نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 گروه توسعه و برنامه ریزی دفتر مطالعات اقتصادی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 کارشناس گروه توسعه و برنامه ریزی دفتر مطالعات اقتصادی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
مطالعات آسیب شناسی برنامه های توسعه در ایران، یکی از نقص های جدی این برنامه ها در حوزه اجرا را به عدم تطابق تقویم سیاسی و تقویم برنامه ای (یا تقویم سیاستی) کشور مرتبط می دانند. در این چارچوب گفته می شود به دلیل عدم تطابق تقویمی (برنامه های توسعه پنج ساله و دوره های ریاست جمهوری چهار ساله) مجری برنامه های توسعه با تدوین کنندگان آن، گاه یکسان نبوده و همین امر باعث می شود که انگیزه لازم برای اجرای برنامه های توسعه فراهم نیاید. در همین چارچوب یکی از پیشنهادها در راستای بهبود تعهد عوامل نسبت به اجرای برنامه، ایجاد تطابق بین تقویم سیاسی و برنامه ای کشور از طریق کاهش دوره برنامه های توسعه کشور به چهار سال بوده است. این گزارش با طرح پرسش نقش عدم تطابق تقویم برنامه های پنج ساله توسعه (به مثابه یک تقویم سیاستی) و تقویم دوره های ریاست جمهوری چهار ساله (به مثابه یک تقویم سیاسی) در اجرای موفق برنامه ها، بیان می دارد، جدا از اینکه به نظر می رسد امکان ایجاد تطابق تقویمی در ساختار اجرایی و چارچوب قانونی کشور چندان میسر نیست، شواهد برآمده از پنج کشور مورد مطالعه نیز حاکی از این است که تطابق تقویمی در بهبود تعهد تأثیر معناداری ندارد. بحث این گزارش در مورد مسئله تعهد و همچنین آسیب شناسی سازمان برنامه ریزی توسعه و مجاری اجرایی آن در کشور، نشان می دهد ضعف در تعهد به واسطه عدم تطابق تقویم زمانی برنامه ها و تقویم ریاست جمهوری کشور مسئله ای اساسی نیست و تلاش برای مطابق سازی آنها (حتی به عنوان یک راه حل کوتاه مدت) کمکی به حل مسئله افزایش تعهد نمی کند.
کلیدواژهها
موضوعات
بیان / شرح مسئله
مطالعات آسیبشناسی برنامههای توسعه در ایران، یکی از نقصهای جدی این برنامهها در حوزه اجرا را به عدمتطابق تقویم سیاسی و تقویم برنامهای (یا تقویم سیاستی) کشور مرتبط میدانند. در این چارچوب گفته میشود که بهدلیل این عدمتطابق تقویمی (برنامههای توسعه پنجساله و دورههای ریاستجمهوری چهار ساله) مجری برنامههای توسعه با تدوینکنندگان آن، گاه یکسان نبوده و همین امر باعث میشود انگیزه لازم برای اجرای برنامههای توسعه فراهم نیاید. در همین چارچوب یکی از پیشنهادها در راستای بهبود تعهد عوامل نسبت به اجرای برنامه، ایجاد تطابق بین تقویم سیاسی و برنامهای کشور از طریق کاهش دوره برنامههای توسعه کشور به چهار سال بوده است.
نقطهنظرات / یافتههای کلیدی
با توجه صورت مسئله طرحشده، در این گزارش با طرح پرسش نقش عدمتطابق تقویم برنامههای پنجساله توسعه (بهمثابه یک تقویم سیاستی) و تقویم دورههای ریاستجمهوری چهار ساله (بهمثابه یک تقویم سیاسی) در اجرای موفق برنامهها، بیان میداریم، جدا از اینکه بهنظر میرسد امکان ایجاد تطابق تقویمی در ساختار اجرایی و چارچوب قانونی کشور چندان میسر نیست، شواهد برآمده از پنج کشور مورد مطالعه نیز حاکی از این است که تطابق تقویمی در بهبود تعهد تأثیر معناداری ندارد. از طرفی مطالعه تجربه این کشورها، نشاندهنده برخی درسآموختههای مهم پیرامون تجربه توسعه در این کشورهاست که در ادامه به آنها اشاره میشود:
پیشنهاد راهکارهای تقنینی، سیاستی یا نظارتی
بحث این گزارش در مورد مسئله تعهد و همچنین آسیبشناسی سازمان برنامهریزی توسعه و مجاری اجرایی آن در کشور، نشان میدهد ضعف در تعهد بهواسطه عدمتطابق تقویم زمانی برنامهها و تقویم ریاستجمهوری کشور مسئلهای اساسی و معنادار نیست و تلاش برای مطابقسازی آنها (حتی بهعنوان یک راهحل کوتاهمدت) کمکی به حل مسئله افزایش تعهد نمیکند.
پیرو مباحث فوق، از منظر راهکار تقنین، موضع این گزارش سلبی بوده و بیان میدارد که چارهجویی برای مسئله تعهد در برنامهریزی توسعه را باید در جاهایی دیگر جستجو کرد نه در تطابق تقویم سیاسی و برنامهای کشور.
شایان ذکر است در سالهای اخیر، نظر به رویه اساسی شکلگرفته در شورای نگهبان مبنیبر عدم جواز مجلس در تغییر شاکله لایحه برنامه و نظر به حکم بند «۶» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری ابلاغی 1398/7/6 مقام معظم رهبری، میتواند انگیزه دولت بر اجرای برنامه را بهبود بخشد. ازسوی دیگر فقدان پیششرطهای نظری و سازوکارهای عملی ایجادکننده تعهد عوامل نسبت به برنامه ازجمله مسئله نظارت، مشکل اصلی است که نیاز به چارهجویی دارد.
۱. مقدمه
در مجموع عملکرد برنامههای توسعه بعد از انقلاب نشان میدهد علیرغم تخصیص منابع مالی فراوان، غالب برنامههای توسعه به نتایج مطلوب مورد نظر نرسیدهاند، بهنحوی که گاه عملکرد برنامهها تا حداکثر ۳۰ درصد گزارش شده است[۱]. واکاوی این شکستها به شناسایی علل مختلفی در سطوح متفاوت انجامیده است. برخی معتقدند یکی از موانع اجرای موفقیتآمیز برنامههای پنجساله توسعه مربوط به اختلاف فضای سیاسی و اقتصادی زمان تدوین برنامه و زمان اجرای آن و وجود برنامههای موازی دولتهاست. آنها استدلال میکنند یکی از ریشههای این مسئله در متن قوانین موجود در این حوزه است که خود باعث میشود که هر برنامه توسعه الزاماً در دوره پنجساله خود، دو دولت و دو مجلس را ملاقات کند. این مسئله با توجه به اختلاف دیدگاههای احتمالی دولتها و مجالس مختلف با یکدیگر، معمولاً موجب تغییرات گسترده در برنامهها، نوسانات زیاد در اجرا یا برخورد گزینشی با آنها میشود[2].
در این گزارش ابتدا این دیدگاه را مرور میکنیم، سپس تجربه برخی از کشورها شامل ژاپن، مالزی، کرهجنوبی، ترکیه و فرانسه را مورد مطالعه قرار میدهیم. در ادامه بحثی را پیرامون مفهوم تعهد طرح میکنیم و مهمترین آسیبهای ناظر به مسئله تعهد را در چارچوب نظام برنامهریزی توسعه در ایران مورد نظر قرار میدهیم.
۲. مروری بر مسئله عدم تطابق میان تقویم سیاسی و برنامهای کشور
مطالعه عملکرد دولتها در قبال برنامههای توسعه کشور، بعضاً حاکی از عدمتعهد کامل آنها نسبت به برنامههای توسعه بوده است. برای مثال برنامه چهارم که در دولت هشتم تدوین شده بود، در مجلس هفتم مورد بازبینی قرار گرفت و در دولت نهم نیز به حاشیه رانده شد و برنامه پنجم توسعه نیز که در دولت دهم تدوین شده بود، در دولت یازدهم، به همین سرنوشت دچار گشت.
بهعلاوه بهدلیل اختلاف دیدگاه دولتها نسبت به هدف و مسیر کشور یا بهدلیل تغییر شرایط حاکم بر کشور و جهان، برنامههایی بهموازات برنامههای توسعه در دولتها تعریف شدهاند که از یک طرف اهداف برنامههای توسعه را به حاشیه رانده و از طرف دیگر انرژی بدنه اجرایی کشور را با پخششدن بین دو برنامه تحلیل داده و از سطوح متناسب کارایی دور کرده است.
طرح تعدیل ساختاری در دولت پنجم، طرح ساماندهی اقتصادی در دولت هفتم، طرح تحول اقتصادی در دولت نهم و برنامه خروج غیرتورمی از رکود و لایحه مستخرج از آن (لایحه رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور) در دولت یازدهم که همگی خارج از چارچوب برنامههای پنجساله ارائه شده بودند، نشاندهنده شکاف بین رویکردهای برنامه توسعه و نگرش متفاوت دولتهاست. در یک تحلیل کلی میتوان گفت که دلیل چنین اتفاقاتی گاه عدمتمایل به اجرای برنامه مصوب و گاه قادر نبودن به اجرای آن و یا هر دو بوده است.
جدول 1. برنامههای موازی دولتها همزمان با برنامههای توسعه در ایران
ردیف |
دوره ریاستجمهوری |
برنامه توسعه |
برنامه دولت |
1 |
دولتهای پنجم و ششم (1376-1368) |
برنامه اول و نیمه برنامه دوم |
سیاست تعدیل اقتصادی و سپس سیاست تثبیت اقتصادی |
2 |
دولتهای هفتم و هشتم (1384-1376) |
نیمه برنامه دوم برنامه سوم |
طرح ساماندهی اقتصادی |
3 |
دولتهای نهم و دهم (1392-1384) |
برنامه چهارم دو سال اول برنامه پنجم |
طرح تحول اقتصادی |
4 |
دولتهای یازدهم و دوازدهم (1400-1392) |
سه سال آخر برنامه پنجم - برنامه ششم |
لایحه رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور |
مأخذ: همان.
با عنایت به آنچه گفته شد یکی از استدلالها در ارتباط با دلایل عدمتعهد دولتها نسبت به برنامههای مصوب توسعه کشور این است که هر دولت موظف است برنامهای را اجرا کند که نهتنها خود طراح آن نیست، بلکه اعتقاد و تمایلی هم به تمام اجزای آن ندارد.
این استدلال چنین ادامه پیدا میکند که بنابر اصل یکصدوبیستوششم قانون اساسی، رئیسجمهور مسئولیت امور برنامهوبودجه و امور اداری و استخدامی کشور را مستقیماً برعهده دارد و میتواند اداره آنها را بهعهده دیگری بگذارد. بنابراین برای تحقق این اصل قانون اساسی باید بین تقویم سیاسی و برنامهای کشور، تقارن حاکم باشد تا رئیسجمهور در هر دوره بتواند برنامه توسعه پیشنهادی خود را با مسئولیت مستقیم کامل خود اجرایی کند؛ اما بهدلیل چهار ساله بودن دوره تصدی پستهای ریاستجمهوری و نمایندگی مجلس شورای اسلامی و پنجساله بودن دوره اجرای برنامههای توسعه و همچنین بهدلیل همزمان نبودن انتخابات ریاستجمهوری و مجلس شورای اسلامی عملاً هر برنامه دو دولت و دو مجلس را ملاقات میکند که مسئله عدمتعهد و اختلافهای برنامهای را تشدید میکند.
درنهایت این دیدگاه پیشنهاد میکند که:
۱. قانون برنامه توسعه به این نحو اصلاح شود که برنامههای توسعه برای مدت چهار سال تنظیم شوند تا با دوران ریاستجمهوری مطابقت بیشتری داشته باشد.
۲. قانون انتخابات ریاستجمهوری به این نحو اصلاح شود که نامزدهای ریاستجمهوری موظف به ارائه برنامه توسعه اصولی و علمی خود باشند.
۳. زمینه لازم برای شکلگیری احزاب مقتدر فراهم شود تا برنامهها از بطن احزاب بجوشند و سازوکار پایدارتری برای تعهد و نظارت بر آنها ایجاد شود.
۳. ارزیابی کلی تطابق تقویم سیاسی و برنامهای کشور
بهمنظور بررسی نسبت میان تقویم سیاسی و سیاستی کشور نیازمند طرح موضوع از منظر نسبت میان وضع قانون و اجرای قانون در چارچوب نظام حقوقی و سیاستی کشور هستیم تا ابعاد مسئله بهتر مشخص شود. شواهد تاریخی قانونی نشان میدهد که مطابق با قانون اساسی مشروطه مصوب 13 مردادماه سال 1285 و قانون اساسی مصوب سال 1358 جمهوری اسلامی ایران، مقام نخستوزیری[1] محور مدیریت اجرایی[2] کشور بوده و چون هیچ منعی برای تداوم مسئولیت نخستوزیر بهطور متوالی و در ادوار مختلف پیشبینی نشده بود، لذا موضوع عدمانطباق تقویم سیاسی و تقویم برنامهای کشور، کمتر امکان بروز مییافت و به همین علت این موضوع بهعنوان یک آسیب در برنامهریزی توسعه مطرح نمیگشت. هرچند که در عین حال هیچگاه موضوع امکان تطابق تقویم سیاسی و برنامهای کشور در دوران وجود مقام نخستوزیری، در پژوهشهای توسعهای بهمثابه یک نقطه قوت نیز طرح نشده است.
با تغییر صورتگرفته در قانون اساسی مصوب سال 1368، مبنیبر حذف مقام نخستوزیری و مدتداربودن طول دوره ریاستجمهوری، این عدمانطباق میان تقویم سیاسی و برنامهای در دورههای گوناگون تکرار شده است[2].
در چارچوب این شواهد و با تکیهبر نظریههای حوزه خطمشیگذاری یا سیاستگذاری[3]، گفته میشود این عدمانطباق تقویمی، تعهد سیاسی دولتها نسبت به اجرای برنامه را عملاً ناممکن میگرداند و این امر هم بهدلیل عدمانطباق مبانی فکری تدوینکنندگان برنامه با مجریان برنامه است[3]،[4]،[5]، در همین راستا، لزوم انطباق تقویم سیاسی و سیاستگذاری (برنامهای) بیان شده و ضرورت چهار سالهشدن برنامههای توسعه مورد تأکید قرار میگیرد. همچنین بهمنظور توضیح مبنای قانونی این تغییر در دوره برنامههای توسعه، بر اصل یکصدوبیستوششم[4] قانون اساسی تأکید شده و بیان میشود که ازآنجاییکه طبق این اصل شخص رئیسجمهور یا فرد منصوب او مسئول امور برنامه است، بنابراین ضرورت دارد که هر دولت منتخب خود به تدوین برنامه توسعه مدنظرش بپردازد.
در ارزیابی کلی این پیشنهاد چندین نکته حائز اهمیت است. اولاً، از منظر تجربه تاریخی، میتوان به مواردی نظیر برنامه پنجم توسعه اشاره داشت که علیرغم تدوین توسط دولت مستقر باز شاهد عدمتعهد دولت به برنامه خود بودهایم. ثانیاً، از طرفی چنانچه مسئله کمبود انگیزه و یا عدمانطباق مبانی میان مجری قانون با قانون مصوب درنتیجه نسبت میان قانون مصوب با مجری قانون آنچنان حاد است که منجر به عدم اجرای قانون میشود، آنگاه باید به این نکته توجه داشت که با چهار سالهشدن برنامههای توسعه باز هم در حالت معمول هر برنامه دو مجلس را ملاقات میکند؛ این امر نیز با توجه به امکان عدمانطباق نظرات مجلس با دولت در حوزه برنامه و همچنین امکان تغییرات گسترده در لایحه برنامه دولت در مجلس نظیر تغییرات گسترده در مفاد لایحه برنامه ششم توسعه و نیز تغییرات بعدی در مواد قانون برنامه توسط مجلس،[5] باز ضرورتاً بحث عدمتعهد سیاسی دولتها نسبت به برنامه مصوب را پیش میکشد، مگر آنکه انتخابات مجلس و ریاستجمهوری هر دو در یک سال برگزار شوند و برنامه چهار ساله توسعه نیز در همان سال و توسط دولت و همان مجلس جدید تدوین و تصویب شود که با توجه به تقویم انتخابات مجلس و ریاستجمهوری چنین چیزی ممکن نیست. همچنین درحالحاضر بنابر اصول شصتوسوم[6]، یکصدوچهاردهم[7] و یکصدونوزدهم[8] قانون اساسی نمیتوان تاریخ هیچیک از انتخابات ریاستجمهوری یا مجلس را عقب یا جلو برد تا با یکدیگر هماهنگ شوند، مگر آنکه بخواهیم به یک وضعیت حداقلی بسنده کنیم که در آن دوره برنامه با دوره ریاستجمهوری مطابق شود که اینهم البته نشدنی است. زیرا دولتی که روی کار نیامده نمیتواند برنامه هم تدوین کند و دولتی هم که روی کار میآید برنامه را الساعه تدوین نمیکند؛ از سویی تدوین و درنهایت تصویب آن در مجلس نیز احتمالاً به سال دوم فعالیت دولت موکول میشود و درنتیجه این تطابق حداقلی نیز در عمل ممکن نیست.
ملزم کردن نامزدهای ریاستجمهوری به ارائه برنامه نیز مشکلات بیشماری دارد. شاید مهمترین ایراد آن این باشد که این امر، مسئله مشارکت ذینفعان برنامه را نادیده میگیرد. در ساختار کنونی کشور که احزاب قدرتمند دارای بدنه کارشناسی قوی حضور ندارند، امکان نگارش برنامه توسعه منطبقبر شرایط کشور و اهداف مندرج در سیاستهای کلی برنامه، توسط گروه کارشناسان نامزدهای ریاستجمهوری چندان میسر نیست. ایراد دیگر این است که نامزد ریاستجمهوری قبل از مشخصشدن نتیجه انتخابات نمیتواند نسبت به ترکیب کابینه دولت خود که مجری برنامههای او هستند، اطمینان داشته باشد. وزرا نیاز به رأی اعتماد مجلس دارند و در فاصلهای که نتیجه انتخابات مشخص میشود تا زمانیکه وزرا رأی اعتماد میگیرند، مذاکرات بسیاری انجام میشود تا یک وزیر رأی اعتماد کسب کند؛ چنانکه گاه شاهد بودهایم که گزینههای اولویتدار رئیسجمهور منتخب برای سمت وزارت، رأی اعتماد کسب نکردهاند. این عدماطمینان نسبت به وضعیت کابینه احتمالی برای نامزدی ریاستجمهوری، خود سبب تردید فراوان نسبت به همگرایی دولت احتمالی آتی بوده و درنتیجه تدوین برنامه در زمان مقتضی را با اما و اگرهای فراوان همراه میکند. ازسوی دیگر فرض بر این است که هر نامزد انتخابات ریاستجمهوری با علم و پذیرش قوانین مصوب کشور نظیر قانون برنامه توسعه مصوب، به کارزار انتخاباتی ورود میکند و طبعاً انتظار عدمتعهد مجری قانون بهدلیل نبود انگیزه یا تفاوت در مبانی فکری مجری قانون نسبت به محتوای قانون، بهمعنای صحهگذاشتن بر کاهش اعتبار نهاد قانون در کشور بوده و از طرفی زمینه نظری بیاعتنایی مجریان نسبت به اجرای سایر قوانین کشور را نیز فراهم میسازد.
از طرفی این تفسیر از اصل یکصدوبیستوششم قانون اساسی که برنامه توسعه را در اختیار دولت میداند خود محل پرسش است. اولاً باید در نظر داشت که اصل یکصدوبیستوششم به شکلی که امروز وجود دارد در قانون اساسی سال 1358 وجود نداشت. در جلسات شورای بازنگری قانون اساسی نیز مفاد این اصل ابتدا بهعنوان قسمتی از اصل یکصدوسیوچهارم[9] پیشنهادی بدین ترتیب پیشبینی شده بود که «... مسئولیت امور برنامهوبودجه و اداری و استخدامی کشور با رئیسجمهور است». با تغییراتی که در سال 1368 در قوه مجریه حاصل شد، درنهایت اصل یکصدوبیستوششم بهترتیب فعلی آن به تصویب خبرگان قانون اساسی رسید. بررسی مذاکرات شورای بازنگری نشان میدهد یکی دیگر از دلایل الحاق مزبور، نفی امکان ایجاد وزارتخانه برنامهوبودجه بوده است و مسئولیت مستقیم رئیسجمهور در امور برنامهوبودجه، با لحاظ حق قانونگذاری مجلس و از حیث مسئولیت اجرایی رئیسجمهور در ایجاد هماهنگی میان دستگاههای دولتی بوده است.
از پیشینه تصویب اصل یکصدوبیستوششم در شورای بازنگری قانون اساسی میتوان به هدف از تصویب این اصل یعنی واگذاری مسئولیت مستقیم امور برنامهوبودجه و امور اداری و استخدامی به رئیسجمهور در راستای تحقق اصل یکصدوسیوچهارم قانون اساسی و بهعنوان ابزاری برای تعیین و اعمال خطمشی دولت پی برد. در عین حال، عبارت مسئولیت در قانون اساسی در مفاهیم مختلفی بهکار رفته است. در برخی موارد بهمعنای پاسخگویی و در برخی موارد دیگر بهمعنای صلاحیت عام بهکار رفته است[6].
نتیجه آنکه سازوکار قانونی مناسبی برای تبیین این وظیفه مهم رئیسجمهور، ارائه تعریفی روشن از مفهوم «امور برنامهوبودجه و امور اداری و استخدامی»، نسبت میان واژه برنامه در اصل یکصدوبیستوششم با برنامه دولت و نسبت هر دو با برنامه توسعه، تعیین حوزههای برنامهنویسی و بودجهریزی و تنظیم امور اداری تدبیر نشده است. به همین دلیل دولت در تعیین صلاحیت و حیطه برنامهریزی و مدیریت امور اداری ممکن است دچار مشکلاتی شود.
مطابق با بند «۳» ماده (۱) قانون برنامهوبودجه کشور (مصوب سال 1351 مجلس شورای ملی) برنامه عمرانی پنجساله «برنامه جامعی است که برای مدت پنج سال تنظیم و به تصویب مجلسین میرسد و ضمن آن هدفها و سیاستهای توسعه اقتصادی و اجتماعی طی همان مدت مشخص میشود». تاکنون قانونگذار دست به ارائه تعریف دیگری از قانون برنامه توسعه نزده و همین امر نشانگر عام، موسع بودن و در عین حال ابهام این سند قانونی در نظام حقوقی ایران است[7].
بااینحال از یکسو فارغ از بررسیهای حقوقی که چندان مدنظر این گزارش نیز نیست و ازسوی دیگر مادامی که قانونگذار نسبت به تبیین جایگاه قانون برنامه در نظام حقوقی کشور و نسبت آن در سطوح تدوین، اجرا و نظارت با قوای مختلف حکومتی و نیز نسبت آن با برنامه دولت مبادرت نورزیده، حداقل میتوان از منظر تحلیلهای علمی سطح توسعه در علوم اجتماعی بیان داشت که برنامه توسعه میانمدت، نه برنامه یک دولت که برنامه یک کشور است. این امر به این معناست که فارغ از گرایشهای سیاسی و اقتصادی دولتها، برنامه توسعه درواقع یک کلان سیاست و جهتگیری کلی نظام سیاسی یک کشور است و متناسباً اقتضائات خاص خود را دارد. بهعبارتی برنامههای دولتها در ذیل برنامه توسعه تعریف میشوند و مختصات برنامه هر دولتی با هر گرایش سیاسی، اقتصادی، فرهنگی بهناچار باید در خطوط کلی برنامه توسعه تعریف شوند.
مبتنیبر این رویکرد تخصصی به توسعه، میتوان چنین ادعا کرد که از منظر تحلیل علمی مزبور، لفظ «برنامه» در اصل یکصدوبیستوششم قانون اساسی، میتواند به برنامه خاص یک دولت و نه برنامه کشور (یعنی برنامه توسعه) تفسیر شود که در چارچوب آن، دولت منتخب مسئولیت کامل برنامه خود را که ذیل برنامه کشور (یعنی برنامه توسعه) تدوین میشود، برعهده داشته باشد و این اصل قانونی نیز رعایت شود. در عین حال، باید متذکر شد که براساس رویکرد حقوقی بهجهت تصریح اصل یکصدوبیستوششم بر برنامه کشور، همچنان لفظ برنامه اعم از برنامه دولت و برنامه توسعه است.
بهنظر میرسد، نه عدمتطابق تقویم سیاسی و برنامهای کشور مسئلهای اساسی است و نه تغییر تقویم برنامهای کشور و یا الزام کردن نامزدهای ریاستجمهوری به ارائه برنامه راهحل مسئله و امری چندان امکانپذیر است. ریشههای مسئله عدمتعهد به اجرای برنامههای توسعه یا ناتوانی در اجرای آن را باید جای دیگر جست.
۴. مطالعه تجربه برنامهریزی در دیگر کشورها
بهمنظور بررسی پرسش گزارش حاضر در ادامه به تجربه برنامهریزی در پنج کشور ژاپن، مالزی، کرهجنوبی، ترکیه و فرانسه نگاهی میاندازیم تا نحوه مواجهه این کشورها با مسئله تطابق تقویم سیاسی و تقویم برنامه در بهبود تعهد در اجرای برنامه را دریابیم. در اینجا صرفاً بر رابطه نظام سیاسی و برنامهریزی این کشورها تمرکز میکنیم تا از این رهگذر دریابیم که آیا تقویم سیاسی و تقویم برنامهای توسعه این کشورها برهم منطبق است یا خیر و اینکه مسئله تعهد از این منظر تا چه حد و به چه نحو حل شده است؟ دلیل انتخاب کشورهای مذکور، اولاً این بوده است که در بررسی تجربه تطابق تقویمی نیازمند بررسی کشورهایی هستیم که مشخصاً از ابزار برنامهریزی توسعه جهت هماهنگسازی سیاستهای توسعهای بهره جستهاند. به همین منظور طبعاً کشورهایی میتوانستند موضوع این بررسی قرار بگیرند که پس از معرفی ابزار برنامهریزی توسعه بهخصوص در دوران پس از جنگ دوم جهانی، از این ابزار بهره جستهاند. از طرفی صرف بهرهگیری از این ابزار نمیتواند به پرسش این پژوهش مشخصاً پاسخ دهد، بلکه تجارت موفق در نیل به توسعه میتوانست دلالتی برای پاسخ به سؤال این پژوهش داشته باشد، لذا در گام نخست کشورهای ژاپن، کرهجنوبی و مالزی، که طی دهههای گذشته عملکرد بسیار مناسبی در توسعه اقتصادی داشتهاند مورد بررسی قرار میگیرند. در ادامه کشور ترکیه مورد نظر قرار میگیرد و دلیل این امر هم ضمن وجود اشتراکات فرهنگی با این کشور این است که ترکیه در دو دهه گذشته توانسته بر برخی چالشهای توسعهای فائق آید و برنامههای توسعه خود را با موفقیت زیادی به اجرا گذارد، لذا تجربه دو دهه گذشته این کشور بهخصوص در ارتباط با پرسش پژوهش حاضر میتواند دارای دلالت باشد. همچنین در انتها کشور فرانسه مورد بررسی قرار میگیرد. دلیل انتخاب کشور فرانسه برای بررسی این بوده است که این کشور اولاً این کشور دارای سنت برنامهریزی برجستهای بهخصوص در دوران پس از جنگ دوم جهانی بوده است و ثانیاً از بین کشورهای مورد اشاره، کشور فرانسه دارای نظام حقوقی مشابه با ایران (نظام حکومتی نیمهریاستی-نیمه پارلمانی) است و بقیه کشورها ذیل نظام حکومتی پارلمانی قرار دارند، لذا از این منظر نیز بررسی کشور فرانسه میتواند راهگشا باشد.
ژاپن یکی از کشورهایی است که تجربه بسیار موفقی در اجرای برنامههای توسعه داشته است. بسیاری از کشورها همچون تایوان، مالزی و کرهجنوبی هم نظام برنامهریزی توسعه خود را با الگوگیری از ژاپن ایجاد کردهاند. برنامههای توسعه در ژاپن معمولاً پنج ساله و گاه دهساله بودهاند. این برنامهها البته در ابتدا جنبههای اجتماعی، فرهنگی، نظامی و... نداشتند و صرفاً برنامههایی اقتصادی و با تمرکز بر رشد اقتصادی بودند.
در دوران بعد از جنگ جهانی دوم، اولین برنامه در طی سالهای 1949 تا 1954 با هدف بازسازی و احیای اقتصاد آسیبدیده از جنگ طرحریزی و اجرا شد، اما بهبود سریع و فوقالعاده وضع کشور، بیشتر تحتتأثیر برنامهریزی اقتصادی بود که رسماً در دهه 1950 اعلام شد. این برنامهها بسیار موفق بودند بهگونهای که علیرغم پنج ساله بودن دوره پیشبینیشده برای اجرای آنها، معمولاً ظرف دو یا سه سال به اهداف خود دست مییافتند و درنتیجه برنامه جدیدی پیش از پایان دوره مصوب برنامه قبلی تصویب میشد. برای مثال برنامه «خوداتکایی اقتصادی» (با اهداف استقلال اقتصادی، اشتغال کامل و رشد 3/5 درصدی) که در سال 1955 تدوین شد قرار بود در سال 1956 آغاز و در سال 1960 به اتمام برسد، اما در همان دو سال اول تمام اهداف برنامه محقق شد و در سال 1958 برنامه جدیدی تدوین شد. اهداف این برنامه نیز رسیدن به حداکثر ممکن اشتغال کامل و استانداردهای زندگی با رشد اقتصادی سالیانه 6/5 درصدی بود. اهداف این برنامه نیز ظرف سه سال محقق شد و در سال 1960 برنامه جدیدی با افق بلندمدتتر تدوین شد. این برنامه در نظر داشت که ظرف دهسال درآمد ملی کشور را دو برابر کند، بدینمنظور نرخ رشد سالیانه 7/2 درصد هدف گرفته شد که در عمل این نرخ تا 10/8 درصد نیز رسید. این برنامه که قرار بود از سال 1961 تا 1970 به طول بینجامد در سال 1964 متوقف شد و باز برنامه جدیدی طراحی شد. بهطور خلاصه، تقریباً این روند همواره تکرار شده است که اهداف زودتر از موعد محقق شده و در همان میانه برنامه نیاز بوده که برنامهای با اهداف دیگر تدوین شود.
با دستیابی ژاپن به جایگاه یک قدرت اقتصادی برتر و قرار گرفتن در جایگاه دومین اقتصاد جهان از دهه 1970، بهتدریج نظام برنامهریزی و قانون برنامه توسعه در این کشور متحول شده و ماهیت چشمانداز پیدا کرده است. با تضعیف کنترلهای دولتی و تقویت نظام بازار آزاد در ژاپن، قانون برنامههای توسعه بسیار کلی شده و هدف آنها عمدتاً متمرکز بر افزایش اعتماد و امید شرکتهای خصوصی به آینده کشور قرار گرفته است. این برنامهها آنقدر مورد اعتماد هستند که برخی شرکتهای بزرگ خصوصی همین چشماندازهای اعلامی ازسوی دولت را مبنای چشمانداز خود قرار میدهند و چشمانداز مجزایی تعریف نمیکنند[8].
برای اینکه نقش تطابق تقویم سیاسی و تقویم برنامهای در توسعه ژاپن را بررسی کنیم باید با ساختار سیاسی این کشور آشنا شویم.
ژاپن یک نظام پادشاهی مشروطه است که در آن امپراتور نقشی تشریفاتی و وحدتبخش داشته و سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه بهصورت جدا از هم و در قالب الگوی تفکیک قوا فعالیت میکنند. قوه مقننه یا دایت ملی[10] عالیترین مرجع قدرت در کشور است که شامل دو بخش مجلس نمایندگان یا مجلس سفلی و مجلس مشاوران یا مجلس علیا است که البته مطابق با قانون اساسی این کشور اختیارات مجلس نمایندگان از مجلس مشاوران بیشتر بوده و در موارد اختلاف بین دو مجلس، نظر مجلس نمایندگان تفوق دارد. دوره نمایندگی مجلس نمایندگان چهار سال و مجلس مشاوران شش سال است. کابینه دولت میتواند مجلس نمایندگان را منحل کند، اما مجاز به انحلال مجلس مشاوران نیست.
قوه مجریه در اختیار کابینه است که شامل نخستوزیر و هیئت وزیران است. نخستوزیر توسط دایت ملی و از میان اعضای حزب غالب انتخاب میشود و وزرا را منصوب میکند. وزرا نیاز به رأی اعتماد هیچیک از دو مجلس ندارند[9].
بررسی تاریخی آشکار میکند که دورههای نخستوزیری در کشور ژاپن بهلحاظ زمانی به اثبات و الزاماً طولانی نیست. برخی نخستوزیران برای دورههای طولانیمدت نظیر هشت سال بر سر کار بودهاند و گاهی ظرف مدت حتی یک سال تغییر کردهاند. دوره فعالیت وزرا نیز معمولاً کوتاهمدت است و دورههای دو ساله را شامل میشود. همانطور که میبینیم برنامههای پنج ساله توسعه بهلحاظ زمانی با دورههای سیاسی قوه مجریه و مجلسین تطابق ندارد، اما برنامهها بسیار موفق بودهاند، بهطوری که معمولاً چند سالی زودتر از موعد مقرر به بار مینشستند. دلیل این امر آن است که سازوکار برنامهریزی توسعه در ژاپن بهنحوی طراحی شده است که از این بیثباتیها و تغییرات کوتاهمدت در امان باشد. این سازوکار جزییات بسیاری دارد که در حوزه موضوعی این گزارش نیست و در اینجا صرفاً به برخی از اجزای آن اشاره میکنیم تا ایده کلی حل این مسئله در ژاپن برای خواننده شکل بگیرد:
مالزی از سال 1950 تا سال 2020 چهارده برنامه توسعه طراحی کرده و به اجرا درآورده که شامل یک برنامه پیشنویس توسعه (195۵-195۰)، «دو برنامه مالایا» (19۶۰-19۵۶ و 196۵-196۱) و یازده «برنامه مالزی»[11] (1966 تا 2020) است. علاوهبر این برنامههای پنج ساله، سه برنامه چشمانداز با افقهای 10 یا 30 ساله نیز تهیه شده است.
این کشور امروزه یکی از کشورهای اسلامی پیشرو در میان کشورهای جنوب شرق آسیا محسوب میشود. بررسی آمار اقتصادی این کشور نشان میدهد که از 1960 تا امروز نرخ رشد اقتصادی آن همواره از میانگین جهانی بالاتر و تورم آن از میانگین جهانی کمتر و نسبتاً به اثبات بوده است. میانگین نرخ رشد از سال 1960 تا سال 2019 برابر با 6/3 درصد و در فاصله سالهای 1988 تا 1996 نرخ رشد تقریباً برابر با 10 درصد بوده است. متوسط نرخ تورم در فاصله سال 1960 تا سال 2019 نیز حدود 3 درصد و معمولاً از ثبات نسبی برخوردار بوده است. نرخ بیکاری مالزی اگرچه در دهه 1980 با افزایش همراه بود، پس از آن به زیر 4 درصد رسید و در وضعیت باثباتی باقی ماند[12]. مالزی در سال 1970 کشوری فقیر محسوب میشد که 49 درصد مردم آن زیر خطفقر مطلق قرار داشتند[13]، درحالی که این رقم در سال 2016 بنابر ادعای مقامات این کشور 0/4 درصد و بنابر ادعای کارشناسان مستقل حدود 8/8 درصد از جمعیت کشور بودهاست[14].[12] درحقیقت کشوری که عمده تولیداتش مواد خام و محصولات کشاورزی مثل نفت، قلع، کائوچو و روغن نخل بود طی سه دهه به یکی از کشورهای صنعتی جهان تبدیل شده است. سهم ارزشافزوده بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی مالزی در سال 1960 حدود 45 درصد و سهم صنعت حدود 25 درصد بود، اما تا سال 2019 سهم کشاورزی به حدود 7 درصد کاهش یافت، درحالی که سهم صنعت به 38 درصد افزایش یافت. این رقم در برخی سالها حتی به حدود 48 درصد از تولید ناخالص داخلی نیز رسیده است (تارنمای بانکجهانی). مالزی، همچنین، نمونه موفقی از تجربه خصوصیسازی در جهان بهحساب میآید که ضمن افزایش کارایی، موفق به حفظ سطح اشتغال نیز شده است[13].
بااینحال مالزی با چالشهای اجتماعی نیز روبهرو بوده است، بنابراین برنامههای توسعه مالزی صرفاً برنامههای اقتصادی نبودند، بلکه اهداف اجتماعی و فرهنگی نیز داشتند. برای مثال، مالزی کشوری چندنژادی است. نژاد مالایو اکثریت جمعیت کشور را تشکیل میدهند که عمدتاً مسلمان هستند. در رتبه بعد، چینیها، هندیها و اندونزیاییها قرار دارند و سپس اقلیتهای کوچکتر مثل بنگالیها، پاکستانیها و عربها. ترکیب مذهبی این کشور نیز رنگارنگ و پرتنوع است: 53 درصد مسلمان و مابقی بودیست، کنفسیوئیست، تایوئیست، هندوئیست و مسیحی. مالزی در دورههایی شاهد آشوبهای نژادی بوده است. زمینههای این آشوبها وجود تبعیضهای نژادی در کسب قدرت سیاسی و اقتصادی بوده است (همان). بر همین اساس، هماهنگسازی نژادی، توسعه روستایی و کاهش تبعیضهای منطقهای، بازسازی ساختار اجتماعی، کاهش فقر و تلاش برای افزایش سهم گروههای بومی در مدیریت و مالکیت فعالیتهای بازرگانی و صنعتی بخشی از اهداف و راهبردهایی بودند که در برنامههای توسعه مالزی، بهخصوص برنامههای اول و دوم، گنجانده شدند[15]. مالزی در تحقق این اهداف اجتماعی و فرهنگی نیز عملکرد مناسبی داشت[13].
مالزی کشوری با نظام پارلمانی و سلطنت مشروطه است. تفکیک قوای سهگانه در این کشور نیز حاکم است. مالزی بهصورت فدرالی اداره میشود که شامل فدراسیونی از 13 ایالت و 3 ناحیه فدرال[13] است. 11 ایالت و 2 ناحیه فدرالی در مالزی شبهجزیرهای[14] یا مالزی غربی و 2 ایالت و 1 ناحیه فدرال در مالزی شرقی واقعاند. 9 ایالت از 11 ایالت مالزی شبهجزیرهای دارای خانواده سلطنتیاند که حاکم بر این ایالتها هستند و توسط آنها اداره میشوند، درحالی که 4 ایالت دیگر که سلطان ندارند توسط فرمانداران انتصابی که همان اختیارات رسمی سلطان را دارند، اداره میشوند. قدرت سلطان در هر ایالت از مالکیت او بر بخش بزرگی از زمینهای ایالت خود سرچشمه میگیرد. سلاطین ایالتها هر پنج سال یکبار فردی را از بین خود بهعنوان پادشاه کشور انتخاب میکنند. نقش پادشاه در کشور مالزی عمدتاً تشریفاتی است.
در هر ایالت نیز یک مجلس نمایندگان ایالتی وجود دارد که با انتخابات سراسری تعیین میشود. امور اجرایی هر ایالت در اختیار سروزیر و کابینه ایالتی است.
قوه مقننه در مالزی شامل دو مجلس نمایندگان یا مجلس سفلی (خانه ملت) و مجلس سنا یا مجلس علیا (خانه کشور) است. مجلس نمایندگان از طریق انتخابات سراسری برای یک دوره پنجساله تشکیل میشود. این مجلس از بین اعضای خود فردی را بهعنوان نخستوزیر به پادشاه پیشنهاد میدهد و پادشاه او را منصوب میکند. در مجلس علیا نیز تعدادی از نمایندگان ازسوی مجالس ایالتی انتخاب میشوند و تعدادی هم توسط پادشاه (بهدلیل انجام خدمات برجسته یا به نمایندگی از اقلیتهای دینی و قومی، گروههای تخصصی و شرکتهای بزرگ). سناتورها برای یک دوره سه ساله انتخاب میشوند که برای یک دوره دیگر هم قابل تمدید است[16]. معمولاً رئیس حزب حاکم در مجلس نمایندگان بهعنوان نخستوزیر معرفی میشود و اعضای کابینه نیز از میان اعضای دو مجلس برگزیده میشوند. مقام نخستوزیری رکن اصلی قدرت در مالزی است.
با توجه به نقش اصلی نخستوزیر در اجرای برنامههای توسعه، میتوان دوره زمانی فعالیت نخستوزیران و دوره اجرای برنامههای توسعه را مقایسه کرد. جدول ۲، مشخص میکند که هر نخستوزیر مسئول اجرای کدام برنامهها بوده است. همانطور که ملاحظه میشود، گاه یک نخستوزیر چندین برنامه را اجرا کرده و گاه یک برنامه در زمان دو نخستوزیر اجرا شده است. برای مثال بخش عمده برنامه اول مالزی در دوره تونکو عبدالرحمن اجرا شد و صرفاً بخش اندکی از آن به دوره عبدالرزاق حسین کشیده شد. همچنین تونکو عبدالرحمن بیش از نیمی از برنامه اول مالایا را اجرا کرد که در دولت قبل از او و پیش از استقلال تصویب شده بود. عبدالرزاق حسین صرفاً برنامه دوم مالزی را در دولت خود تدوین و اجرا کرد. تدوین برنامه سوم مالزی در زمان او آغاز شد، اما تدوین و تصویب نهایی آن در دولت حسین عون انجام شد و در دولت خود او نیز به اجرا در آمد. دولت حسین عون برنامه چهارم را تهیه و تصویب کرد، اما اجرای بخش عمده آن در دولت خودش نبود و به دولت محاضیر محمد منتقل شد. محاضیر محمد این فرصت را داشت که در دوره 22 ساله نخستوزیریاش پنج برنامه را تدوین کند و چهار برنامه را خودش به سرانجام برساند. خصوصیسازی موفق و گسترده، گسترش صنایع سنگین، توسعه همهجانبه، رشد پایدار، رشد بهرهوری و... ازجمله برنامههایی بود که در دوره او به اجرا درآمد. در این دوره مالزی سطح متفاوتی از پیشرفت را تجربه کرد که سبب شد لقب «پدر مالزی مدرن» به محاضیر محمد داده شود. تقریباً بیش از سه سال از برنامه هشتم در دوره محاضیر محمد و مابقی آن در دوره عبدالله احمد بدوی اجرا شد. سه سال از برنامه یازدهم نیز در دوره نجیب رزاق و مابقی در دوره نخستوزیری اخیر محاضیر به اجرا درآمد.
بنابراین بهطور کلی میبینیم که الزاماً تقویم برنامههای توسعه و دورههای تشکیل کابینه دولتها منطبق نبوده است، گاه این تطابق وجود داشته و گاه نه. گاهی دولتها برنامههای طراحیشده توسط خودشان را اجرا کردهاند و گاهی برنامههای دولتهای قبلی را. با وجود این، در مجموع برنامهها با تعهد اجرا شدهاند.
جدول 2. دورههای نخستوزیری و برنامههای توسعه پنجساله در مالزی
برنامه پنجساله |
دوره |
نخستوزیر |
محورهای برنامه |
|
نسخه اولیه برنامه توسعه |
195۰-195۵ |
- |
خدمات اجتماعی، زیرساختها، تجارت و توسعه |
|
برنامه یکم مالزی |
19۵۶-19۶۰ |
- |
توسعه روستایی، صنعت لاستیک، هزینههای اضطراری، دفاع، امنیت |
|
تونکو عبدالرحمن |
|
|||
عبدالرزاق حسین |
|
|||
برنامه دوم مالزی |
196۱-196۵ |
تونکو عبدالرحمن |
توسعه روستایی، ایجاد اشتغال، رشد اقتصادی، تنوع بخشی اقتصادی، خدمات اجتماعی |
|
برنامه یکم مالزی |
19۶۶-19۷۰ |
هارمونی نژادی، رشد اقتصادی، ایجاد اشتغال، تنوع بخشی اقتصادی، برنامهریزی جمعیتی |
|
|
برنامه دوم مالزی |
197۱-197۵ |
عبدالرزاق حسین |
فقرزدایی، باز ساختاردهی جامعه |
|
برنامه سوم مالزی |
19۷۶-19۸۰ |
حسین عون |
فقرزدایی، باز ساختاردهی جامعه |
|
برنامه چهارم مالزی |
198۱-198۵ |
محاضیر محمد |
احیا بخش کشاورزی، خصوصیسازی، صنایع سنگین |
|
برنامه پنجم مالزی |
19۸۶-19۹۰ |
- |
|
|
برنامه ششم مالزی |
199۱-199۵ |
رشد پایدار، توسعه متعادل |
|
|
برنامه هفتم مالزی |
۱۹۹۶-۲۰۰۰ |
توسعه متعادل، رشد بهرهوری محور |
||
برنامه هشتم مالزی |
200۱-200۵ |
اقتصاد دانشبنیان |
||
عبدالله احمد بدوی |
||||
برنامه نهم مالزی |
20۰۶-20۱۰ |
زنجیره ارزش، سرمایه انسانی، نابرابریهای اقتصادی-اجتماعی |
||
نجیب رزاق |
||||
برنامه دهم مالزی |
201۱-201۵ |
برنامه تحول دولت، برنامه تحول اقتصادی |
||
برنامه یازدهم مالزی |
20۱۶-20۲۰ |
فراگیری، رفاه، زیربناها، رشد سبز |
||
محاضیر محمد |
|
|||
محییالدین یاسین |
||||
برنامه دوازدهم مالزی |
۲۰۲۱-۲۰۲۵ |
بازیابی اقتصادی، تقویت امنیت، رفاه و فراگیری، پیشرفت در پایداری |
||
اسماعیل یعقوب |
|
|||
انور ابراهیم |
|
مأخذ: [15].
موفقیت محاضیر محمد و مجموعه زیر نظر او در پیشبرد امر توسعه در کشور مالزی شاید این تصور را ایجاد کند که پیشبرد اهداف توسعهای مالزی معلول تطابق تقویم سیاسی و برنامهای در دوره طولانیمدت نخستوزیری او بود، اما بررسی بیشتر نشاندهنده آن است که تطابقهای اینچنینی تقویم سیاسی و تقویم برنامهای خود معلول سازوکار برنامهریزی مالزی و توزیع قدرت سیاسی در این کشور است.
ابتدا مروری مختصر بر سازوکار برنامهریزی مالزی داشته باشیم. بالاترین مقام مسئول در امر برنامهریزی، شورای برنامهریزی ملی[15] است که توسط نخستوزیر هدایت میشود و اعضای آن را وزیران اقتصادی کابینه و رئیس بانک مرکزی مالزی تشکیل میدهند. مسئولیت طراحی برنامههای پنجساله برعهده کمیته برنامهریزی توسعه ملی[16] است. شورای برنامهریزی ملی چارچوب کلی برنامههای پنجساله را برای کمیته برنامهریزی توسعه ملی تعیین میکند. کمیته نیز از طریق واحد برنامهریزی اقتصادی[17] و طی مشورت با سازمانها و دولتهای ایالتی، سازمانها و وزارتخانههای فدرال و بخش خصوصی پیشنویس برنامه را تهیه میکند. درواقع هریک از این مجموعههای ایالتی، فدرال و خصوصی پیشنهادهای خود را به واحد برنامهریزی اقتصادی ارائه میدهند. واحد برنامهریزی اقتصادی پس از هماهنگ کردن این پیشنهادها و تدوین پیشنویس برنامه، آن را به کمیته برنامهریزی توسعه ملی ارائه میدهد، پس از تأیید و اصلاحات، پیشنویس به شورای برنامهریزی ملی و سپس به کابینه برده میشود. با تأیید کابینه، برنامه برای تصویب به مجلس نمایندگان، سنا و درنهایت پادشاه تقدیم میشود [15].
درباره توزیع قدرت سیاسی نیز این نکته را باید در ذهن داشته باشیم اگرچه بیش از 40 حزب سیاسی در مالزی فعال هستند، اما از زمان استقلال تا انتخابات سراسری سال 2018 حزب آمنو[18] همواره غالب بوده و مجلس نمایندگان و کابینه را در اختیار داشته است. همزمان تأکید بر این نکته نیز حائز اهمیت است که نظارت بر اجرای برنامههای توسعه در کشور مالزی، خود سازوکار پیچیده و دقیقی در قالب کتاب سرخ دارد که اهمیت بسزایی در پیادهسازی این برنامهها داشته است.
بنابراین بهنظر میرسد میتوان گفت تعهد عوامل در اجرای برنامهها در مالزی ریشه در عللی غیر از تطابق تقویم سیاسی و تقویم برنامهای این کشور داشته باشد. در اینجا صرفاً به ذکر برخی جنبههای این موضوع میپردازیم تا مشخص شود که تطابقهای گهگاهی تقویم سیاسی و برنامهای این کشور خود معلول سازوکارهای مهمتری است که آن سازوکارها سبب تعهد نسبت به برنامهها شدهاند.
جمهوری کره تا قبل از جنگ جهانی دوم مستعمره ژاپن بود. پس از پایان جنگ جهانی دوم و خاتمه سلطه ژاپن بر کره، این کشور در رقابت شوروی و آمریکا به دو بخش کرهجنوبی و شمالی تقسیم شد و سپس با تحریک خارجی بین آن دو جنگ درگرفت. در پایان جنگ کره یعنی در سال 1953 اقتصاد کشور بهکلی از هم پاشیده بود. سرمایهگذاری ثابت کمتر از 6 درصد تولید ناخالص داخلی، تولید صنعتی کمتر از 9 درصد و صادرات تنها دو درصد آن را تشکیل میداد [18]. آمریکا و سازمان ملل در سالهای آغازین پس از جنگ جهت مهار تورم و بازسازی زیرساختهای کشور کمکهای مالی به ارزش بیش از 1170 میلیون دلار روانه کرهجنوبی کردند. درنتیجه طی سالهای ۱۹57-1954 رشد اقتصادی به متوسط سالیانه 5/5 درصد رسید، اما با قطع این کمکهای خارجی رشد اقتصادی کاهش یافت و در سال 1960 به 1/8 درصد رسید[19]. تورم در سال 1962 برابر با 6/6 درصد بود که طی سه سال بعدی با روندی پیوسته صعودی به 29/4 درصد رسید. پس از آن نیز تورم تا مدتها وضعیت باثباتی نداشت و تا 1980 سه مرتبه دیگر به بالای 24 درصد رسید[12]. در سال 1953 کرهجنوبی دومین کشور فقیر جهان محسوب میشد. 60 تا 70 درصد مردم زیر خطفقر مطلق قرار داشتند. عمده اقتصاد نیز مبتنیبر کشاورزی بود.
در سال 1961 سرانجام با کودتای نظامی، دولتی روی کارآمد که در حیطه اقتصادی، با شعار نجات اقتصاد اقدام به طراحی برنامههای پنجساله توسعه کرد. تا سال 1996 هفت برنامه توسعه طراحی شد و با موفقیت به اجرا درآمد.
در اواسط دهه 1990 و با پایان برنامه هفتم توسعه درصد افراد زیر خطفقر مطلق به 3/4 درصد رسید. کشوری که در سال 1953 دومین کشور فقیر جهان بود تا سال 2010 به یازدهمین قدرت اقتصادی جهان تبدیل شد[19]. اقتصاد کره از اوایل سال 1960 تا اواخر 1990 سریعترین رشد را بین کشورهای دنیا تجربه کرد و تا سال 2000 نیز در زمره سریعترین اقتصادهای دنیا از منظر رشد قرار داشت[20]. میانگین نرخ رشد از 1960 تا 1995 حدود 9/5 درصد بود و البته در بسیاری از سالها بالاتر از 12 درصد قرار داشت و حتی دو بار (1969 و 1973) به مرز 15 درصد هم نزدیک شد. در این مدت تولید ناخالص ملی حقیقی کره در هر دهه تقریباً 3 برابر شده بود[19]. البته تورم از 1960 تا اوایل دهه 1980 بالا و بیثبات بود؛ در برخی سالها به حدود 30 درصد میرسید و نرخ میانگین آن در این دوره 15/2 درصد بود. پس از این دوره تورم هم رو به کاهش گذاشت و سیر باثباتتری را طی کرد، بهنحویکه میانگین آن از سال 1982 تا 2019 معادل 3/7 درصد بود. سهم صنعت از تولید ناخالص داخلی تا اواسط دهه 1990 به بیش از 35 درصد رسید. در مقابل سهم بخش کشاورزی طی این مدت به حدود 5 درصد کاهش یافت، این رقم در سال 2019 به 1/6درصد رسید[12].
ساختار نظام سیاسی جمهوری کره در طول تاریخ دستخوش تحولات بسیاری بوده است و نمیتوان بهسادگی درباره آن سخن گفت. ما در اینجا صرفاً آن بخشی از تحولات نظام سیاسی را مرور میکنیم که در درک روند شکلگیری و اجرای برنامههای توسعه کرهجنوبی به ما کمک میکنند.
ژاپن در سال 1905 به کره حمله کرد و در سال 1910 رسماً کره را به خاک خود ضمیمه ساخت. در سال 1943 کره از ژاپن استقلال یافت. در سال 1945 شوروی به ژاپن اعلان جنگ داد و بهدنبال آن شوروی از شمال و آمریکا از جنوب وارد خاک کره شدند و مدتی بعد با هم توافق کردند که کره را در مدار 38 درجه به دو بخش جنوبی و شمالی تقسیم کنند. بخش شمالی تحت نفوذ شوروی و بخش جنوبی تحت نفوذ آمریکا قرار گرفت. بهاینترتیب جمهوری کرهجنوبی در سال 1948 رسماً اعلام موجودیت کرد. از منظری کلی میتوان گفت نظام سیاسی کرهجنوبی از سال1948 تا سال1987، بهجز در یک دوره کوتاه تقریباً یکساله، شاهد حکمرانی رؤسای جمهوری است که در نقش یک دیکتاتور اقتدارگرا ظاهر میشوند. از سال 1948 تا سال 1960 سینگمان ری حاکم بود. بهدلیل نارضایتی عموم، سینگمان ری توسط معترضان برکنار میشود و دولت پارلمانی به نخستوزیری چانگ میون شکل میگیرد. این دولت در سال 1961 با کودتای ارتش سقوط میکند. پس از او ژنرال پارک چونگ-هی قدرت را در دست گرفت. او که تا سال 1963 بهعنوان رئیس شورای بازسازی ملی، حکمرانی کشور را در دست داشت، پس از آن به ریاستجمهوری برگزیده شد و تا سال 1979 در قدرت ماند. او نیز در این مدت شیوهای اقتدارگرایانه پیشه کرد. با قتل او در سال 1979 چوی کیو-ها به ریاستجمهوری رسید. او نیز در سال 1980 با کودتا و فشار ارتش مجبور به استعفا شد. بار دیگر بلافاصله رئیسجمهوری نظامی و اقتدارگرا روی کار آمد که تا سال 1987 بر سریر قدرت باقی بود. از سال1987 در پی برخی شورشهای آزادیخواهانه داخلی انتخابات نسبتاً آزادی شکل گرفت و قانون اساسی دموکراتیکی تصویب شد که تا امروز باقی مانده است. در این دوره ریاستجمهوری با انتخابات آزاد سراسری تعیین میشود. دوره ریاستجمهوری پنجساله و غیرقابل تمدید است. نظام سیاسی به نظامی آزاد و چندحزبی تبدیل شد و ارتش هم دیگر دست به کودتا نزد[19]. در فاصله 1948 تا 1987 قانون اساسی 9 مرتبه تغییر کرد که در 4 مورد بهصورت کلی عوض شد[21].
اولین برنامه پنج ساله توسعه در 1962 تدوین شد. درواقع این دولت پارک بود که وقتی به قدرت رسید تصمیم گرفت برای نجات اقتصاد کره دست به دامن برنامههای پنج ساله شود. او سازوکارهای ویژهای برای این هدف ایجاد کرد و با اقتدار و به قیمت نادیده گرفتن آزادیها به اجرای این برنامهها همت گماشت. در زمان او برنامههای اول تا سوم بهطور کامل و بخشی از برنامه چهارم به اجرا در آمد. این برنامهها بخش بزرگی از زیرساختهای اقتصاد را شکل دادند و موجب جهشهای بزرگی در اقتصاد کرهجنوبی شدند. بهدلیل اهمیت رئیسجمهور پارک و برنامههایی که او در این دورهها اجرا کرد لازم است که تحولات ساختار نظام سیاسی در این دوره را با دقت بیشتری واکاویم.
پیش از آن اشاره کنیم که درمجموع تا سال 1996 هفت برنامه به اجرا درآمد و پس از آن دیگر برنامه پنجسالهای تهیه نشد و ساختار برنامهریزی در این کشور شکل دیگری پیدا کرد که به موضوع مورد نظر این گزارش نامربوط است و به آن نمیپردازیم. بهطور کلی برنامههای اول تا پنجم در فضایی اقتدارگرایانه و نظامی تصویب و اجرا شدند و برنامههای ششم و هفتم به دوران کره آزاد و دموکراتیک تعلق دارند.
شاید بتوان گفت مهمترین تحولات ساختار نظام سیاسی کرهجنوبی در دوران برنامههای پنجساله در دوره ریاستجمهوری پارک چونگ-هی و البته با طراحی و اجرای خود او رخ دارد. او 18 سال در رأس قدرت بود و برای پیشبرد برنامههایش از هر ابزاری استفاده میکرد و در این مسیر حتی از تغییر قانون اساسی به نفع قدرت خود ابایی نداشت.[21]
پارک طرفدار «دموکراسی هدایتشده»[22] و خواهان محدودیت آزادیهای فردی، رسانهها و احزاب مخالف و نیز کنترل بر نظام قضایی و دانشگاهها بود. او سازمان مرکزی جاسوسی کره را تأسیس کرد که به یکی از مخوفترین سازمانهای ایجادکننده انسداد سیاسی در کره تبدیل شد. پارک در سال 1972 اعلام حکومت نظامی کرد، مجلس را منحل نمود و قانون اساسی را با قانون اساسی جدید که «یوشین»[23] نامید جایگزین ساخت. بهموجب قانون اساسی جدید انتخاب رئیسجمهور برعهده کالج الکترال گذاشته شد. درواقع یوشین شورایی بهنام «شورای ملی اتحاد دوباره» ایجاد میکرد که اعضای آن کالج الکترال را تشکیل میدادند و آنها رئیسجمهور را انتخاب میکردند. هرچند این افراد خود توسط مردم انتخاب میشدند، بااینحال این شیوه پایانی بود بر انتخاب مستقیم رئیسجمهور توسط مردم. این وضعیت تا سال 1981 که قانون اساسی بار دیگر تغییر کرد ادامه داشت.
در قانون اساسی جدید شرایط نامزدی برای ریاستجمهوری آنقدر محدود تعریف شده بود که عملاً در دو انتخابات بعدی تنها خود ژنرال پارک میتوانست کاندید شود. درنتیجه انتخابات تنها یک نامزد داشت و اعضای کالج الکترال (که حدود 2500 نفر بودند) صرفاً میتوانستند به آقای پارک رأی بدهند یا ندهند. طبیعتاً مخالفان صرفاً میتوانستند از رأیدادن خودداری کنند. با وجود این، باز هم سازوکار بهنحوی چیده شده بود که در دو انتخابات بعدی، ژنرال پارک با نزدیک به 100 درصد آرای موافق به ریاستجمهوری برگزیده شد.
قانون اساسی یوشین در جهت افزایش قدرت رئیسجمهور بود. این قانون دوره ریاستجمهوری را به شش سال افزایش میداد و هیچ محدودیتی برای انتخاب متوالی و چندباره یک فرد در نظر نمیگرفت، تقریباً تمام قدرت اجرایی و قانونگذاری را در اختیار رئیسجمهور میگذاشت، محدودیتهای قضایی رئیسجمهور را حذف میکرد و در عمل زمینه را برای ریاست مادامالعمر پارک فراهم میکرد. پارک استدلال میکرد که دموکراسی غربی برای اقتصاد شکننده کره مناسب نیست و برای ثبات بخشیدن به اقتصاد نیاز بهنوعی دموکراسی کرهای وجود دارد که در آن ریاستجمهوری قدرتمند و تغییرناپذیری حاکم باشد. او تحقق این ساختار را از طریق یوشین پیگیری میکرد[22].
جدول 3، نشان میدهد که هر برنامه پنجساله در زمان کدام رئیسجمهور اجرا شده و محورهای هر برنامه چه بوده است؟
جدول 3. دورههای ریاستجمهوری و برنامههای توسعه پنجساله در کره جنوبی
برنامه 5 ساله |
دوره |
رئیسجمهور |
محورهای برنامه |
|
برنامه یکم کرهجنوبی |
۱۹۶۶-1962 |
پارک چونگ-هی |
انرژی الکتریکی و زغالسنگ زیرساختهای بهرهوری در کشاورزی توسعه صنایع کاربر مثل منسوجات زیرساختهای صادرات |
|
برنامه دوم کرهجنوبی |
۱۹۷۱-1967 |
صنایع سنگین توسعه فولاد و پتروشیمی زیرساختهای حملونقل |
|
|
برنامه سوم کرهجنوبی |
۱۹۷۶-1972 |
صنایع سنگین شیمیایی |
|
|
برنامه چهارم کرهجنوبی |
۱۹۸۱-1977 |
نجات از بحران شوک نفتی |
||
چوی کیو-ها |
||||
چون دو-هوان |
||||
برنامه پنجم کرهجنوبی |
۱۹۸۶-1982 |
صنایع با فناوری بالا مثل: ماشینآلات دقیق الکترونیک (تلویزیون، نیمههادیها و...) فناوری اطلاعات |
|
|
برنامه ششم کرهجنوبی |
۱۹۹۱-1987 |
آزادسازی واردات کاهش کمک مستقیم به صنایع خاص گسترش آموزش و تحقیق و توسعه |
||
روه تائه-وو |
||||
برنامه هفتم کرهجنوبی |
۱۹۹۶-1992 |
فناوریهای پیشرفته میکروالکترونیک هوافضا اپتیک مواد شیمیایی آلی مهندسی محیطزیست |
||
کینگ یانگ-سام |
مأخذ: نویسندگان، جمعآوری اطلاعات از[19]،[20].
دولت پارک در مدت 17 سال سه برنامه کامل و بخشی از برنامه چهارم را تهیه و اجرا کرد. برنامه چهارم، البته دو رئیسجمهور دیگر را نیز ملاقات کرد. این برنامه چند چالش به خود دید، ازجمله: ترور یک رئیسجمهور، کودتا علیه رئیسجمهور بعدی و وقوع شوک نفتی جهانی. با وجود این، برنامه چهارم موفق شد این بحرانها را پشتسر گذارد. برنامه پنجم را دولت چون دو-هوان تهیه و اجرا کرد. رئیسجمهور بعدی، روه تائه-وو، برنامه ششم را اجرا کرد که خود تدوینکننده آن نبود و در دولت چون دو-هوان تهیه شده بود. درنهایت برنامه هفتم که در دوره روه تائه-وو تهیه شد نیز دو مجری را به خود دید. این برنامهها در مجموع موفق بودند و به اهداف رسیدند، چه در زمانی که دولت تدوینکننده و دولت مجری برنامه یکی بودند و چه در زمانی که یک دولت برنامهای را تهیه میکرد و بخشی از آن در دولتی دیگر اجرا میشد.
این نکته قابلتوجه است که به دلیل اینکه دو-هوان، روه تائه-وو و کینگ یانگ-سام همحزبی نبودند، بنابراین اجرای متعهدانه سه برنامه آخر را نمیتوان به تطابق دوره برنامه و دوره حضور یک حزب نسبت داد. لذا شاهد هستیم که در دورههای ابتدایی، تقویم برنامه و تقویم سیاسی ظاهراً بر یکدیگر منطبق بودهاند و در دورههای آخر چنین انطباقی وجود نداشته است، اما در هر دو صورت برنامهها بهقوت خود پیش میرفتهاند.
با توجه به محورهای هر برنامه در جدول فوق، ممکن است این تصور بهوجود آید که چون با اجرای سه برنامه اول، زیرساختهای توسعهای فراهم شده بود، وظایف زیرساختی دولت در حیطه توسعه به انجام رسیده بود و دولتهای بعدی وظایف سنگینی نداشتند و از طرف دیگر برنامهریزی در کره ریشه دوانده بود و بدون دخالت مقتدرانه دولت هم تحقق اهداف برنامهها ممکن بود یا لااقل نسبت به برنامههای ابتدایی سادهتر بود. این ادعا بسته به اینکه عوامل اصلی توسعه کرهجنوبی خصوصاً در سالهای اول پس از جدایی دو کره را در چه امر قلمداد کنیم میتواند نتایج متفاوتی را داشته باشد. بهعبارت دیگر، این تنها اقتدار دولت شبهدیکتاتوری پارک نبود که برنامهها را پیش میبرد، بلکه بهنظر میرسد، عوامل دیگری نیز دخیل بودند که به آنها اجمالاً پرداخته خواهد شد.
اما نکته مهمتر این است که سخن گفتن از تطابق تقویم برنامهای و تقویم سیاسی در دوره رئیسجمهور پارک (و بهطور کلی در یک نظام سیاسی اقتدارگرا) و یافتن دلالت آن برای ایران قدری گمراهکننده است. زیرا ما میخواهیم بدانیم که آیا با تغییر تقویم برنامهای کشور بهنحوی که با تقویم سیاسی (بهمعنای دوران ریاستجمهوری) منطبق شود، تعهد در اجرای برنامهها افزایش مییابد یا خیر؟ این درحالی است که تطابق تقویمی در دولت اقتدارگرای پارک معنای دیگری دارد. پارک با توسل بهزور و حمایت خارجی، وضعیت سیاسی را بهنحوی تغییر میداد که بتواند برنامههایش را پیش ببرد[۲۳][24]. او درواقع آرایش سیاسی را بر تقویم برنامههای دولت خود منطبق میکرد، اما در مورد ایران، برعکس، ما میخواهیم بدانیم که آیا مناسب است که تقویم برنامهای را با ساختار نظام سیاسی مطابقت دهیم یا خیر؟ در این موضوع حتی نمیتوان کره و مالزی یا کره و ژاپن را با هم مقایسه کرد. همانطور که دیدیم در مالزی نیز نظام سیاسی به اثبات بود و اگر تطابق تقویمی هم پیش میآمد معلول تعهد نخستوزیر و موفقیت او در اجرای برنامهها بود، اما در مورد سه برنامه اول کرهجنوبی، رئیسجمهوری وجود دارد که نسبت به برنامههای خود متعهد است و برای حفظ قدرت اجرایی خود نظام سیاسی را تغییر میدهد.
در پاسخ به این پرسش که چه عواملی موجب شد که مجریان برنامههای توسعه در کشور کره نسبت به اجرای برنامهها متعهد باشند، میتوان دلایلی برشمرد، ازجمله:
جمهوری ترکیه در سال 1923 پس از فروپاشی امپراتوری عثمانی شکل گرفت. از آن زمان بخش خصوصی و دولتی، هر دو در توسعه این کشور نقش داشتهاند، در بعضی دورهها نقش دولت بسیار پررنگ بوده و در بعضی دورهها نقش آن تضعیف شده و بخش خصوصی نقشآفرینی بیشتری داشته است.
از زمان شکلگیری جمهوری ترکیه تا سال 1940 تنها یک حزب بر ترکیه حاکم بود و به صنایع خاصی توجه داشت. در این دوره شاهد برنامهریزی توسعه شهری هستیم. برنامههای شهری با همکاری و مشورت متخصصان اروپایی انجام میشد. در این دوره ترکیه با دو مسئله اصلی مواجه بود: اول، با توجه به سقوط امپراتوری عثمانی نیاز بود تا وحدت ملی در این کشور شکل بگیرد و مردم بتوانند خود را ذیل یک واحد دولت-ملت ببینند و دوم، نیاز به شکلدهی زیرساختهای صنعت و ارتباطات بینشهری با تمرکز بر شهرها در ابتدا و ایجاد شهرهایی با مرکزیت صنعتی و سپس ایجاد تعادل بین شهر و روستا[25]. تا حوالی سال 1950 دولت نقش اصلی را در صنعتیسازی و تأمین سرمایه برای بهبود ساختاری در راهآهن، بنادر، کشتیرانی و تأسیس صنایعی چون معدن، متالوژی و شیمیایی داشت. همچنین سرمایهگذاری ویژهای در کارخانههای نساجی، فرآوردههای غذایی و مصالح ساختمانی توسط دولت صورت گرفت[26]. در این دوره البته مشکلاتی پیش آمد که قابل پیشبینی هم بود. برای مثال ترکیه ازجمله کشورهایی بود که مشمول کمکهای اقتصادی آمریکا در قالب طرح مارشال بود. طرح مارشال در کشاورزی منجر به مکانیزهشدن کشاورزی شد که در پی آن بسیاری از روستاییان بیکار شدند و با توجه به اینکه شبکه راههای ارتباطی بین روستا و شهر، بهخصوص راهآهن، شکل گرفته بود سیل بیکاران روستایی روانه شهرها شدند و مشکلات خاص خود را پدید آوردند[25]. سیاست دولت در آغاز جایگزینی واردات بود و با ایجاد موانع تعرفهای به حمایت از صنایع نوپا میپرداخت و از سرمایهگذاری خارجی هم حمایت نمیکرد (دودنی و یپ، بیتا). این سیاست تا اواخر دهه ۱۹۷۰ ادامه داشت، اما بهدلیل مشکلاتی که پیش میآورد که ازجمله آنها شکلگیری فضای رانتی و نرخهای بهره منفی بود، درنهایت کنار گذاشته شد و از دهه ۱۹۸۰ و آغاز دوران نخستوزیری تورگوت اوزال چرخش جدی بهسمت اقتصاد آزاد و مراودات بینالمللی در دستور کار قرار گرفت و تا دوران حاضر ادامه یافته است[27].
ترکیه از اقتصاد مبتنیبر کشاورزی آغاز کرد و بهسمت تبدیل شدن به یک اقتصاد صنعتی و خدماتی رفت. در سال 1960 سهم ارزشافزوده بخش کشاورزی از کل تولید ناخالص داخلی کشور 55 درصد بود درحالی که این رقم تا سال 2019 به 6/5 درصد کاهش یافت. در همان زمان سهم ارزشافزوده بخش صنعت 17/3 درصد بود که تا سال 2019 به 27/2 درصد رسید. این رقم در دورههایی بیش از این بوده و مثلاً در سال 1989 به 33 درصد هم رسیده است[۱2].
تورمهای بالا و بیثباتی اقتصاد کلان یکی از مشکلات مزمن اقتصاد ترکیه بوده است که سبب کاهش کیفیت تولیدات، ضعف رقابتپذیری اقتصادی، وخیم شدن توزیع درآمد و ورشکستگیهای مالیاتی میشد[27]. میانگین تورم از سال1960 تا میانه دهه ۱۹۷۰ برابر با 11/3 درصد بود؛ سپس بهشدت اوج گرفت و تا سال 1980 نرخ تورم به حدود 95 درصد رسید؛ طی دو سال بعد تا 30 درصد کاهش یافت؛ مجدداً بار دیگر روند صعودی بهخود گرفت و با نوسانات مقطعی درنهایت در سال 1994 قله 105 درصد را فتح کرد. سپس روندی نزولی آغاز شد که درنهایت در سال 2004 ترکیه موفق شد نرخ تورم تکرقمی 8/6 درصد را تجربه کند. پیش از این، آخرینبار در سال 1970 تورم تکرقمی بود. طی سالهای 1977 تا 2003 نرخ تورم همواره بالاتر از 20 درصد و میانگین آن 60 درصد بود. از 2004 تا 2016 تورم تکرقمی ماند و سپس افزایشهای هشداردهندهای نظیر تورم 18 درصدی در سال 2018 را تجربه کرد[۱2].
رشد اقتصادی همواره در اولویت برنامههای توسعه ترکیه قرار داشته است. یک دلیل این امر وابستگی زیاد بودجه به مالیات (گاهی تا 80 درصد) بوده است که انگیزه دولت برای ارتقای رشد اقتصادی و ضرورت آن را بیشتر میکرده است[27]. در زمینه رشد اقتصادی، البته ترکیه نسبت به تورم موفقتر عمل کرده بهگونهای که متوسط رشد اقتصادی از 1960 تا 2019 معادل 4/7 درصد است. در این دوره نرخ رشد نوسانات زیادی به خود دیده، اما در بسیاری از سالها بالای 4 درصد بوده است. در سالهای معدودی رشد منفی شده، اما بلافاصله خود را احیا کرده است[۱2]. رشدهای منفی با بحرآنهای مالی جهانی و همچنین آشوبهای سیاسی داخلی (مثل کودتا) مقاربت زمانی دارند.
نظام سیاسی ترکیه نیز پس از تشکیل جمهوری تحولات بسیاری دیده است. در اینجا تحولات عمده را بررسی میکنیم تا با نقش آنها در تحولات اقتصادی و توسعهای کشور آشنا شویم.
جمهوری ترکیه به رهبری مصطفی کمال ملقب به آتاترک که خود یک نظامی بود در سال 1923 تشکیل شد. آتاترک از همان زمان تا 1938 یعنی بهمدت 15 سال بر مسند ریاستجمهوری بود. پس از او مصطفی عصمت اینونو به ریاستجمهوری رسید و تا 1950 باقی ماند. در تمام این مدت ترکیه دارای نظام اقتدارگرای تکحزبی بود. درواقع آتاترک از همان ابتدا حزب خلق جمهوریخواه را تأسیس کرد که تا سال 1950 هم اکثریت مجلس و هم مقام ریاستجمهوری را در دست داشت[26]. این حزب تمایلات شدید ترکگرایانه، داشت، خواهان یک نظام لائیک بود و در اقتصاد از رویکرد چپ تبعیت میکرد. از سال1950 به بعد نظام تکحزبی به چندحزبی بدل شد[27].
در بیشتر دوران جمهوری ترکیه، بهجز در برخی مقاطع کوتاه (196۱-۱۹۶۰، 197۳-۱۹۷۱ و ۱۹۸۰-198۳) که دولتهای نظامی روی کار آمدند، دموکراسی پارلمانی حاکم بوده است. برخی مطالعات مؤید آن بودهاند که دخالت نظامیها در قدرت زمانی رخ میداد که به این نتیجه میرسیدند که دولت غیرنظامی از توانایی کافی برای رفع مشکلات کشور برخوردار نیست[26]. در این موارد، نظامیان پس از ایجاد اصلاحاتی در قانون اساسی قدرت را به غیرنظامیان بازمیگرداندند. قانون اساسی در این کشور بارها مورد بازبینی و اصلاحات قرار گرفت. آخرین قانون اساسی مصوب سال 1982 است که تا امروز بارها مورد بازبینی قرار گرفته است که دو مورد آن در اینجا قابلذکر است: 2010 و 2017.
یکی از تغییرات سال 2010 این بود که مصوب شد، انتخاب رئیسجمهور با رأی مستقیم مردم باشد. پیش از آن پارلمان رئیسجمهور را برای یک دوره 7 ساله انتخاب میکرد. در قانون جدید، ریاستجمهوری پنجساله است و رئیسجمهور میتواند برای یک دوره دیگر هم نامزد شود. اولین انتخابات ریاستجمهوری با رأی مستقیم مردم در سال 2014 برگزار شد. رجب طیب اردوغان که از سال 2003 نخستوزیر کشور بود، در این انتخابات توانست با کسب آرای مردمی رئیسجمهور شود. حال زمینه برای تغییرات بعدی در قانون اساسی هم فراهم شد. بازبینی بعدی قانون اساسی در سال 2017 بود که با نقشآفرینی زیاد حزب عدالت و توسعه به رهبری رجب طیب اردوغان و با مخالفتهای شدید حزب خلق جمهوریخواه انجام گرفت که درنهایت نتیجه رفراندوم قانون اساسی با تغییرات مدنظر حزب عدالت و توسعه هماهنگ بود. در این بازبینی نظام پارلمانی به نظام ریاستجمهوری تغییر کرد، مقام نخستوزیری حذف و اختیارات رئیسجمهور بهطور چشمگیری افزایش یافت و نقش قوای مقننه و قضائیه در برابر او کمرنگتر شد[26],[28]. همچنین، براساس قانون جدید، از این پس، انتخابات سراسری ریاستجمهوری و پارلمان بهطور همزمان برای دورههای پنجساله انجام میشود.
در پایان لازم است اشارهای هم به تحولات اجتماعی این کشور داشته باشیم. با صرفنظر از جزییات میتوان سه تحول اصلی را شناسایی کرد.
اول) از زمان تشکیل جمهوری ترکیه و حضور قدرتمند و همهجانبه تفکر آتاترک تا اواخر دهه 1970 شاهد گرایشات قدرتمند پانترکی، درونگرایی ملی با محوریت قومی، غلبه تفکر چپ و دخالت چشمگیر دولت در ساحتهای مختلف کشور هستیم.
دوم) از اوایل دهه 1980 با روی کار آمدن تورگوت اوزال بهعنوان نخستوزیر (1989-1983) و سپس رسیدن او به مقام ریاستجمهوری (1993-1989) تغییرات اساسی در زیرساختهای جامعه آغاز شد. در این دوره راستگرایی نضج گرفت، توجه به حقوق بشر و برابری قومی بیشتر شد. اوزال که خود کردتبار بود، تلاش میکرد تا خوی پانترکی را تضعیف و ملیگرایی را تقویت کند. در دوره او از نقش دولت در اقتصاد کاسته و توجه به بخش خصوصی بیشتر شد. همچنین گرایش به غرب و تلاش برای پیوستن به جامعه اقتصادی اروپا که از سال 1963 بهطور رسمی آغاز شده بود در این دوره بهطور جدیتری مورد توجه بود. یکی از انگیزههای نهفته در پس این تغییرات برآوردن پیششرطهای پیوستن به جامعه اقتصادی اروپا (که بعداً به اتحادیه اروپا تبدیل شد) بود[2۹],[27]. از این دوره بهبعد جامعه و دولت ترکیه از درونگرایی بهسمت برونگرایی حرکت کرده است.
سوم) در چنین شرایطی بود که گرایشات اسلامی جامعه نیز مجال رشد پیدا کرد؛ بهگونهای که حتی اسلامگرایان به دولت هم راه یافتند. در سال 1996 نجمالدین اربکان نخستوزیر شد که آشکارا اعلام میکرد که اولویتش اسلامیسازی جامعه است و خواهان ایجاد تغییر در نظام موجود است. او البته در سال 1997 با کودتا کنار رفت، اما گرایشهای اسلامی همچنان روبهرشد بود. با باز شدن فضا برای بخش خصوصی از دوره اوزال، اسلامگرایان نیز مجالی پیدا کردند تا در عرصه اقتصاد حضور فعالی داشتهباشند. طی سالهای بعد بهتدریج نوعی از سرمایهداری که ادعای اسلامیبودن داشت شکل گرفت که حامی لیبرالیسم اقتصادی بود و بعداً به حوزه سیاست هم راه یافت. حزب عدالت و توسعه از دل چنین تحولاتی برآمد و به قدرت رسید.
وقتی کشوری در اجرای برنامههای توسعه خود موفق باشد میتوان هنگام بررسی علل موفقیت برنامهها به عوامل شکلدهنده عنصرهای تعهد هم پرداخت و نقش تطابق تقویم سیاسی و برنامهای را نیز ارزیابی کرد. بهطور کلی برای اینکه عملکرد کشوری در مسیر توسعه موفق باشد نیاز دارد که هم برنامههای کارشناسیشده و مناسبی داشته باشد، هم شرایط و عوامل خارجی در سطحی از ثبات باشند که اجرای برنامهها عملی باشد و درنهایت مجریان و ذینفعان نسبت به برنامهها متعهد باشند و مشارکت مؤثر داشته باشند، اما وقتی کشوری در اجرای برنامههای توسعه موفق نباشد نمیتوان بهسادگی تشخیص داد که این عدمموفقیت ریشه در عدمتعهد مجریان دارد یا بهدلیل مناسب و واقعبینانه نبودن محتوای برنامههاست یا بهخاطر تغییرات شرایط خارجی و بیثباتیها یا بهدلایل دیگر.
در مورد ترکیه تا حدودی با چنین وضعی روبهرو هستیم. عملکرد برنامهای ترکیه را نمیتوان کاملاً موفق دانست. برای مثال در فاصله سالهای 1950 تا 1960 حدود 84 درصد برنامههای پیشنهادی به اجرا در نیامدند (کزیک، 2015). در دهه ۱۹۷۰ نیز بهدلیل آشوبها و بیثباتیهای سیاسی برنامهها به نتیجه مطلوب نرسیدند و برای دهه بعد لازم شد رویکرد برنامهها عوض شود[۱۹30]. زمینه تغییرات ساختاری و بازبینی برنامهها که در دوران اوزال صورت گرفت را میتوان در شکستهای دهه قبل از او جست. اصلاحات اوزال هم البته کاملاً موفق نبود. برای مثال، در آغاز دوران مسئولیت او تورم 31 درصد بود که با روندی صعودی در پایان دوره او به 66 درصد و در سال بعد به قله 105 درصد رسید[۱2]. خصوصیسازی نیز یکی از اولویتهای او بود که با موفقیت انجام نشد یا همینطور در دولت اربکان مسائل اقتصادی در اولویت نبود و انگیزه اصلی او احیای اسلامگرایی و تغییر ماهیت نظام لائیک ترکیه بود که همین امر سبب کودتا علیه او شد[27]. حتی بنیادینترین عنصر نظامبخش به کشور، قانون اساسی، نیز در تاریخ این کشور از ثبات برخوردار نبوده و بارها تغییر کرده است.
با وجود این همه تحولات، آشوبها و بیثباتیها نه معقول است و نه میتوان بهسادگی اثر تطابق تقویمهای برنامهای و سیاسی را در شکست یا موفقیت برنامهها سنجید. اگر هم بخواهیم چنین کاری بکنیم با مسائلی روبهرو میشویم که تبیین آنها نیاز به پژوهشی مبسوط و مجزا دارد. اولاً، قدرت اجرایی از زمان تشکیل جمهوری ترکیه تا 1950 مطلقاً در دست حزب خلق جمهوریخواه بود. پس از آن بهمدت دهسال در اختیار حزب دموکراتیک قرار گرفت و بعد تا سال 2002 که حزب عدالت و توسعه روی کار آمد احزاب متعددی در دولتها حضور داشتند و شاهد دولتهای ائتلافی بودیم، البته میتوان با کمی اغماض ادعا کرد که در دوره اوزال نیز حزب مام ملت بر دستگاه اجرایی حاکم بوده است.
در دوره حاکمیت حزب خلق جمهوریخواه، دو برنامه اقتصادی پنجساله تهیه شد که صرفاً فهرستی از پروژههای دلخواه بودند و بیشتر بهعنوان نقش راهنمای دولت عمل میکردند. در این دوره چیزی بهنام برنامه توسعه وجود نداشت. درواقع برنامهریزی توسعه رسماً از سال 1961 و با تأسیس سازمان برنامهریزی دولت[26] آغاز شد و اولین برنامه پنجساله از سال 1963 کلید خورد[30]. همانطور که گفتیم از این تاریخ تا 2002 کمتر شاهد حضور یک حزب در رأس اجرایی کشور هستیم. بهعلاوه در این دوران دولتها هفتساله و غیرقابل تمدید هستند و در بهترین حالت هر دولت درنهایت یک برنامه پنجساله را بهصورت کامل و برنامهای دیگر را بهصورت ناقص ملاقات میکند.
درمجموع نمیتوان ترکیه را تجربه بسیار موفقی در توسعه دانست و عملکرد آن در برنامهها را کاملاً مناسب ارزیابی کرد، اما برخی معتقدند این کشور در طول تاریخ برنامههای توسعه خود نسبت به سایر کشورهای در حال توسعه عملکرد بهتری داشته است[25]. البته پس از روی کار آمدن حزب عدالت و توسعه در سال 2002 شاهد پیشرفتهایی بودیم که حاکی از تبدیل شدن ترکیه به یک قدرت اقتصادی در حال ظهور است گرچه هنوز هم گاهی نشانههایی از بازگشت به دوران ضعف در آن دیده میشود. موفقیت برنامههای اخیر این امکان را فراهم میکند که ببینیم آیا تطابق تقویمی در این دوره نقشی در تعهد مجریان داشته است یا نه؟ درواقع این تنها دورهای در تاریخ برنامهریزیهای پنجساله توسعه است که بررسی نقش تطابق تقویمی در آن معقول و ممکن است.
هم زمان شدن پیشرفتهای اخیر با حضور طولانیمدت حزب عدالت و توسعه در نگاه اول این فرضیه را تقویت میکند که در مورد ترکیه تطابق تقویم برنامه با تقویم سیاسی کشور در این پیشرفتها مؤثر بوده است. حتی شاید گفته شود که تغییری که حزب عدالت و توسعه در بازبینی قانون اساسی در سال 2017 مبنیبر پنجساله کردن نمایندگی مجلس و ریاستجمهوری و همچنین همزمانکردن انتخابات آنها ایجاد کرد نشان از این دارد که خود این حزب نیز در تلاش بوده است تا با یکسانکردن تقویم مجلس و ریاستجمهوری و برنامههای توسعه این انطباق را بیشتر سازد؛ پس این فرضیه میتواند بهوجود آید که تطابق تقویمی در مورد ترکیه اثرگذار بوده که چنین تصمیمی گرفتهاند.
بااینحال، بهنظر میرسد که این فرضیه چندان دقیق نباشد. نقد اساسی که میتوان به آن وارد ساخت، این است که در این مورد نیز انطباق تقویمی علت موفقیت برنامهها نبوده، بلکه تعهد عوامل در برنامههای توسعه و موفقیتهای حزب عدالت و توسعه و رجب طیب اردوغان بود که مردم را به حضور طولانیمدتشان در قدرت مایل ساخت. یعنی در اینجا نیز انطباق تقویمی معلول تعهد عوامل بوده است و نه برعکس. این مطلب را میتوان مورد بررسی تاریخی قرار داد. برای مثال شخص اردوغان در زمانی که شهردار استانبول بود (1994) با عملکرد مناسبی که از خود نشان داد محبوبیت بسیاری کسب کرد. همچنین از زمانی که نخستوزیر شد (2003) در دولت نیز موفقیتهایی، بهویژه در حوزه اقتصادی از خود نشان داد که محبوبیت او و حزبش را بیشتر کرد. این موفقیتها همینطور ادامه یافت تا جاییکه مردم در تغییر قانون اساسی در سالهای 2007، 2010 و 2017 نیز با پیشنهادهای او و حزبش همراه شدند. این همراهیها که در بستری دموکراتیک رخ میداد، بیشتر مؤید این است که موفقیتهای حزب عدالت و توسعه موجب ماندن آنها در قدرت و شکلگیری انطباق تقویمی شده است.
اقدامات اردوغان و حزب او را میتوان تلفیقی از رویکرد محاضیر محمد در مالزی و پارک چونگ-هی، در کرهجنوبی دید. در مالزی قدرت برای مدت طولانی به محاضیر محمد و حزبش داده نشد تا کار کنند و موفق شوند، بلکه آنها در قبال همان قانون اساسی موفق عمل کردند و این موفقیتها حضور آنها در قدرت را استمرار داد و سبب شد چند برنامه را خودشان تدوین و خودشان هم اجرا کنند. در کره، اما دولت پارک، ارادهای برای پیشبرد برنامههای خودش داشت. دولت او خود برنامه داشت و پارک نیز نظام سیاسی را با زور بهنحوی تغییر میداد که حضورش را استمرار بخش و بتواند برنامهها را اجرا کند. اردوغان و حزب عدالت و توسعه از یک طرف همچون محاضیر محمد و حزبش بهدلیل اقدامات موفقشان و تعهدی که به اهداف برنامهها داشتند در قدرت ماندند و از طرف دیگر همچون ژنرال پارک سعی کردند تا با ایجاد تغییراتی در قانون اساسی (ازجمله منطبقکردن تقویم برنامهای، مجلس و ریاستجمهوری) اقتدار مجموعه اجرایی و قانونگذاری در پیشبرد اهداف توسعهای را بیشتر کنند. بااینحال تفاوت اردوغان و پارک، در این است که اردوغان همین تغییرات را نیز در بستری دموکراتیک طی میکند و برخلاف پارک از کودتا یا قدرت نظامی استفاده نمیکند، بهعبارت دیگر موفقیت دولت فعلی ترکیه در همراهکردن مردم با تغییر قانون اساسی و ایجاد اقتدار بیشتر در قوه مجریه حاصل موفقیتهای پیشین او و حزبش است. در یککلام، در مالزی تعهد به انطباق انجامید، در کرهجنوبی اراده دیکتاتور مقتدر به انطباق انجامید، اما در ترکیه تعهد نسبت به برنامه هم به انطباق انجامید و هم به اقتداری که انطباق بیشتر را موجب میشد. به هرحال، بهنظر میرسد که در هیچیک، انطباق تقویمی به تعهد در اجرای برنامهها منجر نشد.
اما شاید بتوان عوامل دیگری را هم برشمرد که در شکلگیری تعهد عوامل در برنامههای توسعه کشور ترکیه مؤثر بوده است (یا احیاناً میتواند باشد):
فرانسه با عنوان رسمی جمهوری فرانسه، بزرگترین کشور واقع در اروپای غربی است. این کشور با کشورهای بلژیک، لوکزامبورگ، آلمان، سوئیس، ایتالیا، موناکو، آندورا و اسپانیا مرز مشترک زمینی دارد.
اقتصاد فرانسه یک اقتصاد بازار اجتماعی بسیار توسعهیافته با مشارکت قابلتوجه دولت در بخشهای استراتژیک است. اقتصاد این کشور در حال حاضر هفتمین اقتصاد بزرگ جهان از نظر تولید ناخالص داخلی اسمی و دهمین اقتصاد بزرگ از نظر PPP است که حدود 4 درصد از تولید ناخالص داخلی جهان را تشکیل میدهد (تارنمای بانکجهانی). فرانسه اقتصاد متنوعی دارد که عمده آن را بخش خدمات با سهمی معادل 78/8 درصد در سال ۲۰۱۷ از کل تولید ناخالص داخلی تشکیل میدهد، این درحالی است که بخش صنعتی 19/5 درصد از تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده است (همان). فرانسه در سال 2020 بزرگترین دریافتکننده سرمایهگذاری مستقیم خارجی در اروپا و دومین سرمایهگذار بزرگ اروپا در تحقیقوتوسعه بود. همچنین این کشور براساس گزارش رقابتپذیری جهانی در سال 2019، پانزدهمین کشور رقابتی در سطح جهان بود.
برنامهریزی در کشور فرانسه در طول زمان هم از لحاظ محتوا و هم از نظر روش، تغییرات قابلتوجهی داشتهاست. بااینحال برنامهریزی در این کشور، صرفاً بهمعنای تصمیمگیریهای میانمدت و کوتاهمدت نبوده و با بهرسمیتشمردن بخش خصوصی و شکلگیری مستمر سرمایه در این بخش بیش از هر چیز بهمثابه قدرت نوآوری و ابتکار در عرصه مدیریت ارشادی جامعه عمل کرده است.
ایده برنامهریزی در فرانسه، محصول بلاواسطه پس از جنگ جهانی دوم نیست. حاملان این ایده، جریانهای سیاسی گوناگون در فاصله بین دو جنگ جهانی بودند و خود، با الهام از برنامهگرایی[30] هنری دومان،[31] رهبر حزب کارگری بلژیک، در احزاب مختلف این کشور پخش بودند.
هرچند میتوان برای شروع برنامهریزی در کشور فرانسه تا اوایل دهه ۱۹۳۰ نیز رد پاهای پیدا کرد و یا برنامه دهساله دولت ویشی[32] را نیز در این زمره برشمرد، اما شروع برنامهریزی و در بیان بهتر برنامهریزی منطقهای در این کشور که درواقع گونهای برنامه توسعه خاص فرانسه بود، به دوران پس از جنگ جهانی دوم باز میگردد. ایده اصلی تهیه و اجرای برنامه را یکی از شخصیتهای مهم آن زمان بهنام ژان مونه،[33] اقتصاددان، سیاستمدار و یکی از پدران اتحادیه اروپا، ارائه داد. برمبنای نظر او شورای برنامهریزی و تجهیز در ژانویه سال١٩٤٦ تأسیس و متعاقب آن برنامه توسعه کشور فرانسه که به برنامه ژان مونه معروف است، تهیه شد. از آن زمان تا سال ۲۰۰۶ یازده برنامه در کشور فرانسه نگارش شد.
یک ارزیابی کلی از عملکرد برنامههای توسعه فرانسه نشان از آن دارد که برنامههای توسعه اغلب پنجساله و سندی برای برنامهریزی اقتصادی دولت بهشمار میرفت که براساس آن اهداف تولید و توسعه اقتصادی برای مدت پنج سال مشخص میشد، لکن از برنامه پنجم به بعد، عملکرد برنامهها در حد انتظار نبوده و برنامهها موفق به دستیابی به اهداف تعیینشده، نشدهاند. ضمن آنکه از برنامه هفتم، بحران در برنامهریزی فرانسه آشکار شده و پس از برنامه دهم، برنامهریزی اقتصادی در سطح ملی در فرانسه کنار گذاشته میشود و برنامههای راهبردی جایگزین برنامههای گذشته میشود. شایانذکر است تمامی این برنامهها توسط کمیسیون جامع برنامهریزی[34] کشور فرانسه تهیه شدند. این کمیسیون تا سال ٢٠٠٥ به کار خود ادامهداد و از آن پس مرکز تحلیل استراتژیک[35] که بعدها در سال ۲۰۱۳ نام خود را به کمیسیون عمومی استراتژی و پیشنگر [36] تغییر داد، جایگزین آن شد[33].
فرانسه از انقلاب کبیر سال ١٧٨٩ تا پایان جمهوری چهارم یعنی به تقریب از قرن ١٩ تا اشغال فرانسه بهوسیله آلمان در جنگ جهانی دوم، صحنه تحولات عمیق اجتماعی و سیاسی، شکلگیری جنبشهای متعدد، گروهبندیهای سیاسی، مبارزات طبقاتی گوناگون و دو انقلاب بوده و چندین بار از نظام جمهوری، به نظام سلطنتی و امپراتوری و باز به جمهوری و امپراتوری و نظام سلطنتی دستبهدست شده است (همان).
با فاصله کمی پس از انقلاب ١٧٨٩، سقوط بوربنها، نظام سلطنتی و اعدام لوئی شانزدهم و اعلام نظام جمهوری، بهویژه پس از ماکسیمیلیان روبسپیر[37] و متحدانش (ترمیدور، سال دوم)[38]، دیرکتوار[39] نظام جمهوری را بهسمت محافظهکاری سوق میدهد و کودتای ١٨ برو مر سال ١٧٩٩[40] در فرانسه نظام کنسولی[41] برقرار میسازد و جمهوری در امپراتوری ناپلئون اول محو میشود. دوره ناپلئون سراسر به جنگ میگذرد. پس از تسلیم ناپلئون (١٨١٤-پیمان فونتنبلو)[42] و تبعیدش به اِلب، دوباره نظام سلطنتی بهجای جمهوری مینشیند و سلطنت به شاخه بزرگتر خاندان بوربون، نخست، لوئی هجدهم و پس از او به شارل دهم انتقال مییابد.
ناپلئون پس از صد روز از الب به فرانسه باز میگردد و پس از وقفهای در نظام سلطنتی، با شکست ناپلئون در واترلو و برکناری دوباره او، نظام سلطنتی دوباره برقرار میشود. سالها جنگ و آشفتگی اقتصادی و بحرانهای پیدرپی سیاسی، وخامت وضع مالی، اقتصادی و اجتماعی را تشدید میکند و بحران سیاسی در سالهای ۱۸۲۸-۱۸۲۶، کار را به انقلاب١٨٣٠ میکشاند. پس از کنارهگیری شارل دهم، لوئی فیلیپ یکم از خاندان اورلئان، قدرت را بهدست میگیرد. با انقلاب فوریه سال ١٨٤٨ لوئی فیلیپ خلع میشود و دوران سلطنت ۱۸ ساله او که به دوران سلطنت ژوئیه مشهور شده است پایان مییابد.
بهدنبال سقوط لوئی فیلیپ در جریان انقلاب سال ۱۸۴۸ فرانسه، جمهوری دوم فرانسه برپا میشود. حکومت موقتی که بیشتر شامل حقوقدانان و روزنامهنگاران سوسیالیست مثل لامارتین، لدرو رولن و لوئی بلان بود. در همین حال قانون اساسی جمهوری به تصویب رسید و حق رأی را برای مردان بالای ۲۱ سال به رسمیت شناخت. در انتخابات ریاستجمهوری که در ۱۰ دسامبر سال ۱۸۴۸ برگزار گشت لوئی ناپلئون با ۵/۵ میلیون رأی پیروز شد. در همین دوران تفرقه جمهوریخواهان موجب افزایش قدرت رئیسجمهور شد تا اینکه لوئی ناپلئون در ۲ دسامبر سال ۱۸۵۱ مجلس را منحل کرد و از ۲ دسامبر سال ۱۸۵۲ خود را ناپلئون سوم امپراتور فرانسه نامید. با شکست ناپلئون سوم از پروس در سال ١٨٧٠، از نو جمهوری (جمهوری سوم، ١٩٤٠-١٨٧٠) برقرار میشود که تا شکست فرانسه از آلمان در آغاز جنگ جهانی دوم و استقرار دولت ویشی ادامه مییابد. در سالهای پایانی جنگ، حکومت موقت جمهوری فرانسه بین سالهای ۱۹۴۴ و ۱۹۴۶ پس از آزادسازی فرانسه تشکیلمیشود که تا هنگام تأسیس جمهوری چهارم فرانسه ادامه داشت. جمهوری چهارم نیز از سالهای ۱۹۴۶ تا ۱۹۵۸ بر کشور فرانسه فرمان میراند. این نظام بازسازی جمهوری سوم فرانسه بود که تا پیش از جنگ دوم جهانی بر این کشور فرمانروا بود. با استقلال مستعمرههای پیشین فرانسه پس از جنگ و وقوع بحران استقلالخواهی الجزایر، ژنرال شارل دوگل از این بحران برای پدیدآوردن جمهوری نوینی با رئیسجمهوری دارای اختیارات بیشتر سود برد و سرانجام جمهوری پنجم فرانسه از ۵ اکتبر سال ۱۹۵۸ پدید آمد. در این جمهوری با کنار گذاشتن نظام پارلمانی ناکارآمد جمهوری چهارم نوعی نظام ریاستی زاده شد که در آن رئیس کشور دیگر مقامی تشریفاتی نیست و رئیسجمهور و نخستوزیر هر دو در اداره عملی کشور نقش دارند. این نظام سیاسی جدید که با اصطلاح نظام نیمهریاستی نیز توصیف شده است، الگوی حکومتی کشورهای سوسیالیستی پیشین در دهه ۱۹۹۰ عنوان شده است (همان). همچنین بعضی پژوهشگران اعتقاد دارند که پس از انقلاب ۱۳۵۷ در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز از این مدل حکومتی الگو گرفته شد[34].
نکته حائز اهمیت در این نظام سیاسی فرانسه این است که مطابق با اصل بیستویکم قانون اساسی[43] این کشور، نخستوزیر امور دولت[44] را رهبری میکند. علاوهبر این، اصل بیستم [45]مقرر میدارد که دولت «خطمشی ملت را تعیین و اجرا میکند» و این امور شامل مسائل داخلی میشود؛ این درحالی است که رئیسجمهور بر تدوین رهنمودهای دفاع ملی و سیاست خارجی و نظارت بر در خدمت کارآمد همه دولتها تمرکز دارد.
همانطور که اشاره شد با جایگزینی کمیسیون عمومی استراتژی و پیشنگری با کمیسیون عمومی برنامهریزی از سال ۲۰۰۶ برنامهریزی در کشور فرانسه بهکنار گذاشته میشود، اما طی سالهای ۲۰۰۶-۱۹۴۶ ما شاهد دوره برنامهریزی در این کشور هستیم. بنابراین بررسی تطابق تقویم سیاسی و برنامهای این کشور برای میتواند صرفاً برای این دوره انجام شود. از طرفی بهمنظور این بررسی باید مسئولیت حوزه برنامهریزی در کشور فرانسه را نیز خصوصاً با توجه به نظام نیمهریاستی این کشور شناسایی کرد.
پیشتر بیان شد که در چارچوب نظام سیاسی این کشور رئیسجمهور مسئولیت امور امنیتملی و سیاست خارجی کشور را برعهده دارد، درحالی که نخستوزیر مسئول امور داخلی کشور بوده در قبال عملکرد وزارتخانهها، سازمانها و کمیسیونها در مقابل پارلمان و رئیسجمهوری مسئول است. کمیسیون عمومی برنامهریزی نیز بهعنوان یک کمیسیون در صلاحیت نخستوزیر بوده و در زیر مجموعه دفتر نخستوزیری قرار داشته است، البته در دورههایی این کمیسیون در صلاحیت وزارت کشور نیز قرار گرفته است، اما درنهایت مسئول اصلی در قبال موضوع برنامهریزی نخستوزیر بوده است.
بنابراین بررسی تطابق دورههای نخستوزیر با دورههای برنامههای توسعه این کشور کلیپی از وضعیت تطابق تقویم سیاسی و برنامهای فرانسه را ارائه خواهد داد.
جدول 4. دورههای نخستوزیری و برنامههای توسعه پنجساله در فرانسه
برنامه پنجساله |
دوره |
نخستوزیر |
محورهای برنامه |
|
برنامه اول مدرنیزاسیون و تجهیز |
۱۹۴۷-۱۹۵۰ |
دوران جمهوری چهارم |
|
|
برنامه اول یا برنامه مونه |
۱۹۴۶-۱۹۵۲ |
|
||
برنامه دوم یا برنامه هیرش |
۱۹۵۴-۱۹۵۷ |
|
||
برنامه سوم |
۱۹۵۸-۱۹۶۱ |
شارل دو گل |
- رشد کل ۲۷ درصدی در برنامه تأمین کار برای جویندگان کار، - رقابتیکردن اقتصاد فرانسه در عرصه بازار مشترک اروپایی، - افزایش سطح تراز تجاری برنامه. |
|
میشل دوبری |
||||
برنامه چهارم |
۱۹۶۲-۱۹۶۵ |
- رشد قابل اطمینان با نگاه به تعادلهای بزرگ، - افزایش دو برابر سریعتر تجهیزات جمعی از رشد تولید ناخالص داخلی، - کوشش برای اصلاح نابرابریهای اجتماعی و منطقهای، توجه به مسائل توزیع ثمرات. |
||
ژرژ پومپیدو |
||||
برنامه پنجم |
۱۹۶۶-۱۹۷۰ |
- افزایش توان رقابتی اقتصاد فرانسه با سایر کشورهای بازار مشترک، - جهش در رشد سریع صنعت و پیشرفت اجتماعی از طریق توسعه تجهیزات جمعی، - افزایش توان رقابتی دستگاه تولیدی، کنترل تحولات درآمدها و قیمتها |
||
موریس کوو د مورویل |
|
|||
ژاک شابان دلماس |
||||
برنامه ششم |
۱۹۷۱-۱۹۷۵ |
- ایجاد رشد سریع اقتصادی، - افزایش توان رقابتی، - تعادل ارزی و پولی، - ثبات نسبی قیمتها.
|
||
پیر مسمر |
|
|||
ژاک شیراک |
||||
برنامه هفتم |
۱۹۷۶-۱۹۸۰ |
- مبارزه با بیکاری، تهیه ۲۵ برنامه اقدام اولویتدار |
||
ریموند بار |
||||
برنامه هشتم (حذف اهداف کمی) |
۱۹۸۱-۱۹۸۵ |
- اولویت بخش صنعت با زیربخشهای با تکنولوژی برتر. |
||
پیر موروا |
||||
برنامه نهم (تغییر عنوان برنامه از برنامه توسعه اقتصادی به برنامه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی) |
۱۹۸۴-۱۹۸۸ |
- نوسازی نظام آموزشی و تربیت جوانان، - گسترش پژوهش و نوآوری، - گسترش صنایع ارتباطی، - کاهش وابستگی به واردات انرژی، - توسعه اشتغال، - فروش بهتر محصولات فرانسوی در داخل کشور، - تأمین محیط مساعد برای خانواده و باروری، - پیشرفت در امر تمرکز زدایی، - بهتر زیستن در شهرها، نوسازی و بهبود مدیریت نظام درمانی، - بهبود سیستم دادگستری و امنیت. |
||
لوران فابیوس |
|
|||
ژاک شیراک |
||||
برنامه دهم (بهدلیل آغاز به کار بازار مشترک اروپایی چهار ساله شد و برنامه بیشتر جنبه کیفی پیدا کرد) |
۱۹۸۹-۱۹۹۲ |
- نیل به سطح بالای اشتغال، - جستجوی انسجام اجتماعی، - سازگاری با بازار بزرگ اروپایی. |
||
میشل روکار |
|
|||
ایدیث کرسون |
||||
برنامه یازدهم (دولت در سال ۱۹۹۳ از پذیرش برای هدایت اقتصاد ملی برنامه سرباز شد و برنامهریزی بهسمت برنامهریزی مناطق متمایل شد و پس از سال ۲۰۰۶ نیز به اتمام رسید.) |
۱۹۹۲-۲۰۰۶ |
- پشتیبانی از فعالیتهای توسعه روستایی، آموزش و تحقیقات، زیرساختهای حملونقل، رقابت اقتصادی، |
||
پیر برگووا |
|
|||
ادوارد بالادور |
|
|||
الان ژوپه |
|
|||
لیونل ژوسپان |
|
|||
ژان-پیر رافاران |
|
|||
دومینیک دو ویلوپان |
|
مأخذ:[33].
مطابق با بررسیها، برنامههای اول تا چهارم فرانسه موفقیت نسبتاً کاملی داشته است، اما از برنامه پنجم به اینسو رفتهرفته میزان تحقق اهداف برنامه کمتر میشود و در برنامههای پایانی این کشور عملاً یا برنامه به پارلمان ارائه نمیشود، یا ارزیابی خاصی از برنامه صورت نمیپذیرد و یا اینکه سرانجام دولت از پذیرش برنامه سرباز میزند.
حال با توجه به پرسش اصلی این گزارش میتوان چنین بیان داشت که همانطور که ملاحظه میشود در کشور فرانسه نیز مانند سایر کشورهای مورد بررسی بین تقویم سیاسی و تقویم برنامهای انطباق وجود ندارد. این درحالی است که فرانسه بهعنوان کشوری با سابقه طولانی در برنامهریزی و همچنین مطالعات تفصیلی در اقسام برنامهریزی و روشهای نوین و آسیبشناسیهای مرتبط این حوزه، در مواجهه با ناکامی برنامهها خصوصاً از برنامه هفتم به اینسو، بهدنبال راهکار تطابق تقویم سیاسی و برنامهای نمیرود. به بیان دقیقتر مطابق با نظام نیمهریاستی کشور فرانسه، با توجه به انعطافپذیر بودن دورههای نخستوزیری، امکان ایجاد تطابق تقویمی در این کشور وجود داشته است، ولی هیچگاه چنین امری بهمنظور افزایش میزان اجراییشدن و تعهد دولتها به برنامه انجام نشده است و این نشاندهنده کماهمیتبودن ایجاد چنین تطابق تقویمیای در این کشور بوده است.
از طرفی حتی در دورههایی که برنامههای توسعه در کشور فرانسه بهطور موفقی در حال اجرا هستند، باز ما شاهد تطابق تقویمی نیستیم. بهبیاندیگر، چه علل موفقیت برنامههای ابتدایی و چه علل ناکامی برنامههای انتهایی را باید در جایی دیگر غیر از تطابق تقویم برنامهای و سیاسی کشور فرانسه جست.
4-6. جمعبندی مطالعات تجربه برنامهریزی در دیگر کشورها
مطالعه تجربه کشورهای مورد نظر پژوهش، همانطور که اشاره شد نشاندهنده برخی درسآموختههای مهم پیرامون تجربه توسعه در این کشورهاست که در ادامه به آنها اشاره میشود:
- در ارتباط با ژاپن باید در نظر داشت هرچند ژاپن بهعنوان یکی از معجزههای توسعه در سالهای بعد از جنگ جهانی دوم معرفی میشود، اما این کشور پیش از جنگ جهانی دوم با معیارهای مدرنیزاسیون و نوسازی در آن دوره، یکی از کشورهای بسیار پیشرفته با نظام بوروکراتیک کارآمدی بوده است که توانسته بود الگوی مرسوم توسعه (حمایتگرایی، آموزش همگانی، توسعه راهها و نظام تأمین مالی بانکی) را با موفقیت کامل در اواخر قرن ۱۹ و اوایل قرن ۲۰ پیادهسازی نماید. بنابراین نقش ریشههای عمیق توسعه ژاپن پیش از جنگ جهانی دوم خود عامل اساسی در دوران معجزه اقتصادی این کشور است.
- در ارتباط با تجربه توسعه مالزی و کرهجنوبی میتوان به دو نکته مشترک اشاره کرد. اولاً بهواسطه نزدیکی فرهنگی و جغرافیایی و نیز عوامل اجتماعی مشترک دیگر، الگوبرداری از عوامل ریشهای توسعه ژاپن در قرون ۱۹ و ۲۰ امری شدنی بوده و در دستور کار این کشورها قرار گرفته بود. از طرفی هر دو این کشورها از مزایای نهادسازیهای مدرن در دوران استعمارشان توسط بریتانیا (در مورد مالزی) و ژاپن (در مورد کره) بهره جستهاند و همین امر در امکان پیشبرد اهداف در چارچوب یک بوروکراسی نسبتاً مدرن یاریگر بوده است.
- در ارتباط با تجربه فرانسه نیز نکته حائز اهمیت این است که این کشور با وجود سابقه طولانی در امر برنامهریزی، پس از اینکه عملاً ابزار برنامهریزی پس از برنامه هفتم چندان موفق نبود، پس از کشوقوس فراوان برنامه یازدهم را عملاً بهشکلی صوری تا مدتها تمدید کرد و سرانجام ابزار برنامهریزی را بهکنار گذاشت.
در کنار این نکات اما در ارتباط با مسئله پژوهش حاضر، این بسیار مهم است که در نظر گرفته شود در مواقع موفقیت توسعه در این کشورها، اولاً ارتباط معناداری بین تطابق تقویم سیاسی و برنامهای کشور با موفقیت برنامه دیده نشده است و از طرف دیگر از آنسو هرگاه برنامهریزی با ناکامیهایی مواجه شده بود هیچکدام از این کشورها بهدنبال تطابق تقویمی نرفته بودند و این حاکی از گونهای درک پایهای نسبت به این موضوع بود که چالشهای برنامهریزی توسعه در امور دیگر و پایهایتری نهفته است.
همانطور که بیان شد مسئله تطابق تقویم زمانی برنامه و تقویم سیاسی به این دلیل مطرح میشود که نقش آن در تعهد مجری و مشارکت عوامل و ذینفعان در اجرای برنامه بررسی شود. باید این نکته را در ذهن داشته باشیم که مسئله تعهد بخشی از مسئله موفقیت برنامه است. موفقیت در پیشبرد اهداف توسعهای مستلزم این است که در مقام اول برنامه خوبی داشته باشیم و در مقام دوم آن برنامه خوب را بهخوبی اجرا کنیم. اجرای خوب یک برنامه بد منجر به موفقیت نمیشود و اجرای بد یک برنامه خوب هم همینطور. این گزارش با صرفنظر از مسئله خوب یا بد بودن برنامهها، فقط در مورد اجرای خوب یک برنامه از منظر مسئله تعهد متمرکز بوده است.
تعهد از جنس کنش هستند و یکی از محورهای کنش انسانی را انگیزه شکل میدهد. انگیزه میتواند اثباتی یا سلبی باشد. انگیزه اثباتی آن است که فرد را به انجام کاری تشویق میکند و انگیزه سلبی آن است که فرد را از انجام ندادن کاری بر حذر میدارد[35].
انگیزه ایجابی مجری در نسبت با برنامهریزی توسعه زمانی میتواند شکل پذیرد که نسبتی میان محتوای برنامه با محتوای اهداف مجری وجود داشته باشد. بهنظر میرسد که این امر زمانی قابل حصول خواهد بود که محتوای یک برنامه توسعه بتواند در جایگاه یک کلانسیاست قرار گرفته و مجموعه نیروهای سیاسی در مورد کلیات آن توافق داشته باشند تا بدین ترتیب نسبت به آن انگیزه ایجابی شکل گیرد.
انگیزه سلبی نیز ناشی از نوعی انتظار جریمه یا مجازات شکل میگیرد. در چنین چارچوبی یک سازوکار ایجاد تعهد نسبت به اجرای برنامه این است که مجازاتی برای عدمتعهد به آن تعریف شود. از طرفی مجازات نیازمند نظارت است و نظارت نیز منوط به دو شرط است.
شرط نخست آنکه باید عملکرد مجری برنامه نظارتپذیر شود و سازوکارهایی برای ارزیابی وی فراهم شود.
شرط دوم اینکه باید اهداف برنامه و محتوای آن با واقعیت انطباق داشته باشد تا زمینه تحقق آن را بتوان انتظار داشت؛ نمیتوان مسئولیتی غیرممکن را به کسی محول کرد و بهدلیل عدم اجرا او را مجازات کرد.
بنابراین شرط تعهد دولتها نسبت به برنامههای توسعه را اولاً، باید در وجود سازوکار نظارت برای ارزیابی اجرای برنامهها دید. یکی از پیشنیازهای ارزیابی و نظارت، گردش آزاد اطلاعات و وجود نظام آماری دقیق و قابلاعتماد است. جلسههای گزارش ماهیانه پیشرفت اقتصادی در کرهجنوبی، برنامههای یکساله در ترکیه و بازبینی میانمدت برنامههای پنجساله در مالزی بخشی از سازوکارهایی هستند که حول مفهوم نظارت و ارزیابی شکل گرفتهاند.
ثانیاً، باید شرایط امکان اجرای برنامهها را نیز بهعنوان شرط دیگر تعهد دولتها نسبت به برنامههای توسعه فراهم کرد. امکان اجرای برنامه در گروی این است که بوروکراسیای که نسبت به اجرای برنامه موظف است، از اختیار و قدرت کافی نیز برخوردار باشد. مثلاً در سال 1959 یعنی دو سال قبل از وقوع کودتای نظامی در کرهجنوبی، کمیته توسعه صنعتی این کشور با همکاری وزارت بازسازی و وزارت توسعه اقدام به تدوین یک برنامه توسعه سهساله کرده بود، اما این برنامه بهدلایل گوناگونی از قبیل عدماعطای اختیارات کافی به کمیته توسعه صنعتی و عدمهماهنگی با سایر بخشهای دولت عملاً راه به جایی نبرد[36]. چنین شرایطی وقتی با رقابتهای ذینفعان و تعارض منافع آنها همراه میشود عملاً اجرای برنامه را تحتالشعاع قرار میدهد. لذا یکی از پیششرطهای تعهد، جلوگیری از شکلگیری چنین رقابتهای مخربی است تا اساساً برنامه قابلاجرا باشد. بهنظر ما اهمیتی که کشورهای مطالعهشده در این پژوهش به مبارزه با فساد و حذف آن داشتند یا سهم مهم حذف رانتهای نامولد در برنامه اصلاحی کمالدرویش از این منظر قابل درک است. حل مسئله تعارض منافع و فساد هم از طریق اعمال زور و مجازات انجام میشود و هم نیاز است تا نهادها و نظام پاداشدهی را بهنحوی بازطراحی کرد که نفع افراد در فساد و در تقابل با برنامهها نباشد و عملاً زمینههای فساد کاهش یابد.
ثالثاً، این موضوع نیز وجود دارد که گاه شرایط بهنحوی تغییر میکند که اجرای برنامه ممکن نیست؛ لذا برنامه باید انعطافپذیر باشد. مثلاً باید سازوکاری وجود داشته باشد که با تغییر شرایط بتوان برنامه را بازبینی کرد، همچون زمانی که محاضیر محمد در پی بروز مشکلات مالی دولت از فرصت بازبینی میانمدت برنامه استفادهکرد و برنامه جدیدی متناسب با شرایط جدید تدوین کرد.
نکته نهایی آنکه، انگیزههای اثباتی را ایدئالهای ذهنی شکل میدهند و ایدئالها خود حول ایدههای کلی شکل میگیرند. برای مثال سند چشمانداز بیستساله ایران ایدئالی است که حول ایده ایرانی-اسلامی شکلگرفته و نوعی از ایده پیشرفت را معرفی میکند که آن را الگوی ایرانی-اسلامی پیشرفت میداند. در اینجا بدون اینکه بخواهیم وارد جزییات نسبت نظر و عمل در حوزه سیاستورزی (یا بهطور کلی در حوزه سازمان و سازماندهی) شویم، به ذکر این نکته اکتفا میکنیم که زمانی یک ایده میتواند از بیان کلی و عام خود خارج شده و قابلیت عمل بیابد که تبدیل به مفهوم و نظریه شده باشد و بدین ترتیب دانشِ چگونگی در آن تبلور بیابد. کنش جمعی که مسئله تعهد عوامل در برنامه نیز از این جنس است، هرچند دربردارنده توافق عام بر سر ایدهها و ایدئالها باشد، مادامی که تبدیل به مفهوم و نظریه نشود نمیتواند توافقی پیرامون چگونگی (یعنی استراتژیها، تاکتیکها و تکنیکها) را فراهم سازد. به همین دلیل در یک نگاه پایهایتر پاسخ به مسئله تعهد را درنهایت باید در پاسخ به حل مسئله مفهومپردازی و نظریهسازی علمی جست.
۶. آسیبهای برنامهریزی توسعه در ایران از منظر تعهد
حال میتوانیم با در نظر داشتن آنچه در بخش پیشین طرح شد، به آسیبشناسی برنامههای پنجساله توسعه در ایران از منظر مسئله تعهد بپردازیم. پژوهشهای انجام شده توسط مرکز پژوهشهای مجلس[46] در حوزه آسیبشناسی نظام برنامهریزی توسعه در ایران آسیبهای فراوانی برای نظام برنامهریزی توسعه در کشور برشمردهاند که ذکر آنها خارج از حوصله این گزارش است. بااینحال بر سه نکته پر اهمیت پیرامون دلایل ناکامیهای برنامهریزی توسعه در ایران در چارچوب مسئله تعهد اشاره میکنیم.
برنامهریزی توسعه بهمثابه گونهای مداخلهی نهاد دولت و گونهای سیاستگذاری در پاسخ به مسئله همپایی و پر کردن هرچه سریعتر شکاف توسعه بین کشورها، طرح میشود. در چنین نگاهی یک برنامه توسعه در ابتدا با ترجمه مفهوم خود از توسعه در قالب تصویری از چشمانداز آتی جامعه، تلاش میکند حوزههای مورد مداخله و سیاستگذاری خود را در جهت تخصیص منابع و تنظیم امور تعریف و آنگاه تلاش کند در افقی میانمدت به آن جامه عمل بپوشاند. درواقع دو پرسش اصلی پیشروی برنامهریزی توسعه که بیانگر تعریف آن نیز هستند، در عبارت «برنامهریزی توسعه» خود مستتر است: اینکه ۱- «منظورمان از توسعه چیست و چه چشماندازی از جایگاه کشور را توسعه قلمداد میکنیم؟» و ۲- «به چه دلیلی و در چه حوزههایی و به چه روشهایی نیاز به برنامهریزی برای تحقق آن مفهوم از توسعه داریم؟». پاسخ به این دو پرسش برای هر جامعه با مختصات خاص تاریخی و جغرافیایی خود علیرغم وجود اشتراکاتی، درنهایت متفاوت خواهد بود و طبیعتاً پاسخهای از پیش آمادهای برای این پرسشها را نمیتوان انتظار داشت. پاسخ به این پرسشها در گام بعدی مهمترین کارکرد برنامه یعنی هماهنگی در نقاط کلیدی بیندستگاهی و بینزمانی را منجر میشود و نقاط راهبردی جهت تعریف مأموریتها را میسر میسازد.
حال باید در نظر داشت که علیرغم تلاش نهادهای کارشناسی و تصمیمگیر کشور، درنهایت هیچگاه مسئله برنامهریزی توسعه در کشور بهدرستی و به طرزی جدی تقریر و محل بحث علمی قرار نگرفته و همواره نتیجه آن بوده است که برنامههای توسعه در کشور، بیش از آنکه «برنامه توسعه» باشند، «فرصتهایی برای قانونگذاری بهمنظور رسیدگی به مسائل گوناگون کشور» قلمداد شدهاند. مسائلی که گاه از جنس اقتضائات و ضروریات پیشرو بودهاند و گاه نیازهای قانونی دستگاهها برای پیشبرد امور جاری خود و.... بنابراین در چنین فضایی طبعاً انتظار این خواهد بود که برنامههای توسعه نتوانند کمک شایانی به پیشبرد امر توسعه در کشور کنند و این مسئلهای که بهطور اساسی پیشروی نظام برنامهریزی توسعه کشور قرار دارد و تا این مواجهه جدی و علمی با برنامهریزی توسعه رخ ندهد، نمیتوان از برنامههای توسعه کشور ازجمله برنامه هفتم توسعه انتظار کامیابی داشت.
علیرغم اهمیت وافر نظارت بر برنامههای توسعه، بسیاری از وظایف نظارتی نهادهای مختلف یا فاقد تعریف و تعیین محدوده یا ابزار نظارتی است یا دارای تداخل میباشد؛ برای مثال علیرغم وظایف نظارتی دیوان محاسبات، وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامهوبودجه، مجلس شورای اسلامی، مجمع تشخیص مصلحت نظام و... سازوکار نظارتی دائمی برای نظارت معنادار و توسعهای و اعمال اصلاحات وجود ندارد.
طبق قانون اساسی، مهمترین نهاد ناظر بر عملکرد دولت (بهعنوان مجری برنامههای توسعه)، مجلس شورای اسلامی است و مهمترین بازوی مجلس نیز برای حسابرسی مالی دقیق عملکرد دولت، دیوان محاسبات است، اما تجربه نشان داده گزارشهای تفریغ بودجه، که چگونگی هزینهکرد بیتالمال را نشان میدهد و بررسی آن از اهم وظایف حاکمیت اسلامی است، با توجه کافی نمایندگان روبهرو نمیشود. ازسوی دیگر روندهای نظارتی مجلس نیز (همچون سؤال و تذکر و استیضاح) گرفتار مشکلات ساختاری زیادی است که کارایی آن را کاهش داده است. به این موارد، باید تأثیرات مخرب لابیهای سیاسی درون و بیرون مجلس را نیز افزود که عملاً برخی از ابزارهای نظارتی مجلس را از کارکرد خود دور کرده است. ازسوی دیگر باید به سازوکارهای نظارتی درون دستگاهها و وزارتخانهها نیز اشاره کرد که بهدلیل موانع مختلف، در بسیاری موارد اساساً یا فعال نمیشوند و یا در حد شناسایی نقاط کور و مشکلات کار باقی میمانند و به مؤاخذه و برخورد با مشکلات و حل آنها منجر نمیشوند.
با توجه به شرایط خاص اقتصادی و سیاسی کشور ما در منطقه و جهان و نیز قرار گرفتن ایران در معرض آسیبهای طبیعی، احتمال بروز اتفاقات و رخدادهای غیرمنتظره بهویژه در حوزه اقتصاد کشور بسیار زیاد است. برای مثال اتکای بیش از اندازه به درآمد نفت در برنامههای توسعه به این معناست که برنامههای توسعه روی متغیری تکیه دارند که کمتر کنترلی میتوانیم روی آن داشته باشیم. لذا ضروری است ابعاد و چگونگی تأثیر مسائلی مانند روندهای قدرت در چارچوب روابط بینالملل، تحریمهای اقتصادی، محدودیتهای تأمین منابع مالی، نوسانات شدید درآمدهای نفتی و... بر کشور و راهکارهای مقابله با آن در برنامههای توسعه مورد توجه قرار گیرد و سازوکارهای بازبینی میانمدت و ارزیابیهای پیوسته تعریف شود که دولت بتواند بهتناسب شرایط جدید اقدامات مقتضی را انجام دهد و حتیالامکان اصلاح برنامه هم در میانه راه فراهم باشد.
در این گزارش به این پرسش پرداخته شد که آیا تطابق تقویم برنامهای و سیاسی عملکرد دولتها در اجرای برنامهها را بهصورت مؤثر و با کفایت لازم، بهبود میبخشد یا خیر؟ در ابتدا بیان شد که در ساختار نظام سیاسی ایران امکان این انطباق وجود ندارد و درنهایت هر برنامه دو دولت و مجلس را به خود خواهد دید. اگر دولتی بخواهد برنامه دوره خود را خودش تدوین کند و به تصویب برساند حتی با چهار ساله کردن برنامههای توسعه نیز بهدلیل تأخیری که از زمان روی کار آمدن دولت تا تصویب برنامه طی میشود این تطابق شکل نمیگیرد. در عین حال، میتوان دولت را مجاز به تدوین برنامه توسعه با آغاز به کار هر دولتی دانست که در این صورت، مدت برنامه لزوماً چهارساله نخواهد بود.
در ادامه گفته شد که فقدان بسیاری از سازوکارها در تدوین و اجرای برنامه مانع شکلگیری تعهد نسبت به اجرای برنامه و موفقیت آن میشود. بدینمنظور سابقه چهار کشور در برنامهریزی را مورد بررسی قرار گرفت تا مشاهده شود که چه سازوکارها و عواملی در این کشورها منجر به تعهد یا عدمتعهد شده است و آیا تطابق تقویمی در این زمینه بهطرز معنادار و بهقدر کافی مؤثر بوده است یا خیر؟ در این بررسیها مشخص شد که ظاهراً در دورههای تطابق تقویمی عملکرد بهتری وجود داشته، اما این تطابق تقویمی نبوده که منجر به تعهد شده است. در کشورهایی با نظام پارلمانی این تعهد مجری (به حزب پیروز در انتخابات پارلمانی و ایجادکننده دولت) بوده است که سبب تمدید دوران فعالیت او شده و تطابق تقویمی معلول این تعهد بوده است. در کشوری مانند جمهوری کره در دوران ریاستجمهوری ژنرال پارک، اراده مقتدرانه دیکتاتور بوده که با تغییر ساختار نظام سیاسی کشور و با اعمال زور، تطابق تقویمی را رقم زده است و این وضعیت با شرایط ایران و امکان تطابق تقویم سیاسی و برنامهای از رهگذر تغییر تقویم برنامهای و همسانسازی آن با تقویم سیاسی تفاوت دارد و چندان قابل قیاس نیست. از سویی در مورد کشور ترکیه ملاحظه شد که موفقیت حزب عدالت و توسعه خود در تداوم حضور در قدرت و همراهی مردم با رجیب طیب اردوغان نقشی مهم ایفا کرده است. همینطور میتوان دید که تغییراتی هم که به نفع سیاستهای اردوغان و حزب متبوعش در قانون اساسی ایجاد شد مرهون همان تعهد بود. بهاینترتیب تطابق تقویمی در این مورد نیز حاصل تعهد عوامل بوده است.
در ادامه بحثی در ارتباط با موضوع تعهد ارائه شد و از این منظر برخی آسیبهای برنامهریزی توسعه در کشور مورد بررسی قرار گرفت. در این چارچوب گفته شد که مسئله تعهد لزوماً با تطابق تقویم سیاسی حل نمیشود، بلکه از یک طرف بایستی نسبت به ضعف بنیه علمی برنامهریزی توسعه در کشور چارهاندیشی کرد و از طرف دیگر پیرامون برنامههای موجود دو دستور کار اصلی را در حوزه عمل یعنی نظارت و بازبینی را پیش برد.
گزیده سیاستی
گفته میشود که یکی از آسیبهای برنامهریزی توسعه در ایران، عدم تطابق تقویم سیاسی و برنامهای در کشور است و همین عامل باعث کاهش انگیزه مجری در تعهد نسبت به برنامه میگردد. این گزارش با بررسی این مدعا، تجربه کشورهای دیگر را مرور کرده و بیان میدارد که تطابق تقویم سیاسی و برنامهای تاثیر معناداری بر تعهد مجری نسبت به برنامه ندارد، بلکه مسئله تعهد در اجرا را بایستی در ضعف بنیه نظری برنامهریزی توسعه، ضعف سازوکارهای نظارتی در برنامه و نیز ضعف بازبینیهای مستمر برنامه در طول دوران اجرا پیگیری نمود.