خلاصه مدیریتی

بیان / شرح مسئله

هم‌زمان با تصویب طرح‌های نوسازی وسایل‌نقلیه حمل‌ونقل عمومی باری در کشور، میانگین عمر ناوگان عمومی باری جاده‌ای صعودی بوده که بیانگر عدم کارایی طرح‌های اجرا شده و عدم توجه کافی به نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی در کشور است. این عدم کارایی طرح‌ها با توجه به سهم 45 درصدی وسایل‌نقلیه فرسوده از کل ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری کشور منجر به افزایش مصرف سوخت، افزایش انتشار گازهای آلاینده و کاهش ایمنی به‌خصوص در شدت تصادفات شده ‌است. در سال‌های اخیر طرح‌های نوسازی متعددی برای نوسازی این ناوگان ازجمله طرح نوسازی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال و طرح جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری به تصویب رسیده و در هر دو طرح عملکرد بسیار ضعیفی رقم خورده، به‌نحوی که طرح نوسازی 65 هزار کامیون تنها ۶ درصد عملکرد داشته و در طرح دیگر عملکرد کمتر از ۱ درصدی از 108 هزار کامیون هدف‌گذاری شده نوسازی داشته است. ازاین‌رو لزوم تغییر رویکرد مکانیسم طرح‌های نوسازی حمل‌ونقل که عمدتاً از طریق ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور تأمین مالی می‌شود بسیار حائز اهمیت است.

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

طرح‌های نوسازی حمل‌ونقل به‌گونه‌ای طراحی شده که‌ ذی‌نفعان کلیدی نوسازی را متوجه ریسک بالا و به‌تبع آن ناگزیر به عدم اجرای طرح‌ها کرده است. عدم تضمین تسویه سوخت صرفه‌جویی شده، موکول کردن پرداخت منافع حاصل از صرفه‌جویی‌ به‌ بعد از پیمایش و نیز طولانی بودن فرایند صحه‌گذاری، سه‌ مؤلفه اصلی است که سبب عدم کارایی طرح‌های نوسازی‌ شده‌ است.

 موکول بودن پرداخت منافع حاصل از صرفه‌جویی‌ به‌ بعد از پیمایش به‌دلیل نااطمینانی دولت در تحقق منافع حاصل از صرفه‌جویی، سبب عدم تأمین نقدینگی شرکت‌های خودروساز برای راه‌اندازی طرح‌های نوسازی شده ‌است. درواقع تولید خودروهای حمل‌ونقل عمومی نیاز به سرمایه‌گذاری قابل‌توجهی دارد که از دامنه نقدینگی شرکت‌های خودروساز خارج است، لذا راه‌اندازی این طرح به‌دلیل مشکل تأمین سرمایه در گردش به کُندی پیش رفته‌ است.

یکی دیگر از موانع اجرای طرح نوسازی ناوگان باری، منوط کردن پرداخت منافع حاصل از صرفه‌جویی به نصب سیستم سامانه موقعیت‌یاب جهانی (GPS[1]) جهت صحه‌گذاری پیمایش بوده است. ازآنجاکه به‌دلیل عدم تأمین به‌هنگام این تجهیزات، امکان پایش و محاسبه صرفه‌جویی در ناوگان جدید وجود نداشته و راهکار دیگری نیز پیش‌بینی نشده، عملاً برخی از طرح‌های بهینه‌سازی مذکور دچار اختلال‌ شده‌ است.

علاوه‌بر مشکلات ذکر شده در اجرای طرح‌های بهینه‌سازی ناوگان باری، بی‌ثباتی مقررات به‌خصوص در ممنوعیت تردد و اسقاط خودروهای فرسوده و نیز برخی از سیاست‌های تعرفه‌ای که سبب افزایش بالای قیمت کامیون‌های باری جدید شده‌، شرایط را برای اجرای طرح‌های نوسازی دشوار کرده ‌است. تغییر ملاک ممنوعیت تردد و اسقاط خودروهای فرسوده از سن خودرو به سن مرز فرسودگی در آیین‌نامه جدید ماده (8) قانون هوای پاک مصوب 1400/3/9 با توجه به زیرساخت‌های موجود در کشور در حوزه معاینه فنی، نظیر عدم کنترل اصالت خودروها و ضعف در نظارت سبب عدم بازدارندگی لازم را برای از رده خارج کردن خودروهای فرسوده شد. همچنین توجه ناکافی به توسعه داخلی‌سازی قطعات از ابتدای تولید خودروهای عمومی کشور و چالش تأمین قطعات یدکی باعث شده تا مهم‌ترین قطعات خودروهای عمومی شامل موتور، گیربکس و محور در اکثر موارد نیازمند واردات باشند.

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

۱. تضمین بازگشت سرمایه‌گذاری انجام شده در طرح‌های نوسازی ناوگان با استفاده از ظرفیت حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی که در قانون بودجه سال ۱۴۰۲[2] ایجاد شده است‌ مبتنی‌بر گواهی صرفه‌جویی انرژی قابل عرضه در بورس انرژی و همچنین تثبیت قانونی این حساب در قانون برنامه هفتم توسعه (دولت- مجلس).

2. تسهیل مدل صحه‌گذاری سوخت صرفه‌جویی شده‌ براساس میانگین پیمایش و میانگین سوخت صرفه‌جویی شده حاصل از نوسازی هریک از انواع کامیون‌ براساس آمار سال‌های گذشته (سازمان راهداری و حمل‌و‌نقل جاده‌ای کشور – سازمان بهینه‌سازی مصرف سوخت کشور).

3. اصلاح سیاست‌های تعرفه‌ای به‌منظور کاهش قیمت کامیون‌های جدید متناسب با توانمندی‌های واقعی ساخت داخل (وزارت صنعت، معدن و تجارت – وزارت اقتصاد).

4. تأمین نقدینگی صرفاً برای تولیدات داخلی ناوگان باری از طریق صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع پیشرفته وزارت صنعت، معدن و تجارت وفق ماده (10) قانون ساماندهی صنعت خودرو مصوب سال 1401، صندوق ملی محیط‌ زیست (وزارت صنعت، معدن و تجارت- سازمان حفاظت محیط‌ زیست).

1.مقدمه

یکی از چالش‌های کشور در حوزه‌ حمل‌ونقل، فرسودگی ناوگان حمل‌ونقل عمومی است که از منظر مصرف سوخت بالا، ایجاد آلایندگی‌ محیط‌ زیستی و همچنین کاهش ایمنی مشکلات فراوانی را ایجاد کرده و باید در کوتاه‌مدت نسبت به برطرف کردن اقدام شود. مصرف بالای سوخت این نوع خودروها که عموماً از سوخت دیزل و گازوئیل استفاده می‌کنند در کنار محدودیت تولید پالایشی باعث شده تا ناترازی عرضه و تقاضا در این سوخت نیز ایجاد شود. طی سالیان گذشته عدم انگیزه کافی در بازار اسقاط، عملکرد نامناسب طرح‌های مالی تشویقی نوسازی، عدم وجود سازوکار جامع قانونی درخصوص اسقاط وسایل‌نقلیه فرسوده، عدم‌تعهد تولیدکنندگان خودرو به امتداد مسئولیت تولیدکنندگان جهت مدیریت و بازیافت محصولاتشان و عدم تناسب ماهیت نظارتی ستاد مدیریت حمل‌ونقل و سوخت با جایگاه ساختاری کنونی سبب، منجر به رکود چرخه اسقاط درخصوص خودروهای دیزلی کشور‌ شده‌ است.

از سال 1394 با توجه به نقش تعیین‌‌کننده مشوق‌های مالی در خروج از رکود چرخه اسقاط، 2 طرح شامل نوسازی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال و نیز جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری توسط شورای اقتصاد در چارچوب ماده (12) قانون رفع موانع تولید کالاهای رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور به تصویب رسید و بررسی عملکرد آن حکایت از عدم موفقیت این طرح‌ها دارد. اخیراً نیز طرح جایگزینی و نوسازی 85 هزار دستگاه ناوگان دیزلی برون‌شهری به‌عنوان بخش دوم طرح جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری در نهمین جلسه شورای اقتصاد مصوب شده که با توجه به عدم ابلاغ آن هنوز‌ جزییاتی از این طرح در دسترس نیست. پیامد ادامه وضعیت موجود، تشدید فرسودگی حمل‌ونقل عمومی باری کشور، کاهش سطح ایمنی خودروها، افزایش آلودگی‌هوا و هدر رفتن میلیاردها لیتر سوخت با وجود مشکلات تأمین این حامل انرژی استراتژیک در کشور خواهد بود.

مرکز پژوهش‌های مجلس نیز توجه ویژه‌ای به این مسئله داشته و گزارش‌های متعددی را طی سال اخیر به چاپ‌ رسانده ‌است. بخشی از این گزارش‌ها به ارائه یک تصویر کلان از وضعیت حمل‌ونقل پرداخته‌اند که نخستین آن در سال اوایل دهه 1380 منتشر شد[1] و در ابتدا‌[2] و انتهای‌[3] دهه 1390 نیز شرایط حمل‌ونقل عمومی باری مورد بررسی قرار گرفت. همچنین برخی مطالعات انجام شده نیز‌ مبتنی‌بر بررسی سیاست‌های جایگزینی‌[4] و مزایا و معایب اقتصادی اسقاط خودروهای فرسوده بوده‌[5] که جدیدترین آن در سال ۱۴۰۱ به چاپ رسید. علی‌رغم مطالعات صورت‌گرفته، بخش دیگری از پژوهش‌ها نیز‌ مبتنی‌بر شناسایی چالش‌ها‌[6] و آسیب‌شناسی وضعیت اسقاط وسایل‌نقلیه فرسوده‌[7] در کشور بوده است. اگرچه مطالعات ذکر شده به‌صورت خاص به مسئله حمل‌ونقل خودروهای باری و اسقاط آنها‌ پرداخته، اما با توجه به گذر زمان و شرایط کشور نیاز است تا همواره عملکرد این مسئله مورد بررسی قرار گرفته و پیشنهادهایی متناسب با شرایط داده شود. لذا با توجه به‌ضرورت طراحی مدل جامع نوسازی با هدف برطرف کردن اشکالات طرح‌های نوسازی پیشین خودروهای حمل‌ونقل عمومی باری مشتمل بر کامیونت‌ها، کامیون‌ها و کشنده‌ها، تدوین این گزارش در دستور کار قرار گرفت. در بخش دوم گزارش، وضعیت ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری و در بخش سوم ضرورت نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری تشریح شد. در بخش چهارم، عملکرد و آسیب‌شناسی طرح‌های نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی در دهه اخیر مورد بررسی قرار گرفت. در بخش پنجم به ارائه مدل تأمین مالی جدیدی درخصوص طرح‌های نوسازی ناوگان حمل‌ونقل در قالب پرداخته شده و درنهایت جمع‌بندی گزارش ارائه می‌شود.

2.وضعیت ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری کشور

ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری، مورد بررسی این گزارش شامل انواع کامیون، کامیونت و کشنده است که در ادامه از آن به‌عنوان وسایل‌نقلیه عمومی باری اطلاق می‌شود. بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد که حمل‌ونقل جاده‌ای در جابه‌جایی بار، سهم غالب را دارد به‌نحوی که 92 درصد از جابه‌جایی بار از این طریق و به‌وسیله ناوگان جاده‌ای صورت می‌پذیرد. این‌ درحالی است که این ناوگان به‌دلیل عمر بالای خودروها زمینه‌ساز مشکلات بسیاری شده ‌است. در سال ۱۴۰۰ میانگین عمر ناوگان وسایل‌نقلیه عمومی باری کشور برابر با 19/3 سال بوده است [8].

تعداد کل ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری کشور، ۳۶۵ هزار دستگاه بوده است که 165 هزار دستگاه دارای سنی بالاتر از ۱۶ سال هستند که به‌عنوان مرز فرسودگی[3] کشنده، کامیون و کامیونت شناخته می‌شود. به‌عبارتی حدود ۴۵ درصد ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری کشور فرسوده بوده است. سن مرز فرسودگی سنی است که وسایل‌نقلیه موتوری به‌علت طول عمر و میزان کارکرد، دچار افت عملکرد و ایمنی شده و نیازمند تعمیرات و نگهداری فنی بیشتر هستند. نکته‌ قابل‌تأمل این است که 74 هزار ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری کشور (۲۰ درصد) دارای سن بالای 35 سال است که در گروه فرسودگی شدید قرار می‌گیرد که به‌لحاظ مصرف انرژی، آلایندگی و ملاحظات ایمنی باید در اولویت نوسازی قرار گیرند (نمودار ۱).

نمودار 1. تعداد و سهم ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری برحسب عمر وسیله

 نقلیه تا پایان سال 1400 (هزار دستگاه)

مأخذ: سالنامه آماری سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای سال 1400.

طبق بررسی‌های انجام شده علاوه‌بر بالا بودن میانگین طول عمر ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری کشور، میانگین سنی قوای محرکه‌ به‌کار رفته در این خودروها نیز بالا بوده و حتی در مواردی مربوط به حدود ۳ تا ۴ دهه پیش است. بنابراین جایگزینی ناوگان فرسوده حمل‌ونقل عمومی باری کشور با خودروهایی که از قوای محرکه موجود داخلی استفاده می‌کنند، بهبود مؤثری بر افزایش کارایی این حوزه نخواهد داشت. شایان‌ذکر است که در بین 365 هزار ناوگان‌ حمل‌ونقل عمومی باری، بیشترین تعداد مربوط به کامیون کشنده با ۱۵۳ هزار دستگاه است. وسایل‌نقلیه باری چوبی و فلزی و نیز کمپرسی‌ها به‌ترتیب با سهم 25 و 11 درصدی، پس از کامیون کشنده‌ها بیشترین سهم از ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری را‌ به‌خود اختصاص داده‌اند. برای بررسی وضعیت دقیق‌تر باید فرسودگی هریک از ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری به تفکیک نیز مورد بررسی قرار گیرد. جدول ۱ ‌‌جزییات بیشتری از تعداد هریک از ناوگان به‌همراه سن و وضعیت فرسودگی لحاظ شده ‌است.  

کامیون کشنده‌ها، بیشترین سهم از تعداد خودروهای فرسوده در ناوگان حمل‌ونقل عمومی کشور را دارد. به‌نحوی که 58 هزار دستگاه کامیون کشنده از سن مرز فرسودگی عبور کرده است که برابر 3۸ درصد از تعداد کل این نوع ناوگان و 16 درصد کل ناوگان حمل‌ونقل عمومی است. براساس برآوردهای انجام شده در طرح جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون شهری و برون‌شهری مصوب شورای اقتصاد سال 1397، نوسازی هر کشنده (بیشتر از سایر انواع کامیون‌ها) سالیانه دارای 13 هزار دلار درآمد اقتصادی ناشی از صرفه‌جویی در مصرف سوخت است. ازاین‌رو در قوانین و طرح‌های متعدد ازجمله‌ بند «ث» ماده (30) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب سال 1395، طرح نوسازی 65 هزار کامیون کشنده و... اولویت نوسازی و جایگزینی با کامیون‌های کشنده بوده است.

‌‌قابل‌توجه است که اگرچه کامیون کشنده بیشترین سهم از کل ناوگان را به‌لحاظ فرسودگی دارد، اما بیش از ۵۰ درصد وسایل‌نقلیه باری چوبی و فلزی و همچنین کمپرسی‌ها از سن فرسودگی عبور کرده است و نوسازی آنها نیز باید پس از کامیون کشنده‌ها‌ مدنظر قرار گیرد. آمار ارائه شده مربوط به سال ۱۴۰۰ است و طبیعتاً با گذر دو سال از آخرین آمار موجود، وضعیت فرسودگی وسایل‌نقلیه مذکور بحرانی‌تر نیز شده ‌است.

جدول 1. تعداد و سهم ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری فرسوده بر‌حسب نوع وسیله نقلیه تا پایان سال 1400

مأخذ: سالنامه آماری سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای سال 1400.

3.ضرورت نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری

بخش حمل‌ونقل به‌عنوان یکی از اجزای مهم اقتصاد ملی محسوب شده و به‌دلیل نقش زیربنایی آن، نقش کلیدی در فرایند توسعه اقتصادی کشور برعهده دارد. براساس گزارش‌های رسمی بانک مرکزی، در بین سال‌های 1384 تا 1399، به‌طور متوسط سهم مجموع بخش حمل‌ونقل شامل جابه‌جایی بار و مسافر و در انواع مختلف آن از کل تولید ناخالص داخلی به‌طور متوسط 8/5 درصد بوده است. همچنین این بخش به‌ شکلی گسترده‌ای تمامی حوزه‌های تولید، توزیع و مصرف کالا و خدمات را پوشش داده و بر همین اساس، موجب شتاب بخشیدن به رشد اقتصادی کشور نیز می‌شود. در سال 1400، از کل تناژ بار جابه‌جا شده با روش زمینی، 92درصد حمل‌ونقل کالای کشور در جاده‌ها و توسط کامیون‌ها و کشنده‌ها انجام می‌شود [8] و 8 درصد نیز از طریق ریلی صورت‌ می‌گیرد. میزان بار جابه‌جا شده از طریق جاده 546 میلیون تُن و از طریق ریلی 46/9 میلیون تُن بوده است. با توجه به میانگین عمر و تعداد بالای ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری فرسوده که سهم عمده حمل بار جاده‌ای کشور را برعهده دارند، ضرورت و اهمیت نوسازی این ناوگان از چند جنبه مورد تأکید است:

3-1 کاهش مصرف سوخت

مزیت اصلی ‌طرح‌های اسقاط وسایل‌نقلیه فرسوده در بخش حمل‌ونقل کشور، کاهش مصرف سوخت است که علاوه‌بر جلوگیری از هدررفت منابع و مزیت اقتصادی، سبب کاهش آلودگی‌هوا نیز می‌شود. شایان‌ذکر است اگرچه در حال حاضر، بخشی از ناوگان سوخت دیزل با استاندارد یورو 6 در شبکه‌ حمل‌ونقل فعال هستند، اما چالش‌های تأمین سوخت متناسب با این استاندارد، موجب آسیب به فیلترهای دوده ناوگان و به‌تبع تشدید آلودگی شده ‌است. مصرف سوخت کامیون‌های فرسوده با عمر بالای 25 سال در هر 100 کیلومتر حدود 60 لیتر است [9]. این میزان 30 لیتر بیشتر از کامیون‌های با سن کمتر از 5 سال کارکرد است. با فرض پیمایش 40 هزار کیلومتر [9] برای هر کامیون در کشور، به‌ازای جایگزینی هر کامیون فرسوده با کامیون نو سالیانه 12 هزار لیتر در مصرف گازوئیل صرفه‌جویی می‌شود. با توجه به‌وجود بیش از 102 هزار انواع کامیون با عمر بالای 25 سال در کشور، با جایگزینی تمامی کامیون‌های فرسوده حدود 1/22 میلیارد لیتر[4] در مصرف گازوئیل صرفه‌جویی می‌شود (جدول 2). لذا میزان صرفه‌جویی سالیانه ناشی از نوسازی برابر با 979/2 میلیون دلار معادل با 25/46 هزار میلیارد تومان[5] خواهد بود.

جدول 2. برآورد صرفه‌جویی مصرف سوخت حاصل از نوسازی کامیون‌های فرسوده با عمر بالای 25 سال

مأخذ: محاسبات نگارنده بر‌اساس آمار وزارت راه و شهرسازی.

شایان‌ذکر است بیشترین مصرف نفت گاز (سوخت دیزل) کشور با سهم حدود 5۳ درصد [10] در سال ۱۳۹۸ متعلق به بخش حمل‌ونقل بوده است. مطابق جدول 3، حدود 95 درصد از مصرف نفت‌گاز این بخش به مسائل حمل‌ونقل جاده‌ای سنگین[6] اختصاص پیدا کرده است. بنابراین با توجه به تعداد بسیار بیشتر خودروهای باری به مسافری، میانگین عمر بالا و فرسودگی تعدادی زیادی از ناوگان حمل‌ونقل عمومی، تدوین و اجرای طرح‌های جایگزینی و نوسازی این ناوگان بسیار با اهمیت است.

جدول 3. سهم مصرف نفت گاز بخش حمل‌ونقل به تفکیک صور حمل‌ونقل (درصد)

مأخذ: وزارت راه و شهرسازی، سال 1395.

3-2. کاهش آلودگی‌هوا

آلودگی‌هوا ارتباط مستقیم با سلامت جامعه دارد و می‌تواند آسیب‌های جبران‌ناپذیر به‌ویژه برای ساکنان شهرهای پرجمعیت ایجاد کند. پس از استعمال دخانیات، دومین عامل اصلی مرگ‌های ناشی از بیماری‌های غیرواگیر آلودگی‌هوا شناخته می‌شود و با افزایش ریسک ابتلا به بیماری‌های حاد و مزمن و مرگ در ارتباط است. در سال ۱۴۰۰ میانگین تعداد مرگ کل منتسب به مواجهه طولانی‌مدت با ذرات معلق در بزرگسالان بالاتر از ۳۰ سال در شهرها برابر با 20/1 هزار نفر بوده است. همچنین کل هزینه ناشی از این مرگ‌ومیر برابر با 11/4 میلیارد دلار برآورد شده ‌است [11]. نکته کلیدی این میزان خسارت بالا آن است که درصورتی که این مبلغ به‌جای هزینه‌کرد برای درمان و خسارت‌های وارده، در جهت جلوگیری از انتشار آلاینده‌ها استفاده شود، علاوه‌بر کنترل پیامدهای مرگ و بیماری منتسب، به بهبود کیفیت زندگی به‌شکل پایدار و اصولی منجر خواهد شد [12].

سهم آلاینده‌های گازی و ذرات معلق ناشی از منابع متحرک در کشور به ویژگی‌های شهر مورد مطالعه وابسته بوده و متغیر است، اما در کلان‌شهرها سهم منبع متحرک بیش از ۵۰ درصد است. درخصوص آلاینده‌های گازی اغلب کلان‌شهرهای کشور به‌جز شهرهای کرج و اصفهان منابع متحرک نقش مهم‌تری دارند. درخصوص انتشار ذرات معلق در سه کلان‌شهر تبریز، تهران و اهواز منابع متحرک نقش مهم‌تری دارند [13]. در بین منابع متحرک نیز طبق نمودار ۲ سهم منابع آلاینده در آلودگی هوای تهران که توسط مرکز ارتباطات و امور بین‌الملل شهرداری تهران در سال 13۹۶ منتشر شده، سهم منابع متحرک در تولید ذرات معلق حدود ۶۱ درصد است که در این بین، دومین سهم با 15/7 درصد مربوط به کامیون و کشنده‌ها بوده است [14]. بر این اساس، نوسازی ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای می‌تواند نقش بسزایی برای کم کردن آلودگی‌هوا در شهرهای کشور خصوصاً کلان‌شهرها داشته‌ باشد. زیرا با کاهش مصرف حامل‌های انرژی از افزایش گازهای آلاینده نیز کاسته می‌شود.

نمودار ۲. سهم وسایل‌نقلیه از انتشار ذرات معلق در تهران در کل الاینده‌های متحرک (درصد)

مأخذ: سیاهه انتشار آلایندگی شهر تهران براساس سال مبنای 1396.

3-3. توسعه ترانزیت جاده‌ای

یکی از عوامل مهم در توسعه ترانزیت جاده‌ای، کیفیت و کمیت ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای است. براساس آمار در سال 1400 ترانزیت مربوط به بخش جاده‌ای کشور بالغ بر 9/2 میلیون تُن بوده است [8]. استعداد ترانزیتی کشور در صورت تکمیل زیرساخت کریدورهای داخلی و پیوستن به ابتکار کمربند و راه چین و بهره‌گیری از ظرفیت دیپلماسی حمل‌ونقل، سالیانه به 80 میلیون تُن خواهد رسید. بر این اساس با احتساب درآمد حداقل 100 دلاری به‌ازای هر تُن بار ترانزیتی، ایران می‌تواند سالیانه بیش از 8 میلیارد دلار درآمد ارزی از این محل داشته‌باشد [15]. با توجه به سهم بالای ترانزیت جاده‌ای، اجرای طرح‌های اسقاط کامیون‌های فرسوده با کشنده تریلر‌های با ظرفیت بالا نقش ویژه‌ای بر توسعه ترانزیتی خواهد داشت.

4. پیشینه قانونی اسقاط وسایل‌نقلیه فرسوده

با مروری بر مجموعه قوانین مرتبط با اسقاط خودروهای فرسوده می‌توان رئوس اصلی مدنظر در این قوانین را در سه بخشتعیین سن فرسودگی وسایل‌نقلیه، سازوکارهای اسقاط وسایل‌نقلیه و اعمال محدودیت‌ها بر وسایل‌نقلیه فرسوده تقسیم‌بندی کرد (نمودار ۳). در ادامه به‌صورت مجزا هریک مورد بررسی قرار می‌گیرد:

نمودار ۳. رئوس موضوعات اصلی در قوانین مرتبط با اسقاط خودروهای فرسوده

مأخذ: تحلیل نگارنده براساس اطلاعات قوانین جاری کشور مرتبط با اسقاط خودروهای فرسوده.

4-1‌. قوانین مرتبط با تعیین سن فرسودگی

دو معیار عدم امکان دریافت معاینه فنی و تعیین کمّی سن فرسودگی در قوانین جهت تعیین خودرو فرسوده تاکنون مطابق جدول 4، مورد توجه قرار گرفته است.

جدول 4. وضعیت قوانین درخصوص تعیین خودرو فرسوده

مأخذ: براساس اطلاعات قوانین جاری کشور مرتبط با اسقاط خودروهای فرسوده.

در سال 1387 کارگروه اجرای قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت سوخت درخصوص فرسودگی وسایل حمل‌ونقل[7] هر دو معیار سن کمّی و عدم امکان دریافت معاینه فنی را مدنظر قرار دادند و سن ۲۵ سال را برای وسایل حمل‌ونقل عمومی فرسوده اعلام‌کردند که امکان معاینه فنی نیز از آنها ساقط می‌شد. در سال 1396 در بند «ث» ماده (۳۰) قانون احکام دائمی برنامه ششم توسعه کشور^[8]  و ماده (۴) آیین‌نامه اجرایی آن^[9] مصوب ۱۳۹۷ ^[10] نیز سن کمّی 25 سال را برای فرسودگی کامیون‌ها تعیین کرده است، اما عدم امکان دریافت معاینه فنی در آن لحاظ نشده بود. در آیین‌نامه اجرایی ماده (8) قانون هوای پاک[11] سن فرسودگی خودروها عدد ۲۲ سال در نظر گرفته شد، اما این آیین‌نامه به‌دلیل شکایت یکی از شهروندان توسط دیوان عدالت اداری و با نظر فقهای شورای نگهبان باطل شد. پس از این رویداد در در تاریخ 1400/3/9 آیین‌نامه اجرایی ماده (۸) قانون هوای پاک اصلاح و تنها عدم امکان دریافت گواهی معاینه فنی به‌عنوان ملاک تشخیص وسایل‌نقلیه فرسوده تعیین شد. بر این اساس صرفاً سن مرز فرسودگی ۱۶ سال اعلام و پس از آن تعداد دفعات معاینه فنی ۳ مرتبه در سال تعیین شد.

4-2. سازوکارهای اسقاط وسایل‌نقلیه

با توجه به آیین‌نامه از رده خارج کردن خودروهای فرسوده در سال ۱۳۸۸ و نیز اصلاح جدول و تبصره‌های آن[12] در سال ۱۳۹۶، واردکنندگان و تولیدکنندگان وسایل‌نقلیه مسئول و ملزم به خرید گواهی اسقاط شده‌اند. براساس این آیین‌نامه، مرجع نظارت عالی اسقاط به عهده ستاد مدیریت حمل‌ونقل و سوخت کشور واگذار شده ‌است. همچنین در این آیین‌نامه مراحل اسقاط خودروهای فرسوده به‌ترتیب زیر در نظر گرفته شده ‌است:

الف) مراجعه مالک خودروی فرسوده به‌همراه خودرو و مدارک به مرکز اسقاط.

ب) کنترل و بررسی صحت و اصالت مدارک و تطبیق آنها با خودرو.

ج) دریافت مجوز اسقاط از پایگاه اطلاعاتی ستاد.

د) اسقاط در حضور مدیر و کارشناس مرکز اسقاط و مالک خودرو، در حد ارکان اسقاط شامل برش ستون و سقف، سوراخ کردن موتور، از بین بردن شماره‌های شاسی، بدنه، موتور و فک پلاک به‌گونه‌ای که در چرخه‌ حمل‌ونقل مجدد قابل استفاده نباشد.

ﻫ) ثبت اسقاط خودرو توسط مرکز اسقاط در پایگاه اطلاعاتی ستاد.

به‌علاوه درخصوص شماره‌گذاری خودروهای نو تاکنون مصوبات مختلفی در ارتباط با اسقاط خودروهای فرسوده ازجمله موارد زیر به تصویب رسیده است:

1. آیین‌نامه فنی در زمینه کنترل و کاهش آلودگی‌ها (موضوع ماده (۲) قانون هوای پاک) نیز شماره‌گذاری هر سه دستگاه خودروهای دیزلی نو با استاندارد آلایندگی یورو 5 را منوط به اسقاط یک یا چند دستگاه خودروی دیزلی با مجموع ظرفیت گواهی اسقاط مشابه کرده است. در تبصره «2» اصلاحیه ماده (4) این آیین‌نامه در تاریخ 1400/12/18، شماره‌گذاری به‌شرط اسقاط یک خودروی دیزل در ازای شماره‌گذاری سه دستگاه خودروی دیزلی نو حذف و به‌جای آن وظیفه تهیه برنامه جایگزینی خودرو و موتور سیکلت فرسوده به کارگروهی متشکل از وزارت صنعت، معدن و تجارت (سمت)، وزارت نفت، وزارت کشور و سازمان محیط‌ زیست سپرده‌ شده‌ است.
2. همچنین مطابق تبصره «2» ماده (10) قانون ساماندهی صنعت خودرو (ابلاغی 1401/3/21) تولیدکنندگان خودرو مکلف به دریافت گواهی اسقاط یک دستگاه خودرو یا موتور سیکلت در برابر تولید 4 دستگاه وسیله نقلیه به‌صورت ماهیانه نیز می‌شوند.

4-3. اعمال محدودیت‌ها بر وسایل‌نقلیه فرسوده

محدودیت‌هایی در برخی قوانین درخصوص وسایل‌نقلیه فرسوده اعمال شده ‌است. اصلاح و افزایش نرخ‌گذاری بیمه با تأکید بر اهرم‌های تأثیرگذار بر کاهش آلودگی‌هوا و افزایش متناسب با سن خودرو در تصویب نامه الزام دستگاه‌های اجرایی برای مقابله مؤثر با آلودگی‌هوا مورخ 1393/2/10 مبنا قرار گرفته است. همچنین ممنوعیت تردد و ممنوعیت حمل بار و مسافر، تخصیص بیمه شخص ثالث، خریدوفروش و نقل‌وانتقال وسایل‌نقلیه فرسوده در ماده (۸) قانون هوای پاک تصریح شده ‌است [16].

5.ارزیابی عملکرد طرح‌های اسقاط ناوگان حمل‌ونقل عمومی بار

از سال 1394، طرح‌های مختلفی در حوزه نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری کشور توسط شورای اقتصاد در چارچوب ماده (12) قانون رفع موانع تولید کالاهای رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور تصویب و برای اجرا ابلاغ شده ‌است. مهم‌ترین این مصوبات مربوط به طرح «جایگزینی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال»^[13] و طرح «جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری»^[14] است. شایان‌ذکر است که طرح «جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل مسافری و باری درون‌شهری و برون‌شهری» از تاریخ ابلاغ جایگزین مصوبه نوسازی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده فرسوده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال شده ‌است و ادامه قراردادهای منعقد شده در چارچوب مصوبه قبلی تا پایان تعهدات ادامه خواهد داشت. اخیراً نیز طرح جایگزینی و نوسازی 85 هزار دستگاه ناوگان دیزلی برون‌شهری به‌عنوان بخش دوم طرح جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری در نهمین جلسه شورای اقتصاد مصوب شده که با توجه به عدم ابلاغ آن هنوز جزییاتی از این طرح در دسترس نیست.

جدول 5، عملکرد طرح‌های نوسازی را به تفکیک تعداد هدف‌گذاری شده و تعداد تحقق یافته نشان‌ می‌دهد. در هر دو طرح عملکرد بسیار ضعیف رقم‌خورده به‌نحوی که طرح «نوسازی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده فرسوده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال» حدود 6 درصد و طرح «جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل مسافری و باری درون / برون‌شهری»، تنها 0/54 درصد برای ناوگان باری عملکرد داشته است.

جدول 5. عملکرد طرح‌های نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری

مأخذ: ستاد مدیریت حمل‌ونقل و سوخت کشور.

به‌صورت کلی از زمان اجرای طرح‌های نوسازی حمل‌ونقل تاکنون، میانگین عمر ناوگان عمومی باری جاده‌ای همواره صعودی بوده که این موضوع بیانگر عدم کارایی طرح‌های اجرا شده و عدم توجه به نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی در کشور بوده است. در ادامه به ‌‌جزییات هرکدام از این دو طرح مورد بررسی قرار می‌گیرد.

نمودار ۴. متوسط عمر ناوگان عمومی باری جاده‌ای

مأخذ: سالنامه آماری سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای سال 1399.

5-۱. طرح جایگزینی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده فرسوده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال

طرح جایگزینی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده فرسوده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال به‌استناد مصوبه شورای اقتصاد عضو هیئت وزیران مورخ 1393/12/27 و اصلاحیه‌های بعدی آن به وزارت نفت ابلاغ و مقرر شد تا طرح را تا سقف دو میلیارد و هفتصد و شصت و دو میلیون (2/762/000/000) دلار به‌شرح ذیل تأمین مالی کنند:

• ارائه تسهیلات بانکی 5 تا 7 ساله معادل 80 درصد قیمت کامیون با نرخ بهره 18 درصد به متقاضیان.
• پرداخت 9% از سود تسهیلات به‌عنوان یارانه دولتی در ازای کارکرد ناوگان جدید در شبکه حمل‌ونقل عمومی جاده‌ای.
• آورده متقاضیان معادل 20 درصد قیمت کامیون.

نمودار ۵. شماتیک طرح جایگزینی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده فرسوده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال

مأخذ: یافته‌های پژوهش.[15]

به‌استناد مصوبه فوق و براساس فرمت‌های تهیه شده وزارت نفت، قراردادهایی با شرکت‌های تولید‌کننده کامیون به‌عنوان عامل صرفه‌جویی منعقد شده که عملکرد آن در جدول ۶، قابل مشاهده است.

جدول 6. عملکرد پیشرفت قراردادهای طرح جایگزینی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده فرسوده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال

مأخذ: ستاد مدیریت حمل‌ونقل و سوخت کشور.

طرح نوسازی 65 هزار کامیون منجر به نوسازی 3926 کامیون شد که عملکرد این طرح بسیار ضعیف و معادل 6درصد بود. همچنین عملکرد قراردادهای منعقد شده نیز حدود ۲۸ درصد برآورد می‌شود. با تصویب مصوبه جدید شورای اقتصاد مورخ 1397/03/20، اجرای مصوبه نوسازی 65 هزار کامیون در قالب ادامه اجرای قراردادهای منعقده بود و امکان انعقاد قرارداد جدید در قالب این طرح وجود نداشت و صرفاً قراردادهای قبلی و به تعدادی که شرکت‌های طرف قرارداد امکان تولید کامیون داشتند، اجرا شد. بررسی‌ها نشان‌دهنده این است که سه عامل تحریم، نوسانات نرخ ارز و تصویب طرح جایگزین به نام طرح کلید به کلید باعث توقف و تأمین ناکافی کامیون‌های مورد نیاز مطابق با قراردادهای منعقد شده این طرح شد.

5-۲. جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری

طرح جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری به‌استناد مصوبه اعضای شورای اقتصاد عضو هیئت وزیران مورخ  1397/3/20 به وزارت صنعت، معدن و تجارت ابلاغ و مقرر شد تا طرح را تا سقف ده‌میلیارد و ششصد و شصت و شش میلیون   (10/666/000/000) دلار به‌منظور نوسازی 176550 دستگاه خودرو به‌شرح ذیل تأمین مالی کنند (نمودار ۵):

• یارانه بلاعوض دولت معادل 50% قیمت خودرو از محل منابع صندوق توسعه ملی.
• تسهیلات بانکی 5 ساله معادل 30% قیمت خودرو با نرخ بهره 18% به متقاضیان.
• آورده متقاضیان معادل 20 درصد قیمت خودرو.

در این طرح (که به نام طرح کلید به کلید نیز معروف است) با توجه به اینکه رانندگان قدرت تأمین سرمایه برای خرید کامیون‌های جدید را ندارند، دولت مکلف شد ۵۰ درصد از قیمت این کامیون‌ها را از صندوق توسعه ملی پرداخت کند؛ این بدان معناست که درواقع کامیون با نصف قیمت در اختیار رانندگان گذاشته می‌شود. ازسوی دیگر شرکت ملی نفت ظرف مدت ۷ سال از محل صرفه‌جویی در مصرف سوخت در مقاطع شش‌ماهه و بسته به نوع خودرو، در سررسیدهای بازپرداخت، مبالغ تعیین شده را پس از تخصیص سازمان برنامه‌وبودجه کشور، از محل سرجمع درآمد حاصل از صادرات مجموع فراورده‌های نفتی (نفت گاز) یا کاهش واردات فراورده‌های نفتی، از طریق بانک مرکزی به‌حساب اعلامی ازسوی خزانه‌داری کل کشور واریز و به‌حساب بدهکار دولت منظور نماید و بر این اساس با خزانه‌داری کل کشور هزینه سرمایه‌گذاری دولت را تسویه‌حساب کند.

نمودار ۶. شماتیک طرح نوسازی و جایگزینی ناوگان حمل‌ونقل درون و برون‌شهری

مأخذ: یافته‌های تحقیق.

به‌استناد مصوبه، باید مبلغ 10/662 میلیارد دلار از محل صرفه‌جویی سوخت حاصله هزینه می‌شد. در این طرح شرکت‌ها با مشکلاتی ازجمله تأمین مالی و سایر مواردی که در ادامه بیان می‌شود، مواجه شدند و صرفاً دو شرکت زیر برای نوسازی 588 کامیون فرسوده مشارکت کردند (جدول 7):

جدول 7. عملکرد طرح جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری

مأخذ: ستاد مدیریت حمل‌ونقل و سوخت کشور.

با وجود ابلاغ مصوبه به وزارت صنعت، معدن و تجارت، مفاد آن وظایف متعددی مانند تأیید فنی خودروهای جدید، پایش و صحه‌گذاری صرفه‌جویی حاصل از نوسازی ناوگان فرسوده و انجام بازپرداخت منافع حاصل از صرفه‌جویی را متوجه شرکت ملی نفت ایران کرده که بخش عمده این مسئولیت‌ها به شرکت بهینه‌سازی مصرف سوخت محول شده ‌است.

5-۳. آسیب‌شناسی عملکرد طرح‌های نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری‌ مبتنی‌بر ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیری ارتقای نظام مالی کشور

آسیب‌شناسی طرح‌های مذکور نشان ‌می‌دهد عدم تأمین منابع مالی به‌عنوان سرمایه اولیه برای راه‌اندازی طرح نوسازی، محدودیت شرایط صحه‌گذاری پیمایش که شرط لازم برای بهره‌مندی از «منافع حاصل از صرفه‌جویی» است، تضاد منافع‌ ذی‌نفعان درنتیجه ناعادلانه بودن تسهیم هزینه مالی (اصل و فرع وام) بین آنها و نیز مدیریت با کارایی پایین بر بازار اسقاط خودروهای فرسوده ازجمله مهم‌ترین دلایل عدم کارکرد این طرح‌ها مطابق اهداف پیش‌بینی شده بوده است که در ادامه به تفکیک مورد بررسی قرار گرفته‌اند.

5-۳-۱. عدم تأمین مالی برای اجرایی شدن طرح

برای تولید خودروهای حمل‌ونقل عمومی سرمایه‌گذاری قابل‌توجهی لازم است که از دامنه نقدینگی شرکت‌های خودروساز خارج است، لذا برای شکل‌گیری طرح نوسازی، تأمین سرمایه در گردش ضروری است. بر این اساس عدم پیش‌بینی منابعی برای تأمین نقدینگی شرکت‌های خودروساز خارج از اعتبارات ذیل ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیری ارتقای نظام مالی کشور، به‌گونه‌ای که منابع مورد نیاز فرایند نوسازی پیش از وقوع صرفه‌جویی تأمین شود، یکی از دلایل مهم ناموفق بودن مصوبات نوسازی در سنوات گذشته بوده است. درواقع الزام به پرداخت «منافع حاصل از صرفه‌جویی» به‌ بعد از پیمایش و صحه‌گذاری رخداد صرفه‌جویی، به‌نوعی بیانگر کارکرد غیرمتناسب مزایای مستقیم ماده (12) در تأمین سرمایه در گردش طرح نوسازی است. به همین دلیل در طرح‌های قبلی استفاده از تسهیلات بانک به‌عنوان تأمین‌کننده منابع مالی طرح نیز با محدودیت‌هایی مواجه بوده است.

5-3-2. تأخیر در پرداخت مابه‌ازای صرفه‌جویی

اجبار خودروسازها به نصب GPS در طرح جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری جهت صحه‌گذاری پیمایش و پرداخت منافع حاصل از صرفه‌جویی بوده، اما به‌دلیل بی‌توجهی به مهیا کردن شرایط صحه‌گذاری، طبیعتاً امکان پایش پیمایش و محاسبه صرفه‌جویی وجود نداشته و راهکار دیگری نیز پیش‌بینی نشده است که باعث تأخیر در پرداخت مابه‌ازای سوخت صرفه‌جویی‌ شده‌ است.

5-۳-۳. عدم تولید کافی و واردات به میزان مورد نیاز

توجه ناکافی به توسعه داخلی‌سازی قطعات از ابتدای تولید خودروهای عمومی کشور و چالش تأمین قطعات یدکی پس از تحریم‌های سال 1397 باعث شده تا مهم‌ترین قطعات خودروهای عمومی شامل موتور، گیربکس و محور نیازمند واردات باشند. به‌علاوه علی‌رغم طرح واردات از محل بند «ث» ماده (30) قانون احکام دائمی برنامه ششم توسعه، اما تاکنون ترخیص این نوع خودروها در گمرک‌های کشور نیز به‌ کُندی و سختی صورت‌ می‌گیرد. مشکل ثبت سفارش کشنده‌ها به‌دلیل عدم اخذ مجوزهای لازم از سازمان‌های مربوطه، ارائه نشدن گواهی اسقاط کشنده فرسوده، اخذ وثیقه و ضمانت‌نامه ازسوی بانک‌های عامل برای صدور کد رهگیری و برخی دیگر از مسائل باعث شد تا کشنده‌ها در انبارهای گمرک دپو شده و حتی بیش از یک سال نیز اجازه ترخیص نداشته باشند.

5-۳-۴. عدم وجود سازوکار قانونی جامع درخصوص اسقاط وسایل‌نقلیه فرسوده

در بُعد قانونی هرچند از سال 1387 قوانین و مصوبات گوناگونی با سه محور اعمال محدودیت بر خودروهای فرسوده، چگونگی تعیین سن فرسودگی وسایل‌نقلیه و سازوکار اسقاط وسایل‌نقلیه فرسوده مورد تصویب قرار گرفته؛ اما همچنان خلأ یک آیین‌نامه جامع که دربرگیرنده وجوه مختلف و سازوکارهای سلبی و ایجابی با در نظر گرفتن همه‌ ذی‌نفعان این حوزه باشد حس می‌شود. ماده (۸) قانون هوای پاک نیز هرچند به مسئله وسایل‌نقلیه فرسوده ورود کرده، اما سازوکاری جامع برای اسقاط و سائل نقلیه فرسوده و ایجاد چرخه اسقاط در این ماده و آیین‌نامه آن تعبیه نشده است.

براساس قوانین و مقررات پیشین کشور در بخش تقاضا، واردکنندگان و تولیدکنندگان خودرو، خریداران اصلی گواهی اسقاط بوده‌اند. طی سالیان اخیر معافیت خودروسازان داخلی از گواهی اسقاط از یکسو و ممنوعیت واردات خودرو با توجه به مشکلات تأمین ارز آنها ازسوی دیگر موجب کاهش تقاضای چشمگیر گواهی اسقاط بوده است. از طرفی، در بخش بازار عرضه به سه دلیل به‌شرح ذیل انگیزه لازم در عرضه گواهی اسقاط نیز وجود نداشته است:

الف) لغو معیار کمّی سن فرسودگی مطابق آیین‌نامه جدید ماده (۸) قانون هوای پاک:

آیین‌نامه ماده (۸) قانون هوای پاک (نسخه قدیم) با موضوع سن فرسودگی وسایل‌نقلیه فرسوده و تعیین ملاک اسقاط در مورخه ۱۸ مهرماه سال۱۳۹۷ توسط هیئت وزیران تصویب شد. در این آیین‌نامه برای هریک از انواع وسایل‌نقلیه سن فرسودگی تعیین شد. به این ترتیب ملاک ممنوعیت تردد و اسقاط خودروهای فرسوده، سن آنها لحاظ شد، اما پس از شکایت یکی از شهروندان با رأی دیوان عدالت اداری با استعلام از شورای نگهبان این آیین‌نامه ابطال گردید. پس از آن در آیین‌نامه جدید ماده (8) قانون هوای پاک مصوب 9خردادماه سال ۱۴۰۰ زمانی‌که وسیله نقلیه به سن مرز فرسودگی می‌رسد نیازمند مراقبت و تعمیرات بیشتر است و باید تعداد دفعات معاینه فنی سالیانه آن و عوارض سالیانه مربوطه افزایش یابد. درصورتی ‌که وسیله نقلیه به‌دلیل افت و کاهش عملکرد و از بین رفتن قطعات کنترل آلایندگی و ایمنی، توانایی قبولی در آزمون‌های معاینه فنی را نداشته ‌باشد، فرسوده تلقی و مشمول محدودیت‌های ذکر شده در متن ماده (۸) قانون هوای پاک می‌شود. درواقع درصورتی ‌که وسیله نقلیه تحت مراقبت و تعمیرات و نگهداری منظم و مناسب قرار گیرد مشروط بر توان اخذ معاینه فنی، می‌تواند به تردد خود ادامه دهد. در غیر این‌صورت باید از رده خارج و اسقاط شود.

با توجه به زیرساخت‌های موجود در کشور در حوزه معاینه فنی، نظیر عدم کنترل اصالت خودروها و ضعف در نظارت، می‌توان ادعا کرد که این آیین‌نامه بازدارندگی لازم را برای از رده خارج خودروهای فرسوده نخواهد داشت. علاوه‌بر این مراکز معاینه فنی صرفاً قادر است میزان آلایندگی خودروها را بررسی می‌کند و ایمنی و میزان مصرف سوخت خودروها ارزیابی نمی‌شود.

ب) عدم افزایش قیمت گواهی اسقاط طی دهه اخیر: با توجه به کاهش شدید تقاضای گواهی اسقاط از طریق معافیت خودروسازان داخلی از گواهی اسقاط و نیز ممنوعیت واردات خودرو از سال 1397 به‌دلیل کمبود منابع ارزی،[16] قیمت گواهی اسقاط به‌صورت متناسب با تورم افزایش نیافته و سبب کاهش انگیزه مالکان وسایل‌نقلیه فرسوده برای اسقاط خودرو فرسوده خود‌ شده‌ است.

ج) عدم تخصیص تسهیلات کافی برای مالکان وسایل‌نقلیه فرسوده: علی‌رغم آنکه تبصره «2» ماده (8) قانون هوای پاک[17] و سایر مصوبات[18] بستر قانونی مناسبی برای اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت جهت جایگزین کردن وسایل‌نقلیه فرسوده را فراهم کرده، اما سازوکار طرح‌های نوسازی جهت حمایت از مالکان خودروهای فرسوده به‌گونه‌ای است که عملکرد آن بسیار پایین بوده است. با توجه به اینکه غالب مالکان وسایل‌نقلیه فرسوده صرفاً‌ براساس آورده شخصی امکان جایگزینی خودروی خود را ندارند، اجرای طرح‌های نوسازی خودروهای فرسوده بدون در نظر گرفتن سازوکارهای تشویقی عملی نخواهد بود.

6. طرح پیشنهادی نوسازی ناوگان حمل‌ونقل کشور

اجرای موفقیت‌آمیز طرح‌های نوسازی معلول عوامل متعددی است که باید به‌صورت جامع در باز طراحی جدید مدنظر قرار گیرد. در ارتباط با اجرای پروژه نوسازی ناوگان حمل‌ونقل جاده‌ای ایران، در چند سال گذشته طرح‌هایی از طرف نهادهای مربوطه ارائه شد، اما به‌علت عدم وجود راهکارهای مناسب عملیاتی، نادیده‌ گرفته شدن منافع‌ ذی‌نفعان و عدم تأمین مالی اولیه، این طرح‌ها عملکرد مناسبی نداشته‌ است. طی بررسی‌های صورت‌پذیرفته، سناریوهای مختلفی برای کلیه‌ ذی‌نفعان شامل شرکت خودروساز، نهاد دولتی و مشتری قابل‌تصور است، اما تأکید بر هر سناریویی بدون ارائه راه‌حلی برای رفع مشکل تأمین مالی نمی‌تواند در پیشبرد اهداف کمک شایانی کنند. با توجه به اهمیت مسئله بهینه‌سازی انرژی و استفاده از ابزار و سازوکارهای تعبیه شده ذیل ماده (12)، پیشنهاد می‌شود تا با استفاده از ظرفیت حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی که در قانون بودجه سال ۱۴۰۲[19] لحاظ شده، فرایند تأمین مالی نوسازی ناوگان‌ مدنظر قرار گیرد. جهت تأمین مالی پایدار این فرایند باید حساب مذکور به‌حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی تغییر ماهیت دهد [17]. با این تغییر رویکرد تأمین مالی، تضمین بازپرداخت معادل سوخت صرفه‌جویی شده توسط حساب با توجه به منابع پایدار آن به وقوع خواهد پیوست. همچنین در کنار این مسئله بایستی تسهیل فرایند صحه‌گذاری کاهش مصرف سوخت و اصلاح ساختار تجاری به‌منظور کاهش قیمت ناوگان نیز‌ مدنظر قرار گیرد که در ادامه به آن اشاره می‌شود.

در گام نخست، متقاضی نوسازی کامیون فرایند اسقاط را طی می‌کند و به دارنده هر خودرو اسقاطی به‌شرط تحویل خودرو و ابطال سند، گواهی صرفه‌جویی انرژی قابل عرضه در بورس انرژی با مدت زمان مشخص تحویل داده‌می‌شود. پیشنهاد می‌شود با استفاده از اطلاعات سال‌های قبل میانگین پیمایش و سوخت صرفه‌جویی شده حاصل از نوسازی و همچنین سابقه متقاضی، کاهش مصرف سوخت حاصل از نوسازی تخمین زده شده و گواهی برمبنای آن صادر شود. برای مثال به‌ازای جایگزینی هر کامیون فرسوده با کامیون نو سالیانه حدود 12 هزار لیتر در مصرف گازوئیل صرفه‌جویی می‌شود. ازاین‌رو اعطای گواهی صرفه‌جویی انرژی در شروع فرایند به دارندگان خودرو فرسوده سبب افزایش جذابیت نوسازی می‌شود. با توجه به امکان معامله گواهی‌های صادره در بازار بورس انرژی، متقاضی می‌تواند با فروش آن به متقاضیان مصرف انرژی، بخشی از هزینه مالی نوسازی وسیله نقلیه را تأمین کند. در غیر این‌صورت متقاضی می‌تواند جهت تأمین مالی نوسازی وسیله نقلیه، با اعتبار گواهی صرفه‌جویی (تضمین حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی) نسبت به دریافت وام جهت پوشش بخشی از هزینه نوسازی کامیون و کشنده نوسازی اقدام نماید.

در این‌صورت حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی، بازپرداخت سرمایه‌گذاری انجام شده را تضمین کرده و تعهد مالی ایجاد شده برای حساب از طریق منابع حاصل از صرفه‌جویی سوخت به‌ازای منافع آن جبران می‌شود. به‌عبارتی شرکت ملی نفت با همکاری سازمان برنامه‌وبودجه با توجه به محاسبات سازمان راهداری و حمل‌ونقل جاده‌ای برمبنای کاهش مصرف سوخت بر‌اساس سوابق پیشین نوسازی، نسبت به واریز معادل مبلغ سوخت صرفه‌جویی به‌حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی اقدام می‌کند. نمودار ۷، فرایند نوسازی ناوگان حمل‌ونقل باری را به نمایش می‌گذارد.

نمودار 7. شماتیک طرح پیشنهادی جدید نوسازی ناوگان حمل‌ونقل

مأخذ: نگارنده.

براساس مدل پیشنهادی باید الزاماتی مطابق موارد زیر در نظر گرفته شود تا قابلیت اجرایی طرح‌های نوسازی افزایش یابد:

۱. امکان محاسبه میزان سوخت صرفه‌جویی شده به‌جای اندازه‌گیری،

۲. اعطای منابع حاصل از صرفه‌جویی در قالب گواهی صرفه‌جویی سوخت با ویژگی‌های زیر:

• امکان خریدوفروش سوخت صرفه‌جویی شده در بستر بورس انرژی.
• امکان تحویل سوخت صرفه‌جویی شده (یا معادل آن از سوخت دیگر).
• امکان صادرات سوخت تحویل داده شده به دارنده گواهی.
• تضمین تسویه گواهی صرفه‌جویی شده از طریق منابع حساب بهینه‌سازی مصرف سوخت.

۳. ارزش‌گذاری مناسب گواهی صرفه‌جویی.

۴. تأمین به‌موقع و تولید ناوگان جدید مورد نیاز.

۵. اصلاح فرایند اسقاط.

مطابق با آنچه بیان شد، در رویکرد جدید لازم است که میزان منفعت و یا ضرر کلیه‌ ذی‌نفعان و بازیگران درگیر این طرح به‌صورت جامع دیده شود. ازاین‌رو طراحی مدل‌های تأمین مالی پیشنهادی جهت نوسازی ناوگان حمل‌ونقل بایستی بر چهار اصل اساسی استوار باشد:

الف) تغییر رویکرد از طریق امکان بهره‌مندی منافع حاصل از صرفه‌جویی به سرمایه‌گذار طرح‌ براساس پیش‌بینی پیمایش با صدور گواهی صرفه‌جویی انرژی قابل معامله در بورس

مدل تأمین مالی حاضر با پیشنهاد انتشار گواهی صرفه‌جویی انرژی ازسوی دولت جهت بازپرداخت بخشی از سرمایه‌گذاری انجام شده متقاضی توسط حساب بهینه‌سازی ناظر به برطرف کردن چالش طرح‌های قبلی نوسازی ارائه شده ‌است. چالش پرداخت منافع حاصل از صرفه‌جویی به سرمایه‌گذار طرح بعد از وقوع صرفه‌جویی از منابع دولتی سبب ریسک بالا در بازپرداخت تسهیلات بانک و نیز کاهش رغبت برای مشارکت بوده است؛ اما دولت در این پیشنهاد با انتشار گواهی صرفه‌جویی انرژی، از طریق حساب تضمین‌کننده پرداخت بخشی از سرمایه‌گذاری انجام شده ‌است که ریسک نکول مطالبات سود تسهیلات را به‌دلیل نقدشوندگی بالای گواهی‌ها به حداقل می‌رساند.

ب) تسهیل مدل صحه‌گذاری سوخت صرفه‌جویی شده

صحه‌گذاری سوخت صرفه‌جویی شده بر‌مبنای عملکرد در سالیان گذشته باعث شده علاوه‌بر اینکه تأمین مالی از طریق گواهی با تأخیر صورت پذیرد، در فرایند اجرای صحه‌گذاری نیز به‌دلیل عدم وجود تجهیزات کافی با مشکل روبه‌رو بوده است. لذا پیشنهاد می‌شود میانگین پیمایش و میانگین سوخت صرفه‌جویی شده حاصل از نوسازی هریک از انواع کامیون‌ براساس آمار چند سال گذشته مبنای عرضه گواهی صرفه‌جویی انرژی قرار گیرد.[20] سپس دولت گواهی صرفه‌جویی انرژی را در اختیار متقاضی قرار داده و حساب در سر رسید معین با دریافت این گواهی، بخشی از ما به‌ازای ریالی آن را پرداخت خواهد کرد.

ج) اصلاح سیاست‌های تعرفه‌ای جهت کاهش قیمت کامیون‌های جدید

در طول سالیان گذشته مجموعه‌ای از سیاست‌ها و نگرش‌ها سبب افزایش زیاد قیمت کامیون‌های باری جدید و نیز افزایش قیمت نسبی کامیون نو و فرسوده شده که شرایط را برای نوسازی با وجود مشوق‌ها دشوار کرده ‌است. بررسی قیمت کشنده در داخل کشور نشانگر وجود اختلاف قیمت شدید با نمونه مشابه خارجی است. به‌طور متوسط قیمت داخل کشنده‌های وارداتی مورد بررسی 200 درصد بالاتر از قیمت نمونه مشابه خارجی است.[21] این اختلاف قیمت ناشی از قیود موجود در مسیر واردات و تولید ناکافی متناسب با تقاضا داخلی بوده است. الزام به ارائه گواهی اسقاط، الزام به اخذ خدمات پس از فروش از نماینده داخلی برند مربوطه، تعرفه 20 درصدی و سن کمتر از سه سال، ازجمله قیدهای در مسیر واردات بوده است.

جدول 8. مقایسه قیمت کشنده در داخل و خارج کشور

مأخذ: قیمت‌های اعلامی کارخانه‌ها و سایت‌های اعلامی قیمت بازار.

د) تأمین نقدینگی صرفاً برای تولیدات داخلی ناوگان باری

 از طریق صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع پیشرفته وزارت صنعت، معدن و تجارت وفق ماده (10) قانون ساماندهی صنعت خودرو مصوب سال 1401، صندوق ملی محیط‌ زیست.

برای تولید خودروهای تجاری باری سرمایه‌گذاری قابل‌توجهی لازم است که از دامنه نقدینگی شرکت‌های خودروساز خارج است، لذا برای شکل‌گیری طرح نوسازی، تأمین سرمایه در گردش ضروری است. بر این اساس عدم پیش‌بینی منابعی برای تأمین نقدینگی شرکت‌های خودروساز خارج از اعتبارات ذیل ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر ارتقای نظام مالی کشور، به‌گونه‌ای که منابع مورد نیاز فرایند نوسازی پیش از وقوع صرفه‌جویی تأمین شود، یکی از دلایل مهم ناموفق بودن مصوبات نوسازی در سنوات گذشته بوده است. ازاین‌رو لازم است تا با توجه به پتانسیل‌ها و ظرفیت‌های قانونی ازجمله ماده (10) قانون ساماندهی صنعت خودرو مصوب سال 1401 جهت اخذ تسهیلات از صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع پیشرفته وزارت صنعت، معدن و تجارت و نیز صندوق ملی محیط‌ زیست اقدامات لازم جهت اخذ تسهیلات و کمک‌های مالی اتخاذ شود.

با توجه به اینکه اعطای مشوق و اصلاح قیمت خودروی نو از منظر کاهش هزینه سرمایه‌گذاری نوسازی برای مالکین خودرو فرسوده مشابه یکدیگرند، تاکنون عدم توجه کافی درخصوص مدیریت صحیح قیمت خودروهای داخل کشور سبب بروز چالش‌های عمده‌ای در طرح‌های نوسازی و تحمیل هزینه زیاد تسهیلات نوسازی (مشوق‌ها) به منابع صندوق توسعه ملی و متقاضیان نوسازی به‌دلیل اختلاف قیمت خودروی نو و فرسوده‌ شده‌ است. ازاین‌رو مقتضی است با درک واقع‌بینانه از شرایط بازار ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری و فرسودگی شدید آن با اصلاح سیاست‌های تعرفه‌ای متناسب با توانمندی‌های واقعی ساخت داخل شرایطی مهیا شود که متقاضیان طرح‌های نوسازی ناوگان، خودروهای باری را با قیمت مناسب‌تر در کشور تهیه کنند و تقاضا نوسازی افزایش یابد.

7. جمع‌بندی

از سال 1394 تاکنون، دو طرح نوسازی 65 هزار دستگاه کامیون و کشنده بالای 10 تُن با سن بالاتر از 35 سال و طرح جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری اجرایی شده ‌است. طرح نوسازی 65 هزار کامیون با اختصاص 2 میلیارد و 762 میلیون دلار منجر به نوسازی 3926 کامیون از 65 هزار کامیون کشنده هدف‌گذاری شده ‌که دارای عملکرد 6% است. با تصویب مصوبه جدید شورای اقتصاد مورخ 1397/03/20، اجرای مصوبه نوسازی 65 هزار کامیون در قالب ادامه اجرای قراردادهای منعقده بود و امکان انعقاد قرارداد جدید در قالب این طرح وجود نداشت و صرفاً قراردادهای قبلی و به تعدادی که شرکت‌های طرف قرارداد امکان تولید کامیون داشتند، اجرا شد. در طرح دوم نوسازی با نام جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری، صرفاً دو شرکت برای نوسازی 588 کامیون فرسوده از 176 هزار کامیون هدف‌گذاری شده مشارکت کردند. اخیراً نیز طرح جایگزینی و نوسازی 85 هزار دستگاه ناوگان دیزلی برون‌شهری به‌عنوان بخش دوم طرح جایگزینی و نوسازی ناوگان حمل‌ونقل درون‌شهری و برون‌شهری در نهمین جلسه شورای اقتصاد مصوب شده که با توجه به عدم ابلاغ آن هنوز‌ جزییاتی از این طرح در دسترس نیست.

عدم موفقیت طرح‌های نوسازی با وجود در مرز فرسودگی قرار داشتن 45 درصد از ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری کشور، چالش بزرگی در مقابل سیاستگذاران کشور قرار داده است. نکته‌ قابل‌تأمل این است که 74 هزار ناوگان حمل‌ونقل عمومی بار بالای 35 سال عمر وجود دارد که به‌دلیل مصرف بالای انرژی، آلایندگی شدید و ملاحظات ایمنی باید در اولویت نوسازی قرار گیرند. به‌علاوه بررسی‌ها نشان ‌می‌دهد 92 درصد از جابه‌جایی بار از طریق حمل‌ونقل زمینی در جاده‌ها و به‌وسیله ناوگان جاده‌ای انجام می‌شود.

طرح‌های نوسازی ناوگان حمل‌ونقل عمومی باری که در این تحقیق مورد مطالعه قرار گرفته‌اند، به‌گونه‌ای طراحی‌ شده‌اند که‌ ذی‌نفعان کلیدی نوسازی را متوجه ریسک بالا و ناگزیر به عدم اجرای طرح‌ها کرده است. ماهیت این طرح‌ها به‌گونه‌ای است که دولت (وزارت نفت) به‌دلیل نااطمینانی در تحقق منافع حاصل از صرفه‌جویی با مشروط کردن پرداخت منافع حاصل از صرفه‌جویی‌ به‌ بعد از پیمایش و صحه‌گذاری سبب عدم تأمین نقدینگی شرکت‌های خودروساز برای راه‌اندازی طرح‌های نوسازی شده ‌است؛ اما ازآنجاکه تولید خودروهای حمل‌ونقل عمومی نیاز به سرمایه‌گذاری قابل‌توجهی دارد که از دامنه نقدینگی شرکت‌های خودروساز خارج است، لذا‌ راه‌اندازی طرح نوسازی با مشکل تأمین سرمایه در گردش به کُندی پیش رفته‌ است. بر این اساس الزام به پرداخت منافع حاصل از صرفه‌جویی‌ به‌ بعد از پیمایش و صحه‌گذاری رخداد صرفه‌جویی، به‌نوعی بیانگر کارکرد غیرمتناسب مزایای مستقیم ماده (12) در تأمین سرمایه در گردش طرح نوسازی است.

7-1. پیشنهادها و توصیه‌های سیاستی

پیامد ادامه وضعیت موجود به‌دلیل ناکارآمدی طرح‌های نوسازی پیشین سبب تشدید فرسودگی حمل‌ونقل عمومی باری کشور و هدر رفتن میلیاردها لیتر نفت گاز با وجود مشکلات تأمین این حامل انرژی استراتژیک در کشور خواهد شد. ازاین‌رو در گزارش مدل تأمین مالی جدیدی مبنی‌بر در نظر گرفتن منفعت تمام‌ ذی‌نفعان ارائه شد. در این مدل پیشنهادی، حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی بازپرداخت بخشی از سرمایه‌گذاری انجام شده متقاضی نوسازی را تضمین می‌کند. تعهد مالی ایجاد شده برای حساب از طریق منابع حاصل از سوخت صرفه‌جویی انرژی براساس کاهش مصرف نفت گاز کامیون‌های نوسازی شده و حاصل شدن مابه‌ازای منافع آن در صادرات جبران می‌شود. طراحی مدل‌های تأمین مالی پیشنهادی جهت رفع چالش‌های قبلی و اجرای موفقیت‌آمیز طرح‌های نوسازی بر چهار اصل اساسی استوار است:

۱. تضمین بازگشت سرمایه‌گذاری انجام شده در طرح‌های نوسازی ناوگان با استفاده از ظرفیت حساب بهینه‌سازی مصرف انرژی که در قانون بودجه سال ۱۴۰۲[22] ایجاد شده است‌ مبتنی‌بر گواهی صرفه‌جویی انرژی قابل عرضه در بورس انرژی و همچنین تثبیت قانونی این حساب در قانون برنامه هفتم توسعه (دولت مجلس).

2. تسهیل مدل صحه‌گذاری سوخت صرفه‌جویی شده بر‌اساس میانگین پیمایش و میانگین سوخت صرفه‌جویی شده حاصل از نوسازی هریک از انواع کامیون‌ براساس آمار سال‌های گذشته (سازمان راهداری و حمل‌و‌نقل جاده‌ای کشور سازمان بهینه‌سازی مصرف سوخت کشور).

3. اصلاح سیاست‌های تعرفه‌ای به‌منظور کاهش قیمت کامیون‌های جدید متناسب با توانمندی‌های واقعی ساخت داخل (وزارت صنعت، معدن و تجارت – وزارت اقتصاد).

4.تأمین نقدینگی صرفاً برای تولیدات داخلی ناوگان باری از طریق صندوق حمایت از تحقیقات و توسعه صنایع پیشرفته وزارت صنعت، معدن و تجارت وفق ماده (10) قانون ساماندهی صنعت خودرو مصوب سال 1401، صندوق ملی محیط‌ زیست (وزارت صنعت، معدن و تجارت- سازمان حفاظت محیط‌ زیست).

گزیده سیاستی

از طریق معماری صحیح معادلات اقتصادی حاکم بر طرح‌های نوسازی می‌توان نظام انگیزشی مناسبی برای نوسازی ناوگان باری کشور طراحی کرد.