خلاصه مدیریتی

• مسئله اصلی

ضرورت قانونگذاری در نسبت موقعیت‌‌های مختلف مسئله، همیشه به‌عنوان پرسشی مهم در مقابل نظام قانونگذاری کشور بوده است؛ اینکه مجلس شورای اسلامی در نسبت چه مسئله‌‌ یا مسائلی باید مبادرت به قانونگذاری کند؟

فقدان مسئله، نظام حکمرانی کشور را دچار تکرار راه‌‌حل‌‌ها، اتلاف منابع و چه‌بسا بحران خواهد کشاند چرا که نمی‌‌تواند طرحی نو برای مسائل نو یا کهنه دراندازد. ساختاردهی مسئله از آنکه دولت وقت و منابع خود را مصروف نامسئله‌‌ها (فقدان مسئله‌‌مندی مشخص در نسبت موقعیت‌‌های مسئله) کند جلوگیری می‌‌کند. این پژوهش بنا دارد فرایند ساختاردهی مسئله را در بخشی از لایحه برنامه هفتم توسعه طی کند. ساختاردهی مسئله در عین حال که مطابق فرم گزارش‌‌های سیاستی لازم است در بخش بیان مسئله، تنقیح شود، لکن معمولاً به کمال انجام نمی‌‌شود و از همین جهت گزارش فوق واجد نوآوری است که فرایند ساختاردهی را در نسبت بخشی از یک سند قانونی کشور طی کرده است.

• نقاط قوت و ضعف طرح یا لایحه

دولت برای آنکه مسائل خود را ساختار دهد نیازمند تعیین موقعیت خود در میان بسیاری از نقش‌‌هایی که برای یک دولت متصور است. از آنجا که دولت سیزدهم بر فلسفه سیاسی انقلاب اسلامی باوری عمیق دارد با اتکا بر دو شاخص عدالت‌‌محوری و مردم‌‌پایگی بر پنج نقش از میان نقش‌‌های 21گانه دولت باید تأکید خاص داشته و از آن نظرگاه به ساختاردهی مسئله اهتمام کند. آن پنج نقش عبارتند از: توانمندسازی، تضمین‌‌کنندگی، بازتوزیع، شبکه‌‌سازی و کارآفرینی.

مسائل دولت در فصل اصلاح نظام اداری و در سه موقعیت مسئله ساختار و تشکیلات، سرمایه انسانی و هوشمندسازی و دولت الکترونیک، ساختاردهی شد و براساس پنج نقشی که دولت براساس گفتمان اعلام‌‌شده خویش باید بپذیرد ارزیابی شد و نتایج زیر به دست آمد:

1. به‌نظر می‌‌رسد اندازه دولت یک نامسئله است که در حکمرانی پساانقلاب اسلامی، فرصت بسیاری از نخبگان را به‌خود اختصاص داد فارغ از آنکه غرضی که از طریق سیاست کوچک‌‌سازی دولت دنبال می‌‌شد در دل آن سیاست نهفته نبود، بلکه مرهون تکوّن سیاست‌‌های دیگر بود. ارائه خدمات عمومی به عنوان مهم‌ترین کارکرد دولت از مسیر تغییر اندازه دولت نمی‌‌گذرد، بلکه وابسته به توانمندسازی بازیگران غیردولتی، تمهید محیط رشد، شبکه‌‌سازی بازیگران، تأمین معاش عمومی و درنهایت تضمین دولتی جهت ارائه خدمات مطلوب است. انجام این امور ممکن است نیازمند دولتی بزرگتر از دولت فعلی باشد و یا کوچکتر، اما پیش‌‌فرض تحقق کارکرد ارائه خدمات عمومی مطلقا کوچک‌‌سازی دولت نیست.
2. هرگونه تغییر در کارکرد ارائه خدمات عمومی، نباید رنگ‌‌وبوی بی‌‌اثر کردن نقش انسان در تعاملات و مناسبات انسانی بگیرد. فشار جامعه بر ماشینی کردن موقعیت انسانی و فشار مسئولین بر سیاسی کردن موقعیت اداره باید کنترل شود تا اداره در مدار انسانی قرار بگیرد. حذف انسانیت انسان، ناامن کردن موقعیت عمل اداری، کم‌رنگ کردن حضور انسان در محیط اداری و مانند آن رافع ناکارآمدی نظام اداری و یا سرمایه انسانی نیست، بلکه باید ظرفیت‌‌های منفعل انسان در مقام مواجهه با موقعیت‌‌های مسئله از انفعال خارج شده و در مدار خدمت‌‌رسانی به مردم فعال گردد. این موقعیت با بازطراحی فرایندهای اداری رخ خواهد داد که مهم‌ترین کنش‌‌گر این بازطراحی، خود انسان اداری است.
3. هرگونه تغییر نقش دولت نباید به دولت تهی منجر شود. دولت تهی، دولتی است که از مشروعیت در ارائه خدمات عمومی برخوردار نیست و نمی‌‌تواند مسئولیت نواقص خدمات‌‌ عمومی را بپذیرد. دولتی که خود را از عوامل انسانی تهی کرده و نمی‌‌تواند اقدام و عدم اقدام خود را منتسب به اراده جمعی انسانی کند. دولت باید مقتدر بماند تا بخش خصوصی و بخش سوم مقتدر ایجاد شود، اما باید بر یک قاعده پایبند باشد که اقتدار دولت ملازمه‌‌ای با تصدی ندارد. دولت می‌‌تواند نقش‌‌های متفاوتی را بپذیرد و خود را در اذهان عامه هویت‌‌مند کند که آخرین نقش تصدی ارائه خدمات عمومی می‌‌تواند باشد.
4. دولت الکترونیک در ذات خود قبل از الکترونیسم، نیازمند اصلاح و بازطراحی فرایندی است. لذا صاحب سرشتی پسینی و طفیلی است. نباید الکترونیک کردن فرایندها بر بازطراحی آنها تفوق یا اصالت یابد. حال اگر پرسش از کیفیت الکترونیسم به کیفیت اصلاح فرایندی تغییر یابد دیگر موقعیت مسئله از تعقیب هوشمندسازی فرایندها به متناسب‌‌سازی فرایندها با اغراض و کارکردهای موردنظر نظام گذار خواهد کرد. لذا دولت الکترونیک، واجد پرسش‌‌های بی‌‌جوابی است که ابتدا باید به آنها پاسخ داد تا متعاقبش به پرسش کیفیت هوشمندسازی رسید. لذا در این موقعیت نیز دولت محترم با نامسئله مواجه است.

• پیشنهادهای مرکز پژوهش‌ها

1. امکان ساختاردهی مسئله در برنامه‌‌ریزی مسئله‌‌محور: برنامه‌‌ توسعه ضرورت دارد مسئله‌‌محور باشد و تنها در این صورت است که از یک‌سو امکان اولویت‌‌دهی موضوعات بر یکدیگر به جهت تعدد نیازها و محدودیت منابع میسر می‌‌شود و این منابع محدود به صورت متمرکز بر موقعیت‌‌های متعین مسئله بار شود و ازسوی دیگر این موقعیت‌‌های مسئله مبتنی‌بر روش‌‌های ساختاردهی مسئله با نظرخواهی از تمام ذی‌نفعان، مسئله‌‌مند می‌‌شوند.
2. پیوست ساختاردهی مسئله در برنامه‌‌های توسعه: اقدامات حکمی مندرج در لایحه برنامه‌‌های توسعه بلااستثنا مقرون به ساختاردهی مسئله باشد. فرایند ساختاردهی مسئله در تمام لوایح و ناظر به اقدامات حکمی توسط سازمان برنامه پیوست شود و لایحه بدون ساختاردهی مسئله، پذیرش نشود.
3. تأسیس کارگروه ساختاردهی مسئله در مرکز پژوهش‌‌ها: در مرکز پژوهش‌‌های مجلس، کارگروه ساختاردهی مسئله ایجاد شود تا هم کمک‌‌کار شورای تعریف در ارجاع دستورکارها به دفاتر تخصصی باشد و هم به ارزیابی لایحه برنامه‌‌های توسعه و موارد مشابه مبتنی بر روش‌‌های ساختاردهی مسئله مبادرت کند.
4. شاخص‌‌های ارزیابی لایحه‌‌های برنامه توسعه: هر نقشی که دولت بناست بپذیرد باید بر دو ساحت ابتنا یابد؛ اول فلسفه سیاسی نظام سیاسی جمهوری اسلامی و دوم کارکرد اصلی دولت؛ اولی بر دو شاخص عدالت‌‌محوری و مردم‌‌پایگی تأکیدی دارد و دومی بر ارائه کارآمد خدمات عمومی. سازمان برنامه، تمام اقدامات حکمی برنامه را بر این سه شاخص باید استوار کند و مجلس نیز براساس این سه شاخص ارزیابی کند؛ اگر کوچک‌‌سازی و الکترونیسم، واجد تقویت این سه شاخص باشد مطلوب است و الا خیر.
5. اعمال حاکمیت به عنوان اصلی‌‌ترین مسئله دولت از طریق ظرفیت‌‌سازی نهادی و بازطراحی فرایندها: مهم‌ترین مسئله دولت که می‌‌تواند محور برنامه‌‌ریزی در سطح برنامه‌‌های توسعه 5ساله باشد فقدان توان و امکان برای اعمال حاکمیت است. بخشی از این عدم امکان به جهت ظرفیت محدود دولت برای پرداختن به همه مسائل اجتماعی است(که این مسئله، مشترک میان دولت‌‌هاست) و بخش دیگر آن به جهت ظرفیت نهادی و آرایش فرایندی دولت‌‌ ماست. دولت اگر بتواند از جهت نهادی خود را تقویت کرده یعنی قواعد، هنجارها و راهبردهای عرصه عمل خود را به نفع تحقق مأموریت‌‌های حاکمیتی دولت بازخوانی و بازسازی کرده و فرایندهایش را در راستای این ظرفیت نهادی و غایات کارکردی خود بازطراحی کند توفیق حل مسئله و تحقق برنامه را خواهد یافت.

1. مقدمه

برنامه‌‌ریزی توسعه ملی یک فرایند تصمیم‌‌گیری است که توسط دولت‌‌های ملی با هدف رفع عقب‌‌ماندگی و فقر تنظیم می‌‌شود. از دهه 1950، اکثر کشورها نوعی از فرایندهای برنامه‌‌ریزی توسعه ملی را در مقطعی از تاریخ خود اجرا کرده‌‌اند. بااین‌حال کشورهایی مانند آمریکا برنامه‌‌ریزی توسعه را در سطح ملی نادیده گرفته‌‌اند، و از آن در سطح محلی استفاده می‌‌کنند. علی‌‌رغم فشارهای فزاینده از دهه 1990 برای کاهش قدرت دولت‌‌های مرکزی، به‌عنوان بخشی از اصلاحات جهانی شدن و بازار آزاد، از سال 2019، همچنان 134 کشور از 195 کشور جهان از برنامه‌‌ریزی توسعه ملی استفاده می‌‌کنند [1]. در واقع، تعداد کشورهای دارای برنامه توسعه ملی در سال‌های اخیر بیش از دو برابر شده‌‌اند، یعنی از حدود 62 کشور در سال 2006 به 134 کشور در سال 2018 رسیده است. بنابراین، بیش از 80 درصد جمعیت جهان اکنون در کشوری زندگی می‌‌کنند که از یک برنامه توسعه ملی که البته در کشورهای مختلف در اشکال متنوعی صورتبندی شده است برخوردارند [2].

مباحثات زیادی از مدت‌‌ها پیش ناظر به برنامه‌‌ریزی توسعه ملی برقرار بوده است. این مباحثات بر انگیزه‌های سیاسی، ایدئولوژیک، و دلالت‌‌های ضد دمکراتیک^[1]، تحریف‌های (اعوجاج‌‌های یا انحرافات) اقتصادی^[2] که برنامه توسعه می‌تواند ایجاد کند و جنبه‌های فنی برنامه توسعه ازجمله تاثیر توسعه‌نیافتگی (نهادهای ضعیف، داده‌های ناکافی، فقدان ظرفیت اجرایی، سیاست‌های فاسد) بر توانایی کشورها برای طرح‌‌ریزی و ارائه توسعه متمرکز بوده است [3]. از طرف دیگر، متاسفانه، برنامه‌‌ریزی ملی اغلب به دلیل فقدان یکپارچگی بین واحدهای سازمانی مختلف دولت با موانع مختلفی مواجه بوده است. از جمله این موانع، تخصص‌‌گرایی موضوعی^[3] در چارچوب وزارتخانه‌های جداگانه است که مانع تفهم ارتباط متقابل و به هم پیوستگی موضوعات مختلف توسعه شده است [4].

به هر تقدیر دولت‌‌ها به جهت فقدان منابع و امکان لازم، مجبور به اولویت‌‌گذاری بوده تا مشخص کنند کدام مسائل باید به دستور کار رسمی دولت منتقل شوند که به این فرایند «تعیین دستور کار یا دستورگذاری»^[4] می‌‌گویند [5]. تعیین اوزان مسائل و رتبه‌‌بندی آنها به جهت اهمیت و ضرورت، ابتنا بر کیفیت تعریف مسئله دارد که در قالب روشی به نام ساختاردهی مسئله انجام می‌‌شود. در این روش، مناظر مختلفی که به واسطه آن می‌‌توان موقعیت مسئله را مسئله‌‌مند نمود مشخص و مدلی برای انتخاب یا تلفیق آن مناظر تنظیم می‌‌شود.

2. پیشینه پژوهش

اصلاح نظام اداری در طول سال‌‌های پس از انقلاب با فراوانی معتنابهی در دستورکار نظام حکمرانی جمهوری اسلامی بوده است؛ از مقدمه و بند «10» اصل سوم قانون اساسی که بر ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیرضرور تأکید دارد تا بند «10» سیاست‌‌های کلی نظام اداری، برنامه‌‌های توسعه 5 ساله اول تا ششم و قانون مدیریت خدمات کشوری و درنهایت برنامه‌‌های اصلاح نظام اداری که (تحت عناوینی چون نقشه راه اصلاح نظام اداری، برنامه جامع اصلاح نظام اداری، برنامه جامع اصلاح نظام اداری دوره دوم و چارچوب اصلاح ساختاری بودجه) در دولت‌‌های مختلف تدوین شده است. هرچند واژگانی که برای اصلاح نظام اداری انتخاب شده است چابک‌‌سازی، کوچک‌‌سازی، متناسب‌‌سازی و منطقی‌‌سازی بوده است و همین تعدد الفاظ دلالت بر تفاوت رویکردها دارد، هرچند تفاوت رویکردی ممکن است به وضوح در سیاست‌‌ها و قوانین تنقیح و تفکیک نشده باشد. این تنوع در برخی از اقدامات اصلاحی نظام اداری به‌شرح ذیل است:

Ÿ چابک سازی، متناسب سازی و منطقی‌‌سازی: چابک سازی، متناسب‌سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری در جهت تحقق اهداف چشم‌انداز (سیاست‌‌های کلی نظام اداری).

Ÿ کوچک‌‌سازی: بررسی تعیین نقش و اندازه دولت و اتخاذ ضوابط و سیاست‌های مناسب برای کوچک سازی دولت در چارچوب سیاست های کلان و قوانین مربوطه(بند «5» ماده (115) قانون مدیریت خدمات کشوری)

Ÿ چابک‌‌سازی، متناسب‌‌سازی و منطقی‌‌سازی: چابک‌‌سازی، متناسب‌‌سازی و منطقی‌‌سازی حجم و اندازه دولت (برنامه جامع اصلاح نظام اداری ـ دوره دوم).

نکته اساسی آن است که تلازمی میان کوچک‌‌سازی با چابک‌‌سازی، متناسب‌‌سازی و منطقی‌‌سازی وجود ندارد. یعنی مسیر چابک‌‌سازی، متناسب‌‌سازی و منطقی‌‌سازی، لزوماً از کوچک‌‌سازی نمی‌‌گذرد، اما بیش از این باید به پرسش دیگری پاسخ داد: دولت اساساً چه مسئله‌‌ای را در مقابل خود دیده است که پاسخی چون کوچک‌‌سازی، چابک‌‌سازی، متناسب‌‌سازی و منطقی‌‌سازی به آن داده است؟ یا اساساً مسئله‌‌ای داشته یا تنها راه‌‌حل‌‌هایی پیش‌‌روی خود دیده است که باید اجرایی‌‌اش کند؟

پرسش از مسئله و ساختار مسئله دولت در طول مدتی که به اصلاح نظام اداری اندیشیده است با چالش هزینه دولت همیشه به تأخیر افتاده است، اما این پژوهش بنا دارد دولت را در نسبت موقعیت مسئله نظام اداری، مسئله‌‌مند کرده و او را به بازاندیشی در امر اداره فراخواند. افزایش هزینه‌‌های دولت به جهت بزرگی اندازه دولت قابل کتمان نبوده، اما تمام مسئله نیز نیست.

3. نقش‌‌ها و کارکردهای دولت‌‌

امروزه ملت‌‌ها انتظار دارند که دولت‌شان کارهای زیادی برای آنها انجام دهد بدین جهت دولت‌‌ها پیرامون مسائل سازماندهی شده‌‌اند، نه مسائل پیرامون دولت‌‌ها (تونی بلر، سخنرانی در مورد اصلاحات خدمات کشوری، 24 فوریه 2004). درواقع به ندرت مسئله شخصی یا اجتماعی وجود دارد که برخی از گروه‌‌ها خواستار راه‌‌حل دولتی یعنی طراحی یک خط‌‌مشی عمومی برای کاهش نگرانی‌‌های شخصی و اجتماعی نباشند و این باعث شده است اندازه دولت افزایش یافته و قلمرو خط‌‌مشی‌‌های عمومی گسترش ‌‌یابد و تقریبا همه‌‌ بخش‌‌های زندگی مردم را در برگیرد [6]. از طرف دیگر، جنبش‌‌های خصوصی‌‌سازی، جهانی‌‌سازی و مقررات‌‌زدایی نیز قدرت دولت را کاهش داده‌‌اند. درواقع، از طریق تمرکززدایی، دولت ملی به‌طور داوطلبانه قدرت را به نهادهای حکمرانی محلی، منطقه‌ای و غیردولتی واگذار کرده است و از طریق افزایش وابستگی‌‌های متقابل بازار در سطح جهانی، مجبور شده است قدرت را با نهادهای حکمرانی بین المللی یا فراملی و شرکت‌‌های چند ملیتی تقسیم کند [7].

با وجود این یک پرسش مهم همواره در مقابل دولت‌‌هاست و آن اینکه‌‌ها، دولت‌‌ها چه موقعیت‌‌هایی را می‌‌توانند در جامعه اشغال کنند؟

ما دولت را نمی‌توانیم «ببینیم»، همان‌طور که جامعه را نمی‌بینیم، اما جلوه‌های آن را در ساختمان‌ها، لباس‌ها، رفتارها، قضاوت‌ها، اثرات و تمام ظهورات جامعه می‌بینیم. اما اقتدار دولت (چه در شکل حکومت^[5] استبدادی و اقتدارگرا و چه در یک شکل حکومت دمکراتیک) امروزه برای همه نهادهای اجتماعی دیگر حیاتی است، زیرا این اقتدار با قواعدی که وضع می‌‌کند روابط بین مردم را از نظر حقوق، مسئولیت‌‌ها، تعهدات، وظایف، امتیازات، استحقاق‌‌ها، مجازات‌‌ها، مجوزها، و غیره تنظیم می‌‌کند [8].

در عین حال که 21 نوع حکومت و یا کارکرد و نقش دولت‌‌ شناسایی شده، اما این نظام سیاسی حاکم است که مشخص می‌‌کند دولت‌‌ها در طیفی میان تمامیت‌‌خواهی و اقتدارگرایی تا دمکراسی‌‌گرایی چه موقعیتی را برای خود جایابی کنند[8]. در کشورهای غربی، به‌نظر می‌‌رسد کشورها از حکومت‌‌های رفاه به سمت حکومت‌‌های تضمین کننده یا توانمندساز در حال حرکت‌‌اند [8].

جدول 1. نقش‌‌های دولت و تطبیق آن با خصایص گفتمانی دولت سیزدهم (ساخته محققین)

3-1. منطق گفتمانی دولت سیزدهم و نقش‌های متناسب این دولت

یکی از چرخش‌‌های تحول‌‌آفرین کلان دولت سیزدهم، گذار از دولت‌‌محوری صرف در عدالت‌‌گستری به میدان‌‌داری مردم در اقامه عدل است. این چرخش از آن جهت در دولت تمهید شده است که گفتمان حاکم بر جهان فکری این دولت بر عدالت‌‌محوری به‌مثابه جوهره تحول و میدان‌‌داری مردم به عنوان الگوی راهبری تحول ابتنا دارد. ازآنجاکه دولت سیزدهم خود را وام‌‌دار و مروج و تحقق‌‌بخش آرمان‌‌های انقلاب اسلامی دانسته و یکی از مهم‌ترین یا شاید مهمترین آرمان انقلاب اسلامی، عدالت‌‌گستری است می‌‌توان دولت حاضر را در انطباق مناسبی با نظم سیاسی حاکم بر کشور دانسته و نقش‌‌ها و کارکردهایی که از آن مورد توقع است را براساس پارادایم عدالت‌‌محوری و مردم‌‌پایگی تعریف کرد. بر این اساس و با نسبت‌‌سنجی میان دو خصیصه گفتمانی دولت و نظام جمهوری اسلامی یعنی عدالت‌‌محوری و مردم‌‌پایگی و همین‌‌طور نقش‌‌های دولت، پنج نقش در تطبیق نسبی با دو مؤلفه گفتمانی دولت داشت که انتخاب و در ادامه تبیین خواهد شد.

3-2. تعریف نقش‌‌های منتخب متناسب با منطق گفتمانی دولت سیزدهم

3-2-1. دولت توانمندساز

اولین وظیفه سیاستمداران و خط‌‌مشی‌‌گذاران مترقی در عصر حاضر، آن است که مردم نسبت به اهمیت یک دولت شایسته و فعال متقاعد شوند که آن دولت، بالاتر از منافع بخشی (مقطعی)^[7]، هم برای رشد اقتصادی و هم برای بهبود کیفیت زندگی آنها عمل می‌‌کند. حال سوال کلیدی در این ارتباط آن است که دولت چگونه می‌‌تواند منافع عمومی را به بهترین شکل تعریف و حفظ کند در این رویکرد، دولت، نقش توانمندسازی دارد و نه فرماندهی و کنترل هرمی یا بی‌‌طرفی نئولیبرال، خدمات و مقررات توسط ترکیبی از انواع مختلف سازمان‌ها با طیفی از رژیم‌ها و سازکار‌های نظارتی و کنترلی ارائه می‌شود [9]. نقش دولت به عنوان یکی از بازیگران مؤثر در فرایند خط‌‌مشی و در قالب شبکه خط‌‌مشی، توانمندسازی سایر بازیگران(اعم از خصوصی، داوطلبانه، نیمه دولتی، دولت‌های منطقه‌ای و محلی، یا نهادهای قضایی یا سازمان‌های دولتی) برای ارائه خدمات و کنترل اعمال مقررات است. در رویکرد دولت توانمندساز، جهت دادن به خط‌‌مشی‌های عمومی در قالب نگاه شبکه‌‌ای دنبال می‌‌شود [10].

دولت توانمندساز به دنبال حمایت از ابتکارات خصوصی و توانمندسازی افراد و جوامع برای ایفای نقش فعال در بهبود زندگی خودشان است. دولت توانمندساز به جای ارائه خدمات رفاهی یا اجتماعی، به دنبال ایجاد شرایط مناسب برای رشد افراد و جوامع با سرمایه‌‌گذاری در زیرساخت‌‌ها، آموزش و سایر کالاهای عمومی و همین‌‌طور تامین منابع و حمایت از سازمان‌‌های اجتماعی، ترویج مشارکت مدنی و تشویق شبکه‌‌های اجتماعی است. دولت توانمندساز، رویکردی کل‌نگر به حکمرانی دارد و تصدیق می‌‌کند که جوامع، قدرت ایجاد تغییرات مثبت از طریق مشارکت در فرایندهای تصمیم‌گیری، ارتقای شفافیت و پاسخگویی و اطمینان از دسترسی شهروندان به اطلاعات، را دارند. این امر می‌تواند به ایجاد اعتماد بین شهروندان و دولت کمک کند و احساس مالکیت و مسئولیت در قبال توسعه کشور را ارتقا دهد [11]. بنابراین کارویژه اصلی این دولت، فراهم کردن امکان لازم برای شهروندان برای توسعه و بهبود زندگی خودشان است [12].

3-2-2. دولت رفاه

در دولت رفاه، دولت ملی مبتنی‌بر اصول برابری فرصت‌‌ها و توزیع عادلانه ثروت، نقش اساسی در حفاظت و ارتقای رفاه اقتصادی و اجتماعی شهروندان دارد. دولت رفاه مجموعه‌ای از نهادها، خط‌‌مشی‌های اجتماعی ـ اقتصادی و نگرش‌های فرهنگی را تشکیل می‌دهد که با مداخله عمومی در جامعه، اطمینان می‌‌دهد که مسائل اقتصادی و اجتماعی نباید زندگی شهروندان را به خطر اندازد [13]، بلکه عدالت، هم‌بستگی و برابری به عنوان ارزش‌‌های اصلی عمومی باید توسط دولت از طریق مجموعه‌‌ای از خط‌‌مشی‌‌ها، قوانین، و برنامه‌‌های کاهش‌‌دهنده این‌گونه مخاطرات در سطوحی چون امنیت اجتماعی(چون خط‌مشی خانواده)، کمک‌‌های اجتماعی (طرح‌‌های انتقال درآمد، کمک‌‌های نقدی، خدمات مستقیم و غیرمستقیم در سراسر حوزه‌‌های مختلف خط‌‌مشی، خط‌مشی مالیاتی، خط‌‌مشی بازار کار فعال و مانند آن) تأمین شود [14]. به‌طور خلاصه، حکومت رفاه شکلی از دولت است که در آن حکومت (یا شبکه‌ای از نهادهای اجتماعی تثبیت شده) از رفاه اقتصادی و اجتماعی شهروندان خود براساس اصول فرصت‌های برابر، توزیع عادلانه ثروت و مسئولیت عمومی در قبال شهروندانی که قادر به استفاده از حداقل امکانات برای زندگی خوب نیستند، محافظت کرده و آنها را ارتقا می‌‌دهد.

سه مفهوم متفاوت از حکومت رفاه وجود دارد که عبارتند از: 1. رفاه برای فقرا (کمک موقت به خانواده‌های نیازمند یا کوپن غذا)، 2. تمرکز بر بیمه اجتماعی، حقوق اجتماعی و خدمات اجتماعی(بیمه‌‌های ملی، خدمات بهداشتی ملی و آموزش عمومی) و 3. مدیریت اقتصادی و نقشی که دولت اقتصادی در حکومت رفاه ایفا می‌کند(چون وضع خط‌‌مشی‌‌‌های تنظیمی در حوزه مالی، پولی و بازار کار و نقش آنها در شکل‌دهی به بازارها، ترویج رشد، ایجاد اشتغال و تضمین رفاه شرکت‌ها و خانواده‌ها). حکومت رفاه در هسته خود یک دستگاه حل مسئله^[8] است که برای مدیریت ناکارآمدی‌هایی طراحی شده است که در زندگی اقتصادی و اجتماعی کشورهای مدرن وجود دارد [15].

3-2-3. دولت تضمین کننده

دولت تضمین‌‌کننده در آلمان توسعه یافته است. این رویکرد ابتنا بر رویکرد دولت توانمندساز دارد که قائل به مسئولیت مشترک حکومت و شهروندان برای رفاه جامعه بود [16]. بااین‌حال، بر خلاف حکومت توانمندساز، حکومت تضمین کننده باید اطمینان حاصل کند که خدمات عمومی ارائه می‌شود (یعنی به جای اینکه وظایف عمومی را با ابزارها و امکانات خود انجام دهد، تدارکات خدمات عمومی را توسط بازیگران خصوصی تنظیم می‌کند) و زمانی که منافع عمومی در جایی و زمانی که بازیگران خصوصی شکست می‌خورند، برآورده نشد خود به میدان می‌‌آید. بنابراین، مسئولیت حکومت معطوف به رفاه شهروندان پس از توانمندسازی است. بنابراین حکومت خود را متعهد می‌‌داند در صورت عدم موفقیت ارائه دهندگان خدمات خصوصی، ارائه خدمات عمومی را تضمین کند [12].

3-2-4. دولت کارآفرین

بحث در مورد اینکه آیا بخش دولتی یا خصوصی برای کارآفرینی مناسب‌تر است، سال‌هاست که ادامه دارد. ماریانا مازوکاتو، پروفسور اقتصاد نوآوری، در کتاب خود با عنوان «حکومت کارآفرین: تخریب افسانه‌های بخش عمومی در مقابل بخش خصوصی» استدلال می‌کند که دولت، اغلب پیشرفت‌های چشمگیر در فناوری‌هایی که باعث پیشرفت اقتصادی شده را تأمین مالی کرده است. او همچنین معتقد است که در حال حاضر فقط حکومت‌‌ها، بودجه و انگیزه‌های لازم برای تامین مالی اولین و مهم‌ترین مراحل فرایند نوآوری(تحقیق و توسعه) را دارند، سرمایه‌گذاری‌هایی که بخش خصوصی نمی‌تواند و نخواهد کرد. هرچند درنهایت می‌‌گوید پاسخ به اینکه آیا بخش دولتی یا بخش خصوصی برای کارآفرینی مناسب‌تر است، پیچیده است و به عوامل مختلفی مانند نوع نوآوری، مرحله توسعه و در دسترس بودن بودجه بستگی دارد [17,18].

این تعریف از حکومت کارآفرینی از چند جهت با دیدگاه سنتی کارآفرینی متفاوت است که برخی از آنها عبارتند از:

1. نقش دولت: مازوکاتو استدلال می‌کند که دولت با سرمایه‌گذاری در مراحل اولیه تحقیق و توسعه، نقشی کلیدی در تقویت نوآوری و رشد اقتصادی دارد. در مقابل، دیدگاه سنتی کارآفرینی بر نقش بخش خصوصی در هدایت نوآوری و رشد اقتصادی تأکید دارد.
2. تأمین مالی: در این دیدگاه فقط حکومت بودجه و انگیزه‌های لازم برای تأمین مالی در بخش تحقیق و توسعه فناوری‌‌ها را دارد درحالی ‌‌که در دیدگاه سنتی، کارآفرینی بر نقش سرمایه خصوصی در تأمین مالی نوآوری تاکید دارد.
3. ریسک‌پذیری: در این رهیافت، دولت در سرمایه‌‌گذاری‌‌های اولیه، خطرپذیرتر از بخش خصوصی است. در مقابل، دیدگاه سنتی کارآفرینی بر نقش کارآفرینان خصوصی در ریسک‌پذیری و ایجاد نوآوری تأکید دارد.
4. ایجاد بازار: این رهیافت معتقد است دولت می‌تواند با سرمایه‌گذاری در مراحل اولیه تحقیق و توسعه، نقش کلیدی در ایجاد بازارهای جدید ایفا کند. در مقابل، دیدگاه سنتی کارآفرینی بر نقش بخش خصوصی در ایجاد و هدایت بازارها تاکید دارد.

به طور کلی، تعریف مازوکاتو از «حکومت کارآفرینی» با تاکید بر نقش کلیدی که دولت می‌تواند در تقویت نوآوری و رشد اقتصادی ایفا کند، دیدگاه سنتی کارآفرینی را به چالش خواهد کشید [17-20].

3-2-5. دولت شبکه‌‌ای

دولت شبکه‌‌ای ازآنجایی که دولت‌ها مجبور شده‌اند خود را با پیچیدگی روزافزون وفق دهند و با مجموعه‌ای رو به رشد از بازیگران عمومی و خصوصی کار کنند، اهمیت پیدا کرده است. آنسل [21] مفهوم «طرز حکومت شبکه‌‌ای شده»^[9] را برای توصیف حکومت‌‌هایی که از طریق شبکه‌ها کار می‌کنند، پیشنهاد می‌کند. رودز و آزبورن [22] حکمرانی را به عنوان «شبکه‌های خود سازماندهی» تعریف می‌کند که مکمل بازارها و سلسله مراتب هستند؛ چنین شبکه‌هایی در حال حاضر به طور فراگیر خدمات عمومی را ارائه می‌کنند، اما با مقاومت در برابر هدایت مرکزی، «حکومت‌پذیری»^[10] را به چالش کشیده‌‌اند.

در بخش عمومی، حکمرانی شبکه‌‌ای به عنوان یک پیشرفت مثبت توسط همه دانش‌‌پژوهان اداره امور عمومی در سطح جهان پذیرفته نشده است؛ برخی در توانایی آن برای عملکرد مناسب به عنوان یک ساختار حکمرانی دمکراتیک تردید دارند، درحالی که برخی دیگر آن را پدیده‌ای می‌دانند که ارائه کارآمد و مؤثر کالاها و خدمات عمومی را ارتقا می‌دهد. به هر تقدیر فضای عمومی جهان نشان می‌دهد که بسیاری از دولت‌ها در حال گذار به سمت حکمرانی شبکه‌‌ای هستند تا از آن رهگذر شبکه‌های متنوع و خودسازمان‌ده از بازیگران عمومی و خصوصی بتوانند در فرایند خط‌‌مشی‌گذاری و ارائه خدمات ایفای نقش‌کنند. با وجود این در حالی که شبکه‌ها می‌توانند با ترکیب دانش محلی، تقویت‌‌کننده حکمرانی باشند، اما چالش‌هایی را نیز برای کنترل مرکزی، پاسخگویی و دموکراسی می‌‌توانند ایجاد می‌کنند.

4. ساختاردهی مسئله

مبتنی‌بر تحلیلی که در بالا درمورد نقش‌‌هایی که دولت می‌‌تواند بپذیرد و ماهیت گفتمانی دولت برای انتخاب این نقش‌‌ها گفته شد حال باید دید دولت سیزدهم، مسائل حوزه نظام اداری را چگونه ساختاربندی کرده است تا از آن رهگذر بتوان کیفیت ساختاردهی مسائل نظام اداری را مبتنی بر این منطق گفتمانی نقد کرد. ابتدا از ماهیت مسائل، گونه‌‌شناسی آن و کیفیت ساختاردهی مسئله نکاتی گفته خواهد شد:

4-1. گونه‌‌شناسی انواع مسائل

مسائلی که خط‌‌مشی‌‌گذاران با آن روبرو هستند همیشه پیچیده و چالش برانگیز بوده است، اما امروزه پیچیده‌‌تر و چالش برانگیزتر شده‌‌ است. علت شدت پیچیدگی‌‌ها نیز هم ورود ذی‌نفعان جدید با منافع متکثر است که تصمیم‌‌گیری را سخت‌‌تر کرده و هم ذات تخصصی‌‌ترشده مسائل می‌‌باشد [23].

مسائل به سه گونه رام و بغرنج ^[11] و مسائل فوق بغرنج^[12] تقسیم می‌‌شود [23]. مسئله رام به مسئله‌‌ای اطلاق می شود که با استفاده از تکنیک های شناخته شده تجزیه‌وتحلیل و تصمیم‌گیری قابل‌حل هستند؛ به خوبی تعریف شده‌‌اند؛ قابل ارزشیابی عینی هستند؛ راه‌حل‌های جایگزین محدودی دارند؛ قابل مدیریت هستند؛ راه‌‌حل‌‌های مشابه دارند؛ نقطه توقف مشخصی دارند.. مفهوم مسائل بغرنج برای توصیف مسائل اجتماعی و محیطی نوظهور دهه 1970 ایجاد شد. مسائل فوق بغرنج در عین حال که واجد مشخصات مسائل بغرنج هستند، اما از خصایص دیگری نیز برخوردارند که بخش دولتی را به چالش می‌‌کشد. شاید مهم‌‌ترین مشخصه این مسائل این باشد که زمان برای حل آنها رو به اتمام است. به‌ویژه، مشخصه این مسائل وجود نقطه عطفی است که با رسیدن به آن، تغییر اساسی در ماهیت موضوع حادث شده و شاید هیچ ظرفیتی برای حل وجود نداشته باشد [23]، البته باید توجه داشت که تاکید بر گسترش مفهوم مسائل بغرنج ممکن است حاوی پیامدهای نامطلوبی باشد؛ اگر به یک مسئله برچسب بغرنج بخورد ممکن است از دستور کار خط‌‌مشی خارج شود. چراکه کدام سیاستمدار می‌‌خواهد زمان و هزینه خود را صرف مشکلاتی کند که ممکن است غیرقابل حل باشند؟ [23].

هدف رام کردن مسئله تبدیل یک مسئله بد ساختار یا بغرنج به یک مسئله قابل مدیریت و ساختارمندتر برای تصمیم‌گیری است که با حذف یک جزء نسبتاً ساده از یک مسئله بغرنج انجام می‌‌شود. رام کردن مسائل بغرنج به این معناست که مسائل به‌جای اینکه مبتنی بر فرایند مستقل تحلیل خط‌‌مشی ساده‌‌سازی و حل شوند به گونه‌ای تعریف و پردازش ‌شوند که آنها را بتوان با برخی ساختارهای سازمانی یا معرفت‌شناختی از قبل موجود همسو کرد، طوری که به مقامات دولتی اجازه محدودسازی مشارکت و بحث، تعیین مسئولیت اداری، کاهش نیاز به هماهنگی بین بخشی، تسریع در اقدام، استفاده از تخصص موجود، و به‌‌کارگیری ابزارهای خط‌‌مشی از قبل موجود و معیارهای ارزشیابی را بدهد [24].

دسته‌‌بندی دیگری نیز وجود دارد که مسائل را در سه دسته تقسیم می‌‌کند: مسائل خوب ساختار یافته^[13]، نسبتاً ساختار یافته^[14] و بد ساختار یافته^[15] که واجد ویژگی‌‌های زیر هستند [25].

جدول 2. تفاوت در ساختار سه دسته از مسائل خط‌‌مشی

دان معتقد است [25] چه در مواجهه با یک فرد، یک گروه کوچک، یا یک سازمان، بسیاری از مسائل مهم نسبتا بد ساختار یافته هستند. به همین منظور شناخت دقیق این مسائل و آشنایی با ویژگی‌‌های آن مورد نیاز است.

برخی نیز توافق بر مسئله و راه‌‌حل را زمینه هویت‌‌بخشی به مسائل می‌‌دانند [26].

جدول 3. سنخ‌شناسی مسائل

4-2. روش‌‌شناسی ساختاردهی مسئله

برای موفقیت در طراحی خط‌‌مشی، خط‌‌مشی‌‌گذار نیاز به یک مسئله به خوبی ساختار یافته^[17] دارد [27]. ساختاردهی مسئله اساساً فعالیتی سیاسی است [28] که در آن افراد با برداشت‌های متفاوت از مسئله تلاش می‌کنند تا ساختاری مفهومی از مسئله ایجاد کنند که می‌تواند برای خط‌‌مشی‌گذاری استفاده شود، اگر نه لزوما مسئله را حل کند [29].

ساختار مسئله از آن جهت اهمیت دارد که خط‌‌مشی‌‌گذاران اغلب مسئله را به گونه‌‌ای تعریف می‌‌کنند که به جهت انسداد تفکر خلاق، مانع از حل شود [30]. آن‌‌چنان که عمده شکست‌‌های خط‌‌مشی‌‌گذاری به جهت  حل مسئله اشتباه است تا اتخاذ راه‌‌حلی اشتباه برای مسائل درست [31]. ساختاردهی مسئله می‌‌تواند به کشف مفروضات پنهان، تشخیص علل، نگاشت اهداف ممکن، ترکیب دیدگاه‌‌های متضاد و طراحی گزینه‌‌های خط‌‌مشی جدید^[18] کمک کند [32]. به همین جهت نیازمند مشارکت عمومی^[19] و حضور ارزش‌‌ها، فرهنگ‌‌ها و پیشینه‌‌های ناهمگن اجتماعی است تا به همان اندازه که موقعیت مسئله اقتضا می‌‌کند تنوع دیده شده باشد [31]. ساختاردهی مسئله از طریق تسهیل، مشارکت و تحریک گفت‌وگو به درک و تعهد مشترکی بین ذینفعان متنوع و البته به جهت معرفتی متفاوت کمک می‌کند [33].

ساختاردهی مسئله فرآیندی با چهار مرحله به هم پیوسته است که عبارتند از: احساس مسئله، جستجوی مسئله، تحدید حدود مسئله و مشخصه‌‌بندی مسئله^[20]. پیش نیاز (و نقطه شروع معمول) ساختاردهی مسئله، احساس موقعیت های مسئله^[21] است. موقعیت‌های مسئله، نگرانی‌های پراکنده و نشانه‌هایی از استرس هستند که توسط تحلیلگران خط‌‌مشی، خط‌‌مشی‌گذاران و ذینفعان احساس می‌شود. موقعیت های مسئله ناظر به همان چیزی است که ما ابتدا تجربه می کنیم. مرحله بعدی که تحلیلگران درگیر آن می‌‌شوند، جستجوی مسئله است. هدف از جستجوی مسئله، کشف یک فرامسئله^[22] است. یک فرامسئله، زمینه‌‌ساز بسیاری از مسائل دیگر است. از فرامسئله، بازنمایی‌‌های فراوانی وجود دارد که به طور اجتماعی ساخته‌شده و بسیار پویا و پراکنده در کل فرایند خط‌‌مشی‌‌گذاری در جریان است [34]. وظیفه اصلی^[23] فرایند ساختاردهی مسئله، ساختاردهی فرا مسئله است. این فعالیت، تحدید حدود مسئله نامیده می‌‌شود. تحدید حدود مسئله عبارت است از عمل انتخاب از میان مجموعه بازنمایی‌‌های ممکن از فرامسئله که هر کدام به یکی از جنبه‌‌های خاص آن پرداخته‌‌اند. تحدید حدود مسئله به معنای صورت‌‌بندی جنبه‌‌های اساسی و کلی یک مسئله معین یا به عبارت دیگر مسئله اساسی^[24] است. ممکن است یک مسئله اساسی، دقیق‌‌تر و خاص‌‌تر ساخته شود که به آن فرایند تدقیق، مشخصه‌‌بندی مسئله^[25] می‌‌گویند. مشخصه‌‌بندی مسئله معمولا شامل ایجاد یک بازنمایی ریاضی رسمی از مسئله است [34]. به عبارت دیگر، فرایند حرکت از مسئله اساسی به مسئله رسمی از طریق مشخصه‌‌بندی مسئله انجام می‌‌شود، که شامل ایجاد یک مدل نمادین یا ریاضی رسمی از مسئله اساسی است [25].

شکل 1. مراحل ساختاردهی مسئله

البته در عین حال که ساختاردهی مسئله، موضوعی مهم و برای حل مسئله راهگشاست اما نباید به عنوان جام مقدس^[26] برای خط‌‌مشی عمومی تلقی شود. برخی از مسائل (مانند مسائل بغرنج یا نامرتب^[27]) ممکن است ساختارمند نباشند و هر ساختاری که بر آنها تحمیل شود بیشتر گمراه کننده باشد تا مفید. حتی مسائل کمتر دشوار ممکن است ساختار نادرستی داشته باشند که توسط تحلیلگران یا خط‌‌مشی‌‌گذارانی که در تلاش برای یافتن راه‌‌حل هستند، بر آنها تحمیل شده است. برخی از مسائل ممکن است ذاتا به خوبی ساختار یافته باشند، اما در بیشتر موارد ساختار محصول تلاش افراد یا سازمان‌ها برای یافتن پاسخ و دخالت دادن ارزش‌ها و علایق خود در راه‌حل است [27].

5. ساختاردهی مسئله در فصل اصلاح نظام اداری

در این بخش بنا داریم به مسئله دولت در فصل 23 لایحه برنامه توسعه هفتم که مربوط به اصلاح نظام اداری است پرداخته و ساختاردهی دولت به مسائل این حوزه را مرور و سپس ارزیابی کنیم. این فصل از برنامه را در سه بخش ساختار و تشکیلات، منابع انسانی و دولت الکترونیک بررسی و تحلیل خواهیم کرد. روش‌‌شناسی این بخش از پژوهش، گروه‌‌کانونی در نسبت سه قلمرو موضوعی فوق‌‌الذکر از دو منظر حکمرانی و مدیریت است؛ لذا کارشناسانی از حوزه حکمرانی و حوزه مدیریت در این گروه‌‌کانونی مشارکت کردند.

5-1. احکام مواد در فصل اصلاح نظام اداری

5-1-1. ساختاردهی مسئله ساختار و تشکیلات

در بخش ساختار و تشکیلات لایحه برنامه هفتم توسعه، مواردی در مواد (105، 110 و 111) ذکر شده است هرچند در ماده (104)، سنجه‌‌هایی برای سنجش میزان تحقق احکام این حوزه نیز معرفی شده است که عبارتند از: «بازطراحی و اصلاح روش‌های انجام کار»، «کاهش مجموع کارکنان دستگاه‌های اجرایی»، «کاهش ساختمان‌ها و فضاهای اداری دولتی» و «واگذاری وظایف و اختیارات قابل واگذاری به سطوح استانی و شهرستانی». آنچه در مواد مختلف ساختار و تشکیلات دولت در لایحه برنامه هفتم توسعه آمده است به‌شرح ذیل در قالب احکام اصلی، احکام فرعی و مفاهیم کلیدی برچسب خورده است.

جدول 4. اقدامات حکمی بخش ساختار و تشکیلات لایحه برنامه هفتم توسعه

راه‌‌حلی که دولت به صورت کلان، در بخش ساختار و تشکیلات دنبال می‌‌کند «کوچک‌‌سازی» است، اما باید دید چه مسئله‌‌ای را و چگونه ساختاردهی کرده که راه‌‌حل آن را کوچک‌‌سازی معرفی کرده است.

جدول 5. ساختاردهی مسئله بخش ساختار و تشکیلات لایحه برنامه هفتم توسعه

5-1-2. ساختاردهی مسئله سرمایه انسانی دولت

در بخش سرمایه انسانی، دولت سنجه عملکردی مشخصی را معرفی نکرده، اما از چهار هدف «ارتقای بهره‌‌وری سرمایه انسانی»، «افزایش انگیزه کارکنان دولت برای ارائه خدمات کیفی» و درنهایت «ساماندهی جذب، به‌کارگیری و همچنین توسعه کیفی کارکنان دولت» یاد کرده است و در ماده (106)، احکام لازم جهت تحقق این اهداف را پیشنهاد داده است.

جدول 6. اقدامات حکمی بخش سرمایه انسانی لایحه برنامه هفتم توسعه

ساختاردهی مسئله در بخش سرمایه انسانی به شرح ذیل است:

جدول 7. ساختاردهی مسئله بخش سرمایه انسانی لایحه برنامه هفتم توسعه

5-1-3. ساختاردهی مسئله دولت الکترونیک

در بخش دولت الکترونیک براساس ماده (104) لایحه برنامه هفتم توسعه با شش سنجه‌‌ عملکردی مواجهیم که عبارتند از: انجام معاملات و خدمات به صورت الکترونیک، توسعه استعلامات الکترونیکی، فراگیر شدن پرداخت الکترونیکی به حساب‌های دولتی، دریافت خدمات دولت بدون مراجعه حضوری، بدون ارسال مدرک و بدون مداخله انسانی، افزایش ارائه خدمات الکترونیکی به شهروندان و بهبود رتبه کشور در شاخص توسعه دولت الکترونیک. اقدامات حکمی این بخش در سه ماده (107، 108 و 109) پیشنهاد شده است.

جدول 8. اقدامات حکمی بخش دولت الکترونیک لایحه برنامه هفتم توسعه

ساختاردهی مسئله دولت در بخش هوشمندسازی و دولت الکترونیک به شرح ذیل است:

جدول 9. ساختاردهی مسئله بخش دولت الکترونیک لایحه برنامه هفتم توسعه

6. نقد ساختاردهی مسئله دولت در نظام اداری مبتنی‌بر نقش‌‌های منتخب دولت

در بخش ابتدایی این گزارش به شئون دولت و نقش‌‌هایی که می‌‌پذیرد اشاره شد و مطابق فلسفه سیاسی نظام اسلامی و مسیری که دولت سیزدهم به جهت آرمانی ابراز داشته، بر پنج نقشی که بر دو خصیصه عدالت‌‌محوری و مردم‌‌پایگی استوار است تأکید شد. این پنج نقش عبارتند از: بازتوزیع، توانمندسازی، کارآفرینی، تنظیم‌‌گری و شبکه‌‌سازی. پرسش اصلی این گزارش آن است که دولت مبتنی بر این پنج کارکرد آیا در مسئله‌‌شناسی در فصل نظام اداری به درستی عمل کرده است یا خیر؟ یعنی آیا به راستی، سوژه دولت در صورتبندی مسائل خود در سه حوزه ساختار و تشکیلات، سرمایه انسانی و دولت الکترونیک، ابتنا بر کارکردهای پنج‌‌گانه دارد؟ یعنی اینکه مبتنی بر شئون تضمین‌‌کنندگی، توانمندسازی، کارآفرینی، شبکه‌‌سازی و بازتوزیع، مسئله خود را در بخش ساختار و تشکیلات (دولت حداکثری)؛ در بخش سرمایه انسان (ناکارآمدی منابع انسانی)؛ و در بخش دولت الکترونیک (ارائه خدمات حضوری) در نظر گرفته و بر همان اساس به ساختاردهی مسئله پرداخته است؟

جدول 10. نسبت ساختاردهی مسئله نظام اداری و نقش‌‌های دولت

برای فهم تطابق میان رویکرد پارادایمیک دولت در پذیرش نقش‌‌ها و  کیفیت مسئله‌‌مندسازی موقعیت‌‌های مسئله نظام اداری، مهم‌ترین شاخص هرکدام از نقش‌‌های پنج‌‌گانه تعیین و فرایند انطباق‌‌دهی دنبال شد.

جدول 11. شاخص‌‌های نقش‌‌های پنج‌‌گانه دولت

حال باید دید چه میزان تطابق میان فرامسئله دولت در سه بخش نظام اداری با شاخص‌‌های مهم نقش‌‌های دولت وجود دارد؟

6-1. دولت حداکثری و شاخص‌‌های پنج‌‌گانه

در اذهان عامه این معنا وجود دارد که دولت در عین حال که بسیار رشد کرده است، اما تکافوی حل مسائل عمومی را ندارد. لذا گزاره تشکیلات غیرضرور به عنوان مصطلح ادبیات مدیریتی در کشور مطرح بوده و هست تا جایی‌‌که در اصل سوم قانون اساسی نیز بر ضرورت ایجاد نظام اداری مطلوب و حذف تشکیلات غیرضروری اشاره شده است.

این ذهنیت فراگیر یعنی دولت بزرگ رهاورد دکترینی در ادبیات مدیریت دولتی است به نام مدیریت دولتی نوین. ابعاد این دکترین توسط بسیاری از اندیشمندان حوزه مدیریت تبیین شده است که مشتمل بر اصول مختلفی چون کوچک‌‌سازی، تمرکززدایی، مدیریت‌‌گرایی (به‌‌کارگیری اصول مدیریت بازرگانی در دولت)، بوروکراسی‌‌زدایی و خصوصی‌‌سازی است.

برنامه‌‌های مختلف توسعه و لوایحی که برای اصلاح ساختار و تشکیلات دولت در پنج مقطع (1361، 1362، 1372، 1376 و 1378) به مجلس شورای اسلامی تقدیم شد مشتمل بر برخی یا تمام اصول مدیریت دولتی نوین هستند. در عین حال که ارایش نظام سیاست‌‌گذاری و برنامه‌‌ریزی کشور به سمت مدیریت دولتی نوین بوده، اما توفیق چندانی در این زمینه حاصل نشده است. در مقام ریشه‌‌یابی بر دو نکته مهم می‌‌توان تأکید کرد: اولا توفیق دکترین مدیریت دولتی نوین بر جدایی سیاست از اداره و جایگزینی اداره با مدیریت است. درحالی که فضای اداری کشور ما شدیداً سیاسی و به دور از حرفه‌‌ای‌‌گرایی است و همین عدم تناسب باعث شده است پوسته مدیریت دولتی نوین باشد اما غایت و غرضش دنبال نشود؛ در عین تعدیل نیرو، استخدام‌‌های گسترده انجام شود، در واگذاری‌‌ها نیز مواردی که ضرورتاً باید واگذار می‌‌شد نشد و بالعکس. ثانیاً دولت در فلسفه سیاسی خود به تصمیم روشنی نرسیده است که متعاقباً آرایش اداری خود را بسازد [35]؛ آیا بنا دارد با افزایش نقش دولت به تضمین ارزش‌‌های عمومی مبادرت کند یا با کوچک‌‌سازی دولت به آزادسازی و تقویت رقابت فکر کند؟ با این پرسش‌‌ها مجدداً به پرسش اول بر می‌‌گردیم که اساسا مسئله دولت حداکثری و راه‌‌حل کوچک‌‌سازی تا چه حد با شاخص‌‌های نقش‌‌های پنج‌‌گانه دولت موافقت دارد؟

به‌نظر می‌‌رسد دولت که مهم‌‌ترین کارکردش ارائه خدمات مناسب به عموم است اساسا نباید خود را درگیر مسئله اندازه دولت کند مگر آنکه برخی استلزامات ارائه خدمات مناسب از آن رهگذر تأمین شود. اندازه دولت، زمانی متناسب خواهد بود که بتوان از قِبَل آن به چند غرض دست یافت:

• بازیگران مختلف غیردولتی را توانمند کرد و آنها را در مسیر ارائه خدمات عمومی مطلوب به مدار خدمت‌‌رسانی آورد؛
• در مسیر ارائه خدمات بهره‌‌ور، مجرایی برای ارائه خدمات نصاب زندگی حداقلی به اقشار ضعیف فراهم کرد؛
• از ارائه خدمات به تمام اقشار اجتماعی اطمینان یافت و در موارد نقص و فقدان، دولت رأسا ارائه خدمت کند؛
• دولت با تقویت نوآوری و ایجاد بسترهای مناسب ارائه خدمات عمومی، شرایط را برای سایر بخش‌‌ها مهیا کند؛
• شبکه‌‌ها در ذیل و ضمن وفاداری به فلسفه سیاسی حاکمیت، بتوانند ارائه خدمت کنند.

اگر بزرگی دولت، مانع توانمندسازی بازیگران غیردولتی، ارائه خدمت به اقشار ضعیف جامعه، شمولیت در ارائه خدمت، ایجاد نوآوری و کارآفرینی و توسعه شبکه‌‌ها برای ارائه خدمات عمومی شود باید کوچک شود و الا هرگونه کوچک‌‌سازی، تناسبی با فلسفه سیاسی نظام و آرمان‌‌های اعلام‌‌شده دولتی نخواهد داشت. کوچک‌‌سازی دولت صرفاً با ابتنا به شاخص بهره‌‌وری نسبتی با توانمندسازی بازیگران غیردولتی، تأمین معاش اقشار ضعیف، رعایت شمولیت در ارائه خدمات، بسترسازی برای ارائه خدمات مطلوب و ایجاد شبکه‌‌های رسمی، قانونی، پاسخگو و قابل تعقیب ندارد.

درنتیجه باید گفت دولت سیزدهم در ساختاردهی به مسئله ساختار و تشکیلات دولت متناسب با رویکرد کلان حاکمیتی خود که بر عدالت‌‌محوری و مردم‌‌پایگی استوار است ناموفق بوده، چراکه این مسئله را به دولت حداکثری تحویل کرده است و به شکل بسیطی نیز پاسخ دولت حداکثری را با کوچک‌‌سازی داده است.

6-2. منابع انسانی ناکارآمد و شاخص‌‌های پنج‌‌گانه

دولت در لایحه برنامه، به‌صورت ضمنی بر ناکارآمدی منابع انسانی تأکید داشته است و کلیه پیشنهادهایی که در ارتباط با منابع انسانی مطرح شده، در قالب دکترین مدیریت دولتی نوین که سنگ بنایش کارایی‌‌بخشی است، رافع همین مسئله است. لذا تمرکز بر نتیجه‌گرایی، تأمین رضایت‌ ذینفان نهایی، تقویت بهره‌وری و عملکرد نظام اداری خصوصاً عملکرد مدیران، کاهش امنیت شغلی کارکنان به منظور افزایش کارآیی، هوشمندسازی فرایندهای نظام اداری و کاهش تأثیر عوامل انسانی در فرایندهای اداری و آموزش و توانمندسازی کارکنان در دستورکار دولت قرار گرفته است.

اگر ویژگی‌‌های مدیریت دولتی نوین که در بالا ذکر شد دنبال شود با پدیده‌‌ای به نام «دولت تهی» مواجه خواهیم شد. دولت تهی در سه سطح تبیین شده است: سطح کلان، از دست دادن مشروعیت؛ سطح میانی، غیرمتمرکز کردن ارائه برنامه؛ و سطح خرد، نقش‌‌های کارمندان دولت. بخش سوم که مورد بحث ماست ناظر به شرایطی است که نقش و اختیار کارمندان دولت از دو سو توسط جوامع و در روند سیاستگذاری‌‌ها توسط سیاستمداران کم‌رنگ‌‌تر شده و مورد هجمه قرار گرفته است. فشار از سوی جامعه به دنبال آن بود که کارمندان دولتی را چونان کارکنان شرکت‌‌های خصوصی در تعقیب رضایت مشتری و پاسخگویی به نیازهای مشتریان کند، درحالی‌‌که ممکن است شرایطی پیش آید که کارمندان به جهت مصالح بالاتری، تصمیمی برخلاف نظر شهروندان بگیرند. این فشار اجتماعی باعث شد اثر کارمندان در قضاوت، تصمیم‌‌گیری و حتی ارزش‌‌های شخصی هر روز کم و کمتر شود. در مقابل، نقش کارمندان دولت از سوی سیاستمداران نیز تحدید شده است؛ سیاستمداران نیز علاوه‌بر شهروندان، خواستار کنترل بیشتر خدمات دولتی شده‌‌اند و خدمت بی‌‌طرف تحت‌‌الشعاع نظر سیاسیون قرار گرفته است. سیاسی شدن خدمات دولتی، کاهش قدرت و اختیار مقامات حرفه‌‌ای را باعث خواهد شد [36].

دولت در لایحه برنامه هفتم به جهت تعقیب عنصر کارایی در نظام اداری سعی در کاهش نقش عوامل انسانی در فرایندهای اداری دارد. درحالی‌‌که این نوع برخورد مسئله ناکارآمدی را حل نکرده، بلکه منحل می‌‌کند. نه تهدید موقعیت کارمندان به کاهش امنیت شغلی، نه تحدید موقعیت کارمندان با هوشمندسازی فرایندها، نه تمرکز بر برآیندها به جای فرایندها و نه آموزش کلاسیک و تخصصی کارمندان، هیچکدام رافع ناکارایی منابع انسانی نیست. آنچه می‌‌تواند کارمندان ادارات دولتی را بهره‌‌ور کند بدون آنکه دولت را تهی و نقش کارمندان را کمرنگ کند اعداد محیط رشد در فضای سازمانی است تا از آن رهگذر کارمندان بتوانند مبتنی بر انگیزه‌‌های شخصی در راستای اهداف سازمانی حرکت کنند که این معنا در بازطراحی فرایندها قابل تعقیب است. البته در بازطراحی فرایندها دولت همچنان نقش‌‌های پنج‌‌گانه‌‌ای که برای عموم مردم دارد را برای کارمندان خود نیز داراست؛ از توانمندسازی آنها تا رفع نیازهای اولیه حیات فردی و اجتماعی‌‌شان، ایجاد محیط رشد و نوآوری برای ایشان، شبکه‌‌سازی و درنهایت تنظیم منافع ایشان در نسبت منفعت عمومی. این موضع دولت نسبت به کارمندان، نه نافی نقش اساسی ایشان در مدیریت کشور است و نه در عین حال توجیه‌‌کننده ناکارآمدی‌‌هایشان در نسبت تحقق منافع عمومی.

6-3. ارائه خدمات حضوری و شاخص‌‌های پنج‌‌گانه

در بخش هوشمندسازی و دولت الکترونیک لایحه برنامه هفتم توسعه، به‌نظر می‌‌رسد دولت فاقد مسئله‌‌مندی مشخص است و عمدتا نقش مقلد در نسبت خط‌‌مشی‌‌ سایر کشورها ایفا می‌‌کند. اذعان به ارتقای رتبه در شاخص توسعه دولت الکترونیک نیز گویای این معناست که تصویر خارجی از کشور در زمینه بهبود شاخص‌‌های دولت الکترونیک برای دولت سیزدهم در درجه بالایی از اهمیت قرار دارد.

اما دو نکته بسیار مهم در پیگیری خط‌‌مشی الکترونیسم همچنان مورد غفلت است و آن اینکه نسبت این خط‌‌مشی بزرگ با نظام انگیزشی کارکنان نظام اداری و عموم مردم چیست و این دو گروه چه دریافتی از مشروعیت دولت دارند؟

مشروعیت دولت:

پذیرش تغییر فرایندها و الکترونیک کردن آن‌‌ها در ذهن و قلب کارکنان دولت و عموم مردم منوط به «مشروعیت دولت» است. هر دو گروه خود را در مقابل دولت مشروع منقاد می‌‌بینند و هرگونه لطمه و جرحه‌‌ای بر دولت، عامل استنکاف ایشان از انجام مسئولیت‌‌هایشان در قبال الکترونیسم است. اما به راستی چه عواملی باعث تضعیف مشروعیت دولت خواهد شد؟

دولت ممکن است به جهت واگذاری برخی اختیارات خود به بخش خصوصی، از ظرفیت داخلی و پیچیدگی کمتری برخوردار شود، اما باید همچنان بداند که مسئولیت عمومی با اوست. واگذاری مسئولیت به بخش خصوصی، علت اصلی کاهش مشروعیت دولت است؛ یعنی دولت نتایج و تبعات حضور بخش خصوصی ضعیف و عدم مطلوبیت خدمات ارائه شده توسط بخش خصوصی به مردم را نپذیرد. یعنی در حالی که بسیاری از خدمات دولتی توسط بخش خصوصی به مردم داده می‌‌شود، ولی دولت، مسئولیت کیفیت خدمات را نپذیرفته و ضامن ارائه مطلوب و موسع خدمات نیست. ضمنا در واگذاری وظایف دولتی به بخش خصوصی، نوعی رابطه مخفی میان مدیر اداره دولتی با نماینده بخش خصوصی اتفاق می‌‌افتد که در تضاد با منفعت عمومی است [36].

 نقش‌‌های پنج‌‌گانه دولت تأکید دارد که برای احاله ارائه خدمات به بخش خصوصی باید هم توانمندی بخش خصوصی احراز یا تأمین شود، هم به ایجاد شبکه‌‌ها کمک شود، هم محیط فعالیت مطلوب بخش خصوصی تمهید شود، هم از اقشار ضعیف جامعه که به جهات مختلف امکان بهره‌‌مندی از خدمات عمومی را ندارند حمایت شود و درنهایت اگر بخش خصوصی در ارائه خدمات مطلوب، ناکارا عمل کرد خود دولت، ضامن ارائه خدمات شود.

انگیزه کارکنان بخش دولتی و عموم مردم:

اما در بخش انگیزه نیز باید گفت آنچه در بخش هوشمندسازی و دولت الکترونیک لایحه برنامه هفتم توسعه به چشم می‌‌خورد عدم فطانت نسبت به این معناست که صرف خواست دولت یا تبدیل خواست به خط‌‌مشی و یا قانون، کفایت اجرا و عمل کارمندان اداری و مردم را نخواهد داشت و آنها از رهگذر انگیزه‌‌ای که دارند موقعیت خود در قبال دولت الکترونیک را تعریف می‌‌کنند. طرح خط‌‌مشی به این معنا می‌‌پردازد که دریافت ذی‌نفعان نسبت به خط‌‌مشی است که موقعیت آنها را در نسبت خط‌‌مشی در قالب همراهی و معاضدت یا نکول و مخالفت را تعریف می‌‌کند. بسیاری از عدم امکان‌‌ها در موضوع دولت الکترونیک به جهت عدم شناخت منافع ذینفعان متعددی است که منفعت خود را در موضوع دولت الکترونیک در حال اضمحلال می‌‌بینند. مثال بارزی که در موضوع دولت الکترونیک وجود دارد جریان انتقال داده در میان دستگاه‌‌های دولتی در قالب استعلامات میان‌‌دستگاهی است. فرضیه‌‌ای که تاکنون مطرح بود آن است که عدم تعریف داده ملی و همین‌‌طور فقدان ضمانت اجرا در دادوستد داده‌‌های ملی است که باعث عدم انتقال داده میان ‌‌دستگاه‌‌های دولتی می‌‌شود؛ فارغ از آنکه مهمترین دلیل در این ارتباط، آن است که داده، عامل افتدارآفرین برای دستگاه‌‌های دولتی است و این عامل اقتدار به راحتی منتقل نخواهد شد. این شناخت اگر در میان دستگاه‌‌های دولتی بود آن وقت با صرف تصویب قانون «مدام» یا تأسیس کارگروه تعامل‌‌پذیری، گمان نمی‌‌برد که داده‌‌های ملی به راحتی در میان دستگاه‌‌های دولتی قابل انتقال است. قانون «مدام» که به صورت یکطرفه و دستوری برای انتقال داده تعیین تکلیف کرده و از منافع طرفین ذی‌نفع تغافل کرده است. عدم شناخت این منافع و یا عدم دخالت آنها در صورتبندی خط‌‌مشی‌‌های حوزه دولت الکترونیک، مانع بزرگی بر سر راه تحقق حداکثری دولت الکترونیک خواهد بود. 

قانون «مدام» یکطرفه است و منافع دستگاه‌ها برای ارائه داده به دیگری را تأمین نکرده و همین اصلی‌‌ترین موانع در مقابل تحقق دادوستد داده در میان نهادهای دولتی است، اما پنج نقش دولت، به جهت توسعه زمین حکمرانی و توانمندسازی بازیگران غیردولتی و ایجاد شرایط مناسب برای کنشگری آنها و شبکه‌‌مند کردنشان، فضایی را به نفع تحقق منفعت عمومی ایجاد می‌‌کند که دستگاه‌‌های دولتی در عین صیانت از منافع بخشی خود مبتنی بر قواعد زمین بازی منفعت ملی عمل خواهند کرد و نوعی تعادل میان بخش دولتی و غیردولتی در راستای تحقق منفعت عمومی ایجاد خواهد شد. 

7. نتیجه‌‌گیری و توصیه‌‌های سیاستی

دولت پیش از انجام هر اقدامی برای حل مسائل عمومی باید به این نکته بیندیشد که با چه مسئله‌‌ای مواجه است. هر نوع راه‌‌حل‌‌اندیشی پیش از مسئله‌‌شناسی، عمیقاً خطاست. مسئله‌‌شناسی درست روی دیگر سکه حل مسئله است، لذا کم‌‌کاری در مسئله‌‌شناسی، ملازم مسئله‌‌سازی‌‌های جدید است. لایحه برنامه هفتم البته نه به‌صورت استثنایی، بلکه در پس بسیاری از سیاستگذاری‌‌ها و قانونگذاری‌‌های کشور، فاقد مسئله‌‌شناسی عمیق و درست است و همانند آنها، مملو از راه‌‌حل‌‌هایی است که فارغ از آنکه بدانیم مسئله چیست می‌‌توان پیشنهادشان داد. راه‌‌حل کوچک‌‌سازی، یا الکترونیسم و یا مدیریت‌‌گرایی، چیزی نیست که بتوان به راحتی تخطئه کرد و از دستورکار نظام سیاستگذاری کشور خارج کرد، اما همین راه‌‌حل‌‌های حکمرانی سابق بود که مسائل لاحق‌‌مان را ساخت. لذا قبل از آنکه اقدام بر نفی و ابرام هر راه‌‌حلی کنیم باید نیک بیندیشیم که برای کدام مسئله، آن راه‌‌حل پیشنهاد شده است؟ در این نوشتار سعی شد نسبت به سه موقعیت مسئله ساختار و تشکیلات، منابع انسانی و هوشمندسازی و دولت الکترونیک، مسئله دولت براساس نظرگاه دولت ساختاردهی شود. از آن‌‌طرف در بخش دیگری از گزارش، نقش‌‌های دولت معرفی شده و این نقش‌‌ها براساس فلسفه سیاسی نظام جمهوری اسلامی که بر دو مؤلفه مهم عدالت‌‌محوری و مردم‌‌پایگی تأکید دارد ارزیابی شد و پنج نقش توانمندسازی، شبکه‌‌سازی، تضمین‌‌کنندگی، بازتوزیع و کارآفرینی معرفی شد. نهایتا آن سه مسئله ساختاردهی شده با این پنج نقش منتخب دولت قیاس شد تا مشخص شود دولت سیزدهم چه طرفی از بقا بر آرمان خود که ابتنا بر اصول انقلاب اسلامی دارد بسته است. در این راستا چند توصیه کلیدی برای بهبود ساختاردهی مسئله دولت در لایحه برنامه توسعه هفتم می‌‌توان داشت:

1. به‌نظر می‌‌رسد اندازه دولت یک نامسئله است که در حکمرانی پساانقلاب اسلامی، فرصت بسیاری از نخبگان را به خود اختصاص داد فارغ از آنکه غرضی که از طریق سیاست کوچک‌‌سازی دولت دنبال می‌‌شد در دل آن سیاست نهفته نبود بلکه مرهون تکون سیاست‌‌های دیگر بود. ارائه خدمات عمومی به‌عنوان مهم‌ترین کارکرد دولت از مسیر تغییر اندازه دولت نمی‌‌گذرد، بلکه وابسته به توانمندسازی بازیگران غیردولتی، تمهید محیط رشد، شبکه‌‌سازی بازیگران، تأمین معاش عمومی و نهایتا تضمین دولتی جهت ارائه خدمات مطلوب است. انجام این امور ممکن است نیازمند دولتی بزرگتر از دولت فعلی باشد و یا کوچکتر اما پیش‌‌فرض تحقق کارکرد ارائه خدمات عمومی مطلقاً کوچک‌‌سازی دولت نیست.
2. هرگونه تغییر در کارکرد اصلی دولت یعنی ارائه خدمات عمومی نباید رنگ‌‌وبوی بی‌‌اثر کردن نقش انسان در تعاملات و مناسبات انسانی بگیرد. فشار جامعه بر ماشینی کردن موقعیت انسانی و فشار مسئولین بر سیاسی کردن موقعیت اداره باید کنترل شود تا اداره در مدار انسانی قرار بگیرد. حذف انسانیت انسان، ناامن کردن موقعیت عمل اداری، کم‌رنگ کردن حضور انسان در محیط اداری و مانند آن رافع ناکارآمدی نظام اداری و یا سرمایه انسانی نیست، بلکه باید ظرفیت‌‌های منفعل انسان در مقام مواجهه با موقعیت‌‌های مسئله از انفعال خارج شده و در مدار خدمت‌‌رسانی به مردم فعال گردد. این موقعیت با بازطراحی فرایندهای اداری رخ خواهد داد که مهم‌ترین کنش‌‌گر این بازطراحی، خود انسان اداری است.
3. هرگونه تغییر نقش دولت نباید به دولت تهی منجر شود. دولت تهی، دولتی است که از مشروعیت در ارائه خدمات عمومی برخوردار نیست و نمی‌‌تواند مسئولیت نواقص خدمات‌‌ عمومی را بپذیرد. دولتی که خود را از عوامل انسانی تهی کرده و نمی‌‌تواند اقدام و عدم اقدام خود را منتسب به اراده جمعی انسانی کند. دولت باید مقتدر بماند تا بخش خصوصی و بخش سوم مقتدر ایجاد شود اما تنها باید بر یک قاعده پایبند باشد که اقتدار دولت ملازمه‌‌ای با تصدی ندارد. دولت می‌‌تواند نقش‌‌های متفاوتی را بپذیرد و خود را در اذهان عامه هویت‌‌مند کند که آخرین نقشش تصدی ارائه خدمات عمومی می‌‌تواند باشد.
4. دولت الکترونیک در ذات خود قبل از الکترونیسم، نیازمند اصلاح و بازطراحی فرایندی دارد، لذا صاحب سرشتی پسینی و طفیلی است. نباید الکترونیک کردن فرایندها بر بازطراحی آنها تفوق یا اصالت یابد. حال اگر پرسش از کیفیت الکترونیسم به کیفیت اصلاح فرایندی تغییر یابد دیگر موقعیت مسئله از تعقیب هوشمندسازی فرایندها به متناسب‌‌سازی فرایندها با اغراض و کارکردهای مورد نظر نظام گذار خواهد کرد. لذا دولت الکترونیک، واجد پرسش‌‌های بی‌‌جوابی است که ابتدا باید به آنها پاسخ داد تا متعاقبش به پرسش کیفیت هوشمندسازی رسید. لذا در این موقعیت نیز دولت محترم با نامسئله مواجه است.

بر این اساس، پیشنهادهای زیر قابل طرح است:

1. امکان ساختاردهی مسئله در برنامه‌‌ریزی مسئله‌‌محور: برنامه‌‌ توسعه ضرورت دارد مسئله‌‌محور باشد و تنها در این ‌صورت است که از یکسو امکان اولویت‌‌دهی موضوعات بر یکدیگر به جهت تعدد نیازها و محدودیت منابع میسر می‌‌شود و این منابع محدود به صورت متمرکز بر موقعیت‌‌های متعین مسئله بار شود و ازسوی دیگر این موقعیت‌‌های مسئله مبتنی بر روش‌‌های ساختاردهی مسئله با نظرخواهی از تمام ذی‌نفعان، مسئله‌‌مند می‌‌شوند.
2. پیوست ساختاردهی مسئله در برنامه‌‌های توسعه: اقدامات حکمی مندرج در لایحه برنامه‌‌های توسعه بلااستثنا مقرون به ساختاردهی مسئله باشد. فرایند ساختاردهی مسئله در تمام لوایح و ناظر به اقدامات حکمی توسط سازمان برنامه پیوست شود و لایحه بدون ساختاردهی مسئله، پذیرش نشود.
3. تأسیس کارگروه ساختاردهی مسئله در مرکز پژوهش‌‌ها: در مرکز پژوهش‌‌های مجلس، کارگروه ساختاردهی مسئله ایجاد شود تا هم کمک‌‌کار شورای تعریف در ارجاع دستورکارها به دفاتر تخصصی باشد و هم به ارزیابی لایحه برنامه‌‌های توسعه و موارد مشابه مبتنی‌بر روش‌‌های ساختاردهی مسئله مبادرت کند.
4. شاخص‌‌های ارزیابی لایحه‌‌های برنامه توسعه: هر نقشی که دولت بناست بپذیرد باید بر دو ساحت ابتنا یابد؛ اول فلسفه سیاسی نظام سیاسی جمهوری اسلامی و دوم کارکرد اصلی دولت؛ اولی بر دو شاخص عدالت‌‌محوری و مردم‌‌پایگی تأکیدی دارد و دومی بر ارائه کارآمد خدمات عمومی. سازمان برنامه، تمام اقدامات حکمی برنامه را بر این سه شاخص باید استوار کند و مجلس نیز براساس این سه شاخص ارزیابی کند؛ اگر کوچک‌‌سازی و الکترونیسم، واجد تقویت این سه شاخص باشد مطلوب است و الا خیر.
5. اعمال حاکمیت به عنوان اصلی‌‌ترین مسئله دولت از طریق ظرفیت‌‌سازی نهادی و بازطراحی فرایندها: مهم‌ترین مسئله دولت که می‌‌تواند محور برنامه‌‌ریزی در سطح برنامه‌‌های توسعه 5 ساله باشد فقدان توان و امکان برای اعمال حاکمیت است. بخشی از این عدم امکان به جهت ظرفیت محدود دولت برای پرداختن به همه مسائل اجتماعی است (که این مسئله، مشترک میان دولت‌‌هاست) و بخش دیگر آن به جهت ظرفیت نهادی و آرایش فرایندی دولت‌‌ ماست. دولت اگر بتواند از جهت نهادی خود را تقویت کرده یعنی قواعد، هنجارها و راهبردهای عرصه عمل خود را به نفع تحقق مأموریت‌‌های حاکمیتی دولت بازخوانی و بازسازی کرده و فرایندهایش را در راستای این ظرفیت نهادی و غایات کارکردی خود بازطراحی کند توفیق حل مسئله و تحقق برنامه را خواهد یافت.