خلاصه مدیریتی

بیان مسئله‌:

 تحقق پیشرفت و توسعه مبتنی بر فرآیندی انباشتی و متکی بر تجارب نظری و عملیاتی پیشین است؛ در این زمینه، احکام سیاستی برنامه­های توسعه نیز، آن­گاه اثربخش خواهند بود که با لحاظ سیاست­های پیشین و ابتنا بر درس­آموخته­های حاصل از آن تنظیم و صورت­بندی شوند. این در حالی است که شواهد نشان می­دهد که تدوین برنامه­های توسعه در ایران به صورتی نظام­مند مبتنی براین سازوکار صورت نمی­گیرد. این وضعیت در رابطه با احکام سیاستی آسیب اجتماعی حاشیه­نشینی در برنامه­های توسعه نیز صدق می­کند؛ به بیان دیگر، شواهد گویای آن است که احکام سیاستی این حوزه بدون بهره­گیری از درس­آموخته­های برنامه­های پیشین و بدون التفات به تغییرات صورت گرفته در واقعیت تجربی پدیده حاشیه­نشینی تنظیم و صورت­بندی می­شوند. این وضعیت از دو طریق خود را نمایان می­سازد؛ نمود اول، عدم موفقیت احکام سیاستی حاشیه­نشینی و افزایش حجم این سکونت­گاه­ها به موازات اجرای برنامه­های توسعه است و نمود دوم، تکرار صددرصدی برخی از احکام سیاستی در چند برنامه متوالی بدون هرگونه بهینه­سازی محتوایی براساس تغییرات حادث شده در وضعیت مسئله.  

نقطه‌نظرات، یافته‌های کلیدی:

 علی­رغم بروز و ظهور مسئله حاشیه­نشینی در کشور از دهه ۴۰ و افزایش نرخ آن طی دهه­های آتی، این مسئله تا دهه ۸۰ چندان مورد توجه سیاست­گذاران قرار نگرفته و دستور کار سیاستی برای آن در نظر گرفته نشده است. در این زمینه برنامه­های اول تا سوم توسعه، هیچ­گونه حکم سیاستی مستقیمی که مبنی بر شناخت و التفات سیاست­گذاران نسبت به پدیده حاشیه­نشینی باشد، نداشته­اند. همچنین احکام سیاستی حوزه حاشیه‌نشینی در قوانین برنامه چهارم تا ششم توسعه، از نظر اجتماعی دچار خلأ و نقصان‌هایی نسبتاً اساسی بوده‌اند؛ به صورتی که مهم­ترین مولفه­های اجتماعی مربوط به این مناطق مانند همبستگی اجتماعی و ادغام اجتماعی در این برنامه­ها مطرح نشده است. برخی از مفاد احکام سیاستی سکونت‌گاه‌های غیررسمی عیناً و بدون هرگونه ارزیابی پسینی در چند برنامه تکرار شده و سایر موارد نیز فاقد انسجام محتوایی کافی بوده‌اند؛ از بین مواد مربوط به آسیب‌اجتماعی حاشیه‌نشینی در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز، تنها یک ماده به وجوه اجتماعی موضوع پرداخته و مابقی صرفاً جنبه کالبدی داشته‌اند. این موضوع حاکی از کم‌توجهی، عدم صرف وقت یا ناتوانی سیاست‌گذاران در به‌روزرسانی احکام و تدوین احکام سیاستی جدید مبتنی بر تغییر شرایط نقاط هدف بوده است. به نظر می‌رسد یکی از اصلی‌ترین علل این وضعیت، فقدان رویکرد سیاستی جامع و بلندمدت برای مواجهه اجتماعی با سکونت‌گاه‌های غیررسمی است؛ به‌بیان‌دیگر، در برنامه‌های توسعه طی فرایندی غیرمشارکتی و غیرشفاف احکامی برای این­گونه سکونت­گاه‌ها تدوین شده‌است، اما این احکام از مبنا و پشتوانه نظری متقن بی‌بهره بوده و لذا در مقام نظر به‌صورتی مجزا و نامنسجم ظاهر شده و در عمل نیز ناموفق بوده‌اند. از منظر رویکرد ادغام اجتماعی نیز، اگرچه در برنامه‌های توسعه، به‌ویژه برنامه ششم، مفادی مرتبط با کاهش طرد و افزایش ادغام ساکنان سکونت‌گاه‌های غیررسمی وجود داشته است، لکن به‌دلیل عدم آگاهی و التفات سیاست‌گذار به لوازم، سازوکارها و پیش­نیازهای این موضوع و همچنین کم­توجهی به لزوم اتخاذ رویکرد سیاستی واحد و پایدار، این مقولات در عمل فاقد کارایی و اثربخشی لازم بوده‌اند.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی یا سیاستی:

وضعیت تشدیدشونده مسئله حاشیه­نشینی از یک طرف ناشی از تقلیل پدیده اسکان غیررسمی به امری کالبدی و فیزیکی و از طرف دیگر متأثر از فقدان چشم‌انداز بلندمدت و تصویری کلان از وضعیت فعلی و آتی این سکونت‌گاه‌ها و کم‌توجهی به ادبیات سیاستی و تجربی موجود در این زمینه است. این وضعیت همچنین حاکی از فقدان رویکرد و نظریه سیاستی مشخص در زمینه چگونگی مواجهه مطلوب اجتماعی با سکونت‌گاه‌های غیررسمی و فقدان الگوی عملیاتی مشخص برای مداخله پایدار در این عرصه­ها است. مبتنی بر یافته‌های گزارش حاضر، به منظور تقویت و ارتقاء کیفی محتوای اجتماعی احکام سیاستی سکونت­گاه­های غیررسمی در برنامه­های توسعه لازم است که سازوکارهای مقتضی برای تقویت همبستگی و افزایش ادغام اجتماعی ساکنان در نظر گرفته شود؛ در این مسیر، نظرات کارشناسی و مطالعات علمی، ایجاد نهادهای محلی پیشرفت و توسعه را شرط لازم برای تقویت اجتماعی این سکونتگاه­ها می­دانند. براین اساس پیشنهاد می­شود که:

- در راستای توانمندسازی ساکنان مناطق حاشیه‌نشین، بسترسازی لازم برای ایجاد نهادهای پیشرفت و توسعه محلی، به عنوان اصلی­ترین سازوکار ارتقاء کیفیت اجتماعی زندگی ساکنان، در سکونت‌گاه‌های غیررسمی فراهم گردد؛

- ایجاد این نهاد­ها تا حد امکان با استفاده از ظرفیت ساکنان مناطق سکونتگاه­های غیررسمی اعم از نخبگان بومی، گروه‌های جهادی، حلقه‌های میانی، تعاونی‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد انجام گیرد؛

- شناسایی مولفه‌های جمعیت‌شناختی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ساکنان این مناطق با استفاده از ظرفیت نهادهای پیشرفت و توسعه محلی مذکور انجام شده و اطلاعات مربوطه در سامانه­های مقتضی برخط ثبت گردد؛

- شناسایی، احصاء و کاهش عوامل طرد و محرومیت اجتماعی، بسترسازی برای ادغام اجتماعی همه‌جانبه ساکنان و توانمندسازی اقشار و گروه‌های آسیب­دیده اجتماعی و بهبود کیفیت زندگی ساکنان از طریق ایجاد آموزش‌های حرفه­ای و مهارتی، ارتقاء مهارت‌های زندگی سالم، بسترسازی برای حضور و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد و گروه‌های مردمی محلی و ملی در این مناطق با محوریت نهادهای پیشرفت و توسعه محلی پیگیری گردد؛

- تقویت همبستگی، مشارکت و احساس تعلق ساکنان با محوریت نهادهای پیشرفت و توسعه محلی در دستور کار قرار گیرد؛

- به‌منظور جلوگیری از موازی‌کاری و هدررفت منابع، همه نهادها و دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی ملزم به اجرا و پیاده­سازی اقدامات مربوطه در سکونت‌گاه‌های غیررسمی از طریق نهادهای پیشرفت و توسعه محلی گردند.  

1.مقدمه

در سال‌های اخیر حاشیه‌نشینی به‌عنوان یکی از آسیب‌های اجتماعی اولویت‌دار کشور مطرح شده‌است؛ طبق برآورد ارائه شده در سال 1401 توسط شرکت بازآفرینی شهری ایران، 7،136،225 نفر از جمعیت شهرنشین کشور در سکونتگاه‌های غیررسمی ساکن بوده و حاشیه‌نشین تلقی می‌شوند. این پدیده در ایران از دهه 20 آغاز شده و پس از اصلاحات ارضی و در اثر مهاجرت‌های ناشی از تغییرات الگوی بهره‌برداری از زمین تشدید شده‌است. حاشیه‌نشینی همواره در مقاطع زمانی مختلف و تحت‌تأثیر شرایط اجتماعی-اقتصادی خاص جامعه دچار نوسان بوده است؛ در دهه 60 و در اثر تبعات ناشی از جنگ تحمیلی انواع خاصی از مهاجرت و حاشیه‌نشینی شکل گرفته یا گسترش یافته‌است، در دهه 70 سیاست‌های آزادسازی اقتصادی منجر به انواع دیگری از تأثیرات در حوزه مهاجرت و حاشیه‌نشینی شده‌است. امواج تورم و گرانی‌های ناشی از طرح‌های اقتصادی دولت طی دهه 80 و 90 نیز به‌صورت مستقیم و غیرمستقیم حاشیه‌نشینی را گسترش داده است. این در حالی است که سیاستگذاری رسمی برای مسئله حاشیه‌نشینی از ابتدای دهه 80 آغاز شده و تا پیش از آن، رویکرد سیاستی حاکم مبتنی‌بر نادیده‌انگاری این واقعیت و اقدام برای تخریب یا تخلیه اجباری ساکنان بوده است [1]. طی دو دهه گذشته، سیاست‌گذاران بیش از پیش نسبت به آثار و پیامدهای مسئله حاشیه‌نشینی حساس شده و آن را در دستور کار خود قرار داده‌اند؛ علی‌رغم این موضوع، آمارها حاکی از افزایش حجم و جمعیت مناطق حاشیه‌نشین در نقاط مختلف کشور بوده است. این وضعیت نشان دهنده این است که برنامه‌ها و اقدامات صورت گرفته در این زمینه چندان موفقیت‌آمیز نبوده‌اند. یکی از مهم‌ترین دلایل این عدم‌موفقیت، کم‌توجهی به تجارب سیاست‌گذاری پیشین و فقدان ارزیابی جامع و همه‌جانبه آن است؛ به این معنا که سیاست‌گذار پس از عبور از مرحله تدوین و تصویب بسته سیاستی، هیچ‌گاه به‌شکل دقیق بررسی نکرده‌است که احکام مورد نظر در برنامه‌های جدید چه تفاوتی با احکام قبل دارند و آیا می‌توان از موفقیت‌آمیز بودن آن‌ها دفاع نمود؟ در واقع ارزیابی سیاست‌ها به‌عنوان یکی از مهم‌ترین مراحل چرخه سیاست‌گذاری، در زمینه احکام سیاستی حاشیه‌نشینی تاکنون در دستور کار قرار نگرفته‌است. به نظر می­رسد که اینک و در آستانه تصویب برنامه هفتم توسعه نیز این رویه ناصواب در حال تکرار است؛ به‌بیان‌دیگر، به‌دلایل مختلف از جمله قرارگیری در تنگنای زمانی برای تدوین و تصویب برنامه در مهلت قانونی، سیاست‌گذار ناگزیر از مرور تجربه سیاست‌گذاری پیشین و درس‌آموزی از آن محروم می‌گردد. بر این اساس، گزارش حاضر تلاش دارد احکام سیاستی مربوط به مسئله حاشیه‌نشینی در برنامه‌های توسعه اول تا ششم توسعه را مورد بررسی قرار داده و تصویر جامع و یکپارچه‌ای از کمیت و کیفیت آن ارائه نماید؛ سپس احکام این موضوع در لایحه برنامه هفتم توسعه را نیز ارزیابی نموده و پیشنهاداتی معطوف به ارتقای محتوایی احکام ارائه نماید.

2.پیشینه پژوهش

2-1.سوابق مطالعاتی

در زمینه بررسی ابعاد و جوانب موضوع سکونت­گاه­های غیررسمی گزارش­های مختلفی در مرکز پژوهش­های مجلس تدوین و منتشر شده است. دفتر مطالعات اجتماعی در گزارشی با عنوان «ارزیابی عملکرد دفاتر تسهیلگری و توسعه محلی وزارت کشور در سامان­دهی محلات حاشیه­نشین» که در تیرماه 1401 به چاپ رسیده است؛ مبتنی بر احکام مواد (۵۹) و (۸۰) قانون برنامه ششم توسعه، بررسی عملکرد دفاتر فوق­الذکر را در چارچوب ارزیابی عملکرد برنامه ششم توسعه در حوزه آسیب­های اجتماعی مورد توجه قرار داده است. این گزارش استفاده از ظرفیت­های قانون برنامه هفتم توسعه در جهت رفع موانع ساختاری و نهادی و نیز ارتقای سطح هماهنگی بین­دستگاهی در طرح­ها و الگوهای فعال در محلات حاشیه­نشین را؛ در کنار بازنگری و اصلاح الگوی برنامه­ریزی بلندمدت طرح با هدف پایدارسازی اقدامات پیشنهاد نموده است [2]. گزارش دیگر این دفتر با عنوان «حاشیه­نشینی (اسکان غیررسمی) در ایران؛ رویکردها، سیاست­ها و اقدامات» در آذرماه 1401 به چاپ رسیده است. این گزارش به بررسی وضعیت پدیده حاشیه­نشینی در ایران پرداخته و تصویری از سیاست­ها، رویکردها و اقدامات اتخاذ شده در مواجهه با آن در طول دهه­های گذشته ارائه داده است. این مطالعه به ضرورت تقویت رویکرد اجتماعی در برنامه­ریزی و اقدامات تعریف شده برای سکونتگاه­های غیررسمی مبتنی بر توجه به تأثیرات اجتماعی-فرهنگی طرح­ها ضمن بهره­گیری حداکثری از ظرفیت­های جامعه محلی در برنامه­ریزی، اجرا و نظارت تأکید کرده است [1].

دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش­های مجلس شورای اسلامی نیز در مهرماه 1402 گزارشی با عنوان «بررسی سیاست­ها و قوانین ساماندهی سکونت­گاه­های غیررسمی در ایران و ارائه پیش­نویس تقنینی بازنگری طرح­های توانمندسازی و ساماندهی سکونت­گاه­های غیررسمی» منتشر کرده است. این گزارش پس از مرور و ارزیابی قوانین مرتبط با موضوع سکونت­گاه­های غیررسمی استدلال می­کند که از آن­جا که این حوزه دارای قانون مختص به خود نبوده و در سایر قوانین به صورت موضوعی در کنار مقوله بافت فرسوده مطرح شده است، نیازمند قانونگذاری و حمایت مجلس شورای اسلامی در قالب قانونی مستقل و جامع است. در ادامه این گزارش ضمن احصاء پیامدهای وضعیت موجود و نیز الزامات قانونگذاری جدید، پیش­نویسی تقنینی به منظور بازنگری طرح­های توانمندسازی و ساماندهی سکونت­گاه­های غیررسمی پیشنهاد گردیده است [3].  

2-2.سوابق تقنینی

بررسی سابقه قانونی موجود در زمینه پدیده حاشیه‌نشینی نشان‌دهنده این است که علاوه بر قوانین برنامه­های توسعه که در این گزارش به آن­ها پرداخته خواهد شد؛ در عناوین قانونی و سیاستی مختلف نیز به صورت مستقیم و غیرمستقیم به این موضوع اشاره شده است.  سندملی توانمندسازی و ساماندهی سکونت­گاه­های غیررسمی (مصوب 1382)، مصوبه مشترک شورایعالی شهرسازی و معماری ایران و ستاد ملی توانمندسازی سکونت­گاه‌های غیررسمی (1385/09/20)، قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب 1387/02/25)، آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (1387/08/20)، قانون حمایت از احیا، بهسازی و نوسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب 1389/10/12)،‌ سند ملی راهبردی احیا، بهسازی و نوسازی و توانمندسازی بافت‌های فرسوده و ناکارآمد شهری (مصوب 1393/06/16) و برنامه ملی بازآفرینی شهری پایدار (1396/11/19) از جمله مهم­ترین مصادیق موجود در این زمینه محسوب می­گردد.

 3.چارچوب مفهومی

پرداختن به پدیده حاشیه‌نشینی از منظری اجتماعی در گام اول نیازمند مروری بر تاریخچه و ریشه‌های مفهومی آن است؛ مفهوم حاشیه‌نشینی نخستین‌بار توسط جامعه‌شناس آمریکایی، رابرت پارک (1928)، در مقاله‌ای با عنوان «مهاجرت انسانی و انسان حاشیه‌ای» در توصیف شرایط و تجارب حاصل از مشارکت مهاجران در جامعه آمریکا به کار گرفته شد [4]. از آن زمان به‌بعد، استفاده از این مفهوم به‌شکل گسترده‌ای در ادبیات رشته‌هایی مانند جغرافیا، شهرسازی، مدیریت و جامعه‌شناسی مورد توجه قرار گرفت. حاشیه‌نشینی در بستر ادبیات جامعه‌شناسی موقعیت افراد، گروه‌ها یا جمعیت‌های خارج از جامعه اصلی را توصیف می‌کند که در حاشیه کسانی زندگی می‌کنند که در مرکز قدرت، سلطه فرهنگی و رفاه اقتصادی و اجتماعی قرار گرفته‌اند [5]. مفهوم حاشیه‌نشینی در مطالعات شهرسازی در اشاره به رشد چشم‌گیر سکونت‌گاه‌های غیررسمی در حاشیه جغرافیایی شهرها مورد استفاده قرار گرفته است. این برداشت از حاشیه‌نشینی، که در بحث‌های چپ‌گرای آمریکای لاتین در دهه‌های 1960 و 1970 ریشه دارد، حاشیه‌نشینی را نتیجه رشد فزاینده جمعیت شهرنشین در دنیا و ناتوانی دولت‌ها و مدیریت‌های شهری در جذب و سامان‌دهی مهاجران و ساکنان جدید شهرها می‌داند. در حالی که مفهوم حاشیه‌نشینی در ادبیات شهرسازی محتوایی کالبدی داشته و تأکید آن بیشتر بر بعد جغرافیایی و زیرساخت‌ها و مؤلفه‌های شهرسازی است؛ تعریف جامعه‌شناختی از این مفهوم با برداشت کالبدی تفاوت محسوسی داشته و به مفهوم طرد اجتماعی[1] بسیار نزدیک است، به‌طوری که می‌توان واژه طرداجتماعی را جایگزین مناسبی برای مفهوم حاشیه‌نشینی در ادبیات رشته جامعه‌شناسی دانست. در این زمینه، تعاریف کالبدی حاشیه‌نشینی بیشتر به‌بعد فضایی طرد (طرد فضایی) و مشکلات ساکنان در موضوعات زیربنایی معطوف است و تعاریف جامعه‌شناختی به‌معنای طردترکیبی [6].

طرداجتماعی رهیافتی کلان محسوب‌می‌شود که در چارچوب آن می‌توان به بررسی و شناسایی ابعاد اجتماعی پدیده حاشیه‌نشینی نیز پرداخت. در این راستا، در صورتی که فضای مفهومی طرداجتماعی به‌دقت مورد تأمل واقع شود، شرایط برای شناخت سازوکارهای بنیادی شکل‌گیری سکونت‌گاه‌های غیررسمی (به‌عنوان نوعی از طرد) و بستری برای ارائه راهکارهای متناسب با ملاحظات اجتماعی فراهم خواهد شد. فرایندهای طرداجتماعی بیانگر وضعیت‌هایی است که به‌موجب آن افراد از مشارکت در جامعه خود محروم می‌شوند و امکان کمتری برای دستیابی و استفاده از منابع و امکانات بالفعل و بالقوه آن در عرصه‌های گوناگون می‌یابند. در این زمینه، دی‌هان تأکید می‌کند که «هسته مرکزی مفهوم طرداجتماعی بر فرایندهایی متمرکز است که از طریق آن افراد محروم می‌شوند» و با فراتر رفتن از توصیف صرف وضعیتی که مردم در آن هستند [7]، به این می‌پردازد که چگونه مردم در وضعیت محرومیت و حاشیه‌ای‌شدن قرار می‌گیرند و نهادهایی که به طرداجتماعی تداوم می‌بخشند کدام‌اند. حاشیه‌نشینی در معنای جامعه‌شناختی، مترادف با مفهوم طرداجتماعی است؛ و حاشیه‌نشینی در معنای کالبدی، هم‌معنای طردفضایی. اسکان‌غیررسمی، معادل با حاشیه‌نشینی در معنای جامعه‌شناختی است؛ یعنی یک نوع طرد اجتماعی است. لذا می‌توان گفت که حاشیه‌نشینی هم‌معنا (یا نوعی از) طرداجتماعی است و در این مسیر، کنترل و کاهش این وضعیت مسئله‌آمیز منوط به تلاش برای ادغام اجتماعی[2] افراد حاشیه‌نشین است. همچنین مولفه‌ها یا ابعاد اجتماعی پدیده حاشیه‌نشینی، همان مولفه‌های اساسی ادغام اجتماعی است. بر این اساس، از منظر اجتماعی مواجهه سیاستی مطلوب با سکونت‌گاه‌های غیررسمی، به مثابه نمودی از وجود طردچندگانه، مستلزم تلاش برای ادغام‌اجتماعی اقشار ساکن در این سکونت‌گاه‌ها در ابعاد مختلف است. به‌عبارت دیگر، هنگامی می‌توان از کنترل یا کاهش مسئله اسکان غیررسمی سخن گفت، که جمعیت ساکن در این سکونت‌گاه‌ها از نظر اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و فضایی در بدنه جامعه ادغام شده باشند و بسترهای طردکننده تغییر یافته باشد. مفهوم ادغام‌اجتماعی، به‌معنای درگیر شدن و مشارکت افراد و گروه‌های اجتماعی در عرصه‌های مختلف جامعه است. در ساحت سیاست‌گذاری نیز، ادغام اجتماعی به‌منزله تلاش برای رفع موانع و تسهیل مشارکت افراد و گروه‌های طردشده در عرصه‌های اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی است [6]. از نظر بانک‌جهانی [8] ادغام اجتماعی، فرایند بهبود شرایط مشارکت افراد و گروه‌ها در جامعه به‌ویژه ارتقای توانایی و فرصت و منزلت افراد محروم و آسیب‌دیده براساس هویت خود برای مشارکت در جامعه است. سیاست‌گذاری برای تقویت ادغام‌اجتماعی مستلزم مقابله با طرداجتماعی از طریق رفع موانع مشارکت کامل مردم در جامعه و در نظر گرفتن تسهیلات و خدمات ویژه برای افراد و گروه‌های طردشده برای بازگشت به عرصه‌های مختلف حیات اجتماعی است [9]. لذا یکی از اصلی‌ترین معیارهای ارزیابی اجتماعی احکام سیاستی حوزه اسکان غیررسمی، بررسی نوع رویکرد حاکم بر آن و سازوکارهای طراحی شده برای ادغام همه‌جانبه افراد ساکن در این گونه سکونت‌گاه‌ها است. این موضوع را می‌توان از طریق بازخوانی احکام سیاستی مربوط به سکونت‌گاه‌های غیررسمی در قوانین برنامه‌های توسعه از نظر میزان توجه و اشاره به مقولات و کلیدواژه‌هایی مانند ادغام اجتماعی، همبستگی اجتماعی، مشارکت اجتماعی، انسجام اجتماعی و.. رصد و ارزیابی نمود.

4.احکام سکونت‌گاه‌های غیررسمی در قوانین شش‌گانه برنامه

مرور متن قوانین برنامه‌های توسعه اول تا ششم از منظر میزان توجه به سکونت‌گاه‌های غیررسمی حاکی از آن است که این برنامه‌ها به‌صورتی مستمر اما با نوسان به این موضوع پرداخته‌اند. جزئیات این وضعیت در قالب جدول ذیل ارائه شده‌است.

جدول 1- احکام برنامه‌های اول تا ششم توسعه در حوزه سکونت‌گاه‌های غیررسمی

بررسی متن قوانین شش‌گانه برنامه توسعه در زمینه اشاره به سکونت‌گاه‌های غیررسمی نشان دهنده روندی صعودی در میزان اهتمام سیاست‌گذار در پرداختن به این مسئله است. در این زمینه، قوانین برنامه اول، دوم و سوم توسعه هیچ‌گونه حکم مستقیمی مرتبط با مسئله حاشیه‌نشینی نداشته‌اند. به‌عبارت دیگر، این برنامه‌ها فاقد هرگونه گزاره سیاستی درباره سکونت‌گاه‌های غیررسمی بوده است؛ اگرچه در هر یک از این برنامه‌ها مفادی در زمینه احیا و توسعه بخش‌های محروم، موضوع آینده‌نگری جمعیت، سیاست‌های مرتبط با مسکن، ایجاد تعادل منطقه‌ای، توسعه روستاها و جلوگیری از مهاجرت روستانشینان وجود دارد که به‌صورتی غیرمستقیم به موضوع حاشیه‌نشینی نیز ارتباط پیدا می‌کنند، اما نکته اساسی و مهم این است که، علی‌رغم روند صعودی نرخ حاشیه‌نشینی و تشدید آن، در این برنامه‌ها اساساً حاشیه‌نشینی به‌عنوان یک مسئله مورد التفات سیاست‌گذار قرار نداشته‌است. به‌عبارت دیگر، مبتنی بر ادبیات مسئله‌شناسی و صورت‌بندی مسائل در حوزه علوم‌اجتماعی، حاشیه‌نشینی تا پیش از برنامه چهارم توسعه در جامعه و از منظر نظام سیاست‌گذاری مسئله‌مند[3] تلقی نشده است. بر این اساس، توجه جدی به موضوع سکونت‌گاه‌های غیررسمی از برنامه چهارم توسعه آغاز شده و شناسایی نقاط آسیب‌خیز و بحران‌زای اجتماعی در حاشیه شهرها و تمرکز بخشیدن حمایت­های اجتماعی در این مناطق در دستور کار قرار گرفته است.

       در قانون برنامه چهارم توسعه (1388-1384) در قالب مواد (30) و (97) برای نخستین‌بار از واژگانی مانند بافت­های حاشیه‌ای، بافت فرسوده، توانمندسازی و حاشیه شهر نام برده شده‌است. اگرچه برنامه چهارم از این نظر گامی رو به جلو برداشته، اما صورت‌بندی سیاست‌های پیشنهادی برای مسئله حاشیه‌نشینی در این برنامه به‌صورت نظام‌مند و مبتنی بر برداشت نظری مشخص و نظریه سیاستی معین صورت نپذیرفته است. در قانون برنامه پنجم توسعه (1394-1390) تعداد احکام مربوط به موضوع حاشیه‌نشینی افزایش یافته و در قالب دو ماده (170) و (172) مستقیماً به آن اشاره شده‌است. در این قانون به‌منظور پیش‌نگری و پیشگیری از ایجاد سکونت‌گاه‌های غیرمجاز دولت موظف به وضع مقررات بازدارنده و اعمال ممنوعیت ارائه خدمات زیربنایی به ساخت‌وسازهای غیرمجاز خارج از محدوده شهرها و روستاها و تخریب آنها با همکاری قوه‌قضائیه شده‌است؛ بر این اساس، قانون برنامه پنجم توسعه از نظر رویکرد مواجهه با سکونت‌گاه‌های غیررسمی دچار نوعی عقب‌گرد شده‌است. در حالی که در برنامه چهارم توسعه، مبتنی و متأثر از رویکرد حاکم بر سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونت‌گاه‌های غیررسمی[4]، رویکرد توانمندسازی ساکنان و تقویت حمایت‌های اجتماعی برای اولین بار در دستور کار سیاست‌گذاران قرار گرفته و به‌منظور بسترسازی برای ادغام اجتماعی ساکنان سکونت‌گاه‌های غیررسمی برنامه‌ریزی شده‌است؛ برنامه پنجم در گامی رو به عقب، ایجاد شهرک‌های اقماری و تخریب این سکونت‌گاه‌ها را مورد اشاره قرار داده است. این رویکرد نه‌تنها تناسبی با سایر احکام این قانون نداشته، بلکه از نظر نوع مواجهه اجتماعی نیز بسترساز بی‌خانمانی و طرد ساکنان بوده و دارای پیامدها و آثار منفی مستقیم و غیرمستقیم بسیاری دانسته شده‌است. در شرایطی که پیچیدگی وضعیت سکونت‌گاه‌های غیررسمی به‌عنوان مسئله‌ای اجتماعی با ظهور و بروز کالبدی، مستلزم تلاش برای ادغام همه‌جانبه و هرچه بیشتر ساکنان این مناطق در بدنه اصلی جامعه است. قانون برنامه ششم توسعه (1400-1396) نیز در سرفصل امور اجتماعی بر توانمندسازی و خوداتکایی اقشار و گروه‌های محروم در برنامه‌های مربوط به رفاه و تأمین اجتماعی و سامان‌بخشی به مناطق حاشیه‌نشین و پیشگیری و کنترل ناهنجاری‌های عمومی ناشی از آن تأکید کرده است. همچنین برای نخستین‌بار در این برنامه موضوع حاشیه‌نشینی ذیل اولویت‌های احصا شده در مبحث آسیب‌های اجتماعی درج شده‌است. برنامه ششم توسعه از نظر کمیت و کیفیت، بیشترین توجه را به مقوله اسکان غیررسمی نشان داده است؛ لکن همچنان‌که مقایسه وضعیت آماری سکونت‌گاه‌های غیررسمی در ابتدا و انتهای این برنامه نشان ‌می‌دهد[5]، این سیاست‌ها نیز به‌دلایل گوناگونی از جمله ضعف در رویکرد اجتماعی چندان موفقیت‌آمیز و اثربخش واقع نشده‌اند.

        در مجموع، احکام سیاستی حوزه حاشیه‌نشینی در قوانین برنامه اول تا ششم توسعه، از نظر اجتماعی دچار خلأ و نقصان‌هایی نسبتاً اساسی بوده‌اند. برخی از مفاد احکام سیاستی سکونت‌گاه‌های غیررسمی عیناً و بدون هرگونه ارزیابی پسینی در چند برنامه توسعه تکرار شده و سایر موارد نیز فاقد انسجام محتوایی کافی بوده‌اند؛ این موضوع حاکی از کم‌توجهی، عدم صرف وقت یا ناتوانی سیاست‌گذاران در به‌روزرسانی احکام و تدوین احکام سیاستی جدید مبتنی بر تغییر شرایط نقاط هدف بوده است. به نظر می‌رسد یکی از اصلی‌ترین علل این وضعیت، فقدان رویکرد سیاستی جامع و بلندمدت برای مواجهه اجتماعی با سکونت‌گاه‌های غیررسمی است؛ به‌بیان‌دیگر، در برنامه‌های توسعه طی فرایندی غیرمشارکتی و غیرشفاف احکامی برای این گونه سکونت‌گاه‌ها تدوین شده‌است، اما این احکام از مبنا و پشتوانه نظری متقن بی‌بهره بوده و لذا در مقام نظر به‌صورتی مجزا و نامنسجم ظاهر شده و در عمل نیز ناموفق بوده‌اند. از منظر رویکرد ادغام اجتماعی نیز، اگرچه در برنامه‌های توسعه، به‌ویژه برنامه ششم، مفادی مرتبط با کاهش طرد و افزایش ادغام ساکنان سکونت‌گاه‌های غیررسمی وجود داشته است، لکن به‌دلیل عدم آگاهی و التفات سیاست‌گذار به لزوم اتخاذ رویکرد سیاستی مشخص و واحد، این مقولات در عمل فاقد کارایی و اثربخشی لازم بوده‌اند.

5.وضعیت احکام سکونت‌گاه‌های غیررسمی در لایحه برنامه هفتم

مسئله اسکان غیررسمی در بخش‌هایی از لایحه برنامه هفتم توسعه مطرح شده‌است؛ این موارد در قالب جدول ذیل مشخص گردیده‌است:

جدول 2- احکام سیاستی سکونت‌گاه‌های غیررسمی در لایحه برنامه هفتم توسعه

ارزیابی احکام مربوط به سکونت‌گاه‌های غیررسمی در لایحه برنامه هفتم توسعه، حاکی از تنزل کمی و کیفی آن نسبت به قانون برنامه ششم است؛ این در حالی است که براساس منطق نظام برنامه‌ریزی بایستی این احکام مبتنی بر ارزیابی صورت گرفته از آثار و پیامدهای برنامه‌های پیشین، به‌ویژه برنامه ششم، صورت‌بندی و تدوین گردیده و از کیفیت محتوایی بیشتری بهره‌مند باشد. تدوین اهداف کمی به‌صورتی که در ماده 49 لایحه صورت‌پذیرفته، تناسب چندانی با شاخص‌های سیاست‌گذاری و قانون‌نویسی مناسب ندارد؛ اولاً لازم است که اشاره به مفاهیم به‌صورت دقیق صورت پذیرد، بافت فرسوده خود یکی از مصادیق بافت‌های ناکارآمد شهری است لذا نام بردن این موارد در کنار یکدیگر حشو محسوب شده و صراحت قانون را زیر سؤال می‌برد. ثانیاً اینکه، مشخص نشده است که وضعیت احداث مسکن در بافت‌های ناکارآمد شهری هم‌اکنون چگونه است؛ همچنین سازوکار اجرای این حکم، دستگاه متولی و ضمانت اجرای آن تعیین نگردیده است. ثالثاً، طبق آخرین شیوه‌نامه شورای‌عالی شهرسازی و معماری[6]، گونه‌های مختلف ناکارآمدی در بافت‌های شهری شامل چهار گونه بافت‌های تاریخی، سکونت‌گاه‌های غیررسمی، بافت‌های ناکارآمد کالبدی (فرسوده) و بافت‌های ناکارآمد به‌لحاظ مخاطرات طبیعی و انسان‌ساخت است؛ با این توضیح، سهم هر یک از این‌گونه‌ها از تکلیف تعیین شده مشخص نیست. نکته دیگر این است که به‌غیر از بافت‌های فرسوده و بافت‌های ناکارآمد ناشی از مخاطرات طبیعی و انسان‌ساخت که تا حدودی رویکرد سیاستی مواجهه با آن در سطح نظری و عملیاتی مشخص شده‌است، در مورد وضعیت بافت‌های تاریخی و سکونت‌گاه‌های غیررسمی این ابهام رویکردی همچنان در عرصه عمل وجود دارد؛ لذا در مورد این مناطق نمی‌توان صراحتاً از احداث مسکن سخن گفت و بایستی متناسب با وضعیت مربوطه سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی نمود.

ماده 52 لایحه به‌منظور بازتنظیم کاربری‌های خدماتی و بازآفرینی بافت‌های ناکارآمد به گسترش محدوده شهر تهران اشاره کرده است؛ این در حالی است که اکثر کارشناسان حوزه مسکن، گسترش محدوده شهری را راهکار مناسب و پایداری برای مواجهه با مسائل حوزه مسکن در شهرها نمی­دانند. در این زمینه ایشان به درستی درباره حدود نهایی گسترش محدوده شهری ابهام داشته و این رویه را چرخه‌ای معیوب می­دانند که چندسال یک‌بار تکرار خواهد شد؛ در مقابل، این دسته از کارشناسان در این راستا به گزینه‌هایی مانند استفاده بهینه از موجودی مسکن و مساکن خالی و نیز بهینه­سازی سیاست­ها و قوانین حوزه مدیریت شهری اشاره می‌نمایند. البته لازم به ذکر است که از منظر اجتماعی در زمینه وضعیت سکونت­گاه­های غیررسمی با قطعیت و به صورتی کلان، دائم و فراگیر نمی­توان از ممنوعیت گسترش محدوده­های شهری دفاع نمود؛ چرا که این موضوع در هریک از سکونت­گاه­ها بسته به تاریخچه شکل­گیری، وضعیت حقوقی کنونی، چشم­انداز افزایش جمعیت و غیره تفاوت خواهد داشت. به طوری که در برخی موارد و بسته به شرایط خاص موجود در یک محدوده اسکان غیررسمی، این موضوع می‌تواند به‌عنوان یکی از راهکارها در راستای ادغام اجتماعی و رسمیت‌بخشیدن به زندگی ساکنان سکونت‌گاه‌های حاشیه‌ای در نظر گرفته شود و امنیت فیزیکی و روانی سکونت را برای ایشان فراهم نماید. براین اساس، سیاست­گذار برای تصمیم­گیری و اقدام اثربخش بایستی بسترهای لازم برای در نظر گرفتن اقتضائات خاص سکونتگاه­های غیررسمی را براساس نوع شهر، وضعیت جمعیت ساکن، تاریخچه شکل­گیری، مولفه­های اجتماعی-اقتصادی، چشم­انداز گسترش و غیره مورد نظر قرار دهد.

 براساس ماده 53، شهرداری‌های مراکز استان‌ها مکلف به بازآفرینی محلات هدف با اولویت بافت‌های حاشیه‌ای شده‌اند. اگرچه این حکم نیز نشان دهنده اهتمام سیاست‌گذار به سکونت‌گاه‌های غیررسمی است، اما نادیده گرفتن شهرهای غیر مرکز استان و بی‌توجهی به راهبردها، زمان‌بندی و ضمانت اجرا و غیره از جمله نقاط ضعف محتوایی مربوط به این بند است.

ذیل ماده 84 لایحه، ساماندهی 300 محله از سکونت‌گاه‌های غیررسمی در سال هدف‌گذاری شده‌است؛ اولاً در این ماده هدف‌گذاری مورد نظر به‌صورتی آرمانی و بدون توجه به امکانات ساختاری و الزامات اجرایی انجام گرفته است؛ تجربه عملکرد قانون برنامه ششم توسعه گویای آن است که احتمالاً این هدف غیرقابل تحقق خواهد بود. ثانیاً رویکرد ساماندهی ماهیتاً به ارتقای زیرساخت‌ها و خدمات روبنایی، بهسازی، مقاوم‌سازی و نوسازی مسکن اشاره دارد و جنبه‌های اجتماعی-فرهنگی این سکونت‌گاه‌ها را چندان مورد نظر قرار نمی‌دهد. در این زمینه لازم است که تلاش برای توانمندسازی ساکنان این‌گونه سکونت‌گاه‌ها نیز از طریق الگوهای مبتنی بر مشارکت محلی در دستور کار قرار گیرد. علاوه بر این برخی از کارشناسان، مقیاس محله را برای هدف­گذاری مداخله و نیز به عنوان شاخصی برای ارزیابی عملکرد کالبدی در حوزه سکونتگاه­های غیررسمی غیرقابل سنجش قلمداد کرده و نامناسب می­دانند و به جای آن درصد مورد مداخله از محدوده مناطق هدف را پیشنهاد می­دهند. اگرچه این نکته از منظر زیرساختی و کالبدی درست به نظر می­رسد لکن از منظر اجتماعی، مداخله موثر در حوزه سکونتگاه­های غیررسمی نیازمند مقیاسی مبتنی بر ویژگی­ مولفه­های اجتماعی پدیده اسکان غیررسمی است؛ مهم­ترین این مولفه­ها شامل ادغام اجتماعی، همبستگی اجتماعی، توانمندسازی و تأمین اجتماعی-اقتصادی می­باشد. در این زمینه، به نظر می­رسد که شکل­گیری احساس تعلق و هویت جمعی در ساکنان این گونه سکونت­گاه­ها، به عنوان یکی از شروط لازم جهت ارتقاء مولفه­های اجتماعی، نیازمند استفاده از مفاهیم و مقیاس­هایی مانند محله است.

 ماده 85 لایحه نیز، احکام چندگانه‌ای را در دستور کار سیاست‌گذار قرار داده است؛ از جمله اینکه به اصلاح طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی اشاره شده‌است. طرح جامع کنترل و کاهش آسیب‌های اجتماعی که از قانون برنامه چهارم توسعه (ذیل ماده 97) همواره در بخش مربوط به آسیب‌های‌اجتماعی به‌عنوان یک تکلیف قانونی مورد اشاره قرار گرفته، نهایتاً در اسفندماه سال 1399 به تصویب شورای اجتماعی کشور رسیده است. با این حال همچنان نسبت آن با سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در حوزه آسیب‌های اجتماعی مشخص نیست و سازوکار عملیاتی به‌کارگیری و استفاده از آن مبهم باقی مانده‌است. لذا به نظر می‌رسد که اشاره به آن در این زمینه چندان اثربخش و لازم محسوب نمی‌شود. علاوه بر آن، به نظر می‌رسد که موکول کردن اقدامات به اسناد و برنامه‌های عملیاتی که در آینده تدوین خواهد شد، بیشتر به‌منزله سازوکاری برای عبور از مرحله کنونی قانون‌نویسی است. بند «ح» ماده 85 مبنی بر "شناسایی نقاط آسیب‌خیز و بحران‌زای اجتماعی در بافت شهری، حاشیه شهرها و سکونت‌گاه‌های غیررسمی"، در قانون برنامه چهارم و ششم توسعه نیز عیناً مورد اشاره قرار گرفته است. با این تفاوت که محتوای قوانین مذکور از جهات گوناگون نسبت به متن بند اخیر دقیق‌تر و شفاف‌تر صورت‌بندی گردیده بوده است. اساساً منظور از نقاط آسیب‌خیز و بحران‌زا در این بند مشخص نیست؛ ضمن اینکه "سامانه مدیریت آسیب‌های اجتماعی" تاکنون ایجاد نشده است و در احکام و قوانین پیشین ارجاعی به آن صورت نگرفت است. در مجموع منظور و هدف سیاست‌گذار از تدوین این بند مشخص نیست؛ آیا هدف فراهم کردن سامانه‌ای برای گردآوری یکپارچه اطلاعات و داده‌ها بوده است یا ایجاد هماهنگی بین دستگاه‌ها؟ شاید مناسب‌تر این بود که به‌جای این گزاره، دستگاه‌های ذی‌ربط به شناسایی اقشار و گروه‌های آسیب‌دیده و آسیب‌پذیر ساکن در این مناطق و محلات مکلف می‌شدند. بند «خ» از نظر محتوایی و رویکردی در سطح مناسبی قرار دارد؛ لکن سازوکار، متولی و زمان‌بندی اجرای آن مشخص نگردیده است. به‌عبارت دیگر به‌دلیل عدم‌اشاره و کم‌توجهی به راهکارهای عملیاتی تحقق آن و نیز ضمانت اجرای مربوطه، عملاً چشم‌انداز روشنی برای موفقیت آن وجود نخواهد داشت.

6.جمع بندی و پیشنهادات

بررسی و ارزیابی احکام سیاستی سکونت‌گاه‌های غیررسمی در قوانین برنامه اول تا ششم توسعه از منظر رویکرد ادغام اجتماعی، حاکی از خلأ و نقصان اساسی این قوانین است. در واقع اگرچه به‌صورتی موردی و پراکنده در تعداد محدودی از احکام به برخی از مؤلفه‌های ادغام اجتماعی مانند توانمندسازی اشاره شده‌است، لکن فقدان التفات یا دانش سیاست‌گذار به لزوم اتخاذ رویکرد سیاستی مشخص، منسجم و کارشناسی‌ منجر به بی‌اثر شدن این‌گونه احکام گردیده‌است. از بین احکام مربوط به آسیب‌اجتماعی حاشیه‌نشینی در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز، تنها یک ماده به وجوه اجتماعی موضوع پرداخته و مابقی صرفاً جنبه کالبدی داشته‌اند. در این لایحه ارجاعات کمتری به وضعیت اجتماعی-فرهنگی ساکنان، به‌عنوان مهم‌ترین عناصر حاضر در این سکونت‌گاه‌ها، صورت گرفته و بیشتر به جنبه‌های سخت‌افزاری توجه شده‌است. به نظر می‌رسد این وضعیت از یک طرف ناشی از تقلیل پدیده اسکان غیررسمی به امری کالبدی و فیزیکی و از طرف دیگر متأثر از فقدان چشم‌انداز بلندمدت و تصویری کلان از وضعیت فعلی و آتی این سکونت‌گاه‌ها و کم‌توجهی به الزامات اجتماعی سیاست­گذاری در این زمینه است. این وضعیت همچنین حاکی از فقدان رویکرد و نظریه سیاستی مشخص در زمینه رویکرد اجتماعی مواجهه با سکونت‌گاه‌های غیررسمی و فقدان الگوی عملیاتی مشخص برای مداخله پایدار در این سکونت­گاه­ها است. براساس یافته‌های گزارش حاضر و مبتنی بر نظرات کارشناسی و مطالعات علمی، ایجاد نهادهای محلی پیشرفت و توسعه شرط لازم برای تقویت اجتماعی سکونت­گاه­های غیررسمی است. براین اساس پیشنهاد می­شود که:

- در راستای توانمندسازی ساکنان مناطق حاشیه‌نشین، بسترسازی لازم برای ایجاد نهادهای پیشرفت و توسعه محلی، به عنوان اصلی­ترین سازوکار ارتقاء کیفیت اجتماعی زندگی ساکنان، در سکونت‌گاه‌های غیررسمی فراهم گردد؛

- ایجاد این نهاد­ها تا حد امکان با استفاده از ظرفیت ساکنان مناطق سکونتگاه­های غیررسمی اعم از نخبگان بومی، گروه‌های جهادی، حلقه‌های میانی، تعاونی‌ها و سازمان‌های مردم‌نهاد انجام گیرد؛

- شناسایی مولفه‌های جمعیت‌شناختی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی ساکنان این مناطق با استفاده از ظرفیت نهادهای پیشرفت و توسعه محلی مذکور انجام شده و اطلاعات مربوطه در سامانه­های مقتضی برخط ثبت گردد؛

- شناسایی، احصاء و کاهش عوامل طرد و محرومیت اجتماعی، بسترسازی برای ادغام اجتماعی همه‌جانبه ساکنان و توانمندسازی اقشار و گروه‌های آسیب­دیده اجتماعی و بهبود کیفیت زندگی ساکنان از طریق ایجاد آموزش‌های حرفه­ای و مهارتی، ارتقاء مهارت‌های زندگی سالم، بسترسازی برای حضور و فعالیت سازمان‌های مردم‌نهاد و گروه‌های مردمی محلی و ملی در این مناطق با محوریت نهادهای پیشرفت و توسعه محلی پیگیری گردد؛

- تقویت همبستگی، مشارکت و احساس تعلق ساکنان با محوریت نهادهای پیشرفت و توسعه محلی در دستور کار قرار گیرد؛

- به‌منظور جلوگیری از موازی‌کاری و هدررفت منابع، همه نهادها و دستگاه‌های دولتی و حاکمیتی ملزم به اجرا و پیاده­سازی اقدامات مربوطه در سکونت‌گاه‌های غیررسمی از طریق نهادهای پیشرفت و توسعه محلی گردند.