلیدی

در جمع‌بندی مسائل و مشکلات قانون فعلی پیش‌فروش ساختمان می‌توان به مواردی همچون؛ تعریف پیشفروش و اشخاص صالح برای پیشفروش، تغییر قیمتها در زمان ساخت واحدهای ساختمانی (نظام تعدیل)، لزوم ارائه شناسنامه فنی بههنگام ثبت قرارداد، تکلیف اعتبار قانونی قراردادهایی که در انطباق با مواد (2) و (4) نیستند اما موضوع آنها پیشفروش ساختمان است، مسئله مالکیت تدریجی مندرج در مواد (13) و (14) به نفع خریدار و چگونگی احراز و سندیت بخشیدن قانونی به آن، عدم تعادل در تعیین میزان خسارت تأخیر برای خریدار در تحویل و استنکاف ادای تعهدات فروشنده، نقش نظاممهندسی و گزارش مهندس ناظر، پرداخت خسارت طرفین نسبت به هم به علل مختلف، اجرا نشدن قانون ازسوی دولت در طرحهای مختلف مسکن مهر و اقدام ملی مسکن و نهضت ملی مسکن، درخواست مجوز تبلیغات، تداخل در حیطه حکمفرمایی و نفوذ هیئت داوری، ناظر و کارشناس دادگستری، عدم تعریف کد پیشفروش یکتا برای جلوگیری از فروش به افراد مختلف، ریسک نکول طرفین، کیفیت ساخت ساختمان اشاره داشت.

 

به‌این‌ترتیب قانون موجود در مدلی که این گزارش ارائه کرده، با اهداف زیر مورد اصلاح قرار گرفته است:

 

۱. کاهش جرائم حوزه پیشفروش،

۲. کاربردیسازی قانون و فراگیری آن در نزد بازیگران پیشفروش مسکن،

۳. افزایش کارایی بازار مسکن و توسعه بازار،

۴. فراهم آوردن امکان مشارکت اقشار متوسط جامعه و افزایش امید به خانهدار شدن،

۵. استفاده از مدلهای مختلف مشارکت و تأمین مالی در تلفیق با مدل پیشفروش،

۶. افزایش ساختوساز و رشد تولید در بخش مسکن.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

راهکار تقنین (کمیسیون عمران، کمیسیون قضایی و حقوقی، کمیسیون اقتصادی) بهجهت اصلاح وضعیت قانون جاری مدل زیر پیشنهاد میشود: (همچنین پیشنویس اصلاح قانون فعلی نیز تهیه شده و آماده انتشار است)

در مدل پیشنهادی ضمن حفظ ساختار قانون فعلی به اصلاح موادی از آن و افزودن مواد تکمیلی جدید پرداخته میشود. این مدل ضمن استفاده از تجربیات مدل عرفی، سعی بر آن دارد با استفاده از تجربیات بخش‌ها و حوزه‌های دیگر در ایجاد تضمین برای عمل به تعهدات و پیگیری آن در اعتمادسازی طرفین نقش مؤثر ایفا کرده و امکان هرگونه کلاهبرداری را با یک مکانیسم شفاف، فراگیر و برخط به حداقل ممکن برساند. براساس این مدل، برای طی فرایند پیش‌فروش، فرد خریدار و پیش‌فروشنده ضمن مراجعه به بنگاه‌های معاملات ملکی جهت شناسایی واحد مدنظر خود برای خرید و عرضه واحد در دست ساخت خود، در صورت تفاهم مشخصات ایشان در سامانه پیش‌فروش ثبت می‌شود. در این بخش ابتدا طرفین معامله با سامانه فرعی مورد اعتبارسنجی الکترونیکی قرار می‌گیرند که به سامانه پیش‌فروش ساختمان متصل است و در‌صورتی‌که از اعتبار یکدیگر برای انجام معامله رضایت داشتند، مشخصات ایشان در سامانه پیش‌فروش ثبت و به دفاتر اسناد رسمی معرفی می‌شوند. سامانه پیشفروش ساختمان قابلیتهای مختلفی دارد و امکان اخذ استعلامات با سطح دسترسیهای مختلف برای مراجع و دستگاههای درگیر در فرایند پیشفروش است.

قابلیت ارتباطی این سامانه به‌منظور معرفی افراد ازسوی مشاوران املاک به دفاتر اسناد رسمی با امکان دسترسی برای اعتبارسنجی طرفین و ثبت اولیه اطلاعات طراحی می‌شود. شهرداری‌ها با ثبت برخط مشخصات و امکان ارائه وضعیت جواز ساخت صادره، امکان اشتراک‌گذاری اطلاعات با سامانه ارتباط خواهند داشت. اداره پست نیز به سبب تخصیص کدپستی مکان‌محور و ارائه سرویس تأییدیه کدپستی در سامانه پیش‌فروش ساختمان، به این سامانه متصل خواهد بود. به‌این‌ترتیب امکان انتقال و فروش یک ملک به خریداران مختلف قبل از انتقال قطعی سند گرفته می‌شود.

نظام‌مهندسی و ناظران فرایند پیش‌فروش به‌جهت ثبت گزارش‌های پیش‌بینی شده در قانون، به سامانه دسترسی مشخصی دارند همچنین با یک سیستم برخط تکالیف طرفین به‌صورت الکترونیکی و پیامکی به آنها ابلاغ می‌شود. دفاتر اسناد رسمی باید قرارداد را در سامانه پس از کنترل بیمه تضمین کیفیت، صدور ضمانت‌نامه‌های ریسک طرفین که صدور آن به‌صورت برخط در این سامانه امکان‌پذیر است، به تنظیم قرارداد و اعلام به ادارات ثبت اسناد و املاک کشور اقدام کنند. درنهایت کد پیش‌فروش یکتا برای واحد مدنظر خریدار ارائه می‌شود. تعریف لایههای مختلف اطلاعاتی و اشتراکگذاری اطلاعات بهصورت خاص و براساس تکالیف و حیطه وظیفه مرتبط بهصورت برخط از اهداف اصلی این سامانه است که در آییننامه اجرایی این قانون در صورت تصویب باید مدنظر قرار گیرد.

در این سامانه امکان استعلام بیمه تضمین کیفیت ساخت و اخذ ضمانتنامههای ریسک برای طرفین معامله فراهم است. درنهایت بعد از تنظیم قرارداد پیشفروش و ثبت آن در سامانه یک کد پیشفروش یکتا برای آن واحد صادر میشود و دیگر امکان معامله آن واحد وجود نخواهد داشت. کد پیش‌فروش ساختمان قابلیت تخصیص به هر واحد یا سهم مشاعی را دارد.

همچنین این سامانه امکان استعلام در‌خصوص وضعیت پلاک ثبتی را به شهروندان برای اطلاع از پیش‌فروش شدن واحدها می‌دهد که این مسئله باعث پیشگیری از هر‌گونه کلاهبرداری و فروش مال غیر می‌شود. در‌واقع این سامانه در راستای شفافیت فرایند پیش‌فروش نقش مهمی خواهد داشت. (19390)

 

1402/8/28

گزارش نظارتی‌-ارزیابی

وضعیت بازسازی و نوسازی ساختمان‌ها و مناطق آسیب‌دیده

از سوانح طبیعی؛ درس‌آموخته‌ها و ارائه پیشنهادات راهبردی

بیان مسئله

طبق تعریف مندرج در ماده (2) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، «فرایند بازسازی» به مجموعه اقدامات لازم و ضروری پس از وقوع بحران گفته می‌شود که به‌منظور بازگرداندن وضعیت عادی به مناطق آسیب‌دیده با در نظر گرفتن ویژگی‌های توسعه پایدار، ضوابط ایمنی، مشارکت‌های مردمی و مسائل فرهنگی، تاریخی، اجتماعی منطقه آسیب‌دیده صورت می‌گیرد. در زمان بروز حوادث طبیعی مانند سیل، زلزله، طوفان و ... بسیاری از ساختمان‌ها، مسیرهای ارتباطی، پل‌ها و زیرساخت‌های مهم شهری و روستایی ممکن است دچار آسیب شوند که می‌تواند به‌طور مستقیم و غیر‌مستقیم بر جامعه تأثیرگذار باشد. از‌آنجا‌که ابنیه و زیرساخت‌های آسیب‌دیده ممکن است هر لحظه حادثه‌آفرین باشند، لذا به‌منظور جلوگیری از بروز خسارات بیشتر نیازمند بهسازی یا بازسازی به‌موقع هستند. بازسازی مناطق آسیب‌دیده به‌معنای بازگرداندن زیرساخت‌ها و ساختمان‌های آسیب‌دیده به‌حالت قبل از وقوع حادثه است، به‌گونه‌ای که قادر به تحمل حوادث محتمل آتی باشند که این فرایند پیچیده نیازمند همکاری بین بخش‌های مختلف دولت، بخش خصوصی و جامعه است.

ایران بهدلیل موقعیت جغرافیایی و مشخصات زمینشناختی آن یکی از 10 کشور حادثهخیز جهان محسوب میشود. در حال حاضر آمارهای جهانی حاکی از افزایش قابل‌توجه فراوانی و شدت سیلاب‌ها در دهه‌های اخیر به‌دلیل تغییرات اقلیمی در بسیاری از مناطق جهان که لزوم توجه بیش‌از‌پیش به موضوع اقدامات پیشگیرانه و کنترلی در رابطه با این پدیده را نشان‌ می‌دهد. ایران نیز از خسارات اقتصادی مصون نبوده و براساس آمار ISDR، خسارات مالی کشور بهواسطه رخداد حوادث طبیعی طی دهههای اخیر بالغ بر 21 میلیارد میلیارد دلار برآورد شده است. همچنین زلزله و سونامی ژاپن در سال 2011 با 250 تا 309 میلیارد دلار زیان اقتصادی [1]، آتش‌سوزی کانادا در سال 2016 با 9 میلیارد دلار خسارت، آتش‌سوزی جنگل‌های هاوایی در سال 2023 با خسارت حدود 6 میلیارد دلار، زلزله 2023 ترکیه-سوریه با 84 میلیارد دلار خسارت از مهم‌ترین و پرتلفات‌ترین وقایع طبیعی جهان در سال‌های اخیر به‌شمار می‌روند.

 

 

شکل 1. اینفوگرافی بحران ایمنی؛ اصلی‌ترین چالش شهرها

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

مأخذ: وزارت کشور.

 

نقطهنظرات‌/‌یافته‌های کلیدی

طبق گزارش‌های سازمان مدیریت بحران کشور [2]، به‌طور میانگین در 10 سال گذشته سالیانه 12759 رخداد زلزله در کشور به وقوع پیوسته است و حدود 4500 سیلاب طی 10 سال اخیر در ایران ثبت شده است. طبق گزارش سازمان جنگل‌ها و مراتع در سال 1398، حدود 28 درصد از مساحت کشور در معرض سیل‌های شدید و طغیانی قرار دارند. به‌عبارتی حدود 56 میلیون نفر از جمعیت کشور در معرض سیل هستند که حدود 15 میلیون نفر از این تعداد در معرض سیل‌های با شدت بالا قرار دارند. براساس آمارهای دهه 90، تعداد سیل‌های ثبت شده در این بازه بیش از 1600 مورد بوده که میانگین خسارات هر سیل حدود 400 میلیارد ریال برآورد شده است. با در نظر گرفتن تعداد انواع بلایای طبیعی، فراوانی رخداد زمین‌لرزه و سیل از سال 1369 تا 1393 در ایران به‌ترتیب 47/2 درصد و 41/5 درصد بوده است. بااین‌وجود، سهم زمین‌لرزه در تلفات انسانی طی این مدت حدود 92 درصد و برای سیل تنها 6/5 درصد بوده است. در رابطه با سهم وقایع طبیعی در خسارت‌های اقتصادی، خشک‌سالی بیشترین تأثیر و حدود 45/5 سهم داشته، درحالی‌که سهم وقایع زلزله و سیل در آسیب‌های اقتصادی به‌ترتیب 30/4 درصد و 23/7 درصد بوده است.

مدیریت بحران به‌خصوص در کشورهای در حال توسعه غالباً در راستای جبران خسارت بعد از وقوع حوادث غیر‌مترقبه و با به‌کارگیری تمام قوای انسانی و امکانات مالی صورت می‌گیرد که به‌مرور و با رسیدن به مرحله بازسازی و بازتوانی از میزان حمایت‌ها کاسته خواهد شد. برخی مخاطرات طبیعی همچون زلزله و طوفان، پدیده‌های اجتناب‌ناپذیر و غیر‌قابل پیشگیری هستند و تنها به‌کمک روش‌های صحیح مدیریت بحران می‌توان از خسارات ناشی از آنها کاست. لذا ضرورت توجه ویژه به اقدامات پیشگیرانه و آمادگی مقابله با بحران از آن جهت اهمیت دارد که سرمایه‌گذاری و توجه به امر پیشگیری از وقوع بحران و آمادگی مقابله با آن، کاهش خسارات جانی و مالی ناشی از مخاطرات و درنتیجه کاهش هزینه‌های مقابله و بازسازی مناطق آسیب‌دیده را در پی خواهد داشت.

 

 

شکل ۲. اینفوگرافی وضعیت مخاطرات طبیعی در ایران بر اساس گزارش سازمان مدیریت بحران [2]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

در سناریوی رخداد زلزله با بزرگی 7 در مرکز استان‌ها، برآورد اولیه خسارت در این محدوده تهران-کرج و اطراف آن نشان از آسیب‌پذیری جدی بیش از 2 میلیون واحد مسکونی و در معرض قرارگیری بیش از 6 میلیون جمعیت دارد که مجاورت این دو کلان‌شهر، ابعاد ریسک را چندین برابر سایر گستره‌های مراکز استانی خواهد کرد. براساس آمار سال 1395 و تعداد واحدهای مسکونی فاقد اسکلت، درصد آسیب‌پذیری واحدهای مسکونی (با فرض وقوع زلزله با بزرگی 7)، در شهرهای یزد و زاهدان بالای 70٪ و درصد آسیب‌پذیری واحدهای مسکونی کرج و تهران (با وجود تعداد به‌مراتب بالای واحدهای مسکونی در این دو شهر و ابعاد آسیب‌پذیری بیشتر)، کمتر از سایر مراکز استانی است (‏0و ‏0) [3].

 

 

 

شکل ۳. نقشه تعداد زلزله‌های رخ داده تا شعاع 50 کیلومتری از مرکز استان‌ها با بزرگی 2.5 و بزرگ‌تر از آن (بدون حذف پس‌لرزه‌ها) [3]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

شکل ۴. نمودار جمعیت مراکز استانها و نمودار نسبت واحدهای مسکونی آسیب‌دیده به تعداد کل واحدهای مسکونی مراکز استانی در زلزله فرضی با بزرگی 7 در نقطه وسط مرکز استان [3]

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

فرایند بازسازی باید با محوریت و نظارت دولت و همکاری و مشارکت کلیه دستگاه‌ها و نهادهای ذی‌ربط، بخش خصوصی و همچنین افراد و گروه‌های درگیر موضوع انجام پذیرد. اهم راهکارهای پیشنهادی در راستای بهبود فرایند بازسازی نظام‌مند منطبق بر توسعه پایدار و بلندمدت در مناطق آسیب‌دیده به‌شرح زیر است:

 

¢ عمل به تکلیف قانونی سازمان برنامه و بودجه و پیگیری دستگاه‌های نظارتی در راستای تخصیص اعتبار لازم برای پروژههای پیشگیرانه، کاهش خطر و آمادگی، موجب رشد قابل ملاحظهای در امر پیشگیری و کاهش خطرپذیری و همچنین کاهش هزینههای گزاف در مراحل بازسازی خواهد شد. لذا سازمان برنامه و بودجه باید در راستای اجرای ماده (16) قانون مدیریت بحران نسبت به ایجاد فصل مدیریت بحران اقدام نماید. همچنین تخصیص کامل و به‌موقع اعتبارات بازسازی مناطق آسیب‌دیده و اجرای تبصره «1» ماده (17) قانون مدیریت بحران مبنی‌بر تخصیص کامل 30 درصد از اعتبارات بحران در ابتدای هر سال، منجر به تسریع در روند بازسازی و پاسخ‌گویی سریع و مؤثر بعد از وقوع حوادث خواهد شد (سازمان برنامه و بودجه کشور، دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور، کمیسیون عمران مجلس).

 

¢ سرمایه‌گذاری در سامانه‌های پیش‌بینی و هشدار سریع (ارتقاء دقت مدل‌های هواشناسی، طراحی و اجرای سامانه‌های نوین پیش‌هشدار سیل، راه‌اندازی و تقویت سامانه‌های هشدار سریع زلزله و توسعه شبکه ملی شتاب‌نگاری کشور)، تهیه‌ نقشه مخاطرات و ارزیابی ریسک، تدقیق نقشه‌های حریم گسل و تعیین تکلیف ساختمان‌های خلاف ضوابط در پهنه‌های گسلی و ناایمن از‌جمله اقدامات لازم به‌منظور تقویت سیستم مدیریت ریسک بلایای طبیعی، بهبود تاب‌آوری در برابر مخاطرات و ترویج توسعه ریسک‌محور به‌شمار می‌رود (وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، وزارت صمت، سازمان برنامه و بودجه).

 

¢ به‌منظور بازسازی مناطق مسکونی، ایجاد مسکن و زیرساخت‌های تاب‌آور و ارتقاء تاب‌آوری زیرساخت‌های موجود در برابر انواع مخاطرات (تاب‌آوری چند مخاطره‌ای)، لازم است ریسک مخاطرات محتمل و همچنین ریسک‌های زیست‌محیطی در فرایند بازسازی، طراحی سازه‌ای و تعیین مکان این زیرساخت‌ها لحاظ گردد و اصلاح مقررات و آیین‌نامه‌های ایمنی نیز در دستور کار قرار گیرد (وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، سازمان نظام مهندسی ساختمان، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی).

 

¢ توسعه و گسترش مناطق روستایی باید براساس نیازهای اجتماعی، اقتصادی، رعایت مقررات ساخت‌و‌ساز در مکان‌های پرخطر و با در نظر گرفتن محدودیت‌های زیست‌محیطی و اقدامات پیشگیرانه در برابر انواع مخاطرات انجام پذیرد. همچنین مقاوم‌سازی ساختمان‌های با آسیب‌دیدگی محدود به‌عنوان یک راهکار جایگزین نوسازی و یا استفاده از اسکان موقت در مناطق آسیب‌دیده، می‌تواند افزایش رضایت و مشارکت ساکنان و بازتوانی سریع‌تر وضعیت معیشت مردم را به‌دنبال داشته باشد (بنیاد مسکن انقلاب اسلامی، وزارت راه و شهرسازی).

 

¢ وزارت کشور با محوریت و نظارت سازمان مدیریت بحران و مشارکت کلیه دستگاه‌های موضوع ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور باید نسبت به تدوین برنامه عملیاتی و پیاده‌سازی اقدامات قید شده در برنامه‌های ملی «کاهش خطر حوادث و سوانح»، «آمادگی و پاسخ» و «بازسازی و بازتوانی» در چارچوب سند راهبرد ملی مدیریت بحران اقدام کند. همچنین عملکرد سالیانه دستگاه‌های مذکور باید توسط سازمان مدیریت بحران، ارزیابی و امتیاز‌دهی شود تا ضمن پایش وضعیت دستگاه‌ها، تخصیص اعتبارات بحران بر‌مبنای عملکرد آنها صورت گیرد. برای این منظور کلیه این دستگاه‌ها موظف به همکاری کامل با سازمان مدیریت بحران جهت ارائه گزارش عملکرد سالیانه براساس شاخص‌های ارزیابی عملکرد نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران هستند (وزارت کشور). (19397)

 

 

 

1402/8/28

بررسی فرصت‌ ها و مشوق‌های عضویت در

بریکس در حوزه مدیریت تغییرات اقلیمی

بیان مسئله

کشورهای عضو بریکس که به اقتصادهای نوظهور در جهان شهرت دارند، با ساختار اقتصادی نسبتاً مشابه جزو وسیع‌ترین و پرجمعیت‌ترین کشورهای جهان محسوب می‌شوند. در نشست اخیر بریکس (پانزدهمین اجلاس بریکس در شهریور 1402 در آفریقای جنوبی)، ۶ عضو جدید از‌جمله جمهوری اسلامی ایران به اعضای این بلوک اقتصادی افزوده ‌شده‌اند که به‌طور رسمی در ژانویه 2024 (دی‌ماه سال جاری) به این گروه خواهند پیوست. اضافه شدن 6 عضو جدید به کشورهای عضو بریکس، سهم این بلوک اقتصادی را در انتشار گازهای گلخانه‌ای افزایش خواهد داد. افزایش سهم انتشار گازهای گلخانه‌ای در اقتصادهای نوظهور نظیر کشورهای عضو بریکس، ضرورت مشارکت این کشورها در کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای را بیشتر می‌کند. از‌آنجایی‌که زیان‌های اقتصادی ناشی از تغییرات اقلیمی، در طول زمان افزایش می‌یابد و مهم‌ترین تأثیرات آن در فقیرترین کشورها ایجاد می‌شود، از‌این‌رو تغییر سیاست‌های آنها در راستای کاهش گازهای گلخانه‌ای بسیار حائز اهمیت است. اهمیت این موضوع به‌گونه‌ای است که مطالعات نشان داده‌اند بهواسطه تغییرات اقلیمی، کشورهای در‌ حال ‌توسعه ممکن است ثروت خود را بهازای هر نفر بین ۱۷ تا ۳۰ درصد از دست دهند. ارزیابی کارشناسان مجمع جهانی اقتصاد نشان ‌می‌دهد که هر‌ساله به‌دلیل کاهش رشد مرتبط با تأثیر تغییرات اقلیمی، اقتصاد جهانی 1/5 درصد از تولید ناخالص داخلی و یا 1/2 هزار میلیارد دلار را از دست می‌دهد که این شاخصها تا سال 2030 دو برابر رشد خواهند داشت. بر همین اساس خسارتهای اقتصادی برای دولتهای ضعیف جهان 11 درصد از تولید ناخالص داخلی برآورد میشود. برآوردهای انجام گرفته نشان ‌می‌دهد که تغییرات اقلیمی تا سال ۲۰۵۰ میتواند منجر به از دست دادن ۲۳ هزار میلیارد دلار در تولید اقتصاد جهانی شود. این رقم نشان‌دهنده کاهش بالقوه ۱۱ تا ۱۴ درصدی در تولید اقتصاد جهانی در مقایسه با سطوح رشدی است که بدون تغییرات اقلیمی به آن می‌توان دست‌ یافت. پیش‌بینی‌ها گویای این واقعیت هستند که آسیا بیشترین آسیب را از تغییرات اقلیمی خواهد دید. از‌این‌رو طیف وسیعی از کشورها و به‌ویژه کشورهای عضو بریکس برای مقابله با این تغییرات سیاست‌هایی را در پیش ‌گرفته‌اند. در این میان، اقتصادهای نوظهوری همچون کشورهای عضو بریکس با توجه به منافع و آسیب‌پذیری‌ها، تغییرات گسترده‌تری در سیاست‌های اقتصادی و تجاری خود ایجاد کرده‌اند.

 

یافتههای کلیدی

تحلیل و بررسی بیانیه‌ها و توافقات صورت گرفته در نشست‌های مختلف گروه بریکس نشان‌ می‌دهد که موضوع محیط زیست و تغییر اقلیم از نشست این گروه به میزبانی چین در سال 2011 تا نشست آخر در آگوست 2023 به‌طور فزاینده‌ای مورد توجه اعضا قرار داشته است. در تأیید این مدعی، در بیانیه سال 2023 کشورهای گروه بریکس در ژوهانسبورگ آفریقای جنوبی موضوع تغییر اقلیم به یکی از موضوعات محوری تبدیل شده است به‌گونه‌ای که از 94 بند ۱۳ بند (نزدیک به 14%) به تغییرات اقلیمی پرداخته شده است. در بندهای اختصاص‌یافته به موضوع تغییر اقلیم در بیانیه آخرین نشست کشورهای عضو بریکس بر مواردی نظیر ایجاد فرصت برای انتقال دانش، تجربیات و فناوری‌ها، داد‌و‌ستد داده و اطلاعات، بهره‌گیری از ظرفیت «صندوق خسارات» به‌منظور جبران ضرر و زیان ناشی از تغییرات اقلیمی، ایجاد امکان بهره‌گیری از کمک کشورهای توسعه‌یافته در جهت کاهش تأثیرات تغییرات اقلیمی، امکان بهره‌گیری از سازوکارهای مالی برای مقابله با اثرات تغییرات اقلیمی، ایجاد ظرفیت برای کاهش اثرات تحریم‌های ظالمانه ایالات متحده آمریکا در حوزه مقابله با اثرات تغییر اقلیمی از طریق بانک‌های توسعه چندجانبه و مؤسسات مالی بین‌المللی، امکان تبادل اساتید، دانشجو، دانش‌آموز و متخصصان مرتبط با تغییرات اقلیم بین کشورهای عضو اتحاد بریکس و همچنین توسعه انرژی‌های تجدید‌پذیر تأکید شده است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنین و یا راهکارهای سیاستی بههمراه تجزیه‌و‌تحلیل استدلالها

برخی محورهایی که می‌تواند به‌عنوان فرصت‌های پیش رو در حوزه تعاملات با گروه بریکس در راستای کاهش اثرات و سازگاری با تغییرات اقلیمی مدنظر قرار گیرد به‌شرح ذیل می‌باشد:

  1. انتقال فناوریهای سازگار با محیط زیست در کشورهای بریکس،
  2. تأمین مالی پروژه‌های اقلیمی با استفاده از سازوکارهای مالی گروه بریکس و کشورهای عضو،
  3. بهره‌گیری از بانک اطلاعاتی و تجربیات جهانی در حوزه کاهش اثرات و مقابله با تغییرات اقلیمی،
  4. ارتقای دیپلماسی فعال محیط زیستی بهمنظور خنثی‌سازی تبعیضهای خودسرانه و رویکردهای جانب‌دارانه در حوزه مقابله با تغییرات اقلیمی،
  5. پرورش نیروهای متخصص و بومی‌سازی دانش روز مرتبط با موضوعات تغییرات اقلیمی با استفاده از ظرفیت تبادل اساتید و دانشجویان در بین کشورهای عضو گروه بریکس.

ذکر این نکته ضرورت دارد که به‌رغم الزام‌آور نبودن بیانیه آخرین نشست کشورهای بریکس در حوزه تغییرات اقلیمی، عدم همپایی جمهوری اسلامی ایران با اقدامات سایر کشورهای عضو گروه بریکس، می‌تواند افزایش احتمال عدم‌النفع کشور از فرصت‌های قابل دسترس به‌واسطه الحاق به اتحاد بریکس، را سبب گردد. به‌رغم موارد اشاره شده ذکر این نکته ضرورت دارد که پذیرفتن هر‌گونه تعهد یا مسئولیت بین‌المللی در این حوزه بدون بررسی دقیق شرایط کشور و سنجش میزان و تحلیل دلایل موفقیت یا عدم موفقیت اجرای قوانین و مقررات داخلی ناصواب بوده و پژوهش حاضر نیز درصدد چنین موضوعی نمی‌باشد و بررسی و سنجش مذکور پیش‌نیاز اجرایی شدن پیشنهادهای ارائه شده در مطالعه حاضر است. (19400)

 

 

1402/8/21

دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن

 

چشم‌انداز اینترنت از منظومه‌های ماهواره‌ای

«اقتباس از گزارش اندیشکده آلمانی امنیت و امور بین‌الملل (SWP)»

 

بیان / شرح مسئله

میلیاردها نفر در سراسر جهان هر روز برای انجام اموری مانند دریافت خدمات دولتی، انجام معاملات تجاری، دریافت اخبار و برقراری ارتباطات اجتماعی به اینترنت وابسته هستند و سالیانه میلیون‌ها کاربر جدید به آن اضافه می‌شوند. خدمات اینترنت پرسرعت، امن، قابلاعتماد و مقرون به‌صرفه برای همه آحاد جامعه یکی مهمترین مسائل کشورهاست. بیشتر ترافیک اینترنت جهان از طریق کابل‌های فیبر نوری‌ انجام ‌می‌شود. توسعه کابل‌های فیبر نوری در مناطق پُرجمعیت شهری دارای توجیه اقتصادی است، اما در مناطق کم‌جمعیت و روستایی صرفه اقتصادی لازم را ندارد و توسعه ارتباطات در این مناطق مبتنی‌بر استفاده از حمایت‌های دولتی است. در سال‌های اخیر، چندین شرکت به فرصتی برای ارائه دسترسی به اینترنت از آسمان یا فضا «Sky-Fi» فکر می‌کنند. این شرکت‌ها ایده‌های فناورانه مختلفی را برای دسترسی به اینترنت ارائه می‌دهند. استفاده از ماهواره‌ها، هواپیماهای بدون سرنشین، بالن‌های ارتفاع بالا و یا ترکیبی از آنها برای ایجاد دسترسی گسترده به اینترنت‌ ازجمله این فناوری‌ها محسوب می‌شوند. این راهکارهای فناورانه گرچه فرصت‌های جدیدی برای توسعه ارتباطات ایجاد می‌کنند، اما تهدیدات و چالش‌هایی را به‌ویژه برای قوانین و مقررات جاری و موجود در بین کشورها ایجاد کرده‌اند.

 

نقطهنظرات / یافتههای کلیدی

در سال‌های اخیر، برخی شرکت‌های غربی‌ ازجمله اسپیس‌ایکس،[6] وان‌وب و آمازون[7] از طرح‌هایی برای استقرار ده‌ها هزار ماهواره در قالب منظومه‌های ماهواره‌ای ارتفاع پایین رونمایی کرده‌اند. برخلاف خدمات اینترنت ماهواره‌ای قبلی، این منظومه‌های ماهواره‌ای جدید در ارتفاعات بسیار پایین‌تر و در تعداد بسیار بیشتر ساخته می‌شوند تا تأخیر سیگنال را کاهش دهند و برنامه‌هایی مانند بازی‌های برخط و پرواز هواپیماهای بدون سرنشین را پشتیبانی کنند. از سال 2018، اسپیس‌ایکس پیشتاز راه‌اندازی منظومه ماهواره‌ای خود به نام استارلینک[8] است. اسپیس‌ایکس تاکنون بیش از 2000 ماهواره را به مدار‌ فرستاده‌ است. کمیسیون ارتباطات فدرال ایالات متحده (FCC)[9] اخیراً یک مجوز کلیدی به اسپیس‌ایکس اعطا کرده که به این شرکت اجازه می‌دهد با پرتاب 7500 ماهواره نسل 2 (Gen 2)، شبکه اینترنتی استارلینک خود را توسعه دهد.

علاوه‌بر اسپیس‌ایکس، تعداد دیگری از شرکت‌ها از ایالات متحده و چین قصد دارند شبکه‌هایی با چندین هزار ماهواره ‌ایجاد کنند تا از هر نقطه روی زمین به اینترنت دسترسی‌ داشته‌ باشند. این ماهواره‌ها در مدار پایین زمین مستقر خواهند شد. اگر این طرح‌ها عملی شوند، زیرساخت اینترنت جهانی ابعاد کاملاً جدیدی پیدا خواهد کرد. این امر پیامدهای گسترده‌ای برای دسترسی به اینترنت، امنیت و انعطاف‌پذیری زیرساخت اینترنت و روابط قدرت در حکمرانی جهانی اینترنت خواهد داشت. شرکت‌های پیشرو از ایالات متحده و‌ به‌ دنبال آن چین ظرفیت گسترده‌ای برای نفوذ خواهند داشت. آنها قادر خواهند بود، در سطح زیرساخت جهانی اینترنت، جریان جهانی اطلاعات را کنترل کنند.

اندیشکده آلمانی امنیت و امور بین‌الملل[10](SWP) در بررسی تحقیقاتی خود دو سناریو را برای نشان دادن دامنه تحولات احتمالی و پاسخ‌های بالقوه مربوطه ترسیم می‌کند: سناریوی اول، توسعه انحصارطلبی‌های جهانی را توصیف می‌کند و سناریوی دوم، شکلی از رقابت جهانی تنظیم‌شده را تبیین می‌کند.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

  1. توسعه، حمایت و یا مشارکت در پروژه‌های مجموعه‌های ماهواره‌ای ارتفاع پایین به موازات توسعه زیرساخت‌های شبکه ملی اطلاعات از طریق استقرار گسترده کابل‌های فیبرنوری: مشارکت[11] احتمالی اتصال اینترنت از طریق ماهواره‌های مدار پایین زمین (LEO)[12] نه به‌عنوان جایگزینی برای ارتباطات زمینی، بلکه به‌عنوان مکمل آنها خواهد بود. هدف باید ایجاد ترکیبی از فناوری‌ها باشد که وابستگی به یک فناوری (و شرکت‌ها و کشورهای مرتبط با آن) را تا حدی کاهش دهد که ایران بتواند از استقلال زیرساخت‌های دیجیتال خود محافظت کند. ایالات متحده، چین و کانادا به‌طور نظام‌مند از بودجه عمومی کشورشان برای پیشبرد ساخت مجموعه‌های ماهواره‌ای ارتفاع پایین استفاده می‌کنند. ایران نیز می‌تواند منابع مالی مشخصی از درآمدهای وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات را به‌سمت توسعه، حمایت و یا مشارکت در پروژه‌های مجموعه‌های ماهواره‌ای ارتفاع پایین هدایت کند، البته به موازات آن، استقرار گسترده کابل‌های فیبر نوری، هم برای اتصال مستقیم برای کاربران نهایی و هم به‌عنوان زیرساخت پایه‌ای ارتباطات کشور و همچنین برای افزایش تاب‌آوری باید با قوت دنبال شود.
  2. توجه به راهبردها و سیاست‌های کلان کشور در حوزه فضای مجازی: منظومه‌های ماهواره‌ای برای ارائه خدمات خود نیاز به مقررات دارد. همچنین، کاروران ماهواره‌ای به مجوزهایی از دولت‌ها نیاز دارند تا بتوانند از محدوده‌های فرکانسی مربوطه در قلمرو‌های ملی‌ استفاده‌ کنند. صدور این مجوزها مشروط به شرایطی است. برای صدور مجوزها و تنظیم مقررات جدید در کشورمان مطلوب آن است که راهبرد‌ها و سیاست‌های کلان کشور در حوزه فضای مجازی توسط شورای‌عالی فضای مجازی و سیاست‌های تحقق آنها در قوانین برنامه‌های پنج‌ساله کشور [1] توسط کمیسیون صنایع و معادن مجلس شورای اسلامی مورد توجه قرار گیرند. همچنین رویکردهای منسجمی‌ ازسوی متولیان‌ ازجمله وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و وزارت امور خارجه دنبال شود.
  3. توسعه همکاری‌های بین‌المللی در ایجاد اَبَرمنظومه ماهوارهای ارتفاع پایین ایران

برنامه‌های آتی توسعه اَبَرمنظومه ماهواره‌ای ارتفاع پایین ایران، از طریق همکاری با کشورهای همسو نیز قابل پیگیری است. برنامه همکاری با کشور چین به‌عنوان بخشی از توافق‌نامه همکاری مشترک بین دو کشور و یا از طریق ابتکار یک کمربند و جاده یا سازمان شانگهای، می‌تواند به‌سمت توسعه زیرساخت‌های دیجیتال هدایت شود. این امر از طریق همکاری وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و وزارت امور خارجه و سایر بخش‌های مرتبط کشورمان امکان‌پذیر است. به‌دلیل اهمیت همکاری سایر کشورها در توسعه اَبَرمنظومه ماهواره‌ای ارتفاع پایین آتی ایران و همچنین به‌منظور هماهنگی و هم‌افزایی بین دستگاه‌های اجرایی و نهادهای مرتبط در کشورمان ضروری است هرگونه اقدامی در این زمینه زیرنظر شورای‌عالی فضای مجازی و با تأیید شورای مذکور انجام شود.

  1. مشارکت و حضور فعال در نهادهای بین‌المللی و چندجانبه و اتخاذ رویکردهای منسجم در مجامع بین‌المللی برای حفظ حقوق حاکمیتی و منافع ملی: برخی محققان بر این عقیده هستند که سازمان‌های جهانی نهادهای مناسبی برای پیگیری منافع ملی کشورهاست. با مشارکت و تأثیرگذاری وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات در تصویب معاهده‌های جدید و استفاده از ظرفیت‌های‌ این‌گونه نهادهای چندجانبه می‌توان منافع کشورمان را دنبال کرد.
  2. ارتقا و تنوع فناوری‌های این عرصه: طرح‌های فعلی برای اَبَرمنظومه‌های ماهواره‌ای ارتفاع پایین جهان خطر ایجاد تمرکز قدرت اقتصادی را دارد. برای ارتقای تنوع فناوری، باید از حفظ استانداردها و پروتکل‌های باز حمایت شود. حفظ استانداردها و پروتکل‌های باز خود می‌تواند ابزاری برای حفظ شبکه‌های ناهمگن و متنوع باشد. استانداردهای باز مبنایی برای نوآوری و حتی از بین بردن تمرکز قدرت اقتصادی هستند. این موارد از طریق وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات قابل پیگیری هستند.

درمجموع، هم از منظر توسعه مطلوب زیرساختهای ارتباطات و هم از نظر اقتصادی برای ایران مطلوب است که منظومه ماهواره مخابراتی مناسب خود را به‌طور مستقل یا با مشارکت کشورهای همسو راه‌اندازی کند. این هدف مهم و بلندپروازانه به پشتوانه بهره‌گیری از ظرفیت‌های شرکت‌های دانش‌بنیان حوزه فضایی و مخابراتی کشورمان، ظرفیت‌های دانشگاه‌ها و مراکز تحقیقاتی کشور قابل تحقق است. همکاری وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و وزارت امور خارجه کشورمان با تأیید شورای‌عالی فضای مجازی در تحقق این امر نافذ خواهد بود. (19379)

 

 

 

1402/8/21

متاورس (فراجهان)؛

چالش‌ها و الزامات توسعه و به‌کارگیری

 

بیان/شرح مسئله

متاورس مجموعه‌ای از دنیاهای مجازی در ادغام با محیط فیزیکی (محیط‌های موازی مجازی-فیزیکی) است که بخشی از ساعات زندگی روزمره شهروندان در آن خواهد گذشت. فناوری‌هایی همچون هوش مصنوعی به ایجاد واقعی‌تر و پذیرفتنی‌ترِ متاورس توسط کاربران عادی کمک قابل‌توجهی خواهد نمود و پیش‌بینی می‌شود افراد قادر خواهند بود حتی دنیایی خلق کرده و در آن زیست مجازی داشته ‌باشند که ابزارها و تعاملاتی خاص خودش را داشته ‌باشد؛ این درحالی است لزوماً همه آنها در دنیای واقعی و فیزیکی امروزی ما موجود نبوده و زاییده تخیلات آنها هستند. 

باید توجه نمود که، تحقیق در مورد چنین محیط پیچیده‌ای هنوز در ابتدای راه بوده و هنوز در حال ایجاد اولین نقاط تماس با کاربران است. متاورس قابلیت همکاری بین سکوهایی که جهان‌های مجازی مختلف را ایجاد می‌کنند، فعال می‌کند. به‌عنوان مثال، کاربران می‌توانند محتوا ایجاد کنند و آن را به‌طور گسترده بین جهان‌های مجازی مختلفی که در آنها حضور دارند منتقل کنند. آواتارها به‌عنوان نمایندگان یا همزاد‌های دیجیتالی اشیای حقیقی در متاورس عمل می‌کنند که کاربران در محیط‌های مجازی از آنها به‌عنوان نماد خود یا سایر چیزهایی که دارند استفاده می‌کنند.

 

نقطهنظرات/یافته‌های کلیدی

متاورس دارای دو بُعد فناوریهای پایه برای ایجاد (همچون فناوری‌های وب، واقعیت توسعه‌یافته، هوش مصنوعی، همزادهای دیجیتال) و بُعد زیستبوم آن برای گردش و رشد و پایداری این محیط است. از‌این‌رو، ارتقای هرکدام از زمینههای مختلف و جلوگیری از بروز اختلالات و حفظ منافع شهروندان در آن از اهداف اصلی قانونگذار میباشد. عناصر ضروری در زیست‌بوم متاورس شامل قابلیت اعتماد و مسئولیت‌پذیری، امنیت و حریم خصوصی، مقبولیت اجتماعی، اقتصاد مجازی، تولید محتوا و حوزه مسائل و فضای همزادهای دیجیتال، مباحثی است که در این گزارش بررسی شده و زمینه‌های تبعیض، بی‌نظمی، کلاهبرداری و ... احصا شده است. همچنین بخش‌هایی که نیازمند توجه، سیاستگذاری یا قانونگذاری است شناسایی شده که از آن جمله می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

 

الف) الزامات توسعه محیطهای موازی مجازی-فیزیکی

  1. فرهنگ استفاده از متاورس

استفاده از متاورس نیاز به فرهنگ مناسب حضور در محیط مجازی دارد. از‌آنجا‌که نحوه پیاده‌سازی محیط توسط تولید‌کنندگان (هم تولید‌کنندگان نرم‌افزار و هم تولید‌کنندگان محتوا) نقش مهمی در فرهنگ حضور در آن دارد و پس از آن فرهنگ حضور در متاورس می‌تواند حتی در فرهنگ دنیای حقیقی نیز تأثیر داشته ‌باشد، ایجاد یک زیست‌بوم امن و پایدار نیازمند فرهنگ‌سازی و در‌عین‌حال تنظیم‌گری و قانونگذاری است.

  1. رشد پایدار

رشد پایدار محیط‌های موازی مجازی-فیزیکی نیاز به ایجاد مداوم اشیای جدید و سرزمین‌های جدید دارد. لذا فرهنگ زیستن در این محیط، حفظ امنیت و منافع شهروندان در عین تضمین سرمایه‌گذاری توسعه‌دهندگان عناصر کلیدی بقا و رشد این محیط می‌باشند.

 

  1. روحیه همکاری

با توجه به ماهیت فناوری‌های سازنده محیط متاورس و همچنین نزدیکی در عین تفاوت نظامات حاکم بر حکمرانی این زیست‌بوم نسبت به دنیای فیزیکی، ایجاد روحیه همکاری در توسعه این سامانه بسیار مهم است. این همکاری در‌عین‌حال خود باعث ایجاد رقابت مثبت مبتنی‌بر هم‌افزایی نیز خواهد شد.

  1. تسهیل‌گری در توسعه اقتصاد دیجیتال

از‌آنجا‌که یکی از جذابیت‌های محیط متاورس توسعه کسب‌و‌کارهای دیجیتالی است، تسهیل‌گری‌ها در توسعه اقتصاد دیجیتال، انگیزه مناسب برای توسعه محیط متاورس و کسب درآمد را فراهم می‌سازد. لذا قوانین و مقررات اقتصاد دیجیتال در محیط فیزیکی می‌تواند تأثیر مستقیمی بر محیط متاورس که ترکیب دنیاهای مجازی-فیزیکی است، داشته ‌باشد.

 

ب) تکلیف دستگاهها به ایجاد زیرساختهای لازم

  1. حفاظت داده

نشت‌های اطلاعاتی و اطلاعات از‌دست‌رفته، به‌خصوص در حملات سایبری مشکلات زیادی را برای توسعه‌دهندگان ایجاد کرده است که باید در سه حوزه مورد توجه قرار گیرد:

  • تعیین روال‌های رمز‌نگاری مناسب (توسط مقررات‌گذار)،
  • تعیین جریمه‌ها و سهم مسئولیت آسیب‌های وارد شده به کاربر (توسط قانونگذار)،
  • تعیین روال‌های مراقبت از اطلاعات در مقابل حذف (توسط مقررات‌گذار).
  1. ایجاد ظرفیت محاسباتی

استفاده از الگوریتم‌های هوشمند به‌خصوص الگوریتم‌های هوشمند مولد یکی از مهم‌ترین بخش‌های فناوری متاورس است که معمولاً نیاز به حجم محاسبات زیادی دارد. پردازش‌های بینایی ماشین و نظارت هوشمند بر محیط واقعی برای انتقال اطلاعات به محیط مجازی نیز نیازمند ظرفیت محاسباتی زیادی هستند. (با مدیریت مقررات‌گذار)

  1. شبکه

ایجاد، توسعه و حفظ امنیت شبکه معمولاً فعالیتی است که بین بخش خصوصی و با نظارت دولت انجام ‌می‌شود که نیاز به سیاستگذاری و قانونگذاری دارد.

  1. ذخیرهسازی

ذخیره‌سازی معمولاً به‌صورت ابری و در بخش خصوصی انجام‌ می‌شود و از‌آنجا‌که اطلاعات بسیار ارزشمند هستند و طول عمر بسیار زیادی نیز دارند، بنابراین باید سیاستگذاری لازم برای پیش‌بینی زیرساخت‌های لازم به‌منظور بیمه کردن اطلاعات و تأمین حداقل هزینه‌ها برای حفظ طولانی‌مدت اطلاعات انجام شود.

  1. ابزارهای واسط

ابزارهای ارتباطی جهت غوطه‌وری کاربران در محیط متاورس بسیار مهم است. این ابزارها بر دو نوع هستند: ابزارهایی که اطلاعات کامپیوتر را به کاربر انتقال می‌دهند که البته صرفاً به دید سه‌بعدی در حس بینایی و صدای سه‌بعدی در حس شنوایی ختم نمی‌شود و انواع حس‌های دیگر حتی چشایی و بویایی را نیز در‌بر‌می‌گیرد، و ابزارهایی که اراده کاربر را به محیط مجازی منتقل می‌کنند که شامل انواع دستکش، لباس و حسگرهای محیطی است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

نیازهای دیگری نیز وجود دارد که به‌طور خلاصه در موارد زیر یادآوری می‌گردد:

  1. مالکیت معنوی و قوانین آن در مورد مالکیت بر اشیای مجازی یا همزاد‌های دیجیتال،
  2. حیطه وظایف و مسئولیت کاربران و توسعه‌دهندگان و سهم هرکدام از آنها در پاسخ‌گویی و جبران،
  3. زیرساخت‌های قانونی حفاظت از حریم خصوصی،
  4. زیرساخت‌های قانونی امنیت داده و فضای سایبری،
  5. زیرساخت‌های قانونی مواجهه با نشت اطلاعات و تعیین حدود و تکالیف و شیوه مقابله،
  6. تعیین تکلیف امکان ثبت مالکیت اشیای مجازی در فناوری دفتر‌کل توزیع ‌شده و NFT،
  7. سازوکار اِعمال عوامل محدود‌کننده یا تنظیم‌کننده همچون سانسور، تعیین موارد و حذف محتوای غیرقانونی و خشن، کلاهبرداری، جرائم امنیتی و تبلیغات نابه‌جا و جرم‌انگاری‌های مربوط به آن،
  8. روال‌های نظارتی لازم برای ایجاد رقابت عادلانه،
  9. روال‌های حفاظت از اقشار آسیبپذیر ازجمله کودکان و نوجوانان،
  10. انواع سازوکارهای همکاری بین دولت، کاربران و توسعه‌دهندگان. (19380)

 

 

 

1402/8/17

پویاییشناسی رقابتپذیری تولیدات داخلی در ایران

سلسله گزارشهای پویاییشناسی چالشهای کشور (9)

 

بیان / شرح مسئله

در برنامه ششم توسعه کشور مقرر شده بود که تولید ناخالص داخلی کشور از رشد سالیانه 8 درصد برخوردار باشد و صادرات غیرنفتی کالا و خدمات (بدون میعانات گازی) با رشد سالیانه 21/7 درصد از 42 میلیارد دلار در سال 1395 به 112/7 میلیارد دلار در سال 1400 افزایش یابد. یکی از الزامات تحقق چنین اهدافی تولید محصولات با ارزش‌افزوده بالا و فروش آنها در بازارهای داخلی و خارجی و به‌عبارتی تقویت توان رقابت‌پذیری تولیدات داخلی است. این درحالی است که تولید ناخالص داخلی کشور به قیمت ثابت سال 1390 در سال 1400 نسبت به مقدار مشابه در سال 1395 تغییر چندانی نداشت و میزان صادرات غیرنفتی کشور در سال 1400 حدود 48/6 میلیارد دلار شد که نسبت به سال 1395 تنها حدود 16 درصد رشد داشته است. ازاین‌رو با هدف اثر بخشی بیشتر اقدامات سیاستی و اجرایی برای بهبود وضعیت رقابت‌پذیری تولیدات داخلی، در گزارش حاضر اهم عوامل مؤثر بر رقابت‌پذیری تولیدات داخلی و روابط‌شان با یکدیگر بررسی شده ‌است.

 

نقطهنظرات / یافتههای کلیدی

در سال 1400 سهم ایران از صادرات جهانی حدود 0/3 درصد و شاخص تمرکز صادراتی ایران حدود 0/13 بوده، درحالی‌ که برای مثال کشور ترکیه سهم حدود یک درصد از بازار جهانی و شاخص تمرکز صادراتی آن حدود 0/03 بود. نمره بالای شاخص تمرکز، نشان‌دهنده تنوع پایین کالاهای صادراتی یک اقتصاد و ضرورت تغییر ساختار تولید و تجارت آن است.

ریشه‌یابی عوامل مؤثر بر رقابت‌پذیری تولیدات داخلی در چهار سطح عوامل سطح خُرد (بنگاه)، سطح بخش (صنعت) و فرابخش (عوامل کلان) و فراسطح (زمینه‌های سیاسی و فرهنگی) قابل رصد است. در مدل توسعه داده شده مبتنی‌بر پویاییشناسی سیستمها، رقابت‌پذیری تولیدات داخلی متأثر از متغیرهای مختلفی است که سرریز آثار تمامی متغیرها از مسیر چهار متغیر تقاضا، فضای کسب‌وکار، خلق ارزش و قیمت تمام شده بر متغیر رقابتپذیری داخلی وارد شده ‌است.

همان‌طور که اشاره شد یکی از عواملی که تولید با استفاده از صرفه‌های مقیاس را میسر می‌کند، میزان تقاضا و اندازه بازار است. براساس مدل طراحی شده مهم‌ترین عوامل مؤثر بر بخش تقاضا، بلوغ زنجیره ارزش پسینی و قیمت فروش محصولات است. هر چقدر بخش‌های پیشین در زنجیره ارزش، محصولات متنوع‌تر با کمیت و کیفیت مناسب در اختیار بخش‌های تولیدی قرار دهند، بدان معناست که تقاضای شکل گرفته با قیمت و کیفیت مناسب تأمین شده که می‌تواند به ارتقای رقابت‌پذیری محصولات تولیدی کمک کند. این درحالی است که در سال 1400 حدود 68 درصد ارزش واردات کشور را کالاهای واسطهای و نزدیک به 15 درصد را کالاهای سرمایهای به‌خود اختصاص دادهاند. این آمار بدان معناست که پیوندهای پسین و پیشین قوی در بین بخشهای مختلف اقتصادی کشور شکل نگرفته ‌است. بهعبارتی صنایع بزرگ و مادر از یک طرف ارتباط ضعیف با صنایع پایه ازجمله صنعت ماشین‌سازی دارند (ایجاد تقاضا) و از طرف دیگر ارتباط ضعیف با بخش تولید کالایی دارند (تأمین تقاضا). در تداوم این چرخه باطل، کالاهای نهایی نیز در تحریک بازار محصولات واسطهای در زنجیره ارزش صنایع نقش ضعیفی دارند.

قیمت فروش محصول متأثر از کارایی بازار نیز بر تقاضا اثر دارد. در ایران به‌دلیل اینکه از‌ یکسو غالب بنگاههای بخش خصوصی کوچک هستند و عمده بنگاههای بزرگ، تحت مالکیت یا مدیریت دولتی یا شبه‌دولتی هستند و ازسوی دیگر وجود سیاستهای حمایتی غیرهدفمند و بدون زمانبندی مشخص بهدلیل فقدان استراتژی توسعه صنعتی، سبب شده که فضای رقابتی در ساختار بازار کشور ضعیف باشد.

قیمت تمامشده محصولات از دیگر متغیرهایی است که بر رقابتپذیری تولیدات داخلی اثرگذار است. قیمت مواد اولیه، کیفیت لجستیک، قیمت انرژی، نرخ دستمزد، هزینه تأمین مالی و مقیاس واحد اقتصادی ازجمله عوامل اثرگذار بر قیمت تمام شده محصول است.

خلق ارزش موضوع دیگری است که بر رقابتپذیری تولیدات داخلی اثرگذار است. درصورتی که‌ هریک از متغیرهای کیفیت منابع انسانی و مدیریت صنعتی، سرمایه‌گذاری، نوآوری، بلوغ زنجیره ارزش پیشینی و سهم عوامل تولید از محصول افزایش یابند، بهره‌وری نیز افزایش یافته و این افزایش به کاهش قیمت تمام شده و افزایش خلق ارزش منجر می‌شود. غفلت از مقوله تحقیق و توسعه در بنگاهها، ضعف در استفاده از دانشهای ضمنی و صریح و تبدیل دانش به فناوری و تجاریسازی آن، کشور را در یک تقسیمکار بینالمللی ناخواسته در تولید کالاهای اولیه و تولید منابعطبیعی با ارزش‌افزوده پایین محدود میسازد.

کیفیت فضای کسب‌وکار متأثر از کیفیت حکمرانی متغیر دیگری است که بر رقابتپذیری تولیدات داخلی مؤثر است. در اقتصاد ایران وجود درآمدهای نفتی که می‌توانست به‌سرعت گذار اقتصاد کمک کند، موجب شد که اقتصاد و بنیه تولیدی کشور ضعیف بماند. سیاست‌های حمایتی غیرهدفمند ازجمله موانع تعرفه‌ای و غیرتعرفه‌ای غیر نظام‌مند در کشور، موجب عدم نیاز و انگیزه کافی بخش تولید برای رقابت‌پذیری شده‌ است به‌نحوی‌ که حاشیه امن برای اکثر تولیدات داخلی کشور ایجاد شده ‌است. ازسویی ضعف نهاد حقوق مالکیت در کشور هزینه مبادله (هزینه ریسک ناشی از نااطمینانیهای فضای کسبوکار) را افزایش میدهد و سبب میشود که رفتار بنگاههای اقتصادی بهسمت فعالیتهایی کشیده شود که مستلزم داشتن سرمایه اندک، افقهای کوتاه‌مدت برنامه‌ریزی و مقیاسهای کوچک فعالیت باشد. در چنین شرایطی سودمندترین کسب‌وکار، فعالیت‌های غیرمولد است. در سال 1400، ایران براساس نمره شاخص بین‌المللی حقوق رقابت در بین 129 کشور جایگاه 113ام را داشته است. بررسی شاخص ملی محیط کسب‌وکار براساس نماگرهای بخش نهادی و اقتصادی حاکی از آن است که در بخش نهادی، «ساختار و عملکرد دولت» و در بخش اقتصادی، «محیط مالی» بیشترین تأثیر را بر ایجاد محیط نامساعد کسب‌وکار داشته‌اند.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به پیچیدگی موضوع رقابت‌پذیری تولیدات داخلی و دشواری ارائه بسته سیاستی و تقنینی جامع در بستر گزارش حاضر، اهم پیشنهادها در حوزه اصلاحات نهادی و نظارتی در ذیل توجه به‌ضرورت تدوین استراتژی و انسجام سیاستی و اجرایی به‌منظور افزایش توان رقابت‌پذیری تولیدات داخلی با همکاری دستگاه‌های اجرایی و حاکمیتی و مجلس شورای اسلامی‌ به‌شرح ذیل ارائه‌ شده ‌است:

¢ بهره‌گیری از نظام مالیاتی کارآمد و اصلاح نظام بانکی و تجاری کشور و ایجاد ثبات در متغیرهای قیمتی.

¢ جلوگیری از بی‌ثباتی و تغییرات خلق‌الساعه در قوانین و مقررات.

¢ ارتقای حقوق مالکیت بر پایه تقویت نهادهای تنظیم قرارداد.

¢ حمایت هدفمند از توسعه فناوری برگرفته از سمت تقاضا و بخش حقیقی اقتصاد و تقویت نهادهای واسطه تبادل فناوری و ایجاد زیر ساخت‌ها برای شبکه‌سازی شرکت‌های دانش‌بنیان.

¢ حمایت از شکل‌گیری کسب‌وکارهای ارائه‌دهنده خدمات مکمل و پشتیبان متناسب با نیازمندی زنجیره‌های تولید و رفع نقایص آنها به‌ویژه در حوزه صنایع اولویت‌دار.

¢ تصحیح نظام توزیع براساس بهره‌وری عوامل تولید و حذف رانت‌های ناصحیح در اقتصاد. (19381)

 

 

1402/8/20

نحوه انتقال داراییهای فکری و حق بهره‌برداری از آنها از دستگاه‌های اجرایی

به بخش خصوصی (در راستای ماده (5) قانون جهش تولید دانش‌بنیان)

 

بیان / شرح مسئله

مالکیت فکری یکی از مهم‌ترین نوع دارایی‌های نامشهود است که در حوزه‌های مختلف ازجمله حق اختراع، طرح صنعتی، آثار علمی، ادبی و هنری مطرح است. این نوع دارایی، دارای دو نوع مالکیت مادی و معنوی است که حقوق مادی به کارفرما و حقوق معنوی به پدیدآورنده تعلق دارد. در موارد زیادی برای دستیابی به منافع مادی نیاز به بهره‌برداری و تجاری‌سازی آن دارایی فکری وجود دارد. ازجمله شاخص‌های مهم در حمایت و بهره‌مندی از حقوق مالکیت فکری کشورها، میزان نسبت دریافت‌های ناشی از حقوق مالکیت فکری به‌کل تجارت خارجی است. سازمان جهانی مالکیت فکری، این نسبت برای ایران را در 5 سال اخیر (2022-2018) صفر اعلام کرده است. در مقایسه با کشورهایی مانند ژاپن 5/2، کره 1/2، چین 0/3، هند 0/2، روسیه0/3، ترکیه 0/1 و امارات متحده عربی 1/1 درصد، وضعیت ایران در این شاخص مناسب نیست. ازاین‌رو در احکام و قوانین کشور تسهیل مسیر تجاری‌سازی دارایی‌های فکری دولتی، از منظر انتقال حقوق مالکیت و بهره‌برداری از آنها به نهادهایی که قابلیت تجاری‌سازی‌ داشته ‌باشند دنبال شده است. ازجمله این احکام قانونی می‌توان به تبصره «2» بند «و» ماده (17) قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین بند «خ» ماده (64) قانون برنامه ششم اشاره کرد که به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده شد تا مالکیت فکری، دانش فنی و تجهیزاتی را که در چارچوب قرارداد با دانشگاه‌ها و مؤسسات پژوهشی و فناوری دولتی ایجاد‌ شده ‌است به دانشگاه‌ها و مؤسسات یاد شده واگذار کنند. این حکم الگویی از قانون موسوم به بای-دال تدوین شده توسط آمریکا و سپس سایر کشورها مثل ژاپن است که‌ براساس آن دریافت‌کنندگان پروژه‌های تحقیقاتی (دانشگاه و هیئت‌علمی عضو آن) می‌توانند مالکیت دارایی‌های فکری با تأمین مالی نهادهای دولتی را با رعایت الزاماتی از قبیل ثبت اختراع توسط دانشگاه (و نه شخص حقیقی) اولویت تجاری‌سازی اختراع توسط کسب‌وکار کوچک و امکان کسب منفعت پدیدآورنده و مخترع در کنار مالک اختراع، حفظ کنند.

اخیراً ماده (5) قانون جهش تولید دانش‌بنیان مصوب سال 1401 نیز به دستگاه‌های اجرایی و دانشگاه‌ها و مؤسسات پژوهشی اجازه واگذاری تمام یا بخشی از دارایی‌های فکری و بهره‌برداری از آن را به بخش خصوصی داده است. گزارش پیش‌رو به بررسی این ماده و چالش‌های اجرایی شدن آن پرداخته‌ است.

 

نقطهنظرات / یافته‌های کلیدی

وفق ماده (5) قانون جهش تولید دانش‌بنیان و آیین‌نامه اجرایی آن، دستگاه‌های اجرایی، دانشگاه‌ها و مؤسسات پژوهشی مجازند تمام یا بخشی از دارایی فکری خود را جهت بهره‌برداری و تجاری‌سازی‌ به‌شرح زیر واگذار کنند:

¢ واگذاری تمام یا بخشی از دارایی فکری، دستاورد پژوهشی و حق بهره‌برداری از آن به تشخیص و تأیید بالاترین مقام مسئول،

¢ لزوم اخذ رضایت کتبی مؤلفین، مخترعین، پدیدآورندگان و دارندگان حق (پس از تعیین سهم مالکیت وفق‌ ماده (۵) قانون ثبت اختراعات، طرح‌های صنعتی و علائم تجاری مصوب 1386)،

¢ به‌صورت بلاعوض و براساس سهم مالکیت به: شرکت دانش‌بنیان و فناور: دارای سابقه فعالیت در حیطه مورد نظر و دارای تأییدیه‌ها و برنامه‌های لازم / فرد فعال در طرح: دارای حداقل 25 درصد سهام یک شرکت دانش‌بنیان و فناور یا عضو هیئت مدیره آن و مرتبط با حیطه مورد نظر- دارای برنامه تجاری‌سازی،

¢ به‌صورت قرارداد مشارکت و براساس سهم مالکیت به: واحد صنعتی / سرمایه‌گذار حقیقی و حقوقی.

بااین‌حال به‌نظر می‌رسد اجرای این حکم و آیین‌نامه آن در عمل با برخی چالش‌ها ازجمله موارد زیر مواجه باشد:

الف) ابهام در فلسفه و شیوه واگذاری حقوق دارایی‌های فکری و پژوهشی از دانشگاه به شرکت دانش‌بنیان و فناور، شرکت صنعتی و اشخاص حقیقی

اساساً با توجه به مدل قانون بای-دال هدف از انتقال دارایی‌های فکری از دستگاه‌های اجرایی و به‌ویژه دانشگاه به بخش خصوصی این است که دستاوردهای حاصله از منابع عمومی و دولتی، تجاری شده و همچنین کارآفرینی و استفاده از ظرفیت‌های دانش‌بنیانی و کسب‌و‌کارهای کوچک نیز تقویت شود. بر این اساس، واگذاری‌ها و انتقال دارایی‌های فکری در‌ ماده (۵) به‌ویژه در قراردادهایی که بین دانشگاه با بخش خصوصی منعقد می‌شود با ابهام‌هایی روبه‌رو است:

¢ کاهش انگیزه دانشگاه‌ها به تجاری‌سازی به‌علت واگذاری حق بهره‌برداری به شرکت‌هایی که دانشگاه در آنها سهام ندارد یا افراد حقیقی.

¢ انتقال دارایی فکری و بهره‌برداری از آن به‌صورت بلاعوض‌ (براساس موارد مندرج در آیین‌نامه).

¢ محدود شدن درآمد دانشگاه‌ها از تجاری‌سازی دارایی‌های فکری خود.

¢ چالش در تعیین صاحب اختراع و دستاوردها بین دانشگاه، مخترع و دستگاه اجرایی.

 

ب) ضعف در ضمانت اجرای حکم

¢ تشخیص و تأیید بالاترین مقام دستگاه به واگذاری تمام یا بخشی از دارایی‌های فکری و عدم تمایل به اجرا برای جلوگیری از شائبه‌ها.

¢ لزوم اخذ رضایت همه مؤلفین، مخترعین، پدیدآورندگان و دارندگان حق برای تجاری‌سازی (حتی‌ براساس سهم مشارکت).

 

ج) عدم شفافیت کافی حکم و تفسیرپذیری آن

¢ عدم تفکیک دو مقوله دارایی‌های فکری و سهم از تجاری‌سازی و سیاست‌های حق و حقوق و تسهیم منافع در هرکدام.

¢ ابهام در موضوع تجاری‌سازی با رعایت موارد امنیتی و اصول محرمانه‌بودن و تعارض آن با چارچوب‌های قانون ثبت اختراعات در موضوع افشای اطلاعات.

 

د) نقص در حلقه اتصال سه ضلع دستگاه اجرایی، دانشگاه (یا مؤسسه پژوهشی) و بخش خصوصی

¢ ابهام در سهم و حق و حقوق دانشگاه یا مؤسسه پژوهشی از دارایی فکری و بهره‌برداری از آن وقتی به‌عنوان نهاد میانی (که بیش از 80 درصد قراردادهای تحقیقاتی دستگاه‌های اجرایی با آنها منعقد می‌شود) بین دستگاه اجرایی و بخش خصوصی عمل می‌کند.

 

پیشنهاد راهکار تقنین، نظارتی یا سیاستی

سناریو 1- تصحیح آیین‌نامه اجرایی این ماده و رفع ایرادهایی که ضمانت اجرا را کاهش می‌دهد:

¢ تجدیدنظر کردن روی قید بلاعوض بودن حق واگذاری تمام یا بخشی از دارایی‌های فکری و حق بهره‌برداری از آنها.

¢ تجدیدنظر کردن روی واگذاری‌ها به تشخیص و تأیید بالاترین مقام دستگاه اجرایی و ضابطه‌مند کردن و شفاف کردن آن.

¢ افزودن حکمی مبنی‌بر مجاز بودن دستگاه‌های اجرایی به واگذاری مالکیت فکری، دانش فنی و تجهیزاتی که در چارچوب قرارداد با دانشگاه‌ها و مؤسسات پژوهشی و فناوری دولتی ایجاد شده به دانشگاه‌ها و مؤسسات یاد شده.

 

سناریو 2- تصحیح ماده (5) قانون جهش تولید دانشبنیان با رعایت الزامات زیر:

¢ ثبت اختراع مربوطه توسط دانشگاه یا مؤسسه پژوهشی و تعیین سهم مالکیت براساس قوانین مالکیت فکری کشور.

¢ امکان (اختیار) اعطای لیسانس یا حق بهره‌برداری از دانشگاه به بخش خصوصی با اولویت شرکت‌های انشعابی یا شرکت‌های دانش‌بنیانی که در آنها دارای حداکثر 49 درصد سهام است.

¢ امکان بهره‌مندی پدیدآورندگان دارایی‌های فکری در دانشگاه‌ها و مؤسسات پژوهشی و وراث قانونی آنها در عوایدی که از دارایی‌های فکری ایجاد شده‌ براساس توافق بین طرفین.

¢ امکان تصرف و بهره‌برداری دولت از دارایی فکری (مجوزهای اجباری) پس از یک بازه زمانی معین ‌درصورتی که دانشگاه به‌طور مناسب از آن بهره‌برداری نکرده باشد (در چارچوب قوانین مرتبط با مالکیت صنعتی در کشور).

¢ امکان بهره‌برداری دستگاه اجرایی از دارایی فکری (در قالب ضوابط و پس از طی یک بازه زمانی مشخص) ‌درصورتی که دانشگاه به آن تمایلی‌ نداشته ‌باشد.

¢ امکان بهره‌برداری پدیدآورنده، مؤلف یا مخترع از دارایی فکری (در چارچوب ضوابط و پس از طی یک بازه زمانی مشخص) ‌درصورتی که دانشگاه و دستگاه به آن تمایلی‌ نداشته‌ باشند. (19384)

 

 

 

1402/8/27

بررسی جایگاه ایران در شاخص آمادگی برای فناوری‌های پیشرو

براساس داده‌های آنکتاد (1387-1401)

 

بیان / شرح مسئله

این گزارش به‌منظور تحلیل جایگاه ایران در شاخص آمادگی برای فناوری‌های پیشرو طی سال‌های 1387 الی 1401[13] تهیه و تلاش شده روند پیشرفت کشور در شاخص مذکور و زیرشاخص‌های آن با جزئیات بیشتری ارائه شود. آنکتاد 17 نوع فناوری را به‌عنوان فناوری‌های پیشرو دسته‌بندی کرده است که عبارتند از: هوش‌مصنوعی، اینترنت اشیا، کلان داده، زنجیره بلوکی، فناوری‌های ارتباطی نسل جدید (5G)، چاپ سه‌بعدی، رباتیک، فناوری پهپادها، انرژی خورشیدی فتولتائیک، انرژی خورشیدی متمرکز، سوخت‌های زیستی، بیوگاز و زیست‌توده، انرژی باد، هیدروژن سبز، وسایل‌نقلیه برقی، نانوفناوری و ویرایش ژن.

       در شاخص آمادگی برای فناوری‌های پیشرو، ظرفیت‌های فناورانه مرتبط با سرمایه‌گذاری فیزیکی، سرمایه انسانی و تلاش‌های فناورانه در نظر گرفته می‌شوند و شامل ظرفیت‌های ملی برای بهره‌برداری، پذیرش و انطباق با این فناوری‌ها نیز می‌شود. ظرفیت‌های مذکور با درنظر گرفتن 5 زیرشاخص شامل میزان توسعه فناوری اطلاعات و ارتباطات (تعداد کاربران اینترنت و سرعت دانلود)، مهارت‌ها (سال‌های مورد انتظار تحصیل و شاغلان با تحصیلات بالا)، فعالیت‌های تحقیق و توسعه (تعداد نشریات و تعداد حق ثبت اختراع)، فعالیت صنعتی (صادرات صنعتی با فناوری بالا و صادرات خدمات دیجیتالی) و دسترسی به تأمین مالی (نسبت اعتبار داخلی به بخش خصوصی) اندازه‌گیری می‌شود. ‌

 

نقطهنظرات / یافته‌های کلیدی

ارزیابی وضعیت ایران در شاخص آمادگی برای فناوری‌های پیشرو نشانمی‌دهد رتبه کشور در این شاخص طی دوره 1387 الی 1401 بهبود داشته و با ده پله بهبود طی 14 سال از امتیاز 0/32 و رتبه 85 جهانی در سال 1387 به امتیاز 0/53 و رتبه 75 در سال 1401 ارتقا یافتهاست.

بررسی زیرشاخص‌ها نیز نشانمی‌دهد:

¢ در زیرشاخص استقرار فناوری اطلاعات و ارتباطات طی دوره مورد بررسی با 26 پله ترقی، از رتبه 104 در جهان در سال 1387 به رتبه 78 در سال 1401 رسیده است.

¢ در زیرشاخص مهارتها نیز بهبود رتبه ایران چشمگیر بوده و با 30 پله بهبود، از رتبه 104 در جهان در سال 1387 به رتبه 74 در سال 1401 ارتقا یافتهاست.

¢ در زیرشاخص فعالیت صنعتی، رتبه ایران بهبود اندکی داشته و تنها با 14 پله ترقی، از رتبه 132 در جهان در سال 1387 به رتبه 118 در سال 1401 ارتقا یافتهاست.

¢ در زیرشاخص تحقیق و توسعه هرچند رتبه ایران 5 پله بهبود داشته اما رشد آن ناچیز بوده و از رتبه 40 در جهان در سال 1387 به رتبه 35 در سال 1401 رسیده است.

¢ روند رتبه ایران در زیرشاخص دسترسی به تأمین مالی نیز بهبود زیادی نداشته و تنها با سه پله بهبود، در سال 1401 رتبه 62 را کسب کرده است، این در حالی است که در سال 1387 رتبه 65 را داشت.

در مجموع، هرچند رتبه ایران در این شاخص به‌طور کلی در حال بهبود مستمر است، اما گلوگاه‌های اصلی توسعه فناوری‌های پیشرو، در دو حوزه فعالیت صنعتی و دسترسی به تأمین مالی برای جذب و انطباق فناوری‌های پیشرو است.

 

پیشنهاد راهکار تقنین، نظارتی یا سیاستی

اهتمام جدی سیاستگذاران به‌منظور ایجاد بستر مناسب در انتقال فناوری، اتصال شرکتهای دانش‌بنیان و صنعتی، راهکارهای بهبود کیفیت و رقابت‌پذیری محصولات مبتنی‌بر فناوری برای صادرات و راهبردهای ایجاد و حفظ بازارهای صادراتی از طریق بهبود محیط کسب‌وکار و حمایت از مؤسسات و شرکتهای دانشبنیان برای ورود به بازار سرمایه ضروری است.

       همچنین تعیین اولویتهای فناورانه کشور وفق ماده (1) قانون جهش تولید دانش‌بنیان (مصوب 1401)، معرفی اقدامات و برنامههای شفاف و ایجاد بسترهای حمایتی که بتواند سرمایه‌گذاری بخش خصوصی را تضمین نماید در جذب سرمایه ضروری است. همکاری‌های بین‌المللی و جذب سرمایه خارجی نیز با توجه به فعالیتها و اقدامات رو به پیشرفت روزافزون کشورهای منطقه بهویژه کشورهای عربی، نیز اجتناب‌ناپذیر به‌‌نظر می‌رسد. تقویت صندوقهای تأمین مالی فناوری (بهویژه صندوق نوآوری و شکوفایی) و اهتمام به تحقق اعتبارات پیش‌بینی شده برای آنها ذیل قوانین مرتبط، از جمله ماده (5) قانون حمایت از شرکتها و مؤسسات دانشبنیان و تجاری‌سازی اختراعات و نوآوریها مصوب 1389 و ماده (4) قانون جهش تولید دانشبنیان مصوب 1401 بسیار حیاتی است. افزایش سرمایه صندوق نوآوری از طریق انتقال بخشی از درآمدهای حاصل از قانون جهش تولید دانشبنیان به این صندوق و هزینه‌کرد آن در راستای اولویتها و نیاز فناورانه دستگاه‌ها، از راهکارهای بهبود شاخص دسترسی به تأمین مالی فناوری است.

       در عین حال، تقویت هرچه بیشتر زیرساختهای شبکه ملی اطلاعات، توسعه کسب و کارهای دیجیتالی مبتنی‌بر فناوری‌های این عرصه توسط وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و تضمین امنیت سرمایه‌گذاری با اتخاذ سیاست‌های تعدیل شده در مسدودسازی خدمات و محتوا و همچنین ایجاد زیرساختهای قانونی و اجرایی در اقتصاد دیجیتال توسط نهادهای متولی از جمله وزارت اقتصاد و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نیز نقش قابل توجهی در بهبود رتبه کشور خواهد داشت. (19392)

 

 

 

1402/8/1

 

برآورد میزان استفاده از  ظرفیت‌های تولیدی

در صنایع کارخانه‌ای ایران

بیان / شرح مسئله

یکی از راهکارهای تحریک رشد اقتصادی، تلاش برای بهره‌برداری بیشتر از ظرفیت‌های موجود صنایع و درنتیجه افزایش بهره‌وری است، تا زمانی که ظرفیت‌های موجود به‌درستی بهره‌برداری نشوند، ایجاد ظرفیت‌های تولیدی جدید معنا پیدا نمی‌کند. نرخ بهره‌برداری از ظرفیت را می‌توان به‌صورت نسبت تولید بالفعل به تولید در ظرفیت بهینه در نظر گرفت. در بلندمدت بنگاه‌ها تقریباً در حد ظرفیت‌های تولیدی خود فعالیت می‌کنند و امکان فعالیت در شرایط کمتر یا بیشتر از آن در مدت زمان طولانی وجود ندارد. ازاین‌رو، سنجش وضعیت ظرفیت‌های تولیدی در صنایع کارخانه‌ای ایران و میزان ظرفیت بهره‌برداری نشده آنها ضروری است.

 

نقطهنظرات / یافتههای کلیدی

بررسی نسبت اشتغال به تعداد بنگاه‌ها نشان‌ می‌دهد که سال‌هایی که صنعت با وضعیت رکود روبه‌رو شده،‌ این شاخص به حداقل خود در آن سال‌ها رسیده است مانند سال‌های 1383، 1385، 1391 و 1394. درحقیقت رکود سبب می‌شود صنایع کمتر از ظرفیت خود فعالیت کنند و بنابراین نیروی کار کمتری نیز به‌کار می‌گیرند. همچنین بررسی نسبت ارزشافزوده به تعداد بنگاه که نشان‌دهنده متوسط ارزشافزوده (به قیمت‌های ثابت) بهازای هر بنگاه است نیز نشان‌ می‌دهد که در سال‌های دهه 1390 نسبت به دهه 1380 سطح فعالیت بنگاه‌های صنعتی کاهش یافته که این موضوع مؤید رکودی بلندمدت در بخش صنعت ایران است.

یکی از شاخص‌های کاربردی برای برآورد ظرفیت‌های تولیدی صنایع، نسبت سرمایهگذاری به ارزشافزوده است که بهنوعی نشانگر وضعیت و چشم‌انداز سرمایه‌گذاری در صنایع است. بالا بودن این نسبت بیانگر آن است که صنایع به مرز ظرفیت‌های تولیدی خود رسیده‌اند و لذا به‌منظور گسترش ظرفیت تولیدی اقدام به سرمایه‌گذاری‌های بیشتری می‌کنند. این نسبت از سال 1386 به میزان معناداری کاهش یافته که بیانگر این است که درمجموع در صنایع کشور بخش کمتری از ارزشافزوده تولیدی مجدداً سرمایهگذاری می‌شود. این نشان‌ می‌دهد که بدون در نظر گرفتن نوسانات مقطعی این نسبت، صنعت کشور در یک دوره نسبتاً طولانی در وضعیت رکودی قرار دارد. دلایل مختلفی می‌توان برای این وضعیت ذکر کرد، ازجمله کاهش نرخ ارز واقعی در آن سال‌ها و عوارض بیماری هلندی که سبب کاهش رقابت‌پذیری صنایع قابل تجارت کشور شد و نتیجه آن رکود و کاهش سرمایه‌گذاری صنعتی است.

همچنین بررسی شاخص نسبت ارزشافزوده (به قیمت‌های ثابت) به اشتغال که درحقیقت بیانگر بهرهوری نیرویکار است نیز نشان‌ می‌دهد صنایع در دهه 1390 در وضعیت رکودی و فعالیت پایین‌تر از ظرفیت نسبت به متوسط بلندمدت خود قرار دارند. درنهایت بررسی شاخص ارزشافزوده به ارزش محصولات تولیدی که نشانگر توان خلق ارزشافزوده در صنایع است نیز نشان‌ می‌دهد بخش صنعت در دهه 1390 وارد فاز رکودی شده‌ است.

رویکرد مدل‌سازی نشان‌ می‌دهد که افت نرخ بهره‌برداری از ظرفیت صنایع از سال 1388 به‌ بعد شروع شده‌ و سال 1394 مطابق با کمترین میزان بهره‌برداری از ظرفیت‌هاست. پس از آن شاهد بهبودی اندک در میزان بهره‌برداری از ظرفیت صنایع هستیم، اما مجدداً از سال 1397 با صنایع بهسمت کاهش بهره‌برداری از ظرفیت خود حرکت می‌کنند.

بررسی‌ها در سطح رشته‌فعالیت‌های صنعتی نیز نشان‌ می‌دهد صنایع «تولید وسایل نقلیه موتوری، تریلر و نیم تریلر»، «تولید مبلمان»، «تولید انواع آشامیدنی‌ها»، «تولید سایر مصنوعات طبقه‌بندی نشده در جای دیگر» و «تولید صنایعغذایی» در وضعیتی قرار دارند که از روند بلندمدت استفاده از ظرفیت آنها پایینتر بوده و میزان ظرفیت خالی این صنایع افزایش یافته ‌است. وضعیت مشابهی درخصوص صنایع بزرگی مثل صنعت خودرو نیز قابل مشاهده‌ است. بررسی این صنایع نشان‌ می‌دهد که صنایعی که با این وضعیت روبه‌رو شده‌اند، صنایعی هستند که در پایین‌دست زنجیره ارزش قرار دارند و بنابراین از شوک‌های قیمتی مواد اولیه اثرپذیری بیشتری دارند. درمجموع می‌توان نتیجه گرفت که مشکلات مختلف می‌تواند سبب کاهش ظرفیت استفاده از صنایع شود که می‌تواند به‌دلیل عدم دسترسی مناسب به نهاده‌های تولید، افزایش هزینه‌های تولید و کاهش قدرت خرید مصرف‌کنندگان باشد.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به یافته‌های این گزارش، می‌توان توصیه‌های زیر را برای بهره‌برداری بهتر صنایع از ظرفیت‌های خود پیشنهاد داد:

  1. رفع مشکلات صنایع در زمینه دسترسی به نهاده‌های تولیدی و مشکلات مرتبط با نیروی کار.
  2. بازنگری درخصوص سیاست قیمت‌گذاری محصولات صنعتی همراه با افزایش رقابت. (19357)

 

 

 

 

1402/8/17

گزارش نظارتی

«قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور

و حمایت از کالای ایرانی» (2):

ارزیابی تفصیلی احکام قانون

 

بیان‌/‌شرح مسئله

تصویب و اجرای «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی»[1] تلاش برای عمق‌بخشی به ساخت داخل را با ایجاد بستر حقوقی مناسب همراه کرده است؛ اما عدم اجرایی شدن کامل آن موجب شده تا اثربخشی این قانون همچنان ضعیف باشد. به همین منظور در گزارش حاضر از طریق مکاتبه با دستگاه‌ها و اخذ گزارش عملکرد از این نهادها، ارزیابی عملکرد «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» با تأکید بر وزن و میزان اهمیت احکام و به‌تبع آن آسیب‌شناسی اجرای این قانون صورت گرفته است.

 

نقطهنظرات‌/‌یافته‌های کلیدی

نتایج ارزیابی عملکرد اجرایی قانون حاکی از آن است که اکثر احکام قانون به‌صورت کامل اجرا نشده و همچنین اثربخشی پایینی داشته‌اند. به‌عبارت‌دیگر، از نظر عملکرد اجرایی، 80 درصد احکام به‌صورت ناقص اجرا شده و تنها 14 درصد آنها به‌صورت کامل اجرا شده‌اند. همچنین 6 درصد احکام نیز با گذشت چهار سال از تصویب قانون هنوز اجرایی نشده‌اند. علاوه‌بر‌این، از نظر اثربخشی، تنها حدود 9 درصد احکام به‌صورت رضایت‌بخش (خوب و متوسط) اجرا شده‌اند، در مقابل 27 درصد احکام اثربخشی نداشته و 64 درصد احکام اثربخشی ضعیفی داشته‌اند. می‌توان گفت نتایج بررسی حاضر، ارزیابی وزن‌دار شده گزارش قبلی[2] (ارزیابی فعالان اقتصادی از میزان اجرایی ‌شدن قانون) را تأیید می‌کند که طی آن با در نظر گرفتن ضریب اهمیت احکام قانون، تنها کمتر از 20 درصد احکام به‌صورت اثربخش اجرا شده و مابقی یا اثربخش نبوده یا اثربخشی ضعیفی داشته‌اند.

مهم‌ترین نقاط قوت این قانون را می‌توان در قالب سه تحول زیر برشمرد:

  • ایجاد سازوکار نظارت و بازرسی چند‌لایه: تأسیس «هیئت نظارت» با ترکیب بخش دولتی و خصوصی و اختیارات و استقلال قابل‌توجه و نیز قرارگرفتن دبیرخانه هیئت نظارت ذیل وزارت صمت برای پاسخ‌گو کردن وزارتخانه در کنار بازرسی از نحوه اجرای کلیه احکام قانون در شرکت‌های دولتی موضوع قانون توسط بازرسان و جرم‌انگاری در صورت عدم رعایت احکام قانون همگی نشان‌دهنده نگاه و اهتمام قانونگذار بر تقویت نظام نظارتی بوده است.
  • نگاه جامعنگرانه به ساخت داخل: در این نوع نگاه علاوه‌بر آنکه قانونگذار با تعیین تکالیفی برای دستگاه‌های اجرایی مختلف سعی داشته انسجام در اجرای قانون را عملیاتی نماید، از کلیه ابزارهای تسهیل‌گر در فرایند اجرا که می‌تواند موجبات حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور را فراهم سازد بهره برده که از آن جمله به ابزارهای نوین تأمین مالی، ابزارهای تضمین، بیمه مسئولیت ناشی از محصولات تولیدی داخلی، اصلاحات نهادی در حوزه‌های بیمه‌ای و گشایش اعتبار ارزی به نفع سازندگان داخلی با هدف کاهش هزینه‌های مبادله و در‌نهایت معاف شدن افزایش سرمایه از محل افزایش بهای ناشی از تجدید ارزیابی دارایی‌ها اشاره کرد.
  • تقویت نظام تنظیمگری: سامانه درج فهرست توانمندی‌ها و نیازمندی‌های محصولات داخلی (ایجاد سازوکار سامانه‌ای ارجاع کار) و تأکید بر شفافیت، جامعیت و ضمانت اجرای آن نیز، نگاه قانونگذار به نقش رگولاتوری قانون در تقویت ساخت داخل را نشان می‌دهد. اما با وجود همه نقاط قوت پیش‌گفته، این قانون در اجرا نتوانسته اهداف مدنظر را برآورده کند که اهم آنها به‌شرح ذیل است:
  • ضعف در اثربخشی و کارآمدی مطلوب نهادسازی در قانون: تأثیرگذاری عملکرد هیئت نظارت، وابسته به ارجاع طرح (پروژه) توسط مشمولین قانون و سپس بررسی دبیرخانه و مطرح شدن موضوع در این هیئت است. این در‌حالی است که برخی موضوعات به هیئت ارجاع نمی‌شود و براساس برداشت اشتباه سایر نهادها و برخلاف روح حاکم بر قانون، بعضاً در شورای اقتصاد یا وزارت صمت درباره آن تصمیم‌گیری می‌شود که این امر ناشی از برداشت اشتباه این دستگاه‌ها و بعضاً ابهام در برخی احکام مرتبط است.
  • عدم اثربخشی احکام مرتبط با ابزارهای تسهیل‌گری در قانون: ازجمله ابزارهای تسهیل‌گری پیش‌بینی شده در قانون که فاقد اثربخشی لازم هستند، می‌توان به سه ابزارِ «فاکتورینگ»، پرداخت «حق بیمه» بر‌مبنای صورت مزد یا حقوق ماهیانه کارکنان و امکان استفاده از «ابزارهای تضمین مورد نیاز بخش تولید» اشاره کرد که یا به مرحله اجرا نرسیده‌اند و یا ناقص اجرا شده‌اند و به‌تبع از اثربخشی لازم برخوردار نبوده‌اند.
  • ضعف در اثربخشی بهدلیل تغییرات شرایط در طول اجرای قانون: یکی از موارد مهم که در قانون مذکور اثربخش نبوده است، مسئله فراهم نمودن سازوکار تأمین مالی معطوف به حداکثر استفاده از توان داخلی از طریق گشایش اعتبار ارزی به نفع سازندگان داخلی است که باتوجه به شرایط فعلی کشور، امکان گشایش اعتبار اسنادی فراهم نشده است.
  • عدم اثربخشی مطلوب قانون در جهت انتقال دانش فنی در طرح (پروژه) های تکرار‌پذیر: به‌رغم تصریح سازوکار انتقال دانش فنی و ضوابط اجرایی آن در طرح (پروژه‌) های تکرارپذیر در قالب الزام پیوست فناوری قرارداد، ابهام در تعریف و محتوای پیوست فناوری و ابهام در متن تبصره «8» بند «ب» ماده (5) درباره الزام تصویب همه پیوست‌های فناوری توسط شورای اقتصاد موجب شده تا اقدام مؤثری در این زمینه انجام نگیرد.

مهم‌ترین چالش‌هایی که منتهی به عدم اثربخشی مطلوب در این قانون بوده است در سه دسته اجرایی، تنظیم‌گری و نظارتی به‌شرح ذیل قابل تقسیم‌بندی هستند. ذکر این نکته حائز اهمیت است که مرز مشخصی بین دسته‌بندی‌های انجام گرفته وجود ندارد، چرا‌که به‌نوعی همگی به‌هم مرتبط و هر‌کدام از آنها ریشه وجودی دیگری هستند.

  1. چالشهای اجرایی: از مجموع 9 آیین‌نامه قانون مورد ارزیابی، تنها یکی از آنها در زمان مقرر تدوین شده است. در کنار تأخیر در تدوین و تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی، ناآشنایی برخی دستگاه‌های اجرایی با این قانون و نحوه اجرای آن و همچنین نبود اهتمام جدی مشمولین قانون، ازجمله مهم‌ترین چالش‌های اجرایی این قانون شناسایی ‌شده‌اند.
  2. چالشهای تنظیمگری و نظارتی: هم‌عرض بودن وزارت صمت (به‌عنوان متولی اصلی) با دیگر وزارتخانه‌ها، نظارت بر قانون را تحت‌الشعاع قرار داده است. این موضوع باعث شده یکی از بسترهای اصلی برای نظارت بر اجرای صحیح قانون (یعنی تکمیل سامانه جامع فهرست توانمندی‌های داخلی و نیازمندی‌ها (توانیران))، به‌دلیل عدم همکاری برخی دستگاه‌های اجرایی، به‌رغم برخی اقدامات وزارت صمت همچنان تا اهداف مدنظر قانون و جامعیت آن فاصله داشته‌ باشد.
  3. ابهامات و تفسیرهای متفاوت: نحوه نگارش، جایابی و نقصان در شفافیت برخی احکام، موجب ایجاد ابهامات و قرائت‌های متفاوتی از قانون شده است. یکی از اصلی‌ترین ابهامات، در‌خصوص سازوکار تصمیم‌گیری در شورای اقتصاد در دو سطح است: یعنی واگذاری طرح (پروژه) به مشارکت ایرانی- خارجی (با سهم شرکت ایرانی کمتر از پنجاه‌و‌یک درصد) و یا شرکت خارجی موضوع‌بند «الف» ماده (5) و تأمین کالا و خدمت از خارج موضوع‌بند «ب» ماده (5).

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای مواجهه با این شرایط، سه دسته اقدامات مقتضی یعنی تسریع در اجرای قانون، رفع ابهام در اجرای قانون و اصلاح روند انحراف در اجرای قانون به‌شرح ذیل پیشنهاد می‌شود.

  • تسریع در اجرای قانون

ازجمله مواردی که باید در اجرای قانون تسریع کرد عبارتند از:

  1. تسریع در استقرار سامانه ثبت واگذاری مطالبات قراردادی از طریق کارگزاری (فاکتورینگ) (وزارت اقتصاد)؛
  2. تسهیل سازوکار تأمین مالی معطوف به حداکثر استفاده از توان داخلی از طریق گشایش اعتبار ارزی (بانک مرکزی)؛
  3. تسریع در تعیین تکلیف دستگاه‌های مشمول موضوع تبصره «3» ماده (2) قانون (وزارت صمت)؛
  4. تسریع در تدوین و تصویب شیوه‌نامه بند «ج» ماده (12) قانون (وزارت علوم، تحقیقات و فناوری)؛
  5. زمینه‌سازی و تسریع در اتصال دستگاه‌ها به سامانه (ستاد) در جهت شفافیت و اجرای صحیح و کامل قانون (وزارت صمت).
  • رفع ابهام در اجرای قانون
  1. تعریف دقیق ابعاد پیوست فناوری و رفع ابهام در‌خصوص الزام به اخذ تأییدیه پیوست فناوری برای همه طرح (پروژه) ها از شورای اقتصاد (استفساریه از مجلس شورای اسلامی)؛
  2. اتخاذ رویکرد فعال (اخذ جریمه و اعمال ممنوعیت به‌محض وقوع تخلف از سامانه توانیران) توسط وزارت صمت در مقابل رویکرد غیرفعال و اعمال مجازات پس از ورود هیئت نظارت.
  • اصلاح روند انحراف در اجرای قانون
  1. اصلاح «بخشنامه تنقیح و تلخیص بیمه‌ای مقاطعه‌کاران سازمان تأمین اجتماعی» (بیمه تأمین اجتماعی)؛
  2. زمینه‌سازی شفافیت بیشتر سامانه توانیران با اطلاع‌رسانی نتایج نهایی و قطعی شده هیئت نظارت توسط این نهاد (هیئت نظارت موضوع ماده (19) قانون)؛
  3. زمینه‌سازی شفافیت سازوکار اجرایی، با تصمیم‌گیری شورای اقتصاد درباره ارجاع کار با مشارکت ایرانی- خارجی (با سهم شرکت ایرانی کمتر از پنجاه‌و‌یک درصد) در موارد پیشنهادی هیئت نظارت و اخذ نظر آن در‌خصوص سهم ساخت داخل به این شورا (شورای اقتصاد). (19358)

 

 

1402/8/7

دفتر مطالعات اجتماعی

 

گزارش ارزیابی جریانهای جهادی در کشور

(با تأکید برگروههای جهادی)

بیان/شرح مسئله

گروه‌های جهادی از مهمترین بازوهای انقلاب اسلامی برای خدمت به محرومین هستند. این گروه‌ها نقاط قوت فراوانی دارند و در عین حال ممکن است دچار برخی آسیب‌ها نیز بشوند. لازم است نقاط قوت تقویت و نقاط ضعف نیز ترمیم شود تا این گروه‌ها همچنان بتوانند به خدمت‌رسانی و فعالیت مقدس خود به‌عنوان یکی از مهمترین حلقه های واسط میان مردم و حاکمیت ادامه دهند.

 

جدول1. چالشهای گروههای جهادی

آسیب‌های گفتمان جهادی

در نسبت با دال مرکزی

همنشین سازی غلط. شکاف میان دال و مدلول. وجود ابهام معنایی. مفصل بندی ضعیف با دال شناور

در نسبت با افق گفتمان

بازنمایی غلط و نمایشی فعالیت‌ها،ابهام درماهیت و اهداف گفتمان،تخریب ارزش‌ها،مخدوش سازی چهره‌ها

آسیب‌های حکمرانی جهادی

از نظر پشتیبانی

نبود بانک اطلاعاتی مناطق محروم، نبود قانون حمایتی از جهادگر،نبودبستر شکوفایی توان جهادگر،خلأ مجوزبرای محرومیت زدایی

از نظر دریافت مدیران

بی توجهی به ماهیت گروه جهادی. عدم شناخت ظرفیت گروه جهادی. نگرش تک ساحتی به فعالیت جهادی. نگرش سودجویانه به شبکه جهادی

از نظر کیفیت مدیریت

ضعف در تدوین نقشه راه،هدررفت توان جهادگران،گسترش دستوری گروه جهادی،موازی کاری وتداخل فعالیت،تبعیض و بی‌عدالتی در حمایت،ایجاد اقتضایی ساختار

آسیب‌های گروه‌های جهادی

از حیث کارایی درونی

فقدان برنامه شرایط عادی و بحرانی،ضعف دانش‌وعدم تسلط‌ برمسائل،بی‌توجهی به عوامل تداوم بخش گروه،کم‌توجهی به موضوع تربیت نیرو

از حیث اثربخشی بیرونی

عدم ارائه گزارش به خیرین و مسئولین ،فقدان مهارت مطالبه‌گری و محجوریت رسانه‌ای،بی‌توجهی به مسائل ایمنی و امنیتی،سیاه نمایی محرومیت‌ها

 

آسیب‌های اردوهای جهادی

از حیث عملکرد

فقدان ‍پیوستگی/ ناتمام ماندن پروژه‌ها،بالابردن کاذب انتظار مردم،تزریق فرهنگ شهری و ضعف در فعالیت فرهنگی،کوتاهی در جلب مشارکت محلی

از حیث برنامه ریزی

تاثیر پذیرفتن از فشار مسئولین ،فقدان خلاقیت در نحوه اجرا،کم‌توجهی به مسائل بانوان ونهادهای رسمی محرومیت زدایی،ناهماهنگی بین گروه‌های جهادی

مأخذ: یافته‌های گزارش حاضر

 

نقطه نظرات/یافتههای کلیدی

بر اساس بررسی‌های صورت گرفته، گروه‌های جهادی دارای نقاط قوت زیادی هستند که از جمله این موارد است:

¢ تسریع در محرومیت‌زدایی

¢ جلب حضور و مشارکت مردمی برای خدمت به محرومین

¢ حفظ و بهبود ارتباط میان مسئولین و مردم محروم

¢ افزایش سرمایة اجتماعی حاکمیت

¢ امیدآفرینی

¢ تربیت و رشد جوانان

¢ بازسازی توآمان معنوی(فرهنگی) و مادی(عمرانی) مناطق محروم

¢ افزایش همدلی میان قشرهای مختلف مردم در نتیجة همیاری میان گروه‌های جهادی و محرومین

علیرغم این نقاط قوت و فرصت‌هایی که گروه‌های جهادی در جامعه فراهم کرده‌اند، غفلت و بی‌دقتی ممکن است باعث برخی سیاست‌گذاری‌های نادرست و در نتیجه تدوین برخی قوانین نامناسب شود که به گروه‌های جهادی آسیب بزند. برخی از نقاط آسیب‌پذیر گروه‌های جهادی که می‌تواند با سیاست‌گذاری نادرست می‌تواند آسیب‌زا باشند به شرح زیر است:

¢ نبود بانک اطلاعاتی مناطق محروم

¢ نبود قوانین حمایتی از‌ گروه‌های جهادی و جهادگران (چه در زمان فعالیت، چه در زمان بروز حوادث و سوانح)

¢ نبود بستر لازم برای بالفعل شدن توان‌ گروه‌های جهادی

¢ خطا در درک و دریافت مدیران از گروه جهادی

¢ بی‌توجهی به استقلال و خودجوش بودن‌ گروه‌های جهادی

¢ کم‌توجهی به توانمندی و ظرفیت‌های‌ گروه‌های جهادی

¢ نگرش تک ساحتی و تحدید شده به فعالیت جهادی

¢ سوء استفاده از شبکه جهادی توسط برخی از افراد سیاسی

¢ ضعف در تدوین نقشه راه و برنامه‌ریزی بلند‌مدت

¢ گسترش دستوری‌ گروه‌های جهادی

¢ بی‌سامانی در ثبت، حمایت و نظارت برگروه‌های جهادی

¢ تبعیض و بی‌عدالتی در حمایت از‌ گروه‌های جهادی

¢ تغییرات ساختاری بدون برنامه

¢ بی‌برنامگی برای فعالیت در شرایط عادی و بحرانی‌

¢ بی‌توجهی به عوامل تداوم‌بخش گروه

¢ عدم ارائه گزارش فعالیت به خیرین و مسئولین یا ارائه گزارش غلط

¢ فقدان مهارت‌های لازم برای مطالبه‌گری

¢ بی‌توجهی به مسائل ایمنی و امنیتی در فعالیت‌های جهادی

¢ کم‌توجهی به موضوع تربیت نیرو

¢ ضعف رسانه‌ای

¢ بالا بردن کاذب انتظارات مردم

¢ کوتاهی در جلب مشارکت مردم محلی

¢ تزریق فرهنگ شهری در مناطق روستایی و تغییر بافت و فرهنگ منطقه

¢ کم‌توجهی به مسائل بانوان (جهادگر یا اهالی)

¢ ضعف در فعالیت‌های فرهنگی و معنوی

¢ ناهماهنگی و ناتمام ماندن پروژه‌ها

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

هدف از نگارش این گزارش این است که سیاست‌گذاران و نمایندگان محترم مجلس نسبت به فرصت‌ها و چالش‌های گروه‌های جهادی آشنا شوند و از تصویب قوانینی که چالش‌ها را تقویت و فرصت‌ها را تضعیف می‌کنند خودداری نمایند.

متناسب با چالش‌ها و فرصت‌هایی که در گزارش بیان می‌شود راه‌حل‌هایی نیز پیشنهاد شده‌اند که کانون و محور این پیشنهادها نسبت به کارکرد تقنینی و نظارتی مجلس شورای اسلامی، طراحی و تدوین قوانین مرتبط با فعالیت‌های جهادی توسط جمعی از نخبگان جهادی متشکل از بخش‌های مردمی و حاکمیتی با مدیریت مجلس شورای اسلامی است و پیشنهادهای دیگر می‌تواند در قالب این گزارش مورد توجه قرار گیرد. این پیشنهادها عبارتند از:

پیشنهادها در نسبت با گفتمان جهادی

1-1. اصلاح نگرش گروه‌های خاص و تنویر افکار عمومی نسبت به چیستی وکارکرد گروه جهادی

1-1-1. آشناسازی آحاد جامعه با اهداف و برنامه‌های‌ گروه‌های جهادی توسط نهادهای مربوط به‌ویژه صداوسیما، سازمان بسیج مستضعفین،  وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان تبلیغات و تشریح وضعیت و برکات فعالیت‌های جهادی با تهیه برنامه‌های رسانه‌ای تأثیرگذار.

1-2. تقویت گفتمان جهادی

1-2-1.  مرزبندی اجتماعی میان جهادگران حقیقی و سوء‌استفاده‌کنندگان با معرفی خط قرمزها، نمادها و نمایندگان و الگوهای گفتمان جهادی. تعریف و تقویت مفهوم مرکزی گفتمان جهادی با ترغیب نخبگان به تلاش برای تولید آثار و محصولات فرهنگی مختلف مفصل‌بندی‌کننده آن با مفهوم های همگن؛ و آماج نقد قرار دادن مفاهیم ناهمگن همنشین شده با مفهوم جهاد.

پیشنهادها در رابطه با حکمرانی جهاد

2-1. حمایت نهادی از کنشگران جهادی

2-1-1. ایجاد مجموعه تنظیم‌گر، تسهیلگر فعالیت‌های جهادی که وظیفه شتاب‌دهنده، پشتیبان، هدایت‌گر، شناسایی‌کننده و معرفی‌کننده را برعهده داشته باشد. همچنین نظارت فراسازمانی بر سازمان و نهادهای مسئول در بحث جهاد و گروه‌های جهادی.

2-2.حمایت قانونی و نظارتی از‌ گروه‌های جهادی

2-2-1. نظارت بر‌ گروه‌های جهادی با منابع مالی بالا (برای مثال: بررسی گردش‌های مالی بیش از سه میلیارد).

2-2-2. تدوین قوانین حمایتی از‌ گروه‌های جهادی و تقویت قوانین موجود با کمک مراکز پژوهشی.

2-3.سیاست‌گذاری با رویکرد پشتیبانی از‌ گروه‌های جهادی

2-3-1. تدوین نظام‌نامه ثبت‌ گروه‌های جهادی.

لازم است رویکرد و سیاست حاکم به گونه‌ای باشد که ثبت گروه‌های جهادی دقیق، سهل و شفاف باشد و مسئول و سازمان آن نیز مشخص شود.

پیشنهادهایی در رابطه با‌ گروه‌های جهادی

۳-۱. آموزش مستمر جهادگران به‌ویژه مسئولین گروه‌ها در قالب نظام‌نامه آموزشی مدون و علمی.

۳-۲. ایجاد سامانه و بانک اطلاعاتی کامل از تخصص و توانمندی‌ گروه‌های جهادی.

3-3. تشکیل بانک اطلاعاتی دقیق و کامل از مناطق محروم کشور و اولویت‌بندی نیازها و مشکلات دقیق مردم. 

پیشنهادها در رابطه با اردوهای جهادی

4-۱.توزیع مناسب و متناسب اردوهای جهادی در سطح کشور با توجه به فاصله مکانی و نوع خدمات مورد نیاز در منطقه محروم. تأسیس یک قرارگاه مرکزی برای آمایش گروه‌های جهادی می‌تواند در این زمینه مؤثر باشد.

۴-۲. بازتولید ارزش‌های جهاد در میان شرکت‌کنندگان از طریق توجه به برنامه‌های فرهنگی اردو و تولید مستمر نمادها و شعارهای الهام‌بخشی چون «می‌سازیم تا ساخته شویم».

۴-۳. افزودنِ بندی مبنی‌بر لزوم توجیه کامل شرکت‌کنندگان پیش از اردو نسبت به شرایط، مهارت‌ها و اصول و ملاحظات رفتاری مطلوب در آیین‌نامه اردوهای جهادی.

4-4. تدوین پیوست اجتماعی اردوی جهادی دربردارنده نحوه جلب مشارکت مردم محلی و سایر حساسیت‌ها و اصول عملی لازم.

۴-۵. تدوین پیوست فرهنگی که به اقتضائات فرهنگی هر منطقه و نیز ارتباط میان قومیت‌ها و گروه‌های فرهنگی حاضر در آن منطقه می‌پردازد. (19345)

 

 

 

1402/8/1

دفتر مطالعات فرهنگی

مطالعه تطبیقی در‌خصوص 

حمایت از سالمندی در بستر خانواده

و ارائه پیشنهادهای سیاستی

 

بیان مسئله

سیاست‌های خانواده در حوزه سالمندی باید بر کارایی خانواده و نیاز جامعه سالمند متمرکز باشد. برای تقویت استقلال افراد، سیاست‌ها باید از نیازها و نقاط قوت مختلف خانواده‌ها حمایت کرده و به تک‌تک اعضای آنها اجازه دهد تا فعالانه و با توجه به شرایط خویش، مدل‌ها و الگوهای مراقبت از سالمند خانواده را انتخاب کنند. از‌سوی‌دیگر با توجه به شرایط افراد سالمند در ابعاد مختلف و شرایط جامعه از حیث هرم توزیع سنی و راهبردهای مطلوب‌سازی و کارآمدسازی هرم سنی جامعه، سیاست‌ها و قوانین باید مورد بازبینی قرار گیرند.

با توجه به وضعیت جامعه ایران و گزارش‌هایی که در مورد وضعیت سالمندی در ایران 1430 ارائه شده است، می‌توان گفت، ایران حداقل برای چند سال تجربه کشور سالمند را خواهد داشت و مضاف بر سیاست‌ها و قوانین راهبردی در خروج از این وضعیت باید با استفاده از سیاست‌ها و قوانین، بهینه‌سازی و کارآمدسازی دوران سالمندی را نیز در دستور داشته باشد. تا در حالت بهینه نیروی انسانی سالمند بتواند بخش قابل‌توجهی از کارایی نیروی جوان را پوشش دهد و در حالت متوسط اگر نیروی سالمند امکان جانشینی نیروی جوان را ندارد، هزینه‌های حمایتی و خدماتی کمتری را برای جامعه داشته باشد.

در تدوین هر سیاستی در حوزه سالمندی لازم است که سه اصل مورد توجه قرار گیرد: الف) شناسایی تحولاتی که بر نیازهای خانواده یا منابع خانواده در طول زندگی تأثیر می‌گذارند، ب) قرار دادن خانواده‌ها و سیاست‌ها در زمینه‌های تاریخی و فرهنگی، ج) ارزیابی سیاست‌ها و برنامه‌های موجود یا پیشنهادی برای تعیین اینکه آیا آنها وابستگی یا استقلال خانواده‌ها را تقویت می‌کنند؟ و راهبردهای سازگاری خانواده‌ها را گسترش می‌دهند یا محدود می‌کنند؟

 در این راستا باید محققان ابتدا به ارزیابی نیازهای خانواده‌ها در همه مراحل زندگی افراد بپردازند. اینکه چه زمانی خانواده‌ها بیشتر آسیب‌پذیر می‌شوند و کدام نوع خانواده‌ها در معرض خطر هستند؟ و سپس تغییرات اجتماعی و روندهای کلان اقتصادی، اجتماعی و سیاسی را که بر خانواده‌ها و افراد تأثیر می‌گذارند شناسایی کرده و تغییرات آنها را بر خانواده مورد بررسی قرار دهند و در این بین از استراتژی‌های موفق دیگر کشورها نیز غافل نباشند.

 

 نقطهنظرها / یافتههای کلیدی

در گزارش حاضر با مرور چالش‌های پیش روی کشور در حوزه سالمندی و مرور اسناد بالادستی سعی شد تا نقاط ضعف و قوت برنامه‌ها شناسایی و راهبردهای متناسب با جامعه ایران ارائه شود. در ادامه تجربیات کشورهایی که از مدل‌های خانواده‌محور بهره گرفته‌اند مورد بررسی قرار گرفته است؛ کشورهایی مانند سوئد، سنگاپور، دانمارک، آمریکا و کانادا سیاست‌های مراقبتی خود را در وهله اول برعهده خانواده می‌گذارند و در صورت عدم حضور خانواده، نهادهای سازمانی وارد عمل می‌شوند. از نظر تاریخی و در حال حاضر بعد از بحران‌هایی که دولت‌های رفاه با آن مواجه شده‌اند، در بسیاری از کشورها، خانواده، نزدیکان و شبکه‌های اجتماعی به‌طورکلی تنها یا منبع اصلی کمک بوده و هستند، شاید بتوان گفت که افراد مسن وابسته به‌صورت ضمنی به کمک‌ها و حمایت‌های بین‌نسلی تکیه می‌کنند و این حمایت‌ها هنجار پذیرفته شده جوامع است و ضمانت و اطمینان ذهنی از وجود یک نهاد حمایتگر برای سالمند ایجاد می‌کند. به همین دلیل گویی احیای مفهوم «مسئولیت مشترک» بین نسل‌ها ایده‌ای بوده است که بیشتر کشورهایِ دارای دولت رفاه به آن برگشته‌اند. آنچه در تجربیات کشورهای دارای سیستم مراقبتی خانواده‌محور محرز است اینکه:

¢ در بسیاری از کشورها نگهداری فرد سالمند ازسوی اعضای خانواده به قانون تبدیل شده‌ است.

¢ آموزش در راستای ترویج الگوی مراقبتی مبتنی‌بر مسئولیت مشترک (همبستگی) بین‌نسلی است و دولت در این راستا نقش حمایتی دارد.

¢ نهاد خانواده، مفهومی‌محوری برای سیاستمداران و سیاستگذاران بوده است و تلاش آنها بر این بوده تا با احیای مفهوم خانواده با بسیاری از بحران‌های گریبان‌گیر دولت‌های رفاهی مقابله کنند.

¢ در تمامی سیاست‌های‌شان علاوه بر سالمندان به حمایت از مراقبان پرداخته‌اند.

¢ مراقبت‌های سازمانی تنها در صورت عدم حضور خانواده قابل دریافت و ارائه هستند.

¢ سیاست‌های آنها در راستای کاهش نابرابری‌هاست و مصوبات و خدمات ارائه شده به نسبت شرایط و توانمندی‌های مالی، جسمی و روحی و ... افراد متفاوت است. 

در برخی کشورها مانند دانمارک با اینکه حق انتخاب برای کمک گرفتن از خدمات بخش خصوصی و خدمات سازمانی مانند خانه سالمندان وجود دارد، خدمات بخش دولتی به‌قدری قوی است که عملاً استفاده از مراقبت‌های بخش خصوصی را غیرضروری می‌سازد.

¢ نهادهای نظارتی برای رسیدگی به مواردی مانند سالمند‌آزاری وجود دارند.

¢ کمک‌های موقت و برنامه‌های توانمندسازی در بحران‌هایی مانند رکود اقتصادی، تورم، بیوه شدن و ... برای افراد تعریف شده است.

¢ تمرکز خدمات عمومی عمدتاً بر سالمندانی است که فاقد خانواده هستند و یا به دلایلی تحت مراقبت خانواده قرار نمی‌گیرند.

¢ رسانه‌ها و نهادهای مردمی نقشی مهم در آگاهی افراد و ارائه الگوهای مراقبتی خانواده‌محور دارند.

 

در ایران برنامه‌های توسعه در حوزه سالمندی به‌رغم دیگر کشورها تنها محدود به ارائه خدمات بهداشتی و بازنشستگی بوده و الگوهای خانواده‌محور و اجتماع‌محور از اولویت برخوردار نبوده‌اند. تنها سند جامع در بین اسناد مورد بررسی برنامه ملی «تحول نظام سلامت، رفاه و منزلت سالمندان ایران» است که ازسوی وزارت بهداشت، درمان و آموزش عالی به تصویب رسیده اما به‌دلیل عدم ارتباط و هماهنگی بین نهادهای ذی‌ربط به‌طور کامل به اجرا درنیامده است، ازسوی‌دیگر نیز تقسیم وظایف بین سازمان‌ها و نهادهای متولی گنگ و مبهم بوده و این موضوع بر عدم اجرای مصوبات تأثیر گذاشته است.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به مطالب مرور شده در گزارش پیش رو، چالش‌های سالمندی را در ایران می‌توان به ابعاد مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی طبقه‌بندی کرد که هر بخش نیازمند سیاستگذاری و قانونگذاری خاص خود است؛ برای مثال در بعد اقتصادی مهم‌ترین استراتژی ارتقای سطح کیفیت خدمات بهداشتی و تأمین اجتماعی و همچنین افزایش مستمری سالمندان مطابق با تغییرات و شرایط جامعه پیشنهاد می‌شود. در بعد فرهنگی بررسی تغییرات مرتبط با خانواده، تعریف مجدد نقش‌ها و موقعیت‌ها، توزیع مجدد کار در خانواده و بین اعضای خانواده، تغییر در نگرش جوانان نسبت به افراد مسن، تشویق افراد به حمایت‌های بین‌نسلی و تدوین حمایت‌های قانونی از مراقبان می‌تواند مثمرثمر باشد. در بعد اجتماعی که در اسناد مورد بررسی در ایران کمتر مورد توجه قرار گرفته می‌توان از برنامه‌های مبتنی‌بر اجتماع برای توانمندسازی اجتماعی سالمندان استفاده کرد. همچنین در راستای بهینه شدن سیاست‌های دوران سالمندی پیشنهادهایی را در سه حوزه قانونی، راهبردی و پژوهشی ارائه شده است. در حوزه قانونی، با توجه به عدم قانون‌محوری سالمندی در کشور، قوانین و مقررات سالمندی در راستای تحقق سالمندی سالم و موفق مصوب شوند و نکته مهم‌تر اینکه الگوی مراقبتی غالب و جایگزین‌های آن صراحتاً در قانون اعلام شوند. در حوزه راهبردی درگیر کردن نهادها و سازمان‌های مختلف مانند شهرداری در گسترش استفاده از پتانسیل برنامه‌های اجتماع‌محور پیشنهاد شد و درنهایت در حوزه پژوهشی؛ گونه‌شناسی سالمندان براساس شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ضروری است. (19356)

 

 

 

1402/8/6

گزارش نظارتی پیرامون لغو روادید و تأثیر آن بر گردشگری:

موضوع ماده (۹) قانون تشکیل  سازمان میراث‌فرهنگی و گردشگری مصوب 1382

 

بیان / شرح مسئله:

سیاست لغو روادید ازجمله راهکارهایی است که کشورها برای افزایش جذب گردشگران خارجی از آن بهره می‌گیرند و کلیت آن در جهت رونق گردشگری ورودی مورد تأیید است. ازآنجاکه وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در دولت سیزدهم، سیاست مذکور را به‌عنوان یکی از مهم‌ترین اولویت‌ها معرفی کرده است، کارآمدی اقدامات در این حوزه نیازمند بررسی است.

 

 نقطهنظرات / یافتههای کلیدی:

بررسی طرح‌ها و عملکرد وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی حاکی از آن است که اقدامات انجام شده در حوزه لغو روادید بدون امکان‌سنجی لازم و توجه به ملاحظات خاص لغو روادید صورت‌گرفته و هیچ‌یک از طرح‌ها به مرحله اجرا نرسیده است.

مسائلی چون عدم تأمین زیرساخت‌های لازم در حوزه‌های مختلف، عدم تأمین ملاحظات برخی دستگاه‌ها، چالش‌های ارائه خدمات بیمه‌ای، ضعف زیرساخت‌های خدماتی و نیاز به تسهیلگری مطلوب‌تر وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به‌عنوان دلایل ناموفق بودن سیاست لغو روادید مطرح هستند.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

توسعه گردشگری کشور باید در راستای توسعه گردشگری داخلی و با تأکید بر بخش‌بندی بازار گردشگری ورودی صورت گیرد و طرح‌های لغو روادید نیز باید منطبق با اولویت‌های کشور تدوین شود. به این معنا که توسعه گردشگری کشور همچون توسعه زیرساخت‌ها باید برمبنای گردشگری داخلی صورت گیرد؛ زیرا توسعه بر این مبنا نیازهای گردشگران ورودی را برطرف می‌کند؛ اما توسعه برمبنای گردشگری ورودی توسعه گلخانه‌ای را در پی دارد که نیازهای گردشگران داخلی را پوشش نمی‌دهد.

تشکیل جلسات شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری برای بهره‌برداری از ظرفیت ماده (9) قانون تشکیل سازمان میراث‌فرهنگی و گردشگری مصوب سال 1382 در جهت ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌های همکار برای لغو روادید لازم به‌نظر می‌رسد. (19361).

 

 

 

1402/8/9

گزارش راهبردی واکاوی تجربه مواجهه نهاد مسجد

با بحران زیستی کرونا؛ ارائه بسته سیاستی 

 

شرح/بیان مسئله

نهاد مسجد به‌عنوان یکی از اولین نهادهای شکل‌ گرفته در تمدن اسلامی، کارکردهای اجتماعی مختلفی در تاریخ صدر اسلام داشته است. مسجد در ایران طی سال‌های فراگیری کرونا (1400-1398) نیز عملکرد قابل‌توجهی در مواجهه با این بحران داشته است. مسئله اصلی پژوهش حاضر، واکاوی تجربه مواجهه نهاد مسجد با بحران زیستی کرونا است تا ضمن مطالعه و احصا استعدادهای بالفعل این نهاد در بحران مذکور، دست‌مایه‌ای سیاستی برای سیاستگذاران فرهنگی و اجتماعی مسجد در ایران تهیه شده و به‌عنوان اندوخته‌ای دانشی و مبتنی‌بر تجارب گذشته در سیاستگذاری‌های آینده مورد استفاده قرار گیرد. در این گزارش ابتدا با مصاحبه‌هایی از مسئولان نهادهای ذی‌ربط مسجد، برخی از مساجد فعال شهر تهران در مواجهه با بحران کرونا شناسایی شده و سپس با فعالان این مساجد پیرامون تجربیات ایشان در زمینه مقابله با بحران کرونا مصاحبه‌هایی صورت گرفت.

 

 نقطهنظرات/یافتههای کلیدی

براساس نتایج به‌دست‌ آمده نهاد مسجد در دوران بحران کرونا، به‌عنوان «حلقه‌ای میانی» و واسط میان حاکمیت و مردم عمل نمود که برای عبور از مسائل جامعه گام برمی‌داشت. علاوه‌بر‌این، نهاد مسجد در بین اقشار و طبقات اجتماعی مختلف نیز جایگاه مرکزی، میانجی و واسط داشت که این موضوع ظرفیت قابل‌توجهی را برای مقابله با مسائل ناشی از این بحران فراهم می‌آورد. بر این اساس، برخی از تجربیات و گزاره‌های مربوط به اقدامات مساجد فعال، به‌عنوان نمونه‌های مطلوبی از نقش واسطه‌گری این نهاد در بحران کرونا بودند که عبارتند از:

۱. اساساً نهاد مسجد به‌دلیل مردمی‌ بودن و عدم تمرکزگرایی رایج و موجود در ساختارهای رسمی و دیوان‌سالارانه، ظرفیت مناسبی برای توزیع محلی دارد. این شبکه توزیع، در بستر جغرافیای محله و به‌وسیله ارتباطات چهره‌به‌چهره و حضوری است. مبتنی‌بر این شبکه توزیع، یکی از تجربیات مساجد موفق در دوران کرونا، ایجاد «بانک اطلاعاتی محله» بوده است. مطابق با این بانک اطلاعاتی، شناخت و آگاهی فعالین اجتماعی مسجد، نسبت به محله و مردم آن افزایش یافته و فرایند توزیع اقلام و کمک‌ها به‌شکلی قوی‌تر صورت پذیرفته است.

۲. انجام فعالیت‌های ملموس، عینی و میدانی این مساجد و همچنین شفافیت در فرایند انجام این فعالیت‌ها، گامی تأثیرگذار در جهت افزایش اعتماد عموم مردم محلات به فعالیت‌های صورت‌ گرفته در این نهاد بود. با افزایش اعتماد مردم به نهاد مسجد، همراهی و همکاری ایشان با آن نیز بیشتر شد.

۳. با توجه به مشکلات اقتصادی پیش آمده به‌علت بحران کرونا، بسیاری از مساجد با استفاده از ظرفیت‌های مادی و رقبات خود، اقداماتی در راستای «اشتغال‌آفرینی و کمک‌های اقتصادی و معیشتی» صورت دادند.

۴. یکی از مسائل مردم در بحران کرونا، سیطره ترس و ناامیدی بر ادامه زندگی آنها بود که اقدامات نهاد مسجد، عمدتاً موجب امید‌آفرینی و آرامش قلبی ایشان می‌گردید و از‌این‌رو، این اقدامات به‌نوعی قوام‌بخشی به روان اجتماعی منجر می‌گشت و بارقه‌های حیات را به قلب جامعه بازتاب می‌نمود.

۵. مساجد فعال مورد بررسی علاوه‌بر اینکه از تصمیمات نظام رسمی سلامت عدول ننموده بودند، بلکه اقدامات فراوانی از‌جمله آموزش‌های بهداشتی، ضدعفونی معابر عمومی، توزیع بسته‌های بهداشتی، تولید ماسک و استفاده از مکان مسجد برای درمان و تزریق واکسن برای کمک به نظام سلامت و در امتداد سیاست‌ها و برنامه‌های آن صورت می‌دادند.

۶. از بررسی محورهای مذکور می‌توان دریافت که کنش این مساجد دارای پنج خصیصه مشترک بوده که وجه حلقه میانی ‌بودن این نهاد را به ظهور و بروز می‌رساند. این خصایص عبارتند از: 1. یاری‌رسانی به دولت در مأموریت‌های خود در مواجهه با بحران کرونا؛ 2. یاری‌رسانی (معنوی و معیشتی) به افراد و گروه‌های اجتماعی در دوران بحران؛ 3. ایجاد اعتماد دو‌سویه میان مسجد-مردم و مسجد-دولت؛ 4. مسجد به‌مثابه سکوی توزیع و میانجی دولت-ملت؛ 5. مسجد به‌مثابه شبکه ارتباطی قوی مردم-مردم.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در‌نهایت مبتنی‌بر مطالعه تجربیات به‌دست آمده از مساجد فعال در مواجهه با بحران کرونا، پیشنهاداتی سیاست‌گذارانه جهت تهیه دست‌مایه‌ای سیاستی برای سیاستگذاران فرهنگی و اجتماعی نهاد مسجد، حول تقویت نقش واسطه‌ای این نهاد در جمهوری اسلامی ایران ارائه گردید: 1. تشکیل قرارگاه ملی مسجد؛ 2. بازگرداندن کارکردهای اجتماعی مسجد از دیگر دستگاه‌ها به این نهاد مانند مشاوره خانواده، مشاوره حقوقی و برنامه‌های نشاط اجتماعی؛ 3. طرح تهیه بانک اطلاعاتی محلی؛ 4. توانمندسازی مساجد مبتنی‌بر رقبات؛ 5. تهیه نقشه جامع آمایش مساجد؛ 6. طرح سامانه شبکه توزیع محلی. (19363)

 

 

 

1402/8/9

گزارش نظارتی در مورد تعیین حریم آثار ملی 

بند «12» ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراث فرهنگی کشور مصوب 1367

 

بیان/شرح مسئله

تعیین حریم برای آثار ثبت شده در فهرست آثار ملی اقدام حفاظتی است که بایستی با توجه به خصوصیات کالبدی، فضایی، اجتماعی و مبتنی‌بر اسناد تاریخی صورت گیرد. گفتنی است، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی برای در اختیار قرار دادن داده‌های مربوط به حریم آثار ملی سال‌های اخیر همکاری لازم را مبذول نداشت، هر‌چند این موضوع از طریق گردآوری داده‌های تکمیلی و بررسی روندها، به تحلیل وضعیت موجود لطمه وارد ننمود. تعیین حریم حدوداً 8.8 درصدی آثار ملی بین سال 1375 تا 1398 و عقب‌ماندگی بیشتر آن در طول زمان، نشان از بی‌برنامگی و فقدان نظارت دقیق بر وظایف حاکمیتی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در سطح ملی و استانی است.

 

 نقطهنظر/یافتههای کلیدی

واگذار شدن بخش مهمی از نظام برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری در مورد تعیین حریم به استان‌ها موجب شده تا نظام تعیین حریم در دهه‌های اخیر ناکارآمد جلوه کند و وابسته به افراد راهبری شود.

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در نقش ناظر بر فعالیت‌های استان‌ها برای تعیین حرائم، ناتوان عمل کرده و در قبال ترک فعل مدیران به‌درستی مداخله نکرده‌ است. (مانند استان‌های اردبیل‌، بوشهر و ...)

مواردی همچون بی‌توجهی به مجموعه تپه و محوطه‌ها نسبت به آثار بناهای ثبتی، بی‌توجهی به قدمت آثار برای در اولویت قرار گرفتن، بی‌توجهی به کلاسه‌های آثار ثبتی با تأکید بر پراکنش، تعدد و خاص بودن در سطح استان و کشور موجب شده تا رویکرد تعیین حریم در کشور ناموفق و ناکارآمد ارزیابی شود.

از نظر درصد حریم هر دوره به‌کل حرائم مصوب شده مشخص است که توزیع نامتوازن منابع به تفکیک دوره‌های تاریخی صورت گرفته است.

شواهد نشان می‌دهد که تعداد ثبت آثار ملی بیشتر موجب انباشت بیشتر تقاضا برای تعیین حریم آثار ثبتی شده است و الگوی مشخصی در قبال طبقه‌بندی ارزشی و محتوایی آثار و تعیین اولویت برای تعیین حریم وجود ندارد، که این موضوع را می‌توان در ایجاد نظام طبقه‌بندی آثار ملی برطرف کرد.

هزینه‌های بیشتر و زمان بالا برای تعیین حریم تپه و محوطه و فقدان نظام ارزش‌گذاری متناسب برای تعیین حریم این آثار موجب شده تا تعیین حریم بناهای ثبتی در اولویت مدیران استانی قرار داشته باشد. این موضوع موجب نادیده‌انگاری تعیین حریم تپه و محوطه‌ها در کشور شده است.

 

پیشنهادات راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

¢ نظام برنامه‌ریزی و نظارت بر تعیین حرائم بایستی در قالب برنامه‌ای ملی در وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با تأکید بر ظرفیت‌های ملی و استانی تدوین و اجرا شود.

¢ در حوزه آثار ثبتی جدید بایستی تناسب و هماهنگی سرعت ثبت با تعیین حریم مشخص شود و ضوابط عمومی حریم معیاری برای تعیین حریم آثار قرار نگیرد. چرا‌که هر اثر ثبتی دارای خصوصیات مشخص و متمایز است و پوشاندن یک الگوی همسان برای همگان، رها کردن کار تخصصی به‌حساب می‌آید.

¢ برای اولویت‌دهی تعیین حریم جهت آثار ثبتی فاقد حریم، لازم است تا شاخص‌هایی چون قدمت، خاص بودن، ویژه بودن، در خطر تخریب بودن، محدود بودن، تراکم و تجمع استانی و ملی و نیز کلاسه آثار برای معین نمودن شاخص ترکیبی این حوزه مدنظر قرار گیرد.

¢ لازم است تا در نظام ارزیابی تعیین حریم، واحد ارزیابی و مقایسه متفاوتی برای تعیین حریم تپه و محوطه‌ها و بناهای ثبتی متناسب هر استان در نظر گرفته شود و بازنگری‌های انجام شده در طرح‌های حریم جزو شاخص ارزیابی سالیانه استان‌ها توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در نظر گرفته نشود.

¢ در حوزه نظارت بر اقدامات استان‌ها و پیگیری ترک فعل‌ها در تعیین حریم لازم است تا وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مطابق ماده (576) فصل دهم از کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب 1375 با اصلاحات و الحاقات، در قبال ترک فعل‌های مدیران استانی اقدامات لازم را صورت دهد. (19364).

 

 

 

1402/8/21

واکاوی مسائل و اقدامات سیاستگذارانه 

در حوزه بازی‌های دیجیتال (رقومی)

 (پیشنهادهایی برای بازآرایی تولی‌گری و اصلاح نگاشت نهادی زیست‌بوم)

 

بیان/شرح مسئله

با وجود ظرفیت تجاری بالای بازی‌های دیجیتال (رقومی) و لزوم استفاده از این فرصت برای رونق کسب‌وکارهای خلاق و فرهنگی، ضعف در زمینه‌ها و شرایط لازم برای رشد و پیشرفت فعالان ایرانی این حوزه مشهود است. به‌طوری‌که طبق آمار «مرکز تحقیقات بازی‌های دیجیتال بنیاد ملی بازی‌های رایانه‌ای» در سال 1400، با وجود حدود 34 میلیون بازیکن در سنین مختلف و حدود 95 دقیقه میانگین مدت زمان بازی در روز، تنها 8/42 درصد از بازی‌های فروخته شده، ساخت ایران بوده و بازار داخلی به تسخیر محصولات خارجی درآمده است. همچنین با توجه به نفوذ بسیار بالای محصولات خارجی در بازار بازی‌های دیجیتال (رقومی) کشور، محتوای فرهنگ بیگانه می‌تواند آثار آسیب‌زا و دیرپایی بر کاربران به‌ویژه کودکان و نوجوانان‌ بگذارد. از‌این‌رو، ضرورت فعالیت بومی پرتوان و پیوسته در عرصه بازی‌های دیجیتال (رقومی) و تولید محصول مطابق با فرهنگ ایرانی-اسلامی از اولویت بالایی برخوردار است.

به‌دلیل کم‌توجهی به مقوله بازی در اسناد بالادستی، رویکرد سیاستی مشخص و هدفمندی برای ارتقای وضعیت بازی‌های دیجیتال (رقومی) در این دسته از مصوبات قابل‌ دریافت نیست. به‌این‌ترتیب، می‌توان «اساسنامه بنیاد ملی بازی‌های رایانه‌ای» (مصوب 1385) و «برنامه ملی بازی‌های رایانه‌ای» (مصوب 1394) را دو چارچوب اصلی سیاستگذاری در حوزه بازی‌های دیجیتال (رقومی) دانست. آیین‌نامه‌ها و دستورالعمل‌هایی نیز در راستای تنظیم‌گری محتوایی (ارزیابی و رده‌بندی سنی) و فرایندی (تولید و توزیع و نشر) این حوزه مصوب و ابلاغ ‌شده‌اند که لایه اجرایی‌تر و خردتری از این چارچوب را نمایانگرند.

 

 نقطهنظرات/یافتههای کلیدی

مسائل سیاستگذاری در حوزه بازی‌های دیجیتال (رقومی) در پنج محور به‌صورت زیر احصا شده‌اند:

 

الف) مسائل عام

1) ضعف سکوهای داخلی نسبت به سکوهای خارجی و تنظیم‌گری نامناسب امتیاز ترافیک نیم‌بها،

2) فقدان سازوکارهای مربوط به انتشار محتوا و تبلیغات در فضای مجازی،

3) نبود تعرفه‌گذاری نظام‌مند و متناسب با ملاحظات فرهنگی و اقتصادی کشور برای محصولات خارجی،

4) مسئله احراز هویت کاربران در فضای مجازی.

 

ب) سیاستگذاری کلان

1) فقدان نگاه همه‌جانبه سیاستگذارانه به حوزه بازی‌های دیجیتال (رقومی) و غفلت از ابعاد کلیدی در مقاطع مختلف،

2) کم‌توجهی به فرایندها و شیوه‌های فرهنگ‌سازی، ترویج و تبلیغ،

3) نابسامانی و کاستی در زیرساخت‌ها، بسترها و شیوه‌های توزیع محصولات داخلی و خارجی،

4) صنعتی نشدن حوزه بازی‌های دیجیتال (رقومی) به سبب چرخه معیوب اقتصادی،

5) ضعف فرهنگ مصرف بازیکنان ایرانی به سبب بی‌توجهی به تعرفه‌گذاری و مالکیت معنوی،

6) ضعف در مقررات، ابزارها و دستگاه‌های نظارتی به‌ویژه درخصوص رده‌بندی سنی و تکثیر غیرقانونی بازی‌ها.

 

ج) بنیاد ملی بازیهای رایانهای

1) ابهام در ماهیت و حدود وظایف بنیاد به سبب عدم تدقیق اساسنامه و نبود معیار برای سنجش عملکرد این نهاد،

2) نبود ثبات رویه سیاستی و نگرش راهبردی در بنیاد و تصمیم‌گیری براساس صلاحدید شخصی یا سلیقه،

3) ناچیز بودن اعتبارات اختصاص‌یافته به بنیاد در مقایسه با اهمیت بازی‌های دیجیتال (رقومی) و مأموریت‌های این حوزه،

4) ذهنیت و جهت‌گیری منفی شرکت‌های بازی‌ساز نسبت به بنیاد و نارضایتی فعالان این عرصه از تصمیمات مدیریتی این نهاد،

5) عقب افتادن بنیاد از روندها و تغییرات پرشتاب عرصه بازی و فاصله‌ گرفتن از مرزهای جهانی صنعت بازی‌های دیجیتال (رقومی).

 

د) برنامه ملی بازیهای رایانهای

1) ضعف‌های رویکردی و محتوایی برنامه در ابعاد الزام‌آوری، تجربه‌نگاری و رویکرد سیاستگذاری (به‌ویژه بی‌توجهی به ظرفیت‌های بخش خصوصی)،

2) عدم تعیین متولی حاکمیتی برای حوزه بازی‌های دیجیتال (رقومی)،

3) مشخص نبودن نقشه راه، اولویت‌ها و سازوکارهای اجرای برنامه،

4) فقدان ضمانت اجرای مستحکم، توان اجرایی لازم و ابزارهای نظارتی کافی.

 

هـ) زیستبوم بازی

1) افت کمّی و کیفی نیروی انسانی به سبب نبود نظام صنفی

توانمند، ناپایداری شغلی، حمایت‌های غیرهدفمند و نابسامانی در صدور مجوز تولید،

2) مهاجرت بازی‌سازان و خروج سرمایه دانشی، تجربی و ارزی از کشور و مسئله مهاجرت پنهان،

3) ضعف در زیرساخت‌ها و ظرفیت‌های آموزشی و کمبود نیروی انسانی متخصص و دانشگاهی،

4) بی‌توجهی به تولید بازی‌های رایانه‌ای (PC) و کنسولی (پیشانه‌ای) به سبب مشکلات مالکیت معنوی، کاهش اعتبارات حمایتی و موانع حضور در بازارهای بین‌المللی،

5) دور شدن جریان بازی‌سازی از تولید آثار فاخر به سبب افت سازوکارهای حمایتی و نظارتی،

6) وابستگی مفرط بخش بازی‌های تلفن همراه به سکوی کافه‌بازار و بروز چالش‌های مربوط به ایجاد انحصار، نظارت و ارزش‌های محتوایی.

 

 پیشنهاد راهکار تقینی، نظارتی یا سیاستی

 با توجه به مسائل و چالش‌های یاد شده، راهکارهای زیر در چهار محور پیشنهاد می‌شوند:

 

 

الف) ساختار و فرایند

1) بازآرایی تولی‌گری و اصلاح نگاشت نهادی زیست‌بوم بازی‌های دیجیتال (رقومی) با محوریت بهبود جایگاه بازی و سرگرمی در عرصه سیاستگذاری کلان و تقویت ضمانت اجرای سیاست‌ها با تشکیل کمیسیون مشترک میان شورای عالی انقلاب فرهنگی (دبیرخانه) و شورای عالی فضای مجازی (مرکز ملی فضای مجازی)،

2)تقویت زیرساخت‌های فناورانه و ارتباطی به‌منظور مزیت‌بخشی به خدمات و سکوهای داخلی و نیز اصلاح شیوه تنظیم‌گری ترافیک نیم‌بها،

3) تعیین چارچوب‌ها و سازوکارهای توزیعی مشخص و شفاف در ابعاد محتوایی و اقتصادی با تأکید بر خدمات و سکوهای ابری،

4) تدوین نظام تعرفه‌گذاری برای واردات و عرضه بازی‌های خارجی و اعمال آن توسط یک نهاد مرجع بالادستی.

 

ب) تنظیمگری و تقنین

1) اصلاح ساختار، عناوین و میزان بودجه بنیاد ملی بازی‌های رایانه‌ای به‌منظور افزایش امکان نظارت و تقویت ضمانت اجرای برنامه‌ها و اقدامات،

2) بازبینی و اصلاح قوانین و مقررات مربوط به مالکیت معنوی، حق مؤلف و حق نشر با رویکرد حمایت از بازی‌سازان داخلی،

3) روزآمدسازی و متناسب‌سازی قوانین انتشار و تبلیغات طبق اقتضائات زیست‌بوم بازی‌های دیجیتال (رقومی) و ملاحظات محتوایی و اخلاقی.

 

ج) حمایت و تسهیلگری

1) ایجاد اتحادیه صنفی برای تولیدکنندگان و عرضه‌کنندگان محصولات فرهنگی (شامل شرکت‌های بازی‌سازی، سکوها و فروشگاه‌های عرضه بازی و بازی‌گاه‌ها) به‌منظور تقویت بسترهای حمایتی و نظارتی،

2) اصلاح و هدفمندسازی حمایت‌ها با تأکید بر شیوه‌های غیرمستقیم و زمینه‌سازانه از قبیل توسعه زیرساخت‌ها، تسهیلگری مالیاتی و صدور مجوز و نیز پشتیبانی دانشی از فعالان این عرصه،

3) حمایت مالی (اختصاص اعتبار) و معنوی (تسهیلگری زیرساختی و فرایندی) از تولید بازی‌های فاخر و ترویج محتوای متناسب با آن مبتنی‌بر ظرفیت‌های بومی.

 

د) فرهنگی و محتوایی

1) طراحی و تدوین «الگوی ایرانی-اسلامی بازی» به‌منظور جهت‌دهی و ارتقای محتوای بازی‌های تولید شده و عرضه شده در کشور،

2) برنامه‌ریزی در حوزه فرهنگ‌سازی، سواد بازی و هدایت مصرف از طریق تقویت سازوکارهای قانونی (به‌ویژه رده‌بندی سنی)، حمایت از سکوهای موجود در این حوزه و نیز هماهنگی و مشارکت میان‌دستگاهی،

3) برنامه‌ریزی به‌منظور ساماندهی و فعال‌سازی ظرفیت‌های آموزشی و پژوهشی و پیونددهی آنان به حوزه صنعت. (19385)

 

 

 

1402/8/21

تبارشناسی سیاست‌های فرهنگی در کره‌جنوبی (۱):

چگونگی شکل‌گیری سیاست صنایع خلاق به سبک کره‌جنوبی

 

بیان / شرح مسئله:

مطالعه سنت‌های سیاست فرهنگی کشورهایی که توانسته‌اند با طی کردن فراز و نشیب‌های تاریخی به توسعه فرهنگی یا اقتصادی دست یابند، تجربیات مفید و حتی هشدارآمیزی در معرض سیاستگذاران سایر کشورهای قرار می‌دهد. کره‌جنوبی کشوری است که با تجربه کردن سی‌وپنج سال (1945-1910) استعمار کشور ژاپن، سه سال (1948-1945) اشغال نظامی آمریکا، درگیری‌های نظامی- ایدئولوژیک با کره‌شمالی بین سال‌های 1950 تا 1953، تجربه اولین رژیم استبدادی کره‌ای با ریاست سینگهام‌ری (1960-1948) و درنتیجه تجربه دوران دولت‌سازی مدرن از سال 1961 با روی کار آمدن ژنرال پارک یکی از پُر فراز و نشیب‌ترین کشورهایی است که سیاست‌های مختلف دولتی بر بخش‌های گوناگون فرهنگی این کشور تأثیر مستقیم گذاشته است. فهم تطور کارکرد فرهنگ از یک عنصر تبلیغاتی و پروپاگاندایی که در خدمت دولت استعمارگر قرار داشت تا متولد شدن اولین سیاست‌های صنعت و اقتصاد فرهنگی در اواخر قرن بیستم که به دیپلماسی عمومی و قدرت نرم کره کمک کرده است، ایده‌های پیشرو و در عین حال صیانتی (از فرهنگ خود) را برای هر پژوهشگر سیاست فرهنگی به ارمغان می‌آورد.

 

 نقطه نظرات / یافتههای کلیدی:

عمده رویکردهای فرهنگی در دوران تاریخی و سیاسی کره‌جنوبی را می‌توان این‌گونه خلاصه کرد:

- سیاست فرهنگی دوران استعمار ژاپن (1945-1910): در این دوره مداخله دولتی در تنظیم‌گری فرهنگ توسط دولت استعماری ژاپن متولد شد. همچنین در این دوره امکان استفاده از فرهنگ به‌عنوان ابزار تبلیغاتی و پروپاگاندا به رسمیت شناخته شد و نگاه نظارتی، کنترلی و امنیتی در حوزه فرهنگ از دولت استعماری وام‌گیری و تا مدت‌ها به روند غالب در کره تبدیل شد.

- سیاست فرهنگی دوران اشغال آمریکا (1948-1945): سیاست کنترل‌گری و مدیریت فرهنگی با استفاده از میراث فرهنگی که از زمان استعمار ژاپن در کره آغاز شده بود، در طول اشغال نظامی آمریکا تثبیت و میراثی به‌جامانده در سیاست دولتی کره قلمداد شد و از طرفی سیاست‌های ضد کمونیستی و مقاومتی نسبت به کره‌شمالی نیز از این برهه به اندوخته کلان سیاستی و هویتی کره‌جنوبی افزوده شد.

- ظهور دولت ملی کره و جنگ دو کره (1960-1948): نهاد دولت طی دهه 1950 علاوه‌بر تثبیت سیاست‌های مداخله‌ای و حفظ میراث فرهنگی که میراث استعمار ژاپن و همچنین سیاست‌های رادیکال در نفی کمونیسم و کره‌شمالی که میراث اشغال آمریکا بود، مسئله نهادینه‌شدن سیاست فرهنگ ملی (که اشاره به ساخت هویت ملی کره‌ای داشت) را به مجموعه سیاست‌های کلان فرهنگی کره اضافه کرد که واکنشی به استعمار و اشغال نظامی برای ساخت ملیت جدید کره بود.

- تأسیس سنت سیاست فرهنگی کره (1980-1960): دوره کوتاه دمکراسی از انقلاب در آوریل سال 1960 تا کودتای پارک‌چونگ‌هی در مه سال1961 شاهد برخی تغییرات اساسی در سیاست فرهنگی بود که می‌توان آن را در مفهوم آزادسازی خلاصه کرد. سیاست فرهنگی کره تحت رهبری پارک‌چونگ‌هی (1979-1961) در دهه‌های 1960 و 1970 یک پدیده سیاسی، اقتصادی و اجتماعی- فرهنگی بسیار پیچیده بود که موقعیت نسبتاً نامناسبی را در روایت کشور از سیاست فرهنگی ایجاد کرد. از یک‌سو، می‌توان آن را به‌عنوان کنترل فرهنگی سرکوب‌گرانه (سرکوب سنت فرهنگی کره‌ای) به سبک سیاست فرهنگی استعماری دهه 1940 خلاصه کرد که درک انسان‌شناختی از فرهنگ (به‌عنوان یک شیوه زندگی) و معنای محدود آن (به‌عنوان هنر، میراث و فرهنگ عامه) را به‌هم مرتبط دانست و برنامه‌ها و کمپین‌های فرهنگی از بالابه‌پایین و صریحی را ابداع کرد و درنتیجه دخالت در امر فرهنگ را شدت بخشید.

اما ازسوی دیگر، سیاست فرهنگی پارک آغاز سیاست فرهنگی معاصر در کره بود. این دوره شاهد معرفی ساختار، نهادها و سازمان‌های اساسی برای سیاستگذاری فرهنگی و افزایش قابل‌توجه ظرفیت دولت به‌ویژه در زمینه‌هایی مانند قوانین فرهنگی، اداری، برنامه‌ریزی، بودجه، بررسی و تأمین فرهنگی است. در این راستا، سیاست فرهنگی او با وجود غیردمکراتیک و تند بودن‌اش، شرایط تاریخی مهمی را برای ظهور یک دولت حامی جدید در کره تعیین کرد. در گفتمان هژمونیک تجددگرایی (مدرنیزاسیون) و فرهنگ ملی کره، استفاده آموزشی یا تبلیغاتی از فرهنگ در تربیت عموم، هسته اصلی سیاست فرهنگی این دوران را تشکیل می‌داد.

دهه 1980 و ابتدای دهه 1990 میلادی در کره را می‌توان به‌عنوان دوره گذار به فضای باز سیاسی، اقتصادی و فرهنگی نام‌گذاری کرد. از این منظر است که دهه‌های 1970 و 1980 را باید با توجه به کنش‌های متقابل شدید و پویا بین دمکراتیک (مردم‌سالارانه) شدن کره و دگرگونی سیاست فرهنگی مطالعه کرد. این دوران عصر جنبش‌های دمکراتیک (مردم‌سالارانه) کره و پاسخ‌های متناسب سیاست فرهنگی به آن بود. دولت‌های کره از اواخر دهه 1980 می‌توانستند و مایل بودند برخی از برنامه‌های دمکراتیک (مردم‌سالارانه) را بپذیرند و تحولی اساسی در سیاست فرهنگی کشور آغاز کردند. این امر با تداوم سنت سیاست فرهنگی دولت‌گرایانه و گسترش ظرفیت دولت در تأمین مالی عمومی فرهنگی مطابقت داشت.

- سنت سیاست فرهنگی کره پس از 1989 تا امروز: به‌دنبال تغییرات دمکراتیک در سیاست کشور و نیروهای فعال فرهنگی، تمرکز سیاست فرهنگی کره از کنترل فرهنگی به ارتقا و توسعه فرهنگی تغییر کرد. لغو ممیزی موسیقی (1996) و فیلم (1996) نتیجه مذاکره مستمر بین قدرت دولتی و جنبش دمکراتیک بود. شخصیت کلیدی در تکوین صنایع خلاق، صنایع محتوا و صنایع فرهنگی رئیس‌جمهور کیم دائه جونگ (2003-1998) بود که تلاش کرد کشور را در سال‌های پس از بحران با معرفی نسخه کره‌ای از سیاست «راه سوم» با هدف «توسعه هم‌زمان» دمکراسی و اقتصاد بازار بازسازی کند. چالش‌های سیاسی، اقتصادی و فرهنگی کره در طول دهه 1990 میلادی، نخبگان سیاسی کره را مجاب به یادگیری و بازیابی سیاست‌های خود کرد. از مهم‌ترین این تجارب می‌توان به یادگیری تفکیک شبه دمکراسی از دمکراسی تناسب حقوق حاکمیت و ملت، تغییر راهبردهای صنعتی در صورت زیان‌دهی آنها، برنامه‌ریزی توسعه کشور براساس اولویت‌ها، یادگیری‌ درخصوص لزوم اصلاح ساختارهای کشور اعم از حذف، ایجاد یا ادغام نهادها و ریسک‌پذیری‌ درخصوص ورود به صنایع خلاق اشاره کرد.

 

 پیشنهاد راهکار، تقنینی،  نظارتی یا سیاستی

دولت باید به‌صورت کامل دست از مداخله در حوزه فرهنگ نکشد و خطوط اصلی توسعه فرهنگی را طراحی کند. بی‌شک از مهم‌ترین دلایل توسعه فرهنگ به مدل کره‌ای، دولت مهم‌ترین نقش را ایفا کرده است.

اولین مورد «ظرفیت گفتمانی» است. یعنی ظرفیتی برای ابداع و ترویج گفتمان جدیدی از فرهنگ و توجیه مداخله دولت در امور فرهنگی.

ظرفیت دوم «ظرفیت اجرایی» قوی است که به توانایی دولت در ارائه ترتیبات قانونی، زیرساختی، مالی و سایر موارد اشاره دارد تا برنامه‌ها و تصمیم‌های دولتی «واقعاً اجرا شوند» و تأثیرگذار باشند.

سومین ظرفیت «ظرفیت انعکاسی» در سیاست فرهنگی است که اشاره به توانایی و ظرفیت دولت برای مذاکره با فعالان فرهنگی و پذیرش برنامه‌های مردم‌محور از جانب ایشان، به رسمیت شناختن محدودیت‌های سیاست فرهنگی دولت‌محور، حمایت از خوداتکایی نهادی فرهنگ برای هماهنگ کردن منافع مختلف در بخش فرهنگی دارد. (19386)

 

 

 

 

1402/8/20

دفتر مطالعات سیاسی

بررسی تطبیقی ساختار و وظای ف وزارت کشور(۲):

وزارت کشور ترکیه (وظایف، سازمان مرکزی و استانی)

 

بیان مسئله

وزارت کشور در جمهوری اسلامی ایران یکی از مهم‌ترین و پردغدغه‌ترین وزارتخانه‌هاست، اما قانون یا آیین‌نامه‌ای به تصریح ساختار و اختیارات آن نپرداخته است و جز اساسنامه هیئت دولت مبنی‌بر تعیین تشکیلات و وظایف وزارت داخله در تاریخ 28 فروردین‌ماه سال 1310 در دوره رژیم پهلوی اول و مصوبه یازدهمین دوره مجلس شورای ملی در تاریخ 16 آبان‌ماه سال 1316 متن حقوقی دیگری درباره آن وجود ندارد. اهمیت این وزارتخانه و خلأ قانونی موجود درباره آن موجب شد تا مجموعه پژوهش‌هایی درباره صلاحیت، ساختار و وظایف وزارت کشور در دفتر مطالعات سیاسی آغاز شود که حول سه محور تعریف شده است:

۱. مطالعه پیشینه تاریخی وزارت کشور در ایران،

۲. ارزیابی وضعیت موجود آن برمبنای مصاحبه و گفتگو با کارشناسان و اهالی فن (وزرای سابق، استانداران، فرمانداران، مدیران و کارشناسان وزارت کشور) و

۳. مطالعه تطبیقی وزارت کشور در کشورهای مختلف. در نخستین مورد از مطالعه تطبیقی فرانسه و در این گزارش ترکیه به‌عنوان دومین کشور انتخاب شد. چرایی انتخاب این کشور علاوه‌بر تشابهات فرهنگی به همسایگی ترکیه با کشور ایران برمی‌گردد.

 

یافتههای کلیدی

¢ در ترکیه یک قانون کلی با عنوان «اصول تأسیس و تکالیف وزارتخانه‌ها» به شماره ۳۰۴۶ موجود است که برمبنای آن، وزارتخانه‌ها دارای ساختار سازمانی یکسان شامل واحدهای خدمات اصلی، واحدهای مشاوره و نظارت، واحدهای کمکی، نهادهای وابسته و هیئت‌های موقت یا دائمی هستند و هر وزارتخانه نیز واحدهای خدماتی خاص خود را دارد. ساختار فعلی وزارت کشور ترکیه برمبنای قانون «تشکیلات و وظایف وزارت کشور» مصوب سال ۱۹۸۵ میلادی به شماره ۳۱۵۲ است. هرچند این قانون اصلاحاتی داشته، اما این اصلاحات به ثبات و انسجام سازمانی وزارت کشور ضربه نزده است. البته تغییراتی محدود در سازمان آن صورت گرفته است. برای مثال پس از انتخابات اخیر ریاستجمهوری در ماه مه سال ۲۰۲۳ و تغییر وزیر کشور، ساختار این وزارتخانه از سه معاونت به چهار معاونت افزایش یافت اما کلیت ساختار حفظ شده است.

¢ طبق قانون مصوب سال ۱۹۸۵، ساختار وزارت کشور ترکیه متشکل از سازمانهای مرکزی، استانی، خارجی و سازمانهای وابسته است. واحدهای اصلی وزارت کشور ترکیه شامل ادارات مدیریت استانی، نفوس و امور شهروندی، روابط با جامعه مدنی، جمعآوری اخبار، عملیات و اطلاعات قاچاق و اتحادیه اروپا و روابط خارجی است. واحدهای مشاوره و بازرسی در سازمان مرکزی وزارت کشور شامل هیئت بازرسی، حسابرسی داخلی و اداره خدمات حقوقی است. واحدهای کمکی نیز اداره‌کل پرسنل، ادارهکل آموزش، اداره امور اداری و مالی و فناوری اطلاعات را در برمی‌گیرد. کمیتههای دائمی نیز شامل هیئت هماهنگی اطلاعات قاچاق کالا، شورای وزارت و کمیسیون نظارت بر اجرای قانون است. سازمان استانی نیز مجموعه ادارات نفوس و شهروندی استانی، ادارات نفوس در ایلچهها[14]، اداره مطالعات اجتماعی و پروژههای استانی، مراکز تماس اورژانس 112 و اداره نظارت و هماهنگی سرمایهگذاری (یاکوب) را شامل می‌شود. اداره‌کل امنیت (پلیس)، فرماندهی کل ژاندارمری، فرماندهی گارد ساحلی،سازمان مدیریت مهاجرت و سازمان مدیریت بحران و شرایط اضطراری نیز از نهادهای تابع وزارت کشور به‌شمار می‌روند.

¢ برمبنای مطالعات صورت گرفته مأموریت امنیتی در میان مأموریت‌های متعدد وزارت کشور ترکیه، در اولویت قرار گرفته است. چرایی این امر به پیشینه تاریخی و سیاسی و به‌ویژه وقوع کودتای سال ۲۰۱۶ بازمی‌گردد که تأثیر عمده‌ای بر غلبه امنیت به‌عنوان دغدغه اصلی این وزارتخانه از مدیریت قلمرو تا مرز و مهاجرت داشته است.

¢ ترکیه مسیر خاصی از تمرکززدایی را برمبنای زمینه و پیشینه تاریخی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی خود طی کرده است. این کشور با توجه به دو اصل مدیریت یکپارچه اداری و عدم تمرکز، الگویی از اداره کشور را تعریف کرده است که به سود دولت مرکزی پیش می‌رود. الگوی ترکیه نشان‌ می‌دهد چگونه حوزه سیاسی و امنیتی، مدیریت قلمرو را به این سمت‌وسو سوق داده است. این وزارتخانه در مسیر اصلاح از تمرکزگرایی به‌سوی تمرکززدایی در نوسان است، اما مانند فرانسه، ایده دولت مرکزی قدرتمند مبنای اصلی حرکت آن است. هرچند سیر تحولات سیاسی نیز ایده دولت مرکزی قدرتمند را تقویت کرده است.

¢ بررسی اختیارات و وظایف وزیر کشور ترکیه نشان‌ می‌دهد تغییر نظام سیاسی ترکیه از پارلمانی به ریاستی موجب تغییراتی در حوزه اختیارات وزارت کشور شده‌ و آن را قبض و بسط‌هایی داده است. در حوزه مدیریت قلمرو اختیارات و وظایف وزیر کشور متناسب با یکدیگر نیست و اختیاراتش به سود وزارت محیط‌ زیست کاهش یافته‌، اما قیمومیت وزارت کشور بر نهادهای محلی حفظ و حتی تقویت شده‌ است. در حوزه امنیتی ابزارهای اجرای قانون ازجمله پلیس، ژاندارمری و گارد ساحلی را در اختیار دارد. هرچند وزارت کشور تصمیم‌گیر اصلی در این حوزه نیست و وزیر کشور تنها یکی از اعضای شورای امنیت‌ملی ترکیه است.

¢ درمجموع الگوی ترکیه از نظر قوانین، مقررات و مبنای قانونی ساختار و اختیارات وزارت کشور، غنی بوده، ولی در عمل انتقادهایی نیز بدان وارد است، البته بیشتر این انتقادات نیز با در نظر گرفتن ثبات و امنیت به‌عنوان اولویت کشور کودتاخیزی چون ترکیه قابل‌توجیه است. از این منظر ثبات و امنیت زمینه‌ساز توسعه است. ازاین‌رو وزارت کشور ترکیه در این راستا شکل گرفته و ثبات و امنیت به اولویت اساسی آن بدل شده‌ است. (19377)

 

 

 

1402/8/28

دفتر مطالعات حقوقی

«تحلیل لایحه الحاق (۳)‌

از منظر قانون اساسی و اسناد بالادستی»

بیان مسئله

لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3) در تاریخ 1401/11/16 جهت بررسی و تصویب به مجلس ارسال شده‌ است. در این گزارش به این سؤال پاسخ خواهیم داد که: چه احکامی از لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3)، با مفاد قانون اساسی و اسناد بالا‌دستی مغایرت دارند؟

 

یافته های کلیدی

رعایت سلسله‌مراتب هنجارهای حقوقی یکی از مهم‌ترین لوازم تحقق نظم حقوقی است. هنجارهای حقوقی، به‌ترتیب شامل قانون اساسی، اسناد بالادستی، قوانین عادی و مقررات دولتی می‌شود. در هر نظام حقوقی، تبعیت قوانین و مقررات از قانون اساسی و اسناد بالادستی، یکی از شاخص‌های بنیادین برای عملکرد منظم و کارآمد آن است. از‌این‌رو است که هدایت و ترغیب نظام قانون‌نویسی و قانونگذاری به اهتمام شایسته‌تر به اصول قانون اساسی و اسناد بالادستی از قبیل سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، منجر به افزایش کارآمدی قوانین می‌شود.

 

پیشنهاد یا راهکار تقنینی

بررسی‌ها حاکی از آن است که:

¢ بخش قابل‌توجهی از احکام مندرج در لایحه مورد اشاره، مطابق با قانون اساسی و اسناد بالادستی نگارش نیافته‌اند که از این جهت، فاقد وجاهت حقوقی است. بنابراین، جهت رعایت چارچوب‌های حقوقی مندرج در قانون اساسی و سیاست‌های کلی نظام، اصلاح مفاد مندرج در لایحه، الزامی است.

¢ از مجموع 71 ماده لایحه مورد اشاره، تنها 5 ماده، فاقد مغایرت با مفاد قانون اساسی و سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری به‌نظر می‌رسند.

مفاد اصول (3، 15، 22، 34، 40، 43، 51، 53، 57، 60، 61، 85، 110، 126، 133، 134، 137، 138، 156 و 159) قانون اساسی[1] و سیاست‌های کلی منابع‌ طبیعی ابلاغی سال 1379،[2] سیاست‌های کلی فضایی ابلاغی سال 1381،[3] سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی سال 1389،[3] سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی سال 1392،[4] سیاست‌های کلی محیط‌ زیست ابلاغی سال 1394، [5]سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری ابلاغی سال 1398، [6]سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی ابلاغی سال 1401 [8]و سیاست‌های کلی برنامه هفتم ابلاغی سال 1401، [9] در لایحه الحاق (3) رعایت نشده است.

¢ بیشترین میزان عدم رعایت مفاد قانون اساسی و سیاست‌های کلی در لایحه یادشده، مربوط به ابهام و عدم شفافیت موضوع‌ بند «13» سیاست‌های کلی نظام اداری و بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری و اصول (15، 85 و 138) قانون اساسی است.

¢ برای بهبود لایحه الحاق (3)، اصلاح مغایرت‌های اشاره شده در گزارش، هم از جهت آنکه با اعلام مغایرت شورای نگهبان مواجه نشود و هم از آن جهت که لازمه بهبودی نظام تقنینی کشور منوط به رعایت سلسله‌مراتب هنجارهای حقوقی است، توصیه می‌شود.  (19398)

 

 

1402/8/03

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (57):

از منظر حقوق عمومی

فصول هجدهم و نوزدهم (مواد (84 تا ۹۲) )

 

بررسی‌ها حاکی از آن است که برخی احکام مقرر در فصل هجدهم و نوزدهم لایحه برنامه هفتم، ماهیت برنامه‌ای ندارند و از حیث اصل انطباق و قواعد قانون‌نویسی، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر بوده و یا بخشی از قوانین جاری کشور را بدون رعایت قواعد تنقیح (عدم نسخ ضمنی) تغییر می‌دهند که این امر، از منظر اصول قانون‌نویسی، نادرست به‌نظر می‌رسد.

درج احکام دائمی یا دارای ماهیت غیربرنامه‌ای در لوایح برنامه، به‌جهت عدم اجرای فرایند رسیدگی که در خصوص سایر قوانین در مجلس اجرا می‌شود و به تعبیر دقیق‌تر، سرعت‌بخشی به فرایند تصویب احکام و مفاد مدنظر، دارای سابقه‌ای طولانی در نظام‌ قانونگذاری کشور است. این رویه به تولید قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395/11/10 مجلس منجر شد. شبیه این مشکل را در تبصره‌های دائمی بودجه و تصویب قانون اصلاح تبصره «72» دائمی قانون بودجه اصلاحی سال 1352 و بودجه سال 1353 کل کشور مصوب سال 1379/11/30، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال سال 1380 به‌عنوان قانون آزمایشی و قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) مصوب سال سال 1384 و قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب سال سال 1393 در موضوع بودجه داشته‌ایم.

فارغ از ویژگی‌هایی که هر حکم قانونی باید‌ داشته‌ باشد، حکمی برنامه‌ای است که: اولاً، موقت بوده و ماهیت دائمی‌ نداشته‌ باشد؛ لذا ایجاد سازمان که وجود آن مستلزم دوام و دائمی بودن آن سازمان است، غیربرنامه‌ای است، مگر مواردی که سازمان برای مدت 5سال و یا به‌صورت آزمایشی موضوع‌ اصل هشتادوپنجم قانون اساسی [1] ایجاد شود و در پایان مدت برنامه، وضعیت آن طبق قوانین تعیین تکلیف شود. ثانیاً، قرائن و سوابق موجود در قوانین کشور، نشانگر تکراری بودن و عدم هدف‌گذاری آن صرفاً در یک دوره از برنامه نباشد؛ لذا تکرار حکمی که در قوانین برنامه قبلی آمده باشد، برنامه‌ای تلقی نمی‌شود. درج چنین احکامی در لایحه برنامه، با اصول قانون‌نویسی‌ (موضوع ‌بند «۹» سیاست‌های کلی نظام‌ قانونگذاری ابلاغی 1398/7/6 مقام معظم رهبری)[2] ، مغایر است.

لایحه برنامه که پس از تصویب در مجلس، تبدیل به قانون برنامه می‌شود باید واجد مشخصات شکلی و ماهوی یک قانون باشد. بخشی از این مشخصات، در بند «۹» سیاست‌های کلی نظام‌ قانونگذاری به‌شرح ذیل آمده است:

۱. قابل‌اجرا بودن،

۲. قابل سنجش بودن اجرا،

۳. معطوف بودن به نیازهای واقعی،

۴. شفافیت و عدم ابهام،

۵. استحکام در ادبیات و اصطلاحات حقوقی،

۶. ابتناء بر نظرات کارشناسی،

۷. ارزیابی تأثیر اجرا،

۸. ثبات،

۹. نگاه بلندمدت،

۱۰. نگاه ملی،

۱۱. انسجام،

۱۲. عدم‌تغییر یا اصلاح ضمنی بدون ذکر شناسه تخصصی،

۱۳. عدالت‌محوری و اجتناب از تبعیض ناروا، عمومی بودن و شمول و جامعیت و حتی‌الامکان پرهیز از استثناهای قانونی،

مشخصات دیگری را نیز می‌توان به فهرست فوق اضافه‌کرد:

۱۴. روز آمدی (مستند به بند «۱۳» سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی 14/1/13(۸۹)  مقام معظم رهبری)،

۱۵. دارای سازگاری، ثبات، شفافیت و هماهنگی (مستند به سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی ابلاغی 1379/11/3 مقام معظم رهبری)؛ این مشخصه در بند «۱۱» فوق تحت‌عنوان، انسجام آمده است.

فصول هجدهم و نوزدهم لایحه برنامه هفتم مشتمل بر 70 حکم جزئی لازم‌الاجراست. از این 70 حکم:

الف) 6 حکم، یعنی حدود 8/5 درصد، برنامه‌ای هستند و 64 حکم، یعنی 91/5 درصد، غیربرنامه‌ای.

ب) 50 حکم، یعنی حدود 71/5 درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایرتی ندارند و 20 حکم، یعنی 28/5 درصد، با قانون اساسی و اسناد بالادستی مغایر هستند.

نظام حقوقی کشور از عدم رعایت اصل انطباق و قواعد قانون‌نویسی، آسیب‌های فراوانی‌ دیده ‌است. بنابراین پیشنهاد می‌شود: اولاً، احکام مغایر با قانون اساسی و اسناد بالادستی مورد بازنگری قرار گیرند؛ ثانیاً، هریک از احکام مندرج در لایحه برنامه که به اصلاح قوانین کشور منجر می‌شود و ماهیت برنامه‌ای ندارد، در قانون جاری مرتبط‌ به‌خود جایابی و تعیین تکلیف شود. ثالثاً، احکام غیربرنامه‌ای، در قالبی غیر از لایحه برنامه مورد رسیدگی و تصویب قرار گیرد. (19138)

 

 

1402/8/21

اظهارنظر کارشناسی درباره:

«لایحه تسهیل تکالیف مؤدیان جهت اجرای

(قانون پایانههای فروشگاهی و سامانه مؤدیان)»

(اعاده شده از شورای نگهبان)

 

 

مسئله اصلی

قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان به‌عنوان بستر اجرایی محاسبه و اخذ مالیات بر ارزش افزوده به‌دنبال شفافیت اقتصادی است. تمهیدات قانونی ویژه‌ای نیازمند است تا اجرای کامل قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان محقق گردد. به همین منظور دولت در تاریخ 1401/7/25، لایحه «الحاق پنج تبصره به ماده (2) قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان» را تقدیم مجلس شورای اسلامی نمود که جهت بررسی به کمیسیون اقتصادی به‌عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شده بود. لایحه در‌نهایت در جلسه مورخ 1401/09/08 در کمیسیون مورد اشاره با اصلاحاتی در عنوان و متن به تصویب رسید. عنوان لایحه به «لایحه تسهیل تکالیف مؤدیان جهت اجرای «قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان» تغییر یافت و اصلاحاتی در مواد اعمال شد.

در جلسه مورخ بیست‌و‌ششم تیرماه یکهزار و چهارصد و دو مجلس شورای اسلامی، لایحه به تصویب و جهت بررسی به شورای نگهبان ارسال میشود. موضوع در جلسه 1402/05/11 شورای نگهبان، مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد و نتیجتاً شورای نگهبان اعلام عدم انطباق می‌کند. سه ایراد و ابهام از‌سوی شورای نگهبان مطرح شده‌ است.

نقاط ضعف و قوت گزارش کمیسیون

لحاظ کردن امور اجرایی و توجه به قابل‌اجرا بودن قانون، از نقاط قوت است و در عین حال، عدم دقت کافی به برخی الزامات حقوقی (ضرورت عدم مغایرت با قانون اساسی)، از نقاط ضعف به نظر می‌رسد.

 

پیشنهادهای مرکز پژوهشها

در گزارش به‌صورت مبسوط به تبیین و بررسی هر یک از نظرات شورای نگهبان و مصوبه کمیسیون در راستای رفع ایرادات شورای نگهبان پرداخته شده‌است:

  1. در‌خصوص ابهام در الزام یا اختیار سازمان در بخشودگی جرائم ماده (2) در صورت عدم انجام تکالیف خارج از اختیار فرد، پیشنهاد میشود با رعایت تشریفات مقرر در آیین‌نامه داخلی مجلس، عبارت زیر در ادامه حکم ماده (2) درج شود: «در صورت تشخیص سازمان امور مالیاتی مبنی‌بر خارج از اختیار بودن عدم انجام تکالیف مقرر در قانون توسط مؤدی، سازمان مکلف است جرائم موضوع ماده (۲۲) قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان را مورد بخشودگی قرار دهد.»
  2. در‌خصوص مغایرت ماده (8) لایحه با اصول (51) و (85) قانون اساسی، پیشنهاد میشود با رعایت تشریفات مقرر در آیین‌نامه داخلی مجلس، عبارت «نصاب تعیین شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی» حذف و عبارت «صدوپنجاه برابر معافیت موضوع ماده (۸۴) قانون مالیات‌های مستقیم» جایگزین گردد و عبارت «در هر سال به میزان سی برابر معافیت موضوع ماده (84) قانون مالیات‌های مستقیم تا سقف صد و بیست برابر معافیت مذکور از حد نصاب سالانه موضوع این ماده کسر می‌شود.» نیز به انتهای آن ماده اضافه شود.
  3. در‌خصوص ابهام در مرجع تعیین تعرفه خدمات شرکت‌های معتمد موضوع ماده (9) لایحه، پیشنهاد میشود با رعایت تشریفات مقرر در آیین‌نامه داخلی مجلس، عبارت «مطابق تعرفه تعیین شده توسط شورای اقتصاد» مصرح در این ماده حذف شود. (19369)

 

 

 

1402/8/16

اظهارنظر کارشناسی درباره:

«لایحه تسهیل تکالیف مؤدیان جهت اجرای

(قانون پایانههای فروشگاهی و سامانه مؤدیان)»

(اعاده شده از شورای نگهبان)

 

 

مسئله اصلی

قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان به‌عنوان بستر اجرایی محاسبه و اخذ مالیات بر ارزش افزوده به‌دنبال شفافیت اقتصادی است. تمهیدات قانونی ویژه‌ای نیازمند است تا اجرای کامل قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان محقق گردد. به همین منظور دولت در تاریخ 1401/7/25، لایحه «الحاق پنج تبصره به ماده (2) قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان» را تقدیم مجلس شورای اسلامی نمود که جهت بررسی به کمیسیون اقتصادی به‌عنوان کمیسیون اصلی ارجاع شده بود. لایحه در‌نهایت در جلسه مورخ 1401/09/08 در کمیسیون مورد اشاره با اصلاحاتی در عنوان و متن به تصویب رسید. عنوان لایحه به «لایحه تسهیل تکالیف مؤدیان جهت اجرای «قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مؤدیان» تغییر یافت و اصلاحاتی در مواد اعمال شد.

در جلسه مورخ بیست‌و‌ششم تیرماه یکهزار و چهارصد و دو مجلس شورای اسلامی، لایحه به تصویب و جهت بررسی به شورای نگهبان ارسال میشود. موضوع در جلسه 1402/05/11 شورای نگهبان، مورد بحث و بررسی قرار می‌گیرد و نتیجتاً شورای نگهبان اعلام عدم انطباق می‌کند. سه ایراد و ابهام از‌سوی شورای نگهبان مطرح شده‌است.

 

نقاط ضعف و قوت گزارش کمیسیون

لحاظ کردن امور اجرایی و توجه به قابل‌اجرا بودن قانون، از نقاط قوت است و در عین حال، عدم دقت کافی به برخی الزامات حقوقی (ضرورت عدم مغایرت با قانون اساسی)، از نقاط ضعف به نظر می‌رسد.

 

پیشنهادهای مرکز پژوهشها

در گزارش به‌صورت مبسوط به تبیین و بررسی هر یک از نظرات شورای نگهبان و مصوبه کمیسیون در راستای رفع ایرادات شورای نگهبان پرداخته شده‌است:

  1. در‌خصوص ابهام در الزام یا اختیار سازمان در بخشودگی جرائم ماده (2) در صورت عدم انجام تکالیف خارج از اختیار فرد، اگرچه اصلاحات کمیسیون، رافع ایراد شورای نگهبان است؛ در عین حال، حذف عبارت «با رعایت ماده (۱۹۱) قانون مالیات‌های مستقیم» در ماده 2 مصوبه، منجر به اطلاق اختیار دولت در بخشودگی مالیاتی می‌شود که شائبه مغایرت با اصل 51 و 85 قانون اساسی دارد. از اینرو پیشنهاد میشود با رعایت تشریفات مقرر در آیین‌نامه داخلی مجلس، عبارت «با رعایت ماده 191 قانون مالیات‌های مستقیم» مصرح در مصوبه مجلس (که در گزارش کمیسیون، حذف شده‌است) حذف نشود.
  2. در‌خصوص مغایرت ماده (8) لایحه با اصول (51) و (85) قانون اساسی، اصلاحات کمیسیون، رافع ایراد به نظر میرسد؛ در عین حال، نظر به منافعی که استقرار پایانه‌های فروشگاهی در راستای تحقق شفافیت اقتصادی دارد، اجرای دائمی حکم ماده 8 مصوبه کمیسیون، مطلوب به نظر نمی‌رسد. لذا پیشنهاد میشود با رعایت تشریفات مقرر در آیین‌نامه داخلی مجلس، عبارت «نصاب تعیین شده توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی» حذف و عبارت «صدوپنجاه برابر معافیت موضوع ماده (۸۴) قانون مالیات‌های مستقیم» جایگزین گردد و عبارت «در هر سال به میزان سی برابر معافیت موضوع ماده (84) قانون مالیات‌های مستقیم تا سقف صد و بیست برابر معافیت مذکور از حد نصاب سالانه موضوع این ماده کسر می‌شود.» نیز به انتهای آن ماده اضافه شود.
  3. در‌خصوص ابهام در مرجع تعیین تعرفه خدمات شرکت‌های معتمد موضوع ماده (9) لایحه، هر چند مصوبه کمیسیون رافع ابهام شورای نگهبان است، از لحاظ حقوقی دارای اشکالاتی است. از اینرو پیشنهاد میشود با رعایت تشریفات مقرر در آیین‌نامه داخلی مجلس، عبارت «مطابق تعرفه تعیین شده توسط شورای اقتصاد» مصرح در این ماده حذف شود. (1-19369)

 

 

 

1402/۸/21

دفتر مطالعات مدیریت

بررسی مصوبات کمیسیون تلفیق لایحه برنامه هفتم توسعه

ارزیابی تغییرات نظامات اداری و استخدامی دستگاه‌های اجرایی

 

مسئله اصلی

فراگیری و یکپارچگی نظام جبران خدمات کارکنان بخش عمومی یکی از ملزومات مهم نظام پرداخت عادلانه محسوب شده و نقش مهمی در ارتقای کارآمدی و بهره‌وری نظام اداری کشور دارد. براین‌اساس متناسب‌سازی و هماهنگ‌سازی نظام حقوق و مزایای دستگاه‌های اجرایی گوناگون، یکی از دغدغه‌های مستمر سیاستگذاران حوزه اداری و استخدامی کشور در دهه‌های اخیر بوده است. این در‌حالی است که تجربه سیاستگذاری اداری و استخدامی در چند دهه اخیر نشان‌ می‌دهد با گذشت چند سال از تصویب قوانین نسبتاً هماهنگ و فراگیر در کشور، خروج تدریجی دستگاه‌های اجرایی از دامنه شمول قوانین عام جبران خدمت کارکنان آغاز شده و در‌نهایت مسئله تعدد نظامات اداری و استخدامی و گسترش امتیازات خاص حقوق و دستمزد برخی از گروه‌های حقوق‌بگیر مجدداً تکرار می‌شود. در این راستا همان‌طور که در جداول ۱ و ۲ نشان داده ‌شده است، به‌رغم اینکه پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶، دستگاه‌های اجرایی بسیاری از دامنه شمول این قانون مستثنا شده و دستگاه‌های گوناگونی امتیازات خاص مازاد بر ظرفیت پرداخت این قانون را دریافت کرده‌اند، با‌این‌وجود دومینوی طرح و تصویب چنین مطالباتی پایان نیافته و در گزارش کمیسیون تلفیق لایحه برنامه هفتم توسعه نیز در موارد متعددی چنین مطالباتی به تصویب رسیده است.

 

نقاط قوت و ضعف لایحه

براساس توضیحات مطرح شده اهم محورهای ناظر بر تشدید تعدد نظامات اداری و استخدامی کشور و وضع امتیازات حقوق و مزایای خارج از ضوابط فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری در گزارش کمیسیون تلفیق لایحه برنامه هفتم توسعه، به‌شرح ذیل قابل دسته‌بندی و ارائه است.

  • تصویب فوق‌العاده‌های خدمتگزاری و سرایداری و شکل‌گیری نارضایتی و توقع مساعدت مشابه برای کارکنان اداری آموزش و پرورش به‌دلیل احتمال بیشتر شدن حقوق و مزایای خدمتگزاران و سرایداران از کارکنان اداری با سنوات خدمتی و سابقه تحصیلی مشابه؛ تبصره بند «ب» ماده (۸۸).
  • اعطای اختیار افزایش حقوق قضات به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب رئیس قوه قضائیه و احتمال ایجاد مطالبه مشابه برای اقشار متناظر نظیر اعضای هیئت‌علمی و...؛ ماده الحاقی (116).
  • وضع فوق‌العاده‌های خاص خارج از ضوابط نظام پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری برای مشاغل تخصصی حقوقی و احتمال ایجاد تشتت در نظام پرداخت کشوری و بروز مطالبات مشابه برای سایر اقشار؛ ماده الحاقی (84).
  • ‌تنفیذ مفاد ماده (٢٠) قانون حفاظت در برابر اشعه، مصوب 1368/۱/20 مشتمل بر افزایش تا پنجاه درصد حقوق و مزایا به‌عنوان فوق‌العاده کار با اشعه با وجود پیش‌بینی فوق‌العاده سختی‌کار و کار در محیط‌های غیرمتعارف در ماده (68) قانون مدیریت خدمات کشوری و احتمال بروز مطالبات مشابه برای سایر مشاغل دارای سختی کار نظیر کار با بیماران روانی، مواد شیمیایی و...؛[15] ماده الحاقی (39).
  • ابهام در شیوه تأمین مالی و میزان مبلغ در نظر گرفته ‌شده جهت اعمال حمایت‌های مالی جهت کمک‌هزینه مهدکودک در دستگاه‌های اجرایی؛ بند «۲» ماده الحاقی (۴۴).
  • معاف شدن اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش ‌عالی و پژوهشی از سقف حقوق و مزایا و همچنین سازوکارهای پلکان‌های مالیات بر حقوق و احتمال شکل‌گیری مطالبات مشابه برای سایر اقشار کارکنان دولت؛ ماده الحاقی (68).
  • تشدید ناکارآمدی نظامات جبران خدمات دستگاه‌های اجرایی با حذف سقف حقوق و مزایا و احتمال بروز و تشدید پدیده حقوق نجومی با توجه به عدم وجود قواعد مشخص درخصوص پرداخت‌های خارج از حکم کارگزینی مدیران و کارکنان دولت؛ بند الحاقی به بند «الف» ماده (۱۸).
  • شکل‌گیری تبعیض ناروا به‌واسطه الزام مصوبات هیئت‌امنای دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش عالی و پژوهشی درخصوص برخورداری از مزایای قوانین و مقررات عام اداری و استخدامی و عدم الزام آنها به تبعیت از محدودیت‌های این قوانین و مقررات‌؛ ماده الحاقی (72).
  • مستثنا شدن سازمان بازرسی کل کشور، قوه ‌قضائیه، مراکز جذب اعضای هیئت‌علمی وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری (عتف) شورای عالی انقلاب فرهنگی، سازمان هواپیمایی کشوری از قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر قوانین عام اداری و استخدامی کشور؛ ماده الحاقی (118)، ماده الحاقی بین ماده (116) و (117)، ماده الحاقی (70)، ماده الحاقی (71) و بند الحاقی «۳» به ماده (۵8).

 

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

براساس آسیب‌شناسی مطرح شده و نقاط ضعف شناسایی شده در گزارش کمیسیون تلفیق لایحه برنامه هفتم توسعه، نخستین اقدام، پرهیز از تصویب احکام و پیشنهادهایی است که تشدید تعدد نظامات اداری و استخدامی دستگاه‌های اجرایی کشور و وضع حقوق و مزایای خاص برای برخی از گروه‌های حقوق‌بگیر را در پی دارد. در گام دوم ضروری است ضمن پرهیز از رویکرد مبتنی‌بر تأمین رضایت کوتاه‌مدت بخشی از اقشار حقوق‌بگیر، تأمین منفعت بلندمدت آحاد مردم کشور، با ساماندهی عمومی نظام حقوق و مزایای کارکنان بخش عمومی، مدنظر قرار گیرد. در رویکرد پیشنهادی، قانونگذار به‌جای حل موضعی مشکلات نظام پرداخت دستگاه‌های اجرایی گوناگون، که به‌منظور تأمین رضایت برخی از اقشار حقوق‌بگیر صورت‌ می‌گیرد، درصدد ساماندهی عمومی نظام جبران خدمات کارکنان دولت بوده و از این رهگذر به تأمین منافع و مصالح عمومی دستگاه‌های اجرایی کشور مبادرت می‌ورزد. (19370)

 

 

 

۱402/۸/17

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (77):

رصد و نظارت بر پروژه استقرار هویت هوشمند

اشخاص حقیقی در دولت الکترونیک

 

مسئله اصلی

در سالیان اخیر در تمام کشور‌ها؛ اهمیت انتقال خدمات ارائه شده توسط دولت به شهروندان در قالب دولت الکترونیک مشخص شده‌است. این امر می‌تواند منجر به صرفه‌جویی در انرژی برای حمل‌و نقل افراد تا کاهش هدر رفت زمان متقاضیان بیانجامد. احراز هویت کلید اصلی ورود به این عرصه است. اطمینان از صحت احراز هویت فرد در این عرصه، پیش‌نیاز تمامی خدمات ارائه شده به وی می‌باشد.

بنا به «مصوبه بیست و سه پروژه اولویت‌دار هیئت‌وزیران»، «سند نظام هویت معتبر در فضای مجازی»[16] و «مصوبات یازدهمین جلسه شورای اجرایی فناوری اطلاعات»؛ پروژه استقرار هویت هوشمند اشخاص حقیقی در دولت الکترونیک نیز کلید خورد. در اسناد نام‌برده، به صراحت متولی پروژه استقرار هویت هوشمند اشخاص حقیقی، سازمان ثبت احوال معرفی شدهاست، در حالی که در لایحه برنامه هفتم توسعه، سازمان ثبت احوال کشور متولی استقرار هویت اشخاص حقیقی و حقوقی شده‌است که مشکلاتی را در این زمینه ایجاد می‌کند.

 

نقاط قوت و ضعف لایحه

تعیین سازمان ثبت احوال در کشور به‌عنوان متولی ساخت پایگاه اطلاعات هویتی افراد حقوقی در (تبصره بند (ج) ماده (107)) لایحه برنامه هفتم توسعه موازی کاری محسوب‌می‌شود زیرا سازمان ثبت احوال تنها متولی هویت افراد حقیقی ایرانی در کشور است و ساخت پایگاه داده در حوزه افراد حقوقی و اتباع خارجی به‌ترتیب بر اساس قوانین حاضر با تولی‌گری سازمان اسناد و املاک کشور و وزارت اطلاعات در حال انجام است و فاز‌هایی از ساخت آنان به مرحله بهره‌برداری برای تمام دستگاه‌ها می‌باشد. همچنین بر اساس قوانین پیشین و قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی، تولی‌گری پایگاه ثبت اشخاص حقوقی صریحاً به سازمان ثبتاسناد و املاک کشور واگذار شدهاست. لذا اضافه کردن مسئولیت و تولی‌گری پایگاه اشخاص حقوقی به سازمان ثبت احوال کشور، مخالف تمامی قوانین وضع شده پیشین و تقسیم‌کار موجود است و مسئله‌ای را نیز حل نمی‌کند.

 

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

پیشنهاد می‌گردد موارد ذیل در لایحه برنامه هفتم اصلاح گردند:

  1. اصلاح ماده (86):

به‌منظور ساماندهی مهاجرین و اتباع بیگانه، وزارت کشور مکلف است ضمن تشکیل سازمان ملی مهاجرت اقدامات زیر را انجام دهد:

الف- تکمیل پایگاه داده اطلاعات مربوط به اتباع خارجی با همکاری وزارت اطلاعات، وزارت امور خارجه، مرکز آمار ایران، فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران، سازمان ثبت احوال کشور و سایر دستگاه‌های اجرایی نسبت به ساماندهی، ورود، خروج، طرد، سرشماری، آمایش سرزمینی و ثبت احوال اتباع بیگانه، پناه‌جویان، مهاجرین قانونی و غیرقانونی، به‌نحوی که تمامی اطلاعات مهاجرین و اتباع بیگانه در پایگاه داده مرجع برخط وزارت کشور با تولی‌گری سازمان ثبت احوال کشور بهصورت یکپارچه گردآوری شود و درگاه‌های بهره‌برداری آن بر اساس ماده (7) قانون مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی (مصوب ۱۴۰۱) برای سایر دستگاه‌ها ایجاد شود. اطلاعات اتباع خارجی در دیگر دستگاههای همکار به وزارت کشور منتقل و ارائه هرگونه خدمات به اتباع بیگانه توسط دستگاه‌های اجرایی باید براساس اطلاعات هویتی این سامانه باشد.

 

  1. اصلاح تبصره بند «ج» ماده (107):

سازمان ثبت‌احوال کشور مکلف است نسبت به راه‌اندازی تکمیل پایگاه ملی هویت اشخاص حقیقی و حقوقی با امکان شناسایی روابط سببی و نسبی اشخاص حقیقی و شناسایی خانوار و سازمان اسناد و املاک کشور مکلف است نسبت به تکمیل و بهروزرسانی پایگاه ملی هویت اشخاص حقوقی اقدام نماید. این سازمان مکلف است سازمان‌های فوق مکلف هستند با همکاری وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و نظارت مرکز ملی فضای مجازی ظرف مدت دو سال پس از ابلاغ برنامه، نسبت به تکمیل بدون نقص این پایگاه اقدام کرده و ارائه خدمت احراز هویت در ارائه خدمات الکترونیکی به کلیه بخش‌های دولتی و خصوصی از طریق مرکز تبادل اطلاعات اقدام نمایند. (19376)

 

 

 

1402/۸/2۲

دفتر مطالعات حکمرانی

 

مطالعات حکمرانی فرهنگی (1):

مروری بر ایده‌های سیاستی، اهداف و ساختارهای نهاد فراگیر جوانان در ایران

 

بیان / شرح مسئله

گاهی به مباحث شکل‌گرفته پیرامون سازمان‌ملی جوانان- در مراحل ادغام با سازمان تربیت‌بدنی- نشان می‌داد که درباره‏ی کارکردهای مورد انتظار از این سازمان، ابهامات فراوانی وجود داشته و همین امر سبب پیدایش انتقادات روبه‌افزایش از سازمان‌ملی جوانان، در برابر دفاعیات دائماً در حال کاهش بوده‌است. از سوی دیگر، رجوع به پژوهش‌های موجود نشان می‌دهد میان اهمیت موضوع «نهاد فراگیر جوانان» و پژوهش‌های انجام‌شده تناسبی وجود ندارد، درحالی‌که اجمالاً به نظر می‏رسد، ابهامات موجود درباره ماهیت، اهداف، کارکردها و روش‌های اجرایی‏سازی آن‏ها توسط نهاد متولی امور جوانان سه پیامد داشته است: 1- تغییر مکرر صورت‏های مختلف نهاد فراگیر جوانان (شورای‌عالی، مرکز ملی، سازمان ملی، وزارتخانه) که نتوانسته‌اند گرهی از کار فروبسته جوانان بگشایند، 2- گسترش نقادی نسبت به عملکرد نهاد مربوطه، 3- عدم وجود معیارهای کارآمد جهت قضاوت و درنتیجه تأیید یا نفی عملکرد مسئولان ذی‌ربط.

 

نقطه نظرات / یافتههای کلیدی

یکی از چارچوب‌هایی که در مطالعه نهادهای مختلف می‌تواند مورد بهره‌برداری قرار گیرد بررسی ماهیت اهداف و اقدامات آن‌ها بر اساس پارادایم‏های اصلی علوم اجتماعی شامل پارادایم‌های اثباتی، تفسیری و انتقادی است. برای روشن‏شدن تفاوت پارادایم‏های اصلی علوم اجتماعی در مواجهه با پدیده‌ای واحد می‏توان گفت: «اگر یک محقق اثبات‏گرا با اصالت‌بخشی به مقوله نظم درصدد شناسایی انحراف از نظم موجود بر اساس روش‏های مقایسه‏ای است، تا متکی‌بر قوانین عام، به ترویج و گسترش نظم بپردازد و یا اگر یک محقق تفسیری با اولویت‌بخشی به مقوله تفهم جویای کشف نظام معانی مشترک انسان‏هاست، تا به تبیین و توضیح کنش‏های افراد و یا گروه‏هایی با نظام معانی مشترک بپردازد، یک محقق انتقادی با پیگیری مقوله تغییر به‌دنبال شناسایی تضاد، تعارض و موارد متمایز و مختلفی است که بتواند متکی‌بر قانون عام تاریخ، تحولات هدفمند را دامن بزند». بدین‌ترتیب، پارادایم انتقادی بر قبول مسئولیت اخلاقی جهت توانمندسازی  افراد، اقشار و گروه‏های زیر سلطه ساختارهای غیردموکراتیک، تبعیض‌آمیز و ظالمانه در راستای ایجاد تغییر تأکید می‏کند و زدودن آگاهی کاذب تحمیل‏شده توسط فرادستان و شکستن انقیاد فرودستان را ازطریق شناسایی تضاد منافع، طرح ایده‏های رهایی‏بخش و اعطای آگاهی‏ راستین پیگیری می‏نماید. خروجی این فرآیند نیز کنش‏گری مخاطبان برای فائق‌آمدن بر محدودیت‏های ناشی از طبقه، جنسیت، قومیت و نژاد است که به کنش سیاسی و پراکسیس منجر می‏شود. در مقابل، مقوله نیازها یکی از ارکان پارادایم نظم‌گرای اثباتی را تشکیل داده و می‌تواند از کلان‌ترین جهتگیری‌های علمی- معرفتی تا جزئی‌ترین اقدامات اجرایی را متأثر سازد.

نگاهی به دوره اولیه نهاد فراگیر جوانان- یعنی «شورای‌عالی جوانان» که با دولت دوم سازندگی مصادف شد- نشان می‌دهد تأکید رهبر انقلاب‌اسلامی بر «تهاجم فرهنگی» و عدم همراهی مسئولین وقت با این ایده، منجر به شکل‌گیری فضایی ابهام‌آمیز درباره اهداف، برنامه‌ها، سازوکار فعالیت‌ها و سرانجام ساختار نهاد فراگیر جوانان در آن مقطع زمانی شده‌ بود. در دوره دومِ نهاد فراگیر جوانان که -مصادف با دولت اصلاحات- ابتدا «مرکز ملی جوانان» و سپس «سازمان ملی جوانان» تشکیل شد، ضمن پذیرش پیش‏فرض‏های دوره نخست، حضور ایده «شکاف نسلی» در اندیشه سیاستگذاران وقت و ترویج آن در جامعه علمی، سبب بروز تحولاتی در نهاد فراگیر جوانان گردید. اجمالاً ایده شکاف نسلی مروج این گفتار بود که ارزش‏های نسل سوم انقلاب (جوانان و فرزندان) با ارزش‏های نسل اول (حاکمان و والدین) متفاوت است و اتفاق نظری پیرامون ارزش‏های انقلاب‌اسلامی و جنگ تحمیلی و زیرساخت‏های دینی آن وجود ندارد و بدین‌ترتیب، ساختارهای سنتی فعالیت‏های اجتماعی-سیاسی نظیر هیئت‏ها، مساجد و... برای فعالیت‏های موردنظر جوانان کارایی نخواهد داشت. بنابراین می‏بایست متناسب با ارزش‎های جدید نسل جوان، ساختار کارآمد و مدرن NGO پدید آید. به‌عبارت دیگر، ایده شکاف نسلی که فرزندان را در برابر والدین، و جوانان را در مقابل حکومت تصویر می‌کرد، راهبرد اصلی خود را ایجاد زمینه فعالیت جوانان در ساختاری جدید و بیرون از نهاد خانواده و دولت می‌دانست تا بستر شکوفایی فرزندان/جوانان و تأثیرگذاری آنان بر خانواده/حکومت را فراهم کند. فلذا در این دوره، سازمان‌های مردم‌نهاد غیردولتی که محدودیت‌های ادعایی را نداشتند، تجویز و توصیه شدند و گسترش NGOها مورد تأیید قرار گرفت. مروری بر ادوار سوم و چهارم نهاد فراگیر جوانان که مصادف با دولت‌های مهرورزی و اعتدال بود گویای این واقعیت است که علیرغم وقوع تغییرات کارکردی نشانی از تحول ساختاری مشاهده نمی‌شود. و از این جهت، تأسیس وزارت ورزش و جوانان ناشی‌از تغییر رویکرد حاکمیت نسبت به جوانان صورت نپذیرفته، بلکه نوعی اصلاح ساختاری- تشکیلاتی به‌منظور افزایش نظارت بودجه‌ای، کاهش حوزه‌های انحصاری دولت و نیز پاسخگوسازی مالی- برنامه‏ای مجریان در برابر مجلس بوده‌است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، سیاستی یا نظارتی

در چنین شرایطی، بازسازی نهاد فراگیر جوانان مستلزم تمرکز بر نیازشناسی مخاطبان و بازآفرینی این نهاد متناسب با پارادایم نظم است. به عبارت دیگر، تنها در شرایطی نهاد فراگیر جوانان می‌تواند در راستای حل مسایل جوانان گام بردارد که مجموعه اهداف، وظایف و ساختار آن متناسب با نیازهای واقعی جوانان مورد تجدید نظر قرار گیرد. (19383)

 

 

 

1402/8/28

مسئله نوپدید: 

آینده‌نگری در قانونگذاری، ضرورت و ابزارها

 

بیان/شرح مسئله

فضای متغیر دنیای امروز و نوآوری های بنیان برافکن پی در پی باعث می شود قانوگذاری در چارچوب متداول فعلی خود با چالش همراه شود و نتواند بر سنت همیشگی خود که مبتنی بر واقعیت‌های موجود و فرض بهینگی است پایدار باشد. این در حالی است که با توجه به افزایش روزافزون احتمالات ناشناخته آتی و از سویی دیگر سرعت پایین فرایند قانونگذاری، نمی‌توان انتظار داشت فرایند طبیعی قانونگذاری بتواند مسائل جدید و نوآوری ها را به خوبی پوشش دهد و به مدیریت حقوقی به موقع آنها نائل آید. قانونگذاران تقریبا همیشه فقط به دنبال قوانین پایدار هستند که راه‌حل‌های دائمی برای مسائل را پیشنهاد دهد و این نمی‌تواند برای محیط دائما در حال تغییر قوانین ناشی از رشد تصاعدی فناوری و رشد تصاعدی مرتبط با نوآوری‌ها مناسب باشد.

این در حالی است که علاوه بر اینکه با تغییرات سریع مواجه هستیم، سرعت تغییر هم در حال افزایش است. و هرچه سرعت فرایند نوآوری سریع‌تر و گستره تخریبی و تحولی آن گسترده‍تر باشد، جامعه زمان کمتری جهت انطباق و پاسخگویی به چنین نوآوری در دست خواهد داشت. به همین خاطر هرچه رو به آینده پیشتر برویم، با تغییرات گسترده‍تر «ساخت‌های فرهنگی، ایدئولوژی‌ها و واقعیات نهادی» مواجه خواهیم بود و در نتیجه الگوهای مرسوم قانونگذاری و مقررات‌گذاری نامناسب‍تر خواهند شد.

بنابراین رویکردهای نوین در قانونگذاری، همزمان با طرح گفتمان حکمرانی پیش‍نگر، بر ضرورت اتخاذ راهکاریی جهت به رسمیت شمردن و کنارآمدن با ابهام و عدم قطعیت تاکید می کنند. این رویکرد مبتنی‌بر امکان تصمیم‌گیری مبهم، کنار گذاشتن «اجتناب از عدم قطعیت» و ترویج سیستم‍های یادگیرنده‍ی مبتنی‌بر عمل به‌جای تصمیمات استراتژیک است. ازسوی دیگر، ازآنجایی‌که سیاست نوآوری مملو از عدم قطعیت است، یک مطالبه عمومی از سیاستگذاران در بخش عمومی شکل گرفته است که از آنان می‌خواهند یک تغییر اساسی در جهت‌گیری را در زمینه انطباق، تکامل مشترک، چابکی و بداهه‌پردازی بپذیرد؛ هر چند که ممکن است منجر به تجویز خط‌مشی‌هایی شود که دولتی‌ها با آن مخالفت کنند.

 

نقطه نظرات/یافتههای کلیدی در زمینه راهکارهای مواجهه با مسئله

بخش قابل‌توجهی از دانشگاهیان حقوق و فناوری معتقدند که نوآوری نیازمند یک رویکرد قانونگذاری تدریجی، انعکاسی و مشارکتی است که هم از قوانین عمومی و هم از تنظیم‌گری صنفی-خصوصی استفاده می‌کند.

راهبردها و تکنیک‍های چندی برای قانونگذاری در فضای ابهام، عدم‍قطعیت و نوآوری‍های تخریبی مطرح شده است که می‍تواند در این زمینه مورد استفاده قرار گیرد:

ارزیابی تأثیرات آینده قانون به واسطه اتخاذ رویکرد آزمایشگاه قانون، ابزاری موثر جهت پیش‍بینی اثرات دوراز ذهن قوانین در آینده است که میتواند نقش جدی در پوشش پیامدهای متنوع قوانین در آینده داشته باشد.

قانونگذاری آزمایشی می‌تواند به قانونگذاران و تنظیم‌گران کمک کنند تا به‌تدریج راه‌حل‌های تثبیت آینده را برای حمایت از نوآوری‌ها و مدیریت هنجاری مسائل نوپدید ارزیابی و از قانونگذاری‌های بی‌باکانه خودداری کنند.

برخی دیگر می‌خواهند با گنجاندن بندهای قانونی موسوم به غروب آفتاب (قوانین مدتدار) در مقرره‌گذاری در حوزه فناوری‌های جدید، خط‌مشی‌های تنظیم‌گری حقوقی را با نوآوری‌های فناوری هماهنگ کنند. خاصیت قوانین مدت‌دار، ایجاد زمینه‌ای برای آزمون خط‌مشی و امکان اصلاح حقوقی مقررات در بازه‌های مختلف است. بنابراین با نهاد قوانین آزمایشی مندرج در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی ما تقریب مفهومی دارد.

مقررهگذاری غیررسمی یکی دیگر از راه‌حل‌های پیشنهادی برای حل کاستی‌های ساختار تقنینی موجود با توجه به فناوری‌های نوآورانه است. برخی معتقدند که قوانین سنتی درباره صنایعی که به‌سرعت در حال توسعه هستند، غیرعملی است. راه‌حلی که به‌طور گسترده برای مسئله سرعت مورد بحث قرار گرفته، مقررهگذاری مبتنیبر اصول است. برخلاف مقررات سختگیرانه‌تر مبتنی‌بر قوانین، مقررات مبتنی‌بر اصول بر اصول راهنمای کلی برای نتایج هنجاری مطلوب تأکید می‌کند. نهادهای مشمول مقررات مبتنی‌بر اصول در نحوه رعایت اصول اختیار دارند، این به آنها توانایی پاسخگویی به شیوه‌های در حال تغییر صنایع تخصصی را می‌دهد، انعطاف‌پذیری و آزادی را برای آنها فراهم می‌کند و می‌تواند به بهبود روابط تنظیم‌گران و شرکت‌های مخاطب کمک کند.

همچنین لازم است تا در‌ فرایند تدوین قوانین، توجه به اهداف قوانین و ارزیابی‌های اجرای قانون در‌ فرایند تصویب طرح‌ها الزام قانونی پیدا کرده و در آیین‌نامه داخلی مجلس به آن تصریح شود.

چهار تکنیک آینده‌نگاری جهت شناسایی و مدیریت مسائل نوپدید در‌ فرایند دستور کارگذاری و تهیه پیش‌نویس‌های قانونی، شامل افق پویی، تحلیل کلان روندها، سناریونویسی و چشمانداز نگاری در اتحادیه اروپا به رسمیت شناخته شده است که می‌تواند برای مرکز پژوهش‌های مجلس از حیث بررسی‌های کارشناسی طرح‌های قانونی مفید و الهام‌بخش باشد.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی و یا سیاستی

هرچند که برخی حقوق‌دانان ایرانی با تمسک به اصل منع تفویض اختیار در حقوق عمومی، استفاده از قوانین آزمایشی و قانونگذاری تفویضی را یک استثنا دانسته که در موارد ضروری باید استفاده شود؛ اما روند جهانی در مسیر تنظیم‌گری تخصصی و مشارکت‌پذیرسازی هرچه بیشتر ذی‌نفعان در وضع هنجارهاست و به این ترتیب در ادبیات مطالعات پارلمان کارکرد نظارتی پُر رنگ‌تر از کارکرد تقنینی مطرح می‌شود.

بنابراین توسعه مفهومی اصول هشتادوپنجم و یکصدوسی‌وهشتم قانون اساسی، ایجاد فضاهای آزمایشی و شناسایی صلاحیت‌های حرفه‍ای برای بازارهای تخصصی جهت هنجارگذاری تخصصی در راستای رؤیارویی مجلس با مسائل نوپدید امری ضروری است.

البته در نظام قانونگذاری فعلی کشور، ارزیابی قوانین آزمایشی در همان محدوده مصرح اصل هشتادوپنجم، کمبودی است که باید با فعال کردن هسته‌ای در مرکز پژوهش‌های مجلس برای پیگیری و نظارت بر اجرای قوانین آزمایشی، به‌ویژه انجام تحقیقات سنجشی و ارزیابی‌کننده و بیلان‌گیری از اعمال آنها برطرف شود. وظیفه‌ای که در‌ بند «ج» ماده (2) قانون این مرکز با عنوان» بررسی میزان دستیابی قوانین به اهداف قانونگذار، مطالعه و بررسی و پژوهش نسبت به حُسن اجرای قوانین و ارائه پیشنهادهای کارشناسانه» پیش‌بینی شده است.

روش بینرشتهای حاکم بر رویکرد آینده‌نگری می‌تواند الهام‌بخش قانونگذاران برای مدیریت ریسک‌ها، ترویج نوآوری و اطمینان از انعطاف‌پذیری و اثربخشی سیستم‌های حقوقی باشد. بنابراین شایسته است که مدیریت کارشناسی طرح‌های قانونی در مرکز پژوهش‌های مجلس با رویکردی بین رشته‌ای انجام گیرد، زیرا در وضعیت فعلی توزیع کارشناسی طرح‌ها در دفاتر اصلی و فرعی منجر به کاهش کیفیت بررسی‌ها و تک‌بُعدی شدن چشم‌اندازهای کارشناسی می‌شود.

همچنین استفاده از مدل‌های ارزیابی تأثیر آینده‌نگر در مراحل پیشاتقنینی در مرکز پژوهش‌ها می‌تواند امکان ترسیم آینده‌های گوناگون و کارآمدی بیشتر‌ قانونگذار جهت نیل به اهداف قانونی را فراهم کند.

در کنار این اقدامات، توجه به لزوم انعطاف‌پذیری قوانین ناظر به فناوری‌های نوظهور و رسمیت بخشی به نهادهای تنظیم‌گر‌ ازجمله تنظیم‍گری بخش خصوصی، تنظیم‌گری‌های صنفی و حرفه‌ای و... ذیل نظارت مجلس می‌تواند ظرفیت بزرگی را در راستای هنجارگذاری متناسب با نیاز نوآوری فراهم کرده و از قانونگذاری‌های بی‌پروا و شتاب‌زده جلوگیری کند. (19389)

 

 

1402/8/29

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (88): 

توسعه پایدار هوش مصنوعی در کشور

 

بیان/شرح مسئله

برنامه هفتم توسعه به‌عنوان ریل‌گذار پیشرفت کشور در پنج سال آینده، نقش مهمی در توسعه پایدار فناوری‌های نوین در کشور خواهد داشت. ازجمله فناوری‌هایی که طی سال‌های اجرای برنامه هفتم توسعه نقشی راهبردی در پیشرفت کشور خواهد داشت، فناوری هوش مصنوعی است. هوش‌ مصنوعی به‌عنوان یک فناوری داده‌مبنا، می‌تواند با ایجاد زمینه پردازش حجم انبوهی از داده‌ها، استخراج الگوها و تحقق ویژگی یاد‌گیرندگی، امکان دسته‌بندی، تشخیص الگوها و ناهنجاری‌ها در داده‌های جدید و همچنین پیش‌بینی و توصیه برای شرایط آتی را فراهم می‌سازد. در عصر کنونی با توسعه فضای مجازی و فراهم شدن بستر ذخیره‌سازی، پردازش و انتشار حجم بالایی از داده‌ها، زمینه جهت توسعه الگوریتم‌های هوش‌ مصنوعی و کارکردهای مختلف آنها مساعد شده است. در‌نتیجه‌ توسعه این فناوری، زمینه تحول در بخش‌های متعدد زندگی اجتماعی فراهم شده است. از‌سوی‌دیگر وجود حجم انبوهی از داده‌های شهروندان و همچنین وجود فرایندهای اداریِ تکراری در بخش عمومی زمینه استفاده از هوش مصنوعی برای ایجاد تحول در سرعت و کیفیت خدمات را فراهم کرده است. به‌دلیل ظرفیت‌های تحول‌آفرین فناوری هوش مصنوعی و تأثیر شگرف آن در آینده صنایع، خدمات عمومی و حکمرانی، سرمایه‌گذاری و تولید دانش در حوزه این فناوری در دهه اخیر ده‌ها برابر شده است و کشورهای مختلف برنامه‌های ملی توسعه هوش مصنوعی را تدوین کرده‌اند.

این موارد ضرورت توجه ویژه به فناوری هوش مصنوعی و ایجاد بستر و الزامات توسعه آن برای بهره‌مندی از قابلیت‌ها در کنار کاهش تهدیدهای بالقوه آن را ضروری ساخته است. بنابراین باید در برنامه هفتم توسعه، به‌طور خاص بر راهبردها و برنامه‌هایی که ضامن بهره‌گیری از این فناوری برای توسعه پایدار است، توجه ویژه شود.

 

نقطه نظرات/یافتههای کلیدی

این گزارش پس از بررسی روند سرمایه‌گذاری و تولید دانش در حوزه هوش‌ مصنوعی در سالیان اخیر در سراسر دنیا، به بررسی بسترهای قانونی و زیرساختی توسعه این فناوری در کشور می‌پردازد. در این راستا در حوزه دسترسی و انتشار داده که مهم‌ترین پیش‌نیاز توسعه الگوریتم‌های هوش‌ مصنوعی است، قانون «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» و همچنین در حوزه یکپارچه‌سازی و دسترسی بین دستگاهی داده‌ها، قانون «مدیریت داده‌ها و اطلاعات ملی» شناسایی شده است.

فناوری هوش مصنوعی یک فناوری دانش‌محور و کاربردی است و شرکت‌های دانش‌بنیان و نوپا بستر مناسبی جهت توسعه کاربردهای آن در یک فضای رقابتی هستند. در همین راستا، در این گزارش قوانین مرتبط با شرکت‌های دانش‌بنیان و نوپا از‌جمله «قانون حمایت از شرکت‌ها و مؤسسات دانش‌بنیان و تجاری‌سازی نوآوری‌ها و اختراعات»، «قانون جهش تولید دانش‌بنیان» و «آیین‌نامه حمایت از شرکت‌های نوپا» به‌عنوان بسترهای قانونی در حمایت از تحقیق و توسعه شرکت‌های مرتبط با هوش مصنوعی شناسایی شدند.

 درنهایت، ظرفیت نظام دانشگاهی، شرکت‌های فعال، پژوهشکده‌ها و مؤسسه‌های پژوهشی و نهاد و سازمان‌های ذی‌نفع در این خصوص شناسایی شده که نشان‌دهنده این است که نظام دانشگاهی کشور در سال 2041 در مقطع دکتری 271 نفر، در مقطع کارشناسی 8531 نفر ظرفیت پذیرش دانشجو در گرایش‌های مرتبط با هوش مصنوعی ذیل سه رشته مهندسی کامپیوتر، علوم کامپیوتر و علوم‌شناختی داشته است [1]، [2].

تاکنون254 شرکت دانش‌بنیان اعم از نوپا و فناوری در حوزه‌های مرتبط با هوشمندسازی از‌جمله فناوری‌ها، سامانه‌ها، خدمات، صنایع، ابزارها، کشاورزی و سرمایه‌گذاری در این حوزه، در کشور ثبت شده‌ است. همچنین 6 پژوهشکده یا مؤسسه پژوهشی با مأموریت مستقیم در حوزه توسعه هوش مصنوعی شناسایی شده و 6 پژوهشگاه یا پژوهشکده در حوزه علوم انسانی نیز بررسی آثار و پیامدهای توسعه هوش مصنوعی در حوزه علوم انسانی و کشور را از طریق برگزاری هم‌اندیشی‌ها و نشست‌ها آغاز کرده‌اند [3].

با وجود سند راهبردی یا قانونی در حوزه توسعه هوش مصنوعی در کشور به‌طور خاص، «سند راهبردی جمهوری اسلامی ایران در حوزه فضای مجازی» مصوب 1041 شورای عالی فضای مجازی، طراحی نظام به‌کارگیری فناوری‌های نوین فضای مجازی از‌جمله هوش مصنوعی را برعهده معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست جمهوری نهاده است. همچنین طراحی نظام حکمرانی داده که پیش‌نیاز توسعه هوش مصنوعی است و طراحی دولت هوشمند برعهده وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات قرار داده شده است. هماهنگی و هم‌سوسازی این بخش‌های مختلف با استفاده از راهکارهای قانونی و راهبردی در کنار بهره‌مندی از ظرفیت نیروی انسانی و بخش خصوصی، مستلزم برنامه‌ای راهبردی و حساب شده در کشور خواهد بود.

در ادامه گزارش به بررسی کارکردها و قابلیت‌های این فناوری در بخش عمومی و خصوصی اشاره می‌شود که در زمینه ارتقای «نظام قانونگذاری و خط‌مشی‌گذاری»، «کارآمدی نظام اداری»، «کیفیت ارائه خدمات عمومی»، «بهره‌وری، سرعت و کیفیت خدمات بخش خصوصی»، «خدمات نوین دانش‌محور» کارآمد خواهد بود. به‌علت آنکه به‌کارگیری هر تکنولوژی جدید مستلزم توجه به پیش‌نیازها و الزامات آن است، درخصوص هوش مصنوعی الزاماتی از‌جمله توجه به «حکمرانی داده» و فراهم‌سازی داده‌های متقن و در دسترس، توجه به «توسعه دولت الکترونیک» و دیجیتالی کردن داده‌های مختلف بخش عمومی و خصوصی، «الزامات سخت» همچون قانونگذاری و «الزامات نرم» همچون فرهنگ‌سازی و ایجاد مشوق برای در دسترس قرار دادن داد‌ه‌ها، نیازمند توجه است. در این گزارش توجه به چالش‌های پیش‌روی حاکمیت در بهره‌مندی از این فناوری بیان‌ شده است.

این چالش‌ها ذیل چالش‌های مسیر توسعه این فناوری و چالش‌های ناشی از توسعه این فناوری بررسی شده‌اند. چالش‌های در مسیر توسعه این فناوری مربوط به سه ضلع توسعه این فناوری یعنی داده، نیروی انسانی و زیرساخت‌های فنی بوده و چالش‌های بالقوه ناشی از توسعه این فناوری در چهار دسته چالش‌های اقتصادی شامل اثر بر بازار کار و دامن زدن به بیکاری، مقاومت از سمت بخش‌های دولتی، چالش‌های اجتماعی شامل تبعیض و سوگیری ناشی از داده‌های جانبدارانه و عدم شفافیت، شکاف دیجیتالی بین افرادی که فناوری اطلاعات در دسترس آنهاست و آنهایی که داده‌های فراوانی از ایشان وجود ندارد و افزایش نابرابری‌های اجتماعی و اقتصادی، چالش‌های سیاسی شامل تحت‌ تأثیر قرار گرفتن ارزش‌های سیاسی مانند حساب پس‌دهی و پاسخگویی و شفافیت و چالش‌های اخلاقی شامل تهدید حریم خصوصی، احساس کنترل شدن از سمت مردم، بیان‌ شده است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به مطالب بیان‌ شده، ضرورت طراحی راهبردی آینده‌نگرانه، ملی و با مشارکت ذی‌نفعان مختلف ازسوی حاکمیت که زمینه‌ساز بهره‌مندی پایدار از این فناوری شود، آشکار می‌شود. در این راستا در انتهای گزارش توصیه‌های سیاستی پیشنهاد شده است. این توصیه‌ها چارچوب طراحی این راهبرد ملی خواهد بود که شامل تقویت همکاری و اشتراک دانش، تسهیل بستر سرمایه‌گذاری در تحقیق و توسعه، اهمیت‌دهی به حکمرانی داده و دولت الکترونیک، طراحی چارچوب‌های اخلاقی برای پذیرش هوش مصنوعی مسئول و نگاشت نهادی، ظرفیت‌سازی، توانمندسازی، مهارت‌آموزی و باز‌تنظیم ساختار نیروی کار، همکاری و استانداردسازی بین‌المللی است. با این هدف احکام زیر برای الحاق به برنامه هفتم توسعه پیشنهاد شده است:

ماده 1- مرکز ملی فضای مجازی با هدف هدایت، هماهنگی و هم‌افزایی ابعاد گوناگون اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی توسعه هوش ‌مصنوعی، موظف است با همکاری معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان ریاست جمهوری، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت دفاع، پژوهشکده‌ها، اندیشکده‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد مرتبط و نمایندگان بخش خصوصی، ظرف مدت یک سال از ابلاغ این قانون «برنامه ملی توسعه هوش مصنوعی» را به‌منظور فراهم‌سازی پیش‌نیازها و الزامات توسعه پایدار هوش ‌مصنوعی و بهره‌مندی از آن در بخش عمومی و خصوصی و مواجهه سنجیده با چالش‌های این فناوری در کشور، تدوین و به تصویب شورای عالی فضای مجازی برساند. اهم مؤلفه‌های این برنامه شامل موارد ذیل است:

¢ تدوین برنامه تقسیم کار ملی و سازوکار تعامل کلیه کنشگران،

¢ ارائه چارچوب‌های ارزیابی و اخذ مجوز سامانه‌های هوش ‌مصنوعی،

¢ اصول و راهبردهای اصلی حفاظت از داده و اطلاعات شخصی،

¢راهبردهای تدوین اصول اخلاقی استفاده از هوش ‌مصنوعی،

¢ اصول و راهبردهای انتشار داده‌های عمومی (داده باز) با فرمت‌های ماشین‌خوان برای توسعه زیست‌بوم هوش ‌مصنوعی در کسب‌و‌کارها،

¢ توسعه آموزش‌ها و پژوهش‌های پایه و کاربردی در سطوح گوناگون آموزشی کشور با بهره‌مندی از ظرفیت‌های بخش خصوصی در آموزش، با هدف ارتقای دانش و سواد هوش ‌مصنوعی، توانمندسازی و استعدادیابی در میان دانش‌آموزان و دانشجویان،

¢ تقسیم‌کار ملی و نگاشت نهادی درخصوص وظایف دستگاه‌های مختلف در توسعه پایدار هوش ‌مصنوعی،

¢ حمایت از اجرای طرح‌ها و پروژه‌های میان‌رشته‌ای و شرکت‌های دانش‌بنیان فعال در این حوزه و فراهم‌آوری زیرساخت‌های تحقیقاتی، مالی فناوری از‌جمله بهره‌مندی از ظرفیت‌های صندوق‌های تأمین مالی، تضمین حقوق مالکیت فکری، با هدف ایجاد بستر پایدار تحقیق و توسعه از طریق شبکه توسعه‌دهندگان، رقابت شرکت‌ها و کاهش خطرپذیری برای شرکت‌های فعال در این حوزه،

¢ تسهیل دسترسی پژوهشگران، دانشگاه‌ها، مؤسسه‌های پژوهشی و شرکت‌های فعال به داده‌های بومی جهت توسعه الگوریتم‌های هوش ‌مصنوعی برای گسترش خدمات مربوط به آن،

¢ تقویت بنیه دفاعی کشور از طریق توسعه فناوری‌های هوش ‌مصنوعی،

¢ گسترش همکاری‌های بین‌المللی در زمینه هوش ‌مصنوعی به‌منظور تنظیم‌گری صلح‌آمیز بین‌المللی در این حوزه،

¢ بستر‌سازی و ایجاد زمینه مواجهه آگاهانه با چالش‌های بالقوه از‌جمله امنیت، حریم خصوصی، عدالت اجتماعی در بخش دولتی.

ماده 2- سازمان فناوری اطلاعات در جهت تسهیل دسترسی به داده تمیز و تسهیل ایجاد کسب‌و‌کارهای مختلف در حوزه هوش ‌مصنوعی مکلف است:

الف) تا پایان سال اول برنامه نسبت به توسعه «رابط برنامه‌نویسی کاربری (رابک) باز» (Open API) بر بستر پورتال ملی (data.gov.ir) اقدام و داده‌های قابل ارائه در این پایگاه را مشخص و با برنامه زمانی مناسب به‌نحوی منتشر کند که تا پایان برنامه، داده‌های باز دستگاه‌های اجرایی کشور در این پایگاه قرار داده شود. دستگاه‌های اجرایی به همکاری با سازمان ملی فناوری اطلاعات در این خصوص مکلف هستند.

تبصره ۱- مرکز آمار و بانک مرکزی موظفند همه داده‌های آماری خود را در قالب استاندارد و ماشین‌خوان بر بستر سامانه ملی کاتالوگ و مجموعه داده‌های باز و کاربردی (data.gov.ir) منتشر کنند.

تبصره ۲- مستنکفین از اجرای این ماده طبق ماده (۹) قانون مدیریت داده و اطلاعات ملی مجازات خواهند شد.

ماده ۳- ستاد توسعه فناوری‌های هوش ‌مصنوعی و رباتیک معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش‌بنیان رئیس‌جمهور مکلف است با هدف راهبری و نظارت بر اقدامات توسعه‌ای کشور در حوزه هوش ‌مصنوعی در قوه مجریه، اقدام‌های ذیل را در مدت برنامه به اجرا گذارد:

¢ هدایت و هماهنگی کارشناسی دستگاه‌های اجرایی برای تحلیل و به‌روزرسانی دائمی داده‌های سازمانی خود،

¢ برنامه‌ریزی جهت ایجاد سازوکار مدیریت دانش در حوزه الگوریتم‌های هوش ‌مصنوعی در کشور،

¢ برنامه‌ریزی جهت حمایت از توسعه زیرساخت‌های فنی مرتبط از طریق وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات،

¢ هدایت و تقویت و تسهیل فعالیت‌های بخش خصوصی و شرکت‌های دانش‌بنیان در حوزه هوش ‌مصنوعی از طریق تسهیل بستر سرمایه‌گذاری داخلی و خارجی ایمن در این بخش برای ارائه راه‌حل‌های نوآورانه جهت ارتقا و بهبود و کارآمدی نظام اداری در دستگاه‌های اجرایی با هوش ‌مصنوعی،

¢ تهیه گزارش‌های دوره‌ای از ارزیابی وضعیت و پیشرفت کشور در زمینه توسعه و میزان استفاده از محصولات و خدمات مبتنی‌بر فناوری‌های هوش ‌مصنوعی در مقایسه با کشورهای جهان و پیشنهاد راهکارهای سیاستی. (19395)