خلاصه مدیریتی

بیان مسئله

تأسیس و راه‌اندازی صندوق تأمین خسارت‌های بدنی، راهکاری است اولاً؛ برای جبران خسارت‌های ناشی از حوادث رانندگی آن دسته از زیاندیدگانی که دچار زیان شده و از طریق نظام بیمه‌ای امکان دریافت خسارت را ندارند و ثانیاً با پرداخت خسارت‌های مقرر زمینه و موجبات آزادی مسببین حادثه که توان پرداخت خسارت را نداشته و در نتیجه در زندان بسر می‌برند فراهم می‌شود. از همین رو تقویت و کارآمد نمودن این صندوق آثار اجتماعی فراوانی را به‌همراه خواهد داشت.

نقاط قوت و ضعف

با عنایت به اینکه در حال حاضر برخی خلاءهای قانونی در خصوص امکان پرداخت خسارت از صندوق وجود دارد و لذا تعداد قابل توجهی به‌دلیل عدم توان پرداخت خسارت در زندان بسر می‌برند لذا طی سال‌های اخیر در قوانین بودجه سالیانه سعی شده این خلأ ها برطرف شوند تا امکان بهره‌مندی افراد از ظرفیت‌های این صندوق فراهم شود. از همین رو در بند «الف» تبصره «14» لایحه بودجه سال 140۳ کل کشور[1]، که متضمن چهار جزء می‌باشد سعی شده‌است سازوکارها و احکام مورد نیاز برای رفع موانع قانونی صندوق برای پرداخت خسارت و در نتیجه آزادی مرتکبین فراهم شود.

پیشنهادها

بررسی این موارد نشان‌می‌دهد به‌دلیل وجود برخی ابهامات و ایرادات ممکن است این موارد مشکلاتی برای صندوق به‌همراه داشته‌باشد و مانع از ایفای تعهدات به‌نحو کامل شود. از این رو، نیازمند اصلاحاتی است.

حکم بند ب این تبصره که تکرار حکم بند (ه) تبصره 10 قانون بودجه سال 1402 کل کشور است، مبنی بر تسویه به‌صورت «جمعی- خرجی»، در عمل فاقد گردش ریالی در خزانه‌داری کل کشور و مغایر با اصل 53 به نظر می‌رسد؛ لذا باید بر گردش خزانه این نوع تسویه، تصریح شود. همچنین در صورتی که عملکرد این بند در سال جاری و پیش‌بینی وجوه ارزی موضوع آن، بیشتر از اعتبار مصرح در این بند باشد (حداقل 5 برابر)، تصویب این بند از حیث اصول حقوقی و اصول بودجه‌ریزی، موجه به نظر می‌رسد.

مقدمه

خسارت جانی ناشی از جرائم ارتکابی از مهم‌ترین مقوله‌هایی است که نظام‌های حقوقی در مقام تأمین و جبران آن برآمده و قواعد کیفری و مدنی ویژه‌ای را برای آن پیش‌بینی کرده‌اند. مطابق اصول حقوقی، مرتکب و مسبب خسارت وارده، مسئولیت جبران آن را برعهده دارد. با این‌حال، در مواردی به‌دلیل تضمین جبران خسارت و تأمین آرامش بزه‌دیدگان در مواردی که امکان جبران از سوی نهاد بیمه یا مرتکبین وجود ندارد، نهادهای جایگزینی درنظر گرفته‌می‌شود تا زیان‌دیدگان در کنار آلام ناشی از بزه‌دیدگی، در فرایند درمان رنج کمتری را تحمل کنند. در واقع، پیش‌بینی منابع جبرانی در کنار نهاد بیمه و مرتکب، گام مهمی در راستای تأمین حقوق زیان دیدگان و رفع سریع‌تر آثار جرم بوده و افزون بر این زمینه آزادی از زندان و کاهش آسیب‌های ناشی از زندان را برای مسببین و مرتکبین جرائم غیر عمد را نیز فراهم می‌نماید. 

یکی از شایع‌ترین حوادث خسارت‌بار در دنیای امروز، خسارت‌های ناشی از حوادث رانندگی است که به موازات افزایش استفاده از وسایل‌نقلیه، بر تعداد آن افزوده شده‌است. با این‌حال، به‌دلیل هزینه‌های بالای جبران خسارت ناشی از آن و لزوم تسریع در جبران این خسارات، دولت‌ها بر آن شده‌اند تا سازوکاری به‌منظور تأمین این خسارات بیندیشند. مهم‌ترین سازوکاری که می‌تواند تا اندازه‌ای بر این مشکل فائق آید، صنعت بیمه و تأمین خسارات از مجرای آن است؛ اما، با توجه به اینکه بیمه عقدی است که باید پیش از وقوع حادثه از سوی بیمه‌گذار و بیمه‌گر تنظیم شده باشد، در مواردی که این عقد پیش از حادثه منعقد نشده یا در قرارداد مزبور ایرادی پدید آمده باشد، امکان تأمین خسارات وارده از مجرای آن وجود ندارد. این امر سبب شده‌است که در چنین مواردی مجاری دیگری به‌منظور جبران خسارات قربانیان فراهم شود. صندوق تأمین خسارت‌های بدنی موضوع بخش سوم «قانون بیمه اجباری خسارات واردشده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل رانندگی مصوب 1395» به این منظور پیش‌بینی‌شده است.

نکته‌ای که در ارتباط با صندوق تأمین خسارت‌های بدنی وجود دارد این است که هر ساله در قوانین بودجه، بخشی از درآمدهای صندوق به مواردی که خارج از صلاحیت ذاتی و فلسفه وجودی این صندوق است، اختصاص می‌یابد و هرساله این مصادیق افزایش پیدا می‌کند. به‌گونه‌ای که در لایحه بودجه 1403، با درج عبارات کلی، دامنه این موارد گسترش یافته‌است. حال‌آنکه، با توجه به اصول حاکم بر جبران خسارت بدنی در جنایات، اصل بر پرداخت آن از سوی مرتکب است و مواردی چون پرداخت از سوی عاقله یا بیت‌المال، در ابواب فقهی از باب استثنا و جایگزینی برای مرتکب اصلی است. بدین‌ترتیب، در مواردی که مسئولیت پرداخت خسارات بدنی ناشی از جرائم برعهده اشخاص یا نهادهایی غیر از مرتکب اصلی قرار گرفته، استثنائی بوده و باید به‌قدر متیقن اکتفا کرد. بند «الف» تبصره «14» لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، به‌بیان یکی از استثنائات این حوزه، یعنی پرداخت خسارات ناشی از حوادث رانندگی، دیه محکومان معسر و مواردی که پرداخت خسارت برعهده دولت یا بیت‌المال است از سوی صندوق تأمین خسارت‌های بدنی، موضوع «قانون بیمه اجباری خسارات وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل رانندگی مصوب 1395/2/20» پرداخته‌است. آنچه محل بحث است، احکام مندرج در جزءهای چهارگانه این بند است.

ارزیابی بند «الف» تبصره«14»

مطابق ماده (21) قانون «قانون بیمه اجباری خسارات وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل رانندگی مصوب 1395/2/20»،[1] صندوق تأمین خسارت‌های بدنی به‌منظور حمایت از زیان‌دیدگان ثالث در مواردی که به‌دلیل فقدان یا انقضای بیمه‌نامه، بطلان قرارداد بیمه، شناخته نشدن وسیله نقلیه مسبب حادثه، کسری پوشش بیمه‌نامه ناشی از افزایش مبلغ ریالی دیه یا تعلیق یا لغو پروانه فعالیت شرکت بیمه یا صدور حکم توقف یا ورشکستگی بیمه‌گر که امکان جبران خسارت از سوی شرکت بیمه وجود ندارد یا خسارت‌هایی که در تعهدات شرکت‌های بیمه نمی‌گنجد، تشکیل شده‌است. براساس روح حاکم بر قانون بیمه اجباری و ماده(63) این قانون[2]، اشخاصی که دارای بیمه‌نامه معتبر باشند، در هیچ صورتی راهی زندان نخواهند شد و در صورت وجود یکی از موارد مذکور در ماده (21) این قانون، هرگونه خسارت بدنی از محل صندوق تأمین خسارت‌های بدنی جبران می‌شود. با توجه به اینکه منابع کافی برای صندوق پیش‌بینی‌شده است و به‌طور مستمر مبالغی به آن واریز می‌شود، علی‌القاعده با کسری بودجه مواجه نمی‌شود. هرچند تعداد بالای خسارات ناشی از حوادث رانندگی موجب شده‌است که افراد بسیاری در نوبت دریافت کمک‌های صندوق قرار گیرند. بنابراین، سازوکارهای پیش‌بینی شده در این قانون درمجموع، مانع از حبس افراد به‌دلیل ایراد خسارت بدنی ناشی از حوادث رانندگی می‌شود و بر این اساس، از زمان لازم‌الاجرا شدن این قانون نباید کسی به‌علت جبران نشدن خسارت‌های بدنی موضوع قانون بیمه اجباری در زندان به‌سر برد. درواقع، تمامی کسانی که پس از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون دچار این حوادث شوند، می‌توانند از ظرفیت‌های کنونی صندوق بهره برند.

با عنایت به این مقررات، جزءهای بند الف تبصره 14 لایحه بودجه به شرح ذیل بررسی می‌شوند:

 جزء «1»

در این جزء مقرر شده‌است که چنانچه افرادی در اثر حوادث غیرعمد رانندگی به دلایلی از قبیل محدودیت سقف تعهدات شرکت‌های بیمه در زندان به سر می‌برند، پس از معرفی از سوی ستاد دیه باید به‌کمک منابع صندوق تأمین خسارت‌های بدنی به‌صورت بلاعوض آزاد شوند. نکته قابل بحث درمورد این جزء، عبارت انتهایی آن یعنی «به‌صورت بلاعوض» است. توضیح آنکه؛ در مواردی که قانون امکان رجوع بعدی به مسبب و مقصر حادثه را پیش بینی نموده است وجود چنین عبارتی، می‌تواند مانع از رجوع بعدی صندوق به مسبب و مقصر حادثه شود. به‌ویژه آنکه وجوهی که صندوق در مراجعه به مسبب و مقصر حادثه دریافت می‌کند یکی از منابع مالی صندوق می‌باشد. لازم به ذکر است، ماده (25) قانون مذکور[3] موارد لزوم رجوع یا عدم امکان رجوع صندوق به اشخاص را ذکر کرده است که با حذف عبارت مورد اشاره می‌توان همان مقررات را در این موارد نیز جاری دانست.

نکته دیگری که در خصوص این جزء قابل توجه می‌باشد آنست که چنین مقرره‌ای در قوانین بودجه از سال‌‌ 1397 تاکنون پیش‌بینی و تکرار شده‌است که با توجه به تعداد نسبتاً محدود این افراد علی القاعده باید در خلال این سال‌ها در خصوص آنان تعیین تکلیف می‌شد تا دیگر شاهد تکرار این مقرره در لایحه بودجه سال 1403 نباشیم. با عنایت به ذکر مجدد این امر در لایحه به نظر می‌رسد که هنوز در خصوص تمامی زندانیان مشمول مقررات این جزء تعیین تکلیف نشده است که دولت مجبور به ذکر دوباره آن در لایحه بودجه تقدیمی شده‌است. ازاین‌رو، پیشنهاد می‌شود با تعیین اعتبار لازم جهت اجرای کامل این جزء و تصریح بر آن، تمامی زندانیان مشمول این مقررات تا پایان سال 1403 آزاد شوند.

بر اساس اصل 53 قانون اساسی، پرداخت‌ها باید در حدود اعتبارات مصوب و به‌موجب قانون باشد. بر این اساس لازم است تا این جزء مقید به ردیف اعتباری مندرج در بخش دوم بودجه (جداول بودجه) شود و الا به‌دلیل نداشتن سقف پرداخت، مغایر با اصل مزبور به نظر می‌رسد.

 جزء «2»

حکم این جزء صرفاً در قانون بودجه سال 1402 آمده‌بود و در قوانین بودجه سال‌های قبل از آن، که از بودجه سال 1393 آغاز شده‌است، مشمولان حکم، تفاوت چشمگیری به شرح ذیل کرده‌اند.

بند ز تبصره 17 قانون بودجه سال 1393 مقرر کرده بود که «به‌منظور تأمین کسری اعتبارات دیه محکومان معسر و مواردی که پرداخت خسارات بر عهده بیت‌المال یا دولت می‌باشد، وزارت دادگستری مجاز است حداکثر تا پنجاه درصد (50%) از مازاد منابع درآمد سالانه با احتساب هزینه صندوق تأمین خسارت‌های بدنی موضوع بندهای (ه) و (و) ماده (11) قانون اصلاح قانون بیمه اجباری مسئولیت مدنی دارندگان وسایل‌نقلیه موتوری زمینی در مقابل شخص ثالث مصوب 1387/4/16 را از محل اعتبارات ردیف 49  530000 جدول شماره ( 9) این قانون دریافت و هزینه نماید. مدیرعامل صندوق مزبور مکلف است با اعلام وزیر دادگستری مبلغ یادشده را در اختیار وزارت دادگستری قرار دهد».

بند و تبصره 16 قانون بودجه سال 1394[4] و بند الف تبصره 11 قانون بودجه سال 1395،[5] حکم بند ز تبصره 17 قانون بودجه سال 1393 را تکرار کرده‌بودند.

بند الف تبصره 11 قانون بودجه سال 1396 مقرر کرده بود که «به‌منظور تأمین کسری اعتبارات دیه محکومان معسر با اولویت زنان معسر و مواردی که پرداخت خسارات برعهده بیت‌المال یا دولت باشد، وزیر دادگستری مجاز است با تصویب هیأت نظارت صندوق تأمین خسارت‌های بدنی حداکثر تا سه‌هزار و پانصد میلیارد (3/500/000/000/000) ریال از منابع درآمد سالانه موضوع بندهای (ث) و (ج) ماده ( 24 ) قانون بیمه اجباری خسارات واردشده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل‌نقلیه مصوب 1395/2/20 را از محل اعتبارات ردیف 5 110000 جدول شماره ( 7) این قانون دریافت و هزینه کند. مدیرعامل صندوق مزبور مکلف است با اعلام وزیر دادگستری مبلغ یادشده را به نسبت در مقاطع سه ماهه در اختیار وزارت دادگستری قرار دهد».

عین حکم فوق در بند الف تبصره 11 قانون بودجه سال 1397 و بند الف تبصره 11 قانون بودجه سال 1398، با الحاق عبارت وزارت دادگستری مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر سه ماه یکبار به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات، اقتصادی و اجتماعی و قضائی و حقوقی مجلس شورای اسلامی ارائه نماید» به انتهای حکم مزبور، تکرار شد.

بند الف تبصره 11 قانون بودجه سال 1398 مقرر کرد: «به‌منظور تأمین کسری اعتبارات دیه محکومان معسر جرائم غیرعمد ناشی از تصادف با اولویت زنان معسر سرپرست خانوار و مواردی که پرداخت خسارات ناشی از تصادف بر عهده بیت‌المال یا دولت است، وزیر دادگستری مجاز است با تصویب هیأت نظارت صندوق تأمین خسارت‌های بدنی حداکثر تا سه‌هزار و پانصد میلیارد (3/500/000/000/000) ریال از منابع درآمد سالانه موضوع بندهای (ث) و (ج) ماده ( 24 ) قانون بیمه اجباری خسارات وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل‌نقلیه مصوب 1395/2/20 را از محل اعتبارات ردیف 110600 جدول شماره (7) این قانون دریافت و هزینه کند. مدیرعامل صندوق مزبور مکلف است با اعلام وزیر دادگستری، مبلغ یادشده را به نسبت در مقاطع سه ماهه در اختیار وزارت دادگستری قرار دهد. وزارت دادگستری مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر سه ماه یک‌بار به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات، اقتصادی، اجتماعی و قضائی و حقوقی مجلس شورای اسلامی ارائه کند».

جزء 1 بند الف تبصره 11 قانون بودجه سال 1400، با اندک تغییری در حکم بودجه سال قبل،[6] مقرر کرد که «به‌منظور تأمین کسری اعتبارات دیه محکومان معسر جرائم غیرعمد ناشی از تصادف با اولویت زنان معسر و مواردی که پرداخت خسارت ناشی از تصادف افراد برعهده بیت‌المال یا دولت است، وزیر دادگستری مجاز است با تصویب هیأت نظارت صندوق تأمین خسارت‌های بدنی حداکثر تا سه‌هزار و پانصد میلیارد(3/500/000/000/000) ریال از منابع درآمد سالانه موضوع بندهای (ث) و (ج) ماده (24) قانون بیمه اجباری خسارات وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل‌نقلیه مصوب  1395/2/20 را از محل اعتبارات ردیف 110600 جدول شماره (7) این قانون دریافت و هزینه کند.

مدیرعامل صندوق مزبور مکلف است با اعلام وزیر دادگستری، مبلغ یاد شده را به نسبت در مقاطع سه ماهه در اختیار وزارت دادگستری قرار دهد. وزارت دادگستری مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر سه ماه یک‌بار به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات، اقتصادی، اجتماعی و قضائی و حقوقی مجلس شورای اسلامی ارائه کند».

جزء 1 بند (ه) تبصره 10 قانون بودجه سال 1401، با اندک تغییری در حکم بودجه سال قبل،[7] مقرر کرد که به‌منظور تأمین کسری اعتبارات دیه محکومان معسر جرائم غیرعمد ناشی از تصادف با اولویت زنان معسر و مواردی که پرداخت خسارت بر عهده بیت‌المال یا دولت است (با اولویت خسارت ناشی از تصادف)، وزیر دادگستری مجاز است با تصویب هیأت نظارت صندوق تأمین خسارت‌های بدنی حداکثر تا سه‌هزار و پانصد میلیارد (3/500/000/000/000) ریال از منابع درآمد سالانه موضوع بندهای (ث) و (ج) ماده (۲۴) قانون بیمه اجباری خسارات واردشده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل‌نقلیه مصوب  1395/2/20 را از محل اعتبارات صندوق تأمین خسارت‌های بدنی ذیل ردیف ۱۱۰۰۰۰ جدول شماره (۷) این قانون دریافت و هزینه کند.

مدیرعامل صندوق مزبور مکلف است با اعلام وزیر دادگستری، مبلغ یادشده را به نسبت در مقاطع سه ماهه در اختیار وزارت دادگستری قرار دهد. وزارت دادگستری مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر سه ماه یک‌بار به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات، اقتصادی، اجتماعی و قضائی و حقوقی مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور ارائه کند».

بر اساس جزء 1 بند ب تبصره 10 قانون بودجه 1402، «به‌منظور تأمین کسری اعتبارات دیه محکومان معسر، جریمه‌های غیرعمد ناشی از تصادف با اولویت زنان معسر و مواردی که پرداخت خسارت بر عهده بیت‌المال یا دولت است (با اولویت خسارت ناشی از تصادف)، وزیر دادگستری مجاز است با تصویب هیأت نظارت صندوق تأمین خسارت‌های بدنی حداکثر تا ده هزار میلیارد(10/000/000/000/000) ریال از منابع درآمد سالانه موضوع بندهای «ث» و «ج» ماده (۲۴) قانون بیمه اجباری خسارات وارد شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل‌نقلیه مصوب را از محل  1395/2/20 اعتبارات صندوق تأمین خسارت‌های بدنی ذیل ردیف ۱۱۰۰۰۰ جدول شماره (۷) این قانون دریافت و هزینه کند.

مدیرعامل صندوق مزبور مکلف است با اعلام وزیر دادگستری، مبلغ یاد شده را به نسبت در مقاطع سه ماهه در اختیار وزارت دادگستری قرار دهد.

وزارت دادگستری مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر سه ماه یک‌بار به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات، اقتصادی، اجتماعی و قضائی و حقوقی مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور ارائه کند.

به‌منظور کمک به آزادی زندانیان جرائم غیرعمد و کاهش آسیب‌های اجتماعی مترتب بر خانواده آنها مبلغ سه‌هزار میلیارد (3/000/000/000/000) ریال از این جزء به ستاد مردمی رسیدگی به امور دیه و کمک به زندانیان نیازمند اختصاص می‌یابد.»

با توجه به تغییر قابل ملاحظه‌ای که در نگارش جزء دوم بند الف تبصره «14» در مقایسه با متن قوانین بودجه در طی سال‌های پیشین صورت پذیرفته است می‌توان گفت که:

دامنه پرداخت صندوق به‌طرز غیرقابل توجیهی گسترش یافته‌است. از این جهت می‌توان اذعان داشت لایحه بودجه 1403 در مقایسه با قوانین بودجه سال‌های پیش، از این حیث بار مالی و تعهد بیشتری را بر صندوق وارد کرده است. اگرچه برای این جزء حداکثر (سقف پرداخت) قرار داده شده، اما حجم پرونده‌هایی که به‌منظور برخورداری از مقررات این جزء به‌سمت صندوق روانه می‌شوند، در عمل، فرایندهای رسیدگی در صندوق را کندتر خواهند کرد. زیرا، چنانچه اشاره شد دامنه اشخاصی که می‌توانند از صندوق مطالباتی داشته‌باشند افزایش پیدا می‌کند و در صورتی که در سال 1403 موفق به دریافت خسارت‌های خود نشوند، این مطالبات به سال‌های بعدی انتقال می‌یابد و این امر، مطالبات انباشته و متراکم را برای صندوق ایجاد می‌نماید که دولت به‌ناچار باید در سال‌های آینده ارقام سنگین تری را برای رفع این مطالبات پیش بینی نماید.

توضیح آنکه برخلاف بودجه سال‌های پیش‌تر از سال 1402 که تنها «دیه محکومان معسرِ جرائم غیرعمد ناشی از تصادف» برعهده صندوق قرار می‌گرفت؛ مطابق مفاد این جزء، اولاً با قرار گرفتن ویرگول پس از عبارت «محکومان معسر» در عمل تمامی محکومان به دیه که اعسار آنها ثابت شوند اعم از آنکه مربوط به تصادفات باشد یا نباشد، می‌توانند به صندوق مراجعه کنند. ثانیاً با تغییر واژه «جرائم غیرعمد» به‌عبارت «جریمه‌های غیرعمد» مواردی که منجر به خسارت بدنی نشده است و تنها تصادفی رخ داده که مرتکب ملزم به پرداخت جریمه می‌شود نیز در تعهدات صندوق منظور شده‌است که هیچ دلیل منطقی برای آن وجود ندارد. با توجه به سابقه این مقررات در قوانین بودجه سال‌های 1398، 1399، 1400، 1401 به نظر می‌رسد که منظور قانون‌گذار باید تنها دیه «محکومان معسر جریمه‌های غیرعمد ناشی از تصادف» باشد و اساساً در خصوص متعهد نمودن صندوق برای پرداخت جریمه‌های مرتکبین هیچ دلیل منطقی وجود ندارد. نکته قابل ملاحظه اینکه در لایحه بودجه سال 1402 نیز همانند رویه سال‌های گذشته به ترتیبی که بیان شد عمل شده بود اما مشخص نیست که به چه دلیلی در مصوبه نهایی تغییراتی مشابه لایحه کنونی در متن مصوبه نهایی اعمال شده‌است. به نظر می‌رسد این تغییر در قانون بودجه 1402 که خود منشأ نگارش لایحه کنونی شده‌است بیشتر در مقام ویراستاری متن مصوبه رخ داده است تا اینکه مبتنی بر دلایل مشخص و منطقی باشد.

 نکته دیگر در خصوص مفاد این جزء آنکه حسب بررسی رویه‌های موجود، مقصود از واژه «تصادف» در این جزء باید تصادفات ناشی از وسایل‌نقلیه غیر موتوری و یا غیرزمینی باشد چرا که اگر مقصود تصادفات معمول یعنی با و سایل نقیله موتوریِ زمینی باشد، این حکم نیز واجد ایراداتی خواهد بود؛ زیرا، هم اکنون تعهدات صندوق این‌گونه تصادفات را شامل می‌شود و دیگر نیازی نیست تا مجدداً صندوق مکلف به پرداخت شود و یا ملزم باشد از محل مازاد منابع خود مبالغی را برای چنین مواردی به وزارت دادگستری پرداخت نماید.

نکته دیگری که در خصوص این بند قابل‌ذکر است، اطلاق و عمومیتی است که در عبارت «پرداخت خسارت برعهده بیت‌المال یا دولت (با اولویت خسارت ناشی از تصادف)» وجود دارد. قابل‌ذکر است که پرداخت خسارت، عبارت عامی است که هر نوع خسارت مالی یا جانی را دربرمی‌گیرد که امکان پرداخت آن از محل صندوقی که برای خسارت‌های بدنی ناشی از حوادث رانندگی پیش بینی شده‌است، خارج از تعهدات ذاتی و مأموریت قانونی آن می‌باشد و باز هم موجب افزایش پرونده‌های ارجاعی به این صندوق خواهد شد. پرداخت‌هایی که برعهده بیت‌المال می‌باشد تاکنون از صندوق بیت‌المال مستقر در وزارت دادگستری صورت گرفته است و مشخص نیست که به چه دلیل در لایحه بودجه 1403، این پرداخت‌ها برعهده صندوق تأمین خسارت‌های بدنی قرار داده‌شده‌است. از این جهت این قسمت از ماده نیز باید اصلاح شود.

جزء 3

براساس جزء «3» اطلاق عبارت «زندانیان جرائم غیرعمد»، باعث می‌شود پرداخت‌هایی جهت آزادی محکومان هر جرم غیرعمدی که منجر به زندانی شدن فرد شده ولو آنکه ارتباطی با تصادفات نداشته‌باشد نیز در تعهدات صندوق قرار گیرد. پیش‌بینی این حکم اگرچه در راستای حمایت از خانواده‌های زندانیان جرائم غیرعمد قابل دفاع می‌باشد اما چنین تکلیفی با ماهیت صندوق که به‌منظور پرداخت خسارت‌های بدنی ناشی از حوادث رانندگی تأسیس شده‌است، منافات دارد. ضمن آنکه تعهدات صندوق را افزایش می‌دهد و چه‌بسا موجب شود موارد مشابه دیگری نیز به‌مرور زمان به تعهدات صندوق وارد شود که این امر صندوق را در انجام و ایفای وظایف اصلی خود با مشکل مواجه سازد.

در صورت وجود مصلحت جهت درج این جزء در بودجه، پیشنهاد می‌شود متن جزء 2 به شرح ذیل اصلاح شود:

«1-به‌منظور تأمین کسری اعتبارات دیه محکومان معسر جرائم غیرعمد ناشی از تصادف با اولویت زنان معسر و مواردی که پرداخت خسارت بر عهده بیت‌المال یا دولت است (صرفاً در خصوص خسارت ناشی از تصادف)، وزیر دادگستری مجاز است با تصویب هیأت نظارت صندوق تأمین خسارت‌های بدنی حداکثر تا سه‌هزار و پانصد میلیارد (3/500/000/000/000) ریال از منابع درآمد سالانه موضوع بندهای (ث) و (ج) ماده (۲۴) قانون بیمه اجباری خسارات واردشده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل‌نقلیه مصوب  1395/2/20 را از محل اعتبارات صندوق تأمین خسارت‌های بدنی ذیل ردیف ۱۱۰۰۰۰ جدول شماره (۷) این قانون دریافت و بابت پرداخت به ذینفع نهایی (زندانی معسر جرائم غیرعمد ناشی از تصادف) هزینه کند.

مدیرعامل صندوق مزبور مکلف است با اعلام فهرست ذی‌نفعان نهایی توسط وزیر دادگستری و ارائه مستندات، مبلغ یادشده را به نسبت در مقاطع سه ماهه به ذینفع نهایی پرداخت کند. وزارت دادگستری مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر سه ماه یک‌بار به کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات، اقتصادی، اجتماعی و قضائی و حقوقی مجلس شورای اسلامی و دیوان محاسبات کشور ارائه کند.»

جزء 4

در خصوص این جزء نکات زیر حائز اهمیت است:

1. اگرچه وجود این حکم لازم و مورد تأیید است، اما محل مصرف ذکرشده در حکم نشان دهنده قرار گرفتن دولت در تله تقلیل مسأله ایمنی حمل‌ونقل، به مسأله «وجود نقاط حادثه‌خیز» است که به‌جد لازم است نهادهای سیاست‌گذار کشور از جمله مجلس شورای اسلامی و «شورای‌عالی هماهنگی حمل‌ونقل و ایمنی کشور» از آن پرهیز نمایند. عنوان این شورای‌عالی، در متن لایحه نیاز به اصلاح دارد.

با توجه به آمار بسیار نگران‌کننده از روند افزایشی تلفات رانندگی جاده‌ای طی سال‌های اخیر و پیش‌بینی بازگشت آمار تلفات جانی ناشی از تصادفات در سال 1402 به بیش از 20 هزار نفر، تمرکز این حجم از منابع برای راهکاری که به اذعان منابع علمی داخلی و خارجی و کارشناسان خبره کشور در حوزه ایمنی حمل‌ونقل، سیاستی ناکافی و ناکارآمد ارزیابی می‌گردد. پیشنهاد می‌شود با تصویب شورای‌عالی هماهنگی حمل‌ونقل و ایمنی کشور، این منابع برای طیف گسترده تری از اقدامات و برنامه‌های کاهش تصادفات، مصرف گردد. این اقدامات مشتمل است بر: ارتقای ایمنی راه‌ها (شامل رفع نقاط حادثه‌خیز، ارتقای ایمنی حاشیه راه‌ها، آرام‌سازی ترافیک و نصب علائم و تجهیزات ایمنی در ورودی و خروجی شهرها و مقاطع پرتردد و پرتصادف و نصب نوارهای لرزاننده میانی و کناری در مقاطع با تصادفات بالای رخ‌به‌رخ و واژگونی)، شناسایی و ثبت تخلفات رانندگی، تکمیل سامانه جامع حوادث و سوانح حمل‌ونقل کشور، عملیات امداد و نجات، فرهنگ‌سازی و آگاهی‌بخشی در جهت کاهش تصادفات رانندگی و مرگ و میر مرتبط با آن.

2. عبارت «اوراق مالی اسلامی» به‌دلیل نداشتن تعریف مشخص در قوانین، ابهام دارد و این ابهام (عدم شفافیت) با بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری و بند «13» سیاست‌های کلی اداری مغایرت دارد. هرچند در بند «ب» تبصره «5» قانون بودجه سال 1396 کل کشور بر عبارت «اوراق مالی اسلامی (اسناد، مشارکت و صکوک)» تصریح شده بود و در ماده (26) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394، اوراق مرابحه به‌عنوان یکی از مصادیق اوراق مالی اسلامی تعریف شده‌است. لازم به ذکر است مفاد بند «ش» تبصره «5» قانون بودجه سال 1399، اوراق مالی اسلامی را به‌نحو ناقص و مبهمی تعریف کرده است و تعریف اوراق مذکور در بند «ر» قانون بودجه سال 1400 نیز به‌نحو دیگری تکرار شده‌است که همین تفاوت سابقه در تعریف مذکور، فارغ از لزوم تعریف این عنوان در قوانین دائمی ذی‌ربط، ضرورت ارائه تعریف مختار در لایحه فعلی را نمایان می‌کند.

بند «ب» تبصره «14»

این بند تکرار حکم بند (ه) تبصره 10 قانون بودجه سال 1402 کل کشور است که به‌معنای پذیرش درآمد اختصاصی برای وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح است.

عبارت «جمعی-خرجی» دلالت بر عدم واریز چنین اعتباراتی به خزانه می‌کند که با صدر اصل 53 قانون اساسی مغایرت دارد. مجریان [2] نیز معتقدند منابع به‌صورت «جمعی- خرجی» در عمل فاقد گردش ریالی در خزانه‌داری کل کشور و در دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط آن است. لذا باید بر گردش خزانه این نوع تسویه، تصریح شود. طبق اصل 53، کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری کل متمرکز می‌شود و همه پرداخت‌ها در حدود اعتبارات مصوب (یعنی ارقام هزینه‌ای بودجه) به‌موجب قانون انجام می‌گیرد.

شایسته است یک سازمان دولتی منابع و درآمدهای وصول‌شده توسط خود را برای فعالیت‌های خود به کار برد؛ چرا که این امر، اثربخش‌ترین شیوه برای بیشینه‌سازی درآمدها از چنین منابعی است. به‌ویژه اینکه این سازمان با نگهداری و مصرف بخشی از این درآمدها نزد خود، برای پیش‌بینی واقع‌بینانه درآمدها در بودجه سالانه و وصول مسئولانه درآمد و اطمینان از گردآوری تمام درآمدهای پیش‌بینی‌شده، انگیزه بیشتری پیدا می‌کند. لذا در صورتی که عملکرد این بند در سال جاری و پیش‌بینی وجوه ارزی موضوع آن، بیشتر از اعتبار مصرح در این بند باشد (حداقل 5 برابر)، تصویب این بند از حیث اصول حقوقی و اصول بودجه‌ریزی، موجه به نظر می‌رسد.

در نتیجه تجارب پیشرفته بشری در مواردی که پذیرش درآمد اختصاصی منجر به بیشینه‌سازی درآمدها و یا پیش‌بینی واقع‌بینانه درآمدها و یا وصول مسئولانه درآمدها شود، آن را توصیه می‌کند.

نتیجه‌گیری و پیشنهادها

در خصوص بند (الف) باید گفت که فراوانی حوادث زیانبار رانندگی موجب ایراد خسارت به افراد زیادی شده‌است. البته قانون‌گذار در سال‌های اخیر با پیش‌بینی مقرراتی موجبات جبران خسارت زیان‌دیدگان و کاهش امکان به زندان افتادن مرتکبان را فراهم کرده است. با این‌حال، هنوز این امکان وجود دارد که افرادی به سبب حوادث پیش از لازم‌الاجرا شدن قوانین حمایتی این حوزه، راهی زندان شوند. مقرره موضوع جزءهای چهارگانه بند «الف» تبصره«14» لایحه بودجه سال 1403 کل کشور، به‌صورت مستقیم و غیر مستقیم تلاشی برای حمایت از این افراد و پیشگیری از وقوع چنین وضعیتی است. اما، با توجه به قوانین مصوب در این حوزه و نیز تعهداتی که هم‌اکنون برعهده صندوق تأمین خسارت‌های بدنی قرار گرفته است و گسترش دامنه اشخاصی که می‌توانند از درآمدهای صندوق بهره ببرند، مانند پرداخت «دیه محکومان معسر» و «جریمه‌های نقدی غیرعمد ناشی از تصادف» و «فراهم کردن امکان آزادی زندانیان جرائم غیرعمد» و «پرداخت خسارت‌های برعهده بیت‌المال یا دولت»، که بعضاً خارج از ماهیت صندوق می‌باشند مقررات این بند می‌تواند از درآمدهای صندوق بکاهد و مشکلاتی برای انجام تعهدات از سوی آن ایجاد کند. از این رو، پیشنهاد می‌شود که جزءهای«1» و «2» به‌ترتیب زیر اصلاح شود:

1. با توجه به اینکه حکم مقرر در جزء «1» بند «الف» تبصره «14» در قوانین بودجه سال‌های قبل پیش‌بینی‌شده بود و باید حداقل در مورد بخشی از آنها تعیین تکلیف شده باشد، نباید افراد زیادی مشمول حکم این بند شوند. بر این اساس، پیشنهاد می‌شود که در انتهای این مقرره بر تأمین اعتبار لازم برای آزادی مشمولان آن تصریح شود.
2. باتوجه به اینکه بخشی از درآمدهای صندوق از محل رجوع صندوق به مسببین حادثه بوده و سازوکار رجوع یا عدم رجوع صندوق به این اشخاص به تفصیل در ماده (25) «قانون بیمه اجباری خسارات وارده شده به شخص ثالث در اثر حوادث ناشی از وسایل رانندگی مصوب 1395» پیش‌بینی شده‌است، پیشنهاد می‌شود که در عبارت «تا پس از معرفی ستاد رسیدگی به امور دیه و کمک به زندانیان نیازمند به‌صورت بلاعوض نسبت به آزادی آنها اقدام شود»، عبارت «به‌صورت بلاعوض» از انتهای جزء «1» حذف شود.
3. در جزء «2»؛ عمومیت عبارت «محکومین معسر» و «جریمه‌های ناشی از تصادف» دامنه مشمولین را به‌نحو غیرقابل توجیهی توسعه داده است که باید محدود شود. لذا پیشنهاد می‌شود این افراد همانند قوانین بودجه سال‌های قبل، محدود به «محکومین معسر جرائم غیرعمد ناشی از تصادف با اولویت زنان معسر سرپرست خانوار» شود.
4. با توجه به تعیین موارد و مصادیق پرداخت خسارت از بیت‌المال در قوانین و وجود صندوقی به نام صندوق بیت‌المال در وزارت دادگستری پیشنهاد می‌شود که این قسمت از جزء «2» حذف و اطلاق عبارت خسارت‌هایی که برعهده دولت است نیز محدود به جبران خسارت‌های بدنی شود.
5. درخصوص جزء 4 پیشنهاد می‌شود با تصویب شورای‌عالی هماهنگی حمل‌ونقل و ایمنی کشور، منابع این جزء برای طیف گسترده‌تری از اقدامات و برنامه‌های کاهش تصادفات، مصرف گردد.

در خصوص بند ب، تسویه به‌صورت «جمعی- خرجی» در عمل فاقد گردش ریالی در خزانه‌داری کل کشور و مغایر با اصل 53 به نظر می‌رسد لذا باید بر گردش خزانه این نوع تسویه، تصریح شود. همچنین در صورتی که عملکرد این بند در سال جاری و پیش‌بینی وجوه ارزی موضوع آن، بیشتر از اعتبار مصرح در این بند باشد (حداقل 5 برابر)، تصویب این بند از حیث اصول حقوقی و اصول بودجه‌ریزی، موجه به نظر می‌رسد.

نظر به اینکه مفاد بند الف این تبصره در مقام اصلاح قوانین جاری کشور است، بر اساس ماده 181 آیین‌نامه داخلی مجلس، تصویب آن، به دوسوم رأی نمایندگان حاضر در جلسه رسمی مجلس نیاز دارد.