گزارش ارزیابی عملکرد ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1)

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

کارشناس گروه ورزش ، میراث فرهنگی و گردشگری دفتر مطالعات آموزش و فرهنگ مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی

چکیده

براساس ماده (۲۵) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۱) (مصوب ۱۳۸۴.۰۸.۱۵)، امکان تقبل ۲۵ درصد از هزینه های سفر ارزان قیمت از سوی دستگاه ها -مشروط به ارائه تخفیف ۳۵ درصدی از سوی عرضه کنندگان صنعت گردشگری و پرداخت ۴۰ درصد هزینه ها از سوی کارکنان – وجود دارد. بنا بر بررسی های انجام شده اگرچه این ماده ظرفیت خوبی جهت تسهیل سفر و تقویت نشاط اجتماعی فراهم می آورد، اما عملکرد قابل قبولی نداشته است. در این میان، عدم الزام دستگاه ها در متن قانون، محدود بودن سطح اعتبارات رفاهی و عدم اولویت سفر در سبد مصرفی کارکنان، مشروط بودن ارائه تخفیف ازسوی دولت به ارائه تخفیف ازسوی بخش خصوصی گردشگری و همچنین نبود سازوکاری مشخص و واحد برای اجرای قانون از جمله علل عدم تحقق آن به شمار می رود. کوتاهی برخی از دستگاه ها و همچنین وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در اجرای آیین نامه این ماده نیز مشهود است. چنانچه دستگاه ها باید به پیش بینی این موضوع در اعتبارات رفاهی خود براساس ماده (۱) این آیین نامه می پرداختند. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نیز در مواردی همچون ارائه فهرست و برنامه سالیانه دفاتر و تأسیسات گردشگری دارای مجوز از وزارتخانه (ماده (۳))، تبلیغ بن سفر (ماده (۶)) و ارائه گزارش ادواری ۶ ماهه عملکرد به هیئت وزیران (ماده (۷))، ترک مسئولیت داشته است. اما با اصلاح ماده قانونی مورد بحث می توان اشکال مرتبط با عدم اجبار دستگاه های دولتی را مرتفع کرد. در این میان، ایجاد وحدت رویه در اجرای ماده اصلاحی پیشنهادی نیز ضروری است. بدین منظور دستگاه ها می توانند به کارمندان خود بن کارت سفر ارائه دهند. بن کارت مزبور از قابلیت نقدشوندگی برخوردار نبوده و تنها امکان خرید خدمات سفر تا سقف اعتبار تعریف شده در سکو مورد تأیید وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی را فراهم می آورد. وزارتخانه امکان حضور بخش خصوصی برای فعالین صنعت که استانداردها را رعایت کرده و تخفیف مناسبی را به مشتریان عرضه می کنند، فراهم می نماید. علاوه براین، پیش بینی اعتبارات مورد نیاز برای تحقق این مهم، در قالب ضوابط بودجه سنواتی نیز الزامی است. 

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

بیان‌/‌شرح مسئله

توسعه گردشگری داخلی می‌تواند موجبات توزیع منافع اقتصادی، بهبود انسجام ملی و افزایش نشاط اجتماعی را به‌همراه داشته باشد. برای نیل به این اهداف باید مشوق‌هایی برای تحریک تقاضای سفر در کشور، تعبیه کرد. به‌عبارتی، بدون وجود سیاست‌های حمایتی توسعه گردشگری داخلی محقق نخواهد شد. در این میان، یکی از این ابزارها ارائه بن سفر و تخفیف سفر است. قانونگذار با درک این مهم، در ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) (مصوب 1384/08/15)، امکان تقبل 25 درصد از هزینههای سفر کارکنان ازسوی دستگاه‌ها را در قالب بن سفر فراهم آورده است. از‌این‌رو، شایسته است با گذشت حدود 18 سال از تصویب این قانون، عملکرد این ماده مورد بررسی قرار گیرد.

نقطهنظرات‌/‌یافته‌های کلیدی

با توجه به بررسی‌های انجام شده غالب دستگاه‌ها در این خصوص عملکرد قابل‌توجه‌ای نداشته‌اند. تنها دو وزارت میراث فرهنگی، گردشگری، صنایع دستی و وزارت جهاد دانشگاهی یک‌بار، پژوهشگاه نیرو وزارت نیرو (یک‌بار)، وزارتخانه‌های امور خارجه (12 سال) و وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات (9 سال) در طی چند سال موفق به اجرای ماده مورد بحث شده‌اند. در این میان، مواردی همچون الزامآور نبودن متن قانون، محدود بودن اعتبارات رفاهی و اولویت نبودن سفر برای کارکنان، مشروط کردن ارائه تخفیف دولت به ارائه تخفیف ازسوی بخش خصوصی و همچنین نبود وحدت‌رویه موجبات اجرایی نشدن این ماده را فراهم آورده است. در این میان، در اجرای آیین‌نامه این ماده نیز هم ازسوی دستگاه‌های اجرایی و هم ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی کوتاهی شده است. عدم ارائه فهرست و برنامه سالیانه دفاتر و تأسیسات گردشگری به‌صورت سالیانه (ماده (3))، تبلیغات برای بن سفر (ماده (6)) و ارائه گزارش عملکرد ادواری از جمله وظایف مهمی بوده است که توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مورد توجه قرار نگرفته است. دستگاه‌ها نیز در پیش‌بینی اعتبارات مورد نیاز برای اجرای این موضوع اهتمام لازم را نداشته است (موضوع ماده (3) آیین‌نامه).

پیشنهاد راهکار تقنین، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور اجرایی شدن موضوع بن سفر، باید در یک راهکار تقنین ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) به‌شکل ذیل اصلاح شود:

«ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1)»  به‌شکل زیر اصلاح می‌شود:

به‌منظور توسعه گردشگری داخلی و حمایت از سفرهای کارکنان دولت (شاغلین، بازنشستگان، موظفین و …) و اعضای درجه یک خانواده آنان، دستگاه‌های اجرایی مکلفند یک نوبت در سال، حداقل سی درصد (30%) هزینه سفرهای ارزان‌قیمت کارکنان را در قالب بن سفر از محل اعتبارات رفاهی بودجه مصوب، قابل استفاده از تأسیسات گردشگری مورد تأیید وزارت پرداخت کنند. هزینه‌کرد بن سفر به‌صورت غیرنقدی و در قالب سامانه‌ای خواهد بود که ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ظرف ۶ ماه راه‌اندازی خواهد شد. فعالین بخش خصوصی مجاز بنا‌بر کیفیت و تخفیف ارائه شده به تشخیص وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در اولویت ورود به سامانه قرار خواهند گرفت. آیین‌نامه اجرایی این ماده ظرف ۶ ماه ازسوی وزارت و با همکاری سازمان برنامه و بودجه تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران خواهد رسید.

تبصره «1» _ وزارت آموزش و پرورش و وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت و درمان مکلفند به‌ترتیب تمهیدات لازم درخصوص گردشگری دانش‌آموزان را از محل اعتبارات فرهنگی و پرورشی و اعتبارات موضوع ماده (78) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 و همچنین گردشگری دانشجویان را از طریق اعتبارات فرهنگی و ورزشی و مشارکت بخش خصوصی به عمل آورند و گزارش سالیانه را به کمیسیون آموزش مجلس شورای اسلامی ارسال کنند.

تبصره «2» - سازمان برنامه و بودجه موظف است اعتبارات لازم برای تحقق این ماده را به‌صورت سالیانه پیش‌بینی کند.»

در حکم پیشنهادی چهار اصلاح کلیدی درنظر گرفته شده است:

اول، دستگاه‌های اجرایی «مکلف» به ارائه بن سفر شده‌اند. از‌این‌رو، حکم ماهیت ایجابی پیدا کرده و دستگاه‌ها به‌عنوان یک تکلیف امکان سرباز زدن از آن را نخواهند داشت.

درخصوص اجرا نیز وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مکلف است یک سامانه را به‌عنوان بستری برای مصرف غیرنقدی بن سفر کارکنان تعبیه کند. راه‌اندازی این سامانه، موجبات ایجاد یک رویه واحد را در تمامی دستگاه‌ها برای هزینه‌کرد بن‌های سفر فراهم می‌آورد. علاوه‌براین، امکان نظارت بر عملکرد این ماده و مشارکت بخش خصوصی منتخب از طریق این سامانه نیز میسر خواهد شد. در انتخاب بخش خصوصی فعال در سامانه داشتن مجوزها و برخورداری از استاندارد کافی در وهله اول و ارائه قیمت‌ها و تخفیفات مناسب در وهله دوم باید مورد توجه قرار گیرد.

در ارتباط با سفرهای دانشجویی و دانشآموزی نیز باید توجه داشت که اعتبارات رفاهی درخصوص کارکنان هر دستگاه باید هزینه شود. بنابراین هزینه‌کرد این اعتبارات برای سفرهای دانشجویی و دانش‌آموزی قابل توجیه نیست. اما با توجه به نقش حیاتی اردوهای یاد شده در تعالی و رشد فرهنگی، شخصیتی و شناختی دانشجویان و دانش‌آموزان می‌توان برای دانش‌آموزان از محل اعتبارات فرهنگی و پرورشی و اعتبارات موضوع ماده (78) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 و برای دانشجویان از محل اعتبارات فرهنگی و ورزشی و مشارکت بخش خصوصی این مهم را برآورده کرد.

اما مسلماً تحقق این ماده اصلاحی بدون درنظرگیری بودجه‌ریزی متناسب امکان‌پذیر نخواهد بود. از‌این‌رو باید اعتبارات مورد نیاز برای اجرای این مهم در ضوابط بودجه سالیانه مورد توجه قرار گیرد.

 

1. مقدمه

یکی از عواملی که می‌تواند در بهبود روحیه افراد و ارتقای نشاط اجتماعی مؤثر باشد، موضوع سفر است. این موضوع با توجه به شیوع بیماری کووید-19 در چند سال اخیر از اهمیت بسزایی برخوردار می‌باشد. انزوای اجباری و تعریف فاصله اجتماعی به‌منظور جلوگیری از انتقال بیماری، نوعی سرخوردگی و خمودگی را در افراد و به‌تبع آن کلیت جامعه به‌وجود آورده‌ است. سفر می‌تواند با تغییر مکان و برقراری تعاملات در طی سفر به بهبود روحیه فردی و رفع این معضل کمک کند. علاوه‌بر‌این، با توجه به وضعیت معیشتی مردم امکان بهره‌مندی از این ظرفیت ایجاد نمی‌شود. تا جایی که بنا‌بر آخرین گزارش منتشر شده ازسوی مرکز آمار ایران تنها ۳۰ درصد از خانوارها در سال ۱۴۰۰ به مسافرت رفتند (معادل 7.788.221 خانوار) [1][1].این آمار ازسوی‌دیگر، خود نشانگر ناکارآمدی سیاستگذاری‌های حمایتی در زمینه توسعه گردشگری داخلی و بهره‌مندی عادلانه از سفر در کشور است. به‌عبارتی به‌نظر می‌رسد برنامه‌ریزی‌ها و سیاستگذاری‌ها به ‌سمتی نبوده است که بتواند به دسترسی‌پذیری سفر برای عامه مردم منتج شود. اما یکی از قوانین حمایتی موجود در این زمینه، ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) (مصوب 1384/08/15)[2] است. ظرفیتی که به‌نظر از سال 1384 تاکنون مغفول مانده‌ است. گزارش پیش روی، تلاشی است در جهت ارزیابی عملکرد این ماده‌ قانون.

 

2. ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) و آیین‌نامه آن

در سال 1380، قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) تصویب شد. در ماده (25) این قانون آمده است:

«به‌منظور توسعه گردشگری داخلی و حمایت از سفرهای کارکنان دولت (شاغلین، بازنشستگان، موظفین و …) و اعضای درجه یک خانواده آنان به کلیه دستگاه‌های مشمول ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده‌ می‌شود در صورت مشارکت بخش گردشگری به میزان سی‌و‌پنج درصد (35%) و افراد ذی‌نفع هر‌یک به میزان چهل درصد (40%)، بیست‌و‌پنج درصد (25%) هزینه سفرهای ارزان‌قیمت کارکنان خود را در قالب بن سفر از محل اعتبارات رفاهی بودجه مصوب خود، پرداخت کنند. آیین‌نامه اجرایی این ماده با پیشنهاد مشترک سازمان‌های مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و میراث فرهنگی و گردشگری به تصویب هیئت‌وزیران خواهد رسید.

دولت مکلف است تمهیدات لازم درخصوص گردشگری دانشجویان و دانش‌آموزان موضوع ماده (۲۵) را به عمل آورد.»

بر این اساس، اگر بخش خصوصی، 35 درصد تخفیف در ارائه کالای سفر درنظر بگیرد و کارکنان نیز خود 40 درصد از هزینه‌ها را تقبل کنند، دستگاه‌ها باید 25 درصد هزینه باقی مانده را از محل اعتبارات رفاهی خود و به‌صورت بن سفر تأمین کنند.

آیین‌نامه اجرایی این ماده در تاریخ 1386/11/24 به تصویب هیئت‌وزیران رسید[3]. در ماده (1) این آیین‌نامه، مقصود از تعابیری همچون بن سفر، کارکنان دولت، سفرهای ارزان‌قیمت و کمک‌های رفاهی تبیین شده است:

«ج) بن سفر: بخشی از هزینه سفر کارکنان دولت که به‌صورت غیرنقدی و با روش‌های مقتضی از قبیل سفر با کارت ملی و با هماهنگی سازمان به کارکنان دولت پرداخت می‌شود.

د) کارکنان دولت: شاغلین رسمی، پیمانی، قراردادی و عناوین مشابه در دستگاه‌های اجرایی و بازنشستگان و موظفین و خانواده درجه یک آنان.

ه) سفرهای ارزانقیمت: سفرهای داخلی که منجر به اقامت یا استفاده کارکنان دولت حداکثر به‌مدت پنج‌ روز و سالیانه یک‌بار از تسهیلات مراکز اقامتی طرف قرارداد مجریان بن سفر می‌شود.

و) کمکهای رفاهی: اعتباراتی که توسط دستگاه‌های اجرایی تحت عنوان کمک‌های رفاهی یا عناوین مشابه برای ارائه خدمات رفاهی و نظایر آن پیش‌بینی می‌شود.»

موضوعات مختلف دیگری نیز در این آیین‌نامه مطرح شده است:

 

جدول 1. موضوعات مطرح در آییننامه اجرایی ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت

ماده

موضوع

1

اصطلاحات

2

تکلیف دستگاه‌ها به پیش‌بینی اعتبارات مورد نیاز در این زمینه

3

تهیه فهرست و برنامه سال آینده دفاتر و تأسیسات داوطلب برای ارائه خدمات سفر با تخفیف 35٪ در پایان بهمن‌ماه هر سال

4

اجازه انعقاد قرارداد تجمیعی با دفاتر و تأسیسات گردشگری با تخفیف 35٪ به دستگاه‌های اجرایی

5

الزام دفاتر و تأسیسات گردشگری به رعایت ضوابط مربوطه

6

تشویق کارکنان دولت برای انجام سفرهای گروهی و همچنین تبلیغ نقش بن سفر

3. ارزیابی عملکرد ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1)

در بررسی عملکرد ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) طی استعلامی از دستگاه‌ها خواسته شده تا گزارش عملکرد خود را در این خصوص ارائه دهند[4]. براساس داده‌های موجود، به‌جز وزارت میراث فرهنگی، گردشگری، صنایع دستی، وزارت جهاد دانشگاهی، وزارت امور خارجه، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات و وزارت نیرو، باقی دستگاه‌ها در این خصوص عملکردی نداشته‌اند یا گزارش عملکرد خود را ارائه نکرده‌اند. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری، صنایع دستی و وزارت جهاد دانشگاهی تنها یک‌سال بن کارت سفر را برای کارکنان خود تهیه و شارژ کرده‌اند. اما وزارت امور خارجه از این محل قانونی، در طی سال‌های 1390 تا 1401 با هتل‌های مشهد قرارداد داشته است.

جدول 2. مبالغ پرداختی وزارت امور خارجه به هتلهای طرف قرارداد در مشهد مقدس (موضوع بن سفر)[2]

سال

مبالغ پرداختی (ریال)

1401

15.766.850.000

1400

7.353.769.500

1399

2.625.609.500

1398

6.968.416.375

1397

13.226.361.665

1396

15.923.302.510

1395

4.126.542.875

1394

10.791.218.000

1393

5.497.786.000

1392

5.288.181.000

1391

3.818.003.000

1390

6.172.150

جمع کل

91.392.213.175

 

وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات نیز در طی سال‌های 1397-‌1391 و همچنین سال‌های 1401-1400 به تخصیص اعتبارات رفاهی در زمینه بن سفر پرداخته ‌است:[3]

جدول 3. مبالغ پرداختی وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات از محل اعتبارات رفاهی به بن سفر[4] [5]

سال

مبلغ (ریال)

توضیحات

1391

4.000.000

به‌ازای هر خانواده

1392

4.000.000

به‌ازای هر خانواده

1393

4.000.000

به‌ازای هر خانواده

1394

7.000.000

به‌ازای هر خانواده

1395

7.000.000

انعقاد قرارداد با اماکن رفاهی در مشهد

1396

8.000.000

انعقاد قرارداد با اماکن رفاهی در مشهد و گیلان

1397

9.000.000

انعقاد قرارداد با اماکن رفاهی در مشهد، گیلان و مازندران

1398

0

به‌دلیل وجود بیماری کووید -19 مبلغی برای بن سفر تعلق نگرفت

1399

0

به‌دلیل وجود بیماری کووید- 19 مبلغی برای بن سفر تعلق نگرفت

1400

34.000.000

ارائه کارت اعتباری سفر به‌ازای هر خانواده

1401

25.000.000

ارائه کارت اعتباری سفر به‌ازای هر خانواده

1402

کارت اعتباری سفر 300 میلیون ریالی

این کارت مربوط به بانک پارسیان با کارمزد 4 درصد است.

 

در این میان، یکی از زیرمجموعه‌های وزارت نیرو (پژوهشگاه نیرو) نیز تنها یک‌بار در سال 1387 به ارائه سفر کارت ملی پرداخته‌ است:

جدول 4. پاسخ استعلام وزارت نیرو درخصوص بن سفر[6]

دستگاه زیرمجموعه

توضیحات

سازمان انرژی‌های تجدید‌پذیر و بهره‌وری انرژی برق ایران (ساتبا)

فاقد عملکرد

شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور و شرکت‌های آب و فاضلاب استانی

هزینه‌ها و کمک‌های رفاهی در قالب حقوق و مزایا به کارکنان پرداخت می‌شود و هیچ‌گونه پرداختی دیگری از قبیل بن سفر صورت نمی‌پذیرد.[7]

شرکت مدیریت منابع آب ایران و شرکت‌های آب منطقه‌ای و سازمان آب و برق خوزستان

هزینه‌ها و کمک‌های رفاهی در قالب حقوق و مزایا به کارکنان پرداخت می‌شود و هیچ‌گونه پرداختی دیگری از قبیل بن سفر صورت نمی‌پذیرد.

شرکت توانیر و شرکت‌های برق منطقه‌ای و توزیع نیروی برق استانی

هزینه‌ها و کمک‌های رفاهی در قالب حقوق و مزایا به کارکنان پرداخت می‌شود و هیچ‌گونه پرداختی دیگری از قبیل بن سفر صورت نمی‌پذیرد.

پژوهشگاه نیرو

اعطای سفر کارت ملی در سال 1387

ایجاد تسهیلات اقساطی 50 میلیون ریالی برای سفر به عتبات عالیات در اربعین حسینی (ع) سال 1401[8]

انعقاد تفاهم‌نامه با یک شرکت مسافرتی و گردشگری و اختصاص اعتبار به میزان دو میلیارد ریال برای استفاده کارکنان از خدمات سفر تا سقف 250 میلیون ریال با بازپرداخت 10‌ماهه[9]

برقراری امکان استفاده از استادسرا، مهمان‌سرا و مهمان‌پذیرهای موجود در مجتمع‌های آموزشی و پژوهشی در برخی از شهرهای ایران در صورت عدم تلاقی با دوره‌های آموزشی

 

برخی از دستگاه‌ها همچون وزارت امور اقتصاد و دارایی، وزارت کشور، وزارت راه و شهرسازی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت ورزش و جوانان، وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت آموزش و پرورش و وزارت دادگستری صراحتاً به نبود عملکرد در این زمینه اذعان داشته‌اند. برخی از وزارتخانه‌ها نظیر وزارت صنعت، معدن و تجارت و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به استفاده از تأسیسات رفاهی برای خدمت‌رسانی به کارمندان خود اشاره داشته‌اند. گفتنی است که در متن قانون به صراحت به استفاده از ظرفیت بخش خصوصی (با ارائه تخفیف 35 درصدی از جانب ایشان) اشاره شده و استفاده از ظرفیت‌های اقامتی در اختیار دستگاه‌ها مورد نظر نبوده است.[10] وزارتخانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری، وزرات دفاع و پشتیبانی از نیروهای مسلح و وزارت اطلاعات به‌رغم پیگیری‌های مکرر پاسخ‌گو نبوده و عملکرد ارائه نکرده‌اند.

جدول 5. خلاصه اقدامات دستگاه‌ها درخصوص ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1)

نام دستگاه

اقدام انجام شده

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی

تنها یک سال بن کارت سفر تهیه و شارژ شد[11]

وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی

راه‌اندازی سامانه رزرو مهمان‌سراهای دانشگاه‌های علوم‌پزشکی[12]

وزارت صنعت، معدن و تجارت

بهره‌مند کردن کارکنان ستادی و استانی از امکانات رفاهی در اختیار و پرداخت اعتبار رفاهی در بودجه وزارتخانه به ایشان[13]

وزارت امور اقتصاد و دارایی

فاقد عملکرد[14]

وزارت کشور

فاقد عملکرد[15]

وزارت راه و شهرسازی

فاقد عملکرد[16]

وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی

فاقد عملکرد[17]

وزارت ورزش و جوانان

فاقد عملکرد[18]

وزارت آموزش و پرورش

فاقد عملکرد[19]

وزارت نفت

مستثنا دانستن شرکت ملی نفت ایران و شرکت‌های تابعه از قانون مورد بررسی[20] (که ادعایی بی‌اعتبار است)[21]

وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی

فاقد عملکرد[22]

وزارت جهاد کشاورزی

یک‌بار در سال 1384 بن کارت از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با تخفیف ویژه تهیه و در میان بازنشستگان ستادی توزیع شد[23]

وزارت دادگستری

فاقد عملکرد[24]

وزارت نیرو

اعطای سفر کارت ملی تنها یک‌بار در سال 1387 توسط پژوهشگاه نیرو[25]

وزارت امور خارجه

دارای عملکرد در طی سال‌های 1390 تا 1401[26]

وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات

دارای عملکرد در طی سال‌های 1397-1391 و همچنین سال‌های 1401-1400[27]

 

درخصوص گردشگری دانشجویان و دانش‌آموزان، وزارت آموزش و پرورش به صراحت به عدم عملکرد خود در این زمینه اذعان داشت.[28] وزارت علوم، تحقیقات و فناوری نیز در این زمینه پاسخ‌گوی استعلامات و پیگیری‌های مکرر صورت گرفته نبود. 

در این میان، مهم‌ترین علل[29] عدم تحقق ماده مورد بررسی به‌شرح ذیل هستند:

  • عدم الزام دستگاه‌ها در متن قانون؛ در ماده مزبور، آمده است که دستگاه‌های مشمول ماده (160)، «اجازه» دارند تا از محل اعتبارات رفاهی بودجه مصوب خود برای سفرهای ارزان‌قیمت کارکنان در قالب بن سفر هزینه کنند. به‌عبارتی، هیچ‌گونه اجبار قانونی برای دستگاه‌ها از این محل نمی‌توان ایفاد کرد. یعنی اگر دستگاه اجرایی، تمایلی به تخصیص بن سفر به کارکنان خود نداشته باشد می‌تواند از اجرای این ماده سرباز بزند.
  • مشروط کردن ارائه تخفیف ازسوی دولت به ارائه تخفیف ازسوی بخش خصوصی؛ علاوه‌بر‌این، در جمله به‌کاررفته در ماده (25) «قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1)» آمده است که «به کلیه دستگاه‌های مشمول ماده (160) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران اجازه داده‌می‌شود در صورت مشارکت بخش گردشگری به میزان سی‌و‌پنج درصد (35%) و افراد ذی‌نفع هر‌یک به میزان چهل درصد (40%)، بیست‌و‌پنج درصد (25%) هزینه سفرهای ارزان‌قیمت کارکنان خود را در قالب بن سفر از محل اعتبارات رفاهی بودجه مصوب خود، پرداخت کنند.» به‌عبارتی، تا مادامی‌که دو پیش‌شرط تخفیف 35 درصدی بخش خصوصی و 40 درصدی کارکنان محقق نشود، اجازه اعطای کمک‌هزینه 25 درصدی به دستگاه‌ها داده نمی‌شود.
  • محدود بودن سطح اعتبارات رفاهی دستگاههای اجرایی؛ اولویت برای دستگاه‌ها، تأمین هزینه‌های اجتناب‌ناپذیر از قبیل حقوق و مزایای کارکنان است. علاوه‌براین، تمایل کارکنان نیز بیشتر بر تأمین سایر مایحتاج به‌جای کالای سفر از محل رفاهیات است. به‌عبارتی، هم دستگاه‌ها در تخصیص اعتبارات رفاهی و هم کارکنان در بهره‌مندی از اقلام رفاهیات، سفر را به‌عنوان اولویت به‌شمار نمی‌آورند.
  • نبود وحدت‌رویه در اجرای قانون؛ هیچ‌گونه الگوی واحدی و سازوکار مشخصی برای هماهنگ‌سازی عملکرد بخش خصوصی، دستگاه‌های اجرایی، سازمان برنامه و بودجه و همچنین وزارت میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری پیش‌بینی نشده است. این سازوکار واحد می‌توانست اجرایی‌سازی آن ازسوی دستگاه‌های اجرایی را تسهیل کند. علاوه‌براین، مسلماً پیگیری عملکرد دستگاه‌های اجرایی ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در این خصوص (به‌عنوان ناظر) در یک بستر مشخص و واحد به‌مراتب آسان‌تر خواهد بود.

در این میان، آیین‌نامه اجرایی ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) (مصوب 1386/10/23) نیز مغفول مانده‌ است. بر این اساس، دستگاه‌های اجرایی و همچنین وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به وظایف قانونی خود عمل نکرده‌اند. براساس ماده (2) این آیین‌نامه، دستگاه‌های اجرایی مکلف به پیش‌بینی اعتبار لازم در این خصوص در بودجه سنواتی خود بوده‌اند. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نیز موظف بوده است تا بهمن‌ماه هر سال، فهرست و برنامه سال آینده دفاتر و تأسیسات گردشگری دارای مجوز از وزارتخانه را که آمادگی ارائه خدمات به کارکنان دولت با تخفیف 35 درصدی را دارند تهیه و به دستگاه‌های اجرایی اعلام کند (ماده (3)). موضوعاتی که مغفول‌ مانده‌اند.

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی براساس ماده (۶) این آیین‌نامه باید تشویق کارکنان دولت برای انجام سفرهای گروهی و تبلیغ بن سفر را نیز برعهده می‌گرفته ‌است. تکلیفی که وزارتخانه در عمل به آن کوتاهی کرده است.  

علاوه‌براین، نظارت بر حُسن‌ اجرا و ارائه گزارش ادواری ۶‌ماهه از عملکرد آیین‌نامه به هیئت‌وزیران مورد دیگری است که ازسوی این وزارتخانه مربوطه مغفول ماده است (موضوع ماده (۷)). به‌عبارتی، بی‌توجهی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به تکلیف خود به‌نوعی موجبات عدم بهره‌مندی از ظرفیت موجود در ماده مورد بررسی را فراهم آورده است. 

4.جمع‌بندی و پیشنهادها

توجه به توانمندسازی اقشار جامعه از‌جمله کارکنان دولت برای سفر هم از منظر کارکرد اجتماعی و ایجاد نشاط اجتماعی و هم از منظر بهبود‌بخشی به کارایی اقتصادی افراد حائز اهمیت است. در این میان، ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1)، ظرفیت حمایتی را با طرح موضوع سفرهای ارزان‌قیمت و بن کارت سفر فراهم آورده، اما ارزیابی انجام شده نشان داد که این ماده با اقبال چندانی مواجه نبوده و به اجرا منتج نشده است. مواردی همچون عدم الزام دستگاه‌ها در متن قانون، محدود بودن سطح اعتبارات رفاهی، عدم استقبال بخش خصوصی در ارائه تخفیف 35 درصدی، نبود سازوکاری مشخص و واحد برای اجرای قانون و همچنین عدم عمل به وظایف تعریف شده برای دستگاه‌های اجرایی و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در اجرای آیین‌نامه ماده مورد بحث، همگی از‌جمله عوامل مؤثر در عدم توفیق ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) بوده‌اند. اما به‌منظور تحقق هدف این ماده، اصلاح آن با درنظرگیری چهار نکته الزامی است:

الف) الزام آوردن بودن حکم؛ با توجه به اینکه متن قانونی حاضر، از جهت عدم «تکلیف» به دستگاه‌ها برای پیگیری این مهم محل نقد است، لذا در متن حکم باید به‌جای استفاده از عبارت «می‌تواند» از عبارت «مکلف است» استفاده شود.

ب) ایجاد سازوکاری مشخص و واحد در اجرا؛ به‌منظور جلوگیری از ناهماهنگی‌ها، تسهیل در فرایند و فراهم‌سازی امکان نظارت و ارزیابی دقیق وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می‌توان از سازوکاری واحد به‌منظور اختصاص بن سفر استفاده ‌کرد. تجربه مشابه این موضوع در ارتباط با استفاده از تبصره «18» قانون بودجه برای تحریک تقاضای سفر در کشور موجود است. به این شکل که اعطای این تسهیلات و بهره‌مندی از خدمات گردشگری در قالب یک سامانه قابل پیگیری است. برای اجرای ماده مورد بحث نیز هر دستگاه امکان تعریف بن سفر از محل اعتبارات رفاهی خود را خواهند داشت. اما این بن سفر از امکان نقدشوندگی برخوردار نخواهد بود، بلکه کارکنان دولت در سکوی تحت نظارت دولت امکان خرید خدمات از عرضه‌کنندگان مورد تأیید وزارت را خواهند داشت. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می‌تواند شاخص‌های رعایت استانداردها و همچنین ارائه قیمت‌های مناسب (تخفیف) را در تأیید ارائه‌دهندگان خدمات در سامانه مدنظر قرار دهد.

ج) اصلاح متن درخصوص سفرهای دانشجویی و دانشآموزی؛ در متن پیشنهادی حاضر عبارت «دولت مکلف است تمهیدات لازم درخصوص گردشگری دانشجویان و دانش‌آموزان موضوع ماده (۲۵) را به عمل آورد.» حذف شد. علت اینجاست که اگرچه حمایت از سفر دانشجویان و دانش‌آموزان امری پسندیده است، اما نمی‌توان این موضوع را از محل رفاهیات کارکنان مورد پیگیری قرار داد. به‌عبارتی، رفاهیات کارکنان با هدف مشخص کمک به معیشت کارکنان دولتی تعبیه شده و نباید در موضوع دیگری هزینه شود. با‌این‌وجود، تخصیص اعتبارات برای سفرهای دانشجویی و دانش‌آموزی، به‌جهت ایجاد نشاط اجتماعی در جوانان، آشناسازی و آگاهی‌بخشی درخصوص فرهنگ‌ها و جغرافیای سرزمین و در‌نهایت ارتقای هویتی ملی موضوع حائز اهمیتی است. از‌این‌رو می‌توان اعتبارات مورد نیاز در این خصوص را از محل تأمین اعتبارات فرهنگی و پرورشی و همچنین مشارکت نهادهایی همچون آستان قدس و بنیاد برکت پیش‌بینی کرد.

ج) توجه به تخصیص اعتبارات لازم؛ مسلماً عدم پیش‌بینی اعتبارات رفاهی لازم در این زمینه و همچنین اختصاص به‌موقع این اعتبارات، اولویت اول برای تحقق این مهم است. بدین‌منظور می‌توان اعتبارات درنظر گرفته شده برای این موضوع را در ضوابط بودجه‌ای سالیانه درج کرد.

با توجه به نکات مورد اشاره متن اصلاحیه ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) به‌شرح ذیل پیشنهاد می‌شود:

«ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) به‌شکل زیر اصلاح می‌شود:

به‌منظور توسعه گردشگری داخلی و حمایت از سفرهای کارکنان دولت (شاغلین، بازنشستگان، موظفین و …) و اعضای درجه یک خانواده آنان، دستگاه‌های اجرایی مکلفند یک نوبت در سال، حداقل سی درصد (30%) هزینه سفرهای ارزان‌قیمت کارکنان را در قالب بن سفر از محل اعتبارات رفاهی بودجه مصوب، قابل استفاده از تأسیسات گردشگری مورد تأیید وزارت پرداخت کنند. هزینه‌کرد بن سفر به‌صورت غیرنقدی و در قالب سامانه‌ای خواهد بود که ازسوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ظرف 6 ماه راه‌اندازی خواهد شد. فعالین بخش خصوصی مجاز بنا‌بر کیفیت و تخفیف ارائه شده به تشخیص وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در اولویت ورود به سامانه قرار خواهند گرفت. آیین‌نامه اجرایی این ماده ظرف 6 ماه ازسوی وزارت و با همکاری سازمان برنامه و بودجه تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران خواهد رسید.

تبصره «1» _ وزارت آموزش و پرورش و وزارتین علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت و درمان مکلفند به‌ترتیب تمهیدات لازم درخصوص گردشگری دانش‌آموزان را از محل اعتبارات فرهنگی و پرورشی و اعتبارات موضوع ماده (78) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393 و همچنین گردشگری دانشجویان را از طریق اعتبارات فرهنگی و ورزشی و مشارکت بخش خصوصی به عمل آورند و گزارش سالیانه را به کمیسیون آموزش مجلس شورای اسلامی ارسال کنند.

تبصره «2» - سازمان برنامه و بودجه موظف است اعتبارات لازم برای تحقق این ماده را به‌صورت سالیانه پیش‌بینی کند.»

 

 

گزیده سیاستی‌/‌مدیریتی

از تصویب ماده (25) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) (موضوع بن سفر) در حدود 18 سال می‌گذرد. الزام‌آور بودن متن قانون، محدود بودن اعتبارات رفاهی و اولویت نبودن سفر برای کارکنان، منوط کردن ارائه تخفیف ازسوی دولت به ارائه تخفیف ازسوی بخش خصوصی، نبود وحدت‌رویه و همچنین عدم عمل به وظایف مندرج در آیین‌نامه این ماده توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و دستگاه‌های اجرایی، علل اصلی عدم اجرای قانون به‌شمار می‌روند. اصلاح متن ماده ‌قانون، ایجاد وحدت‌رویه با راه‌اندازی سکو اختصاصی و همچنین اختصاص اعتبارات سالیانه به این محل می‌تواند کمک‌کننده باشد.

 

[1]مرکز آمار ایران. (1400). نتایج آمارگیری از گردشگران ملی-1400.
[2]مجلس شورای اسلامی. (1384). قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (1) (مصوب 1384/8/15).
[3]هیئت‌وزیران. (1386). آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۵) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب 1386/11/24).
[4] نامه استعلام در تاریخ 1402/1/30 به شماره 16200/663-82 به وزارتخانه‌های فرهنگ و ارشاد اسلامی، وزارت ورزش و جوانان، وزارت آموزش و پرورش، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات، وزارت اطلاعات، وزارت امور اقتصاد و دارایی، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، وزارت امور خارجه، وزارت دادگستری، وزارت دفاع و پشتیبانی نیروهای مسلح، وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور، وزارت جهاد کشاورزی، وزارت نفت و نیرو، ارسال شد.