نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه کشاورزی و توسعه روستایی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 پژوهشگر گروه کشاورزی و توسعه روستایی دفتر مطالعات زیربنایی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
مقوله امنیت غذایی در شرایط کنونی جهان، به عنوان یکی از مؤلفه های امنیت ملی کشور ها مطرح است. تحقق امنیت غذایی در ایران در دهه های گذشته با چالش های متعددی مواجه بوده است که برخی از آنها پس از گذشت سال ها، به شکل مزمن تبدیل شده و حتی حالت بحرانی به خود گرفته اند. بررسی های صورت گرفته نشان می دهد، تداوم برخی از این چالش ها ناشی از ایراد های مدیریتی و عدم اهتمام جدی به مقوله خودکفایی در محصولات راهبردی کشاورزی است که خود را در نفوذ پایین دانش و فناوری در کشاورزی و به تبع آن بهره وری پایین تولیدات کشاورزی نشان می دهد. بررسی ها حاکی از آن است در دو سال ابتدایی دولت سیزدهم در بخش کشاورزی نیز اقدامات فراگیر و اثربخشی برای رفع این چالش ها صورت نگرفته است. تشویق خردی اراضی با صدور سند مالکیت رسمی برای اراضی خرد، عدم مدیریت مناسب تبعات ناشی از حذف ارز ترجیحی، عدم ثبات لازم در سیاست های اقتصادی و اداری بخش، نبود برنامه ریزی مناسب و فراگیر به منظور افزایش ضریب نفوذ دانش و عدم اهتمام به احیای مرغ لاین سویه آرین، ازجمله مهم ترین ایرادهای عملکردی این دوره است. با وجود این، فرصت های استفاده نشده فراوانی در بخش کشاورزی وجود دارد که در صورت بهره برداری از آنها می توان شاهد تحولات شگرف و جهش دانش بنیان در این بخش بود. گزارش حاضر، در خاتمه، الزامات تحقق امنیت غذایی دانش بنیان در کشور با اتکا به تولید داخلی را به همراه چارچوب برنامه ای را مشتمل بر اقدامات اجرایی، اهداف کمّی، نتایج مورد انتظار و دستگاه های متولی مربوطه، ارائه کرده است.
کلیدواژهها
موضوعات
ـ بیان مسئله
همزمان با گرفتار شدن کشورهای جهان در دو بحران غذایی ناشی از «شیوع ویروس کرونا» و «مناقشه روسیه و اوکراین»، ادبیات مرتبط با امنیت غذایی بهتدریج با خودکفایی عجین شده است. به عبارت دیگر کشورهایی که تا مدتها برای تأمین نیازهای غذایی خود به مراودات بینالمللی با کشورهای تأمینکننده وابسته بودند، با چالش کمبود و افزایش قیمت مواد غذایی مواجه شده و امنیت غذایی ایشان برای مدتی به مخاطره افتاد. این موضوع، اهمیت دستیابی به خودکفایی در کالاهای راهبردی، که در کلام بنیانگذار و رهبر انقلاب اسلامی به کرات مورد تأکید قرار گرفتهاند، را بیش از پیش آشکار میکند. از طرفی در اسناد بالادستی و قوانین دائمی کشور، ازجمله «قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران»؛ «سند چشمانداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404»؛ «سیاستهای کلی نظام»؛ «قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور»؛ «قانون برنامه ششم توسعه»؛ «قانون تشکیل وزارت جهادکشاورزی» و «قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی»، مقوله امنیت غذایی و خودکفایی در محصولات راهبردی کشاورزی بهصراحت تکلیف شده است.
با وجود این برخی از چالشهای اساسی تحقق امنیت غذایی در کشور، همچون تأثیرپذیری از افزایش قیمتهای جهانی مواد غذایی؛ کاهش سهم محصولات راهبردی در ترکیب کشت؛ خردی؛ پراکندگی و تغییر کاربری اراضی کشاورزی؛ نفوذ پایین دانش؛ وضعیت نامناسب ایمنی غذایی؛ سرکوب قیمت محصولات کشاورزی؛ عدم تحقق خودکفایی در محصولات راهبردی کشاورزی؛ پایین بودن قابلتوجه بهرهوری تولید محصولات راهبردی؛ عدم حمایت کافی و هدفمند از بخش کشاورزی؛ ضایعات بالا در زنجیره تأمین محصولات کشاورزی؛ تضعیف نظامهای بهرهبرداری؛ نظام ناکارآمد تأمین مالی روستایی و کشاورزی و ناپایداری و فقرزدا نبودن زنجیره ارزش محصولات کشاورزی، از دهههای گذشته با بخش کشاورزی کشور عجین بوده و کماکان پابرجاست. شواهد نیز نشان میدهد که در دوره 1402-1400، با وجود هدفگذاری در برنامههای وزیر سابق جهاد کشاورزی، عزم و برنامه تحولی برای رفع چالشهای اساسی فوقالذکر و دستیابی کشور به امنیت غذایی وجود ندارد و ضمن تداوم روند سابق، حتی در برخی موارد با اتخاذ سیاستهای نادرست، تولید بخش کشاورزی نیز به چالش کشیده شده است.
ـ یافتههای کلیدی
تداوم چالشهای بلندمدت پیش روی تولید داخلی در بخش کشاورزی، درکنار عدم اقدام جدی جهت رفع آنها، سبب بروز تبعاتی برای امنیت غذایی کشور شد. ازجمله ایرادهایی که در این زمینه در عملکرد دوساله ابتدایی دولت سیزدهم میتوان برشمرد، عبارتند از:
یکی از مهمترین تصمیماتی که تبعات آن تا چندین ماه برای بخش تولید کشاورزی ایجاد چالش کرد، توقف تخصیص ارز ترجیحی به واردات نهادههای اساسی در اردیبهشتماه سال 1401، بدون پیشبینی الزامات این سیاست بود. با این تصمیم، شوک قیمتی عظیمی به این نهادهها و زنجیرههای تولید مرتبط در بخش دام و طیور وارد شد که سرانجام به ایجاد التهاب در بازار مواد پروتئینی انجامید. درنهایت نیز با وجود اینکه کشور در برخی از ماهها با مازاد تولید در این بخش مواجه بود، دولت مجبور شد برای تنظیم بازار اقدام به واردات گوشت و مرغ کند. این درحالی است که سیاست صادراتی کارآمد و با ثباتی نیز در این مدت توسط دولت اتخاذ نشد و علیرغم تکالیف قانونی موجود، مبنیبر حمایت از توسعه صادرات و ممنوعیت هرگونه اخذ عوارض صادراتی، صادرات دام زنده چندین مرحله با ممنوعیت مواجه شد.
ضمن اینکه چالشهای مرتبط با توزیع خوراک دام و طیور، کماکان ادامه دارد و نارضایتی در واحدهای تولیدی از نظر دسترسی به این اقلام مشهود است؛ این درحالی است که در سال 1401، رسوب بیسابقه حجم بالایی از کالاهای اساسی در بندر امامخمینی (ره)، آنهم بهدلیل اختصاص سهم بالایی از واردات این اقلام به شرکت دولتی پشتیبانی امور دام برخلاف قوانین بالادستی رخ داد. از دیگر ایرادهای عملکردی در حوزه محصولات پروتئینی میتوان به شکست پروژه احیا و توسعه مرغ لاین آرین اشاره کرد که بهدلیل اهمال در فعالیتهای مرتبط با تحقیق و توسعه، از اقبال مناسبی در بین مرغداران برخوردار نشد.
اقداماتی مانند تدوین و ابلاغ سند ملی الگوی کشت محصولات زراعی و همچنین ترویج کشت قراردادی نیز هرچند بهعنوان پیشنیازهای توسعه کشاورزی مطرح هستند، بهدلیل عدم توجه کافی به الزامات مربوطه و شناخت کامل از موضوع، از اقبال کافی در بین جامعه کشاورزان برخوردار نیستند و تاکنون به نتایج موردانتظار و فراگیر دست نیافتهاند. ضمن اینکه همانطور که پیشتر اشاره شد، نبود برنامهریزی کارآمد برای اصلاح برخی از روندهای غلط گذشته باعث شده است که مدیریت بخش کشاورزی نتواند در تحقق امنیت غذایی جامعه موفق عمل کند و علاوهبر ضربههای غیرقابل جبران به بخش تولید کشاورزی، دسترسی آحاد جامعه به مواد غذایی مورد نیاز را نیز با مخاطره مواجه کند.
ـ پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
رفع چالشهای پیشگفته در جهت تحقق امنیت غذایی در کشور با اتکا به تولید داخلی مستلزم اتخاذ رویکرد دانشبنیانی در کلیه حلقههای زنجیره عرضه محصولات کشاورزی است که ضروری است در دوره جدید وزارت جهاد کشاورزی مد نظر قرار گیرد. اولویتهای کلان بهمنظور تحقق امنیت غذایی دانشبنیان و متکی به داخل، متناظر با ابعاد چهارگانه امنیت غذایی عبارتند از:
اولینبار در سال 1948 در اعلامیه حقوق بشر سازمان ملل و در اولین اجلاس جهانی غذا مفهوم «حق غذایی»[1] به رسمیت شناخته شد. تأکید بیشتر امنیت غذایی در آن سالها بیشتر بر عرضه مواد غذایی، تأمین غذای کافی و ثبات قیمت آن در سطح بینالمللی معرفی شد [1]. غذا و تغذیه ازجمله نیازهای اساسی جامعه انسانی است که تأمین آن تحت مقوله امنیت غذایی، از مسائل چالشبرانگیز در میان کلیه کشورهای جهان است. بنابر تعریف سازمان ملل متحد در سال 1975 امنیت غذایی عبارت است از «عرضه مستمر کالاهای غذایی اصلی در سطح جهان بهمنظور بهبود مداوم مصرف غذا و خنثیکردن اثرات نامطلوب نوسانات تولید و قیمت غذا» [2]. در اجلاس جهانی غذا در سال 1996 تعریف جامعی از امنیت غذایی مطرح شد: «تمامی افراد، در همه زمان، توانایی دسترسی فیزیکی و اقتصادی به مقدار کافی از مواد غذایی سالم و مغذی که نیاز و ترجیحات غذایی برای زندگی سالم و فعال آنها را تأمین نماید، داشته باشند» [3]. تعریف فوق، به چندین بُعد امنیت غذایی اشاره دارد:
با توجه به مفاهیم فوقالذکر، میتوان دریافت که امنیت غذایی در سطح کلان یک مقوله چندبُعدی و پیچیده است؛ بهطوری که امنیت غذایی و بهطور کلی عوامل تشکیلدهنده آن در کشور، که پیش از این بهعنوان بخشی از امنیت ملی تلقی میشد، در ادبیات امروز جهان معادل با امنیت ملی (امنیت انسانی) کشورها تعریف میشود [4] و [5]. بُعد اول از امنیت غذایی که مفهوم فراهم بودن غذا را در بردارد، به قابلیت کشور در تولید داخلی یا واردات مواد غذایی اشاره دارد. به این معنا که برای تحقق امنیت غذایی، ضروری است کشور خودکفا باشد[2] و یا اینکه قابلیت ایجاد تعاملات بینالمللی ، بهمنظور تأمین مواد غذایی غیرقابل تولید در داخل را از طریق واردات داشته باشد و در غیر اینصورت، کشور دچار آسیبپذیری شده و امنیت ملی آن به مخاطره میافتد. گفتنی است گزینه دوم، یعنی اتکا به تعاملات خارجی برای تأمین غذا، بهتدریج اهمیت خود را در تحقق امنیت غذایی از دست داده و اتفاقاً به گزینهای برای تهدید علیه امنیت غذایی تبدیل شده است. تجربه سالهای اخیر در کشور نیز نشاندهنده آسیبهایی است که در اثر وابستگی به مواد غذایی، بهویژه در حلقههای ابتدایی زنجیره تولید این اقلام، بر امنیت غذایی وارد شد و تکانههای ناشی از تحریمهای بینالمللی، منجر به کاهش مصرف یا حتی حذف برخی از اقلام غذایی ضروری از سفره اقشار آسیبپذیر شد. وقوع تکانههای بعدی ناشی از شیوع ویروس کرونا و مناقشه روسیه و اوکراین، که با اخلال در زنجیره جهانی عرضه مواد غذایی همراه بودند، اهمیت تمرکز بر مقوله «خودکفایی در محصولات راهبردی کشاورزی»[3] را بهعنوان پیشنیاز تحقق امنیت غذایی در کشور و در جهان آشکار ساخت. چنین رویکردی، نقطه مقابل تأمین نیازهای غذایی اساسی جامعه، بهطور توأم از طریق تولید داخلی و واردات است؛ به عبارتی مقوله «امنیت غذایی» بدون «خودکفایی در تولید محصولات راهبردی کشاورزی» عملاً فاقد کارکرد اصلی خود، در راستای تحقق امنیت ملی و اقتدار جهانی است.
ادبیات مربوط به توان دسترسی به مواد غذایی بهعنوان بُعد دوم از امنیت غذایی، نشان میدهد که کمبود (محدودیت موجودی) مواد غذایی باعث تورم قیمتی مواد غذایی میشود. گرانی در قیمت مواد غذایی، «توان دسترسی» را حداقل در دهکهای پایین درآمدی کاهش میدهد و از این طریق منجر به کاهش امنیت غذایی میشود. همچنین یک رابطه دوطرفه بین «فقر و نابرابری» و «گرسنگی و سوءتغذیه» وجود دارد. درواقع فقر و نابرابری سبب سوءتغذیه و گرسنگی میشود و گرسنگی و سوءتغذیه با اثرگذاری بر کارایی افراد، منجر به گستردگی فقر میشود و این دور باطل ادامه مییابد تا جایی که سبب توقف یا کُند شدن روند رشد اقتصادی خواهد شد.
عدم تأکید بر کنترل سلامت محصولات غذایی در زنجیره عرضه، بهعنوان بُعد سوم امنیت غذایی، بعضاً منجر به تولید و توزیع مواد غذایی ناسالم و افزایش زمینههای بروز بیماری در اقشار جامعه شده است. از طرفی بیتوجهی به بهرهبرداری پایدار از منابع پایه تولید مواد غذایی، باعث کاهش توان تولیدی و بازیابی این منابع شده و تداوم این امر، به کاهش عملکرد تولید محصولات کشاورزی میانجامد؛ واقعیتی که کشور در شرایط فعلی، درنتیجه تخریب منابع پایه آب و خاک با آن دست به گریبان است. این موضوع در کنار آسیبپذیریهای ناشی از وابستگی در تأمین مواد غذایی منجر به ایجاد مخاطره در پایداری در دسترسی به این اقلام میشود و بُعد چهارم امنیت غذایی را تحتالشعاع قرار میدهد.
یکی از مهمترین ابعاد تحقق امنیت غذایی، موضوع پایداری در بهرهبرداری از عوامل تولید است. درحالحاضر بهرهگیری از عوامل تولید آب، زمین و نیروی کار در بخش کشاورزی با مخاطرات جدی مواجه است؛ بهطوریکه در نهایت به اختلال در امنیت غذایی منجر خواهد شد. از یک طرف سودآوری بالا و تعارض منافع موجود در حوزه آب و زمین منجر به زمینهسازی برای تغییرکاربری آنها شده است و این موضوع با اتخاذ سیاستهایی مانند بازار آب و صدور سند برای اراضی خرد کشاورزی، تشدید شده است و از طرفی پیری کشاورزان و عدم انگیزه مناسب در دانشآموختگان کشاورزی برای فعالیت در این بخش به عدم نفوذ دانش در بخش کشاورزی منجر شده است که در نهایت به عدم ارتقای بهرهوری میانجامد. چنین مخاطراتی در نهایت به اختلال در تولید بخش کشاورزی و تهدید برای امنیت غذایی منجر خواهد شد. در گزارش حاضر پس از اشاره به تکالیف قانونی موجود در زمینه امنیت غذایی، مهمترین چالشهای عدم تحقق امنیت غذایی و خودکفایی پایدار و دانشبنیان در تولید محصولات راهبردی کشاورزی و پیامدهای آن تبیین شده و درنهایت مهمترین ایرادهای عملکردی دوره 1402-1400 در عمل به تکالیف و برنامههای ارائه شده برای تحقق این رسالتها ارائه خواهد شد.
در مطالعات مرتبط با مقوله امنیت غذایی، موضوعات مختلف و متنوعی مورد بررسی قرار گرفته است. تعریف و مفهوم امنیت غذایی، انواع روشها و شاخصهای محاسبه امنیت غذایی، عوامل اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی اثرگذار بر امنیت غذایی، بررسی ابعاد مختلف مفهومی امنیت غذایی، برآورد مقدار تقاضای مواد غذایی و عوامل موثر برآن، بررسی پتانسیل تولید، عرضه مواد غذایی و سیاست خودکفایی، امنیت غذایی و موضوعات جدید مانند تغییر اقلیم، کمبود منابع آب، محیط زیست و .... از جمله حوزههایی هستند که در موضوع امنیت غذایی در مطالعات مختلف مورد بررسی قرار گرفتهاند. به جهت پراکندگی موضوعات و تعداد بالای پژوهشهای صورت گرفته در حوزه امنیت غذایی، تعدادی از پژوهشها در هر یک از موضوعات مرتبط بهصورت خلاصه در ادامه ارائه شده است:
امنیت غذایی و تغییر اقلیم، کمبود منابع آب و چالشهای محیطزیستی
نوروزی و یزدانی (1401) نشان دادند که ارزش افزوده بخش کشاورزی و بهرهبرداری از منابع طبیعی اثر مثبتی بر شاخص امنیت غذایی در کشور دارند [6]. درمقابل کیانیراد و نوروزی (۱۴۰۰) در مطالعهای با عنوان «تبیین عوامل مؤثر بر تخریب منابع طبیعی با تأکید بر فقر و امنیت غذایی»، به این نتیجه رسیدند که ارزش افزوده بخش کشاورزی دارای اثر منفی و امنیت غذایی دارای اثر مثبت بر تخریب منابع طبیعی است. بر اساس برآوردهای صورتگرفته در این مطالعه، با افزایش یک درصد در ارزش افزوده بخش کشاورزی، 0/2 درصد از منابع طبیعی کمتر استخراج خواهد شد و با افزایش یک درصد در شاخص امنیت غذایی، میزان تخریب منابع طبیعی بهمیزان 0/78 درصد بیشتر خواهد شد [7]. عابدی (1399) در مطالعه خود حکمروایی آب و ارزیابی آثار آن بر تأمین آب و غذا را بررسی کرده است. او در این مطالعه استدلال میکند که ایران جهت تضمین تولید مواد غذایی پایدار تحت وضعیت کمبود آبی رو به رشد، لازم است تا همراه با توانمندسازی جوامع بومی و احیای دانش آنها در زمینههای مرتبط با حفاظت و بهرهبرداری بهینه از منابع آبی، حکمروایی خوب آب را نیز مورد توجه قرار دهد. این مطالعه راهکار مدیریت یکپارچه منابع آب را بهمنظور تحقق پایداری در تأمین غذا توصیه میکند [8].
در گزارش سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی (1398) به تحلیل امنیت غذایی در کشور برای اُفق 2050 با بهرهگیری از مدلهای شبیهسازی رشد محصول پرداخته شده است. نتایج این مطالعه نشان میدهد که افزایش جمعیت و تأمین غذای آنها، کمبود آب و تغییر اقلیم اصلیترین چالشهای فراروی کشور در بُعد امنیت غذایی است و با توجه به روند فعلی مصرف و موجودی منابع آب، سطح دانش و تکنولوژی موجود و مدیریت کشاورزی، آینده مطلوبی برای امنیت غذایی قابل تصویر نیست. همچنین اثر خالص منفی تغییر اقلیم بر تولیدات کشاورزی با شرایط فعلی مدیریت کشاورزی 9 درصد برآورد شد [9]. کیانی قلعه سرد و همکاران (1398)، اثر تغییر اقلیم را بر امنیت غذایی در ایران بررسی نمودند. نتایج این مطالعه حاکی از کاهش شدید درآمد و مازاد رفاه اقتصادی کشاورزان و همچنین افزایش قیمت محصولات کشاورزی در اثر تغییرات اقلیمی بود؛ بهطوریکه امنیت غذایی هم از بعد موجودی غذا و هم از بعد توان دسترسی، تحت تأثیر قرار میگیرد [10]. Guillermo et al. (2018) در مطالعهای موردی برای محصول ذرت در کشور مکزیک، با موضوع امنیت غذایی و تغییرات اقلیمی به این نتیجه رسیدند که تغییرات اقلیمی نهتنها میتواند تولیدات کشاورزی بلکه توزیع فضایی استفاده از زمین را تغییر دهد. بنابراین تغییرات اقلیمی از طریق اثرگذاری بر تولید بخش کشاورزی، بر امنیت غذایی تأثیر منفی خواهد گذاشت [11]. Gohar and Cashman (2016) در بررسی اثرات تغییر اقلیمی بر امنیت غذایی به این نتیجه دست یافتند که قرار گرفتن در معرض تغییرات اقلیمی، در آینده منابع آب و امنیت غذایی تأثیر منفی دارد و منجر به افزایش قیمت مواد غذایی میشود. با این حال برخی از تولیدکنندگان مواد غذایی از فناوریهای روز برای کاهش تبعات منفی تغییرات اقلیمی استفاده میکنند و این موضوع باعث تمایز ایشان نسبت به سایرین در عرضه مواد غذایی میشود. همچنین در این مطالعه، اجرای سیاستهای اقتصادی کارآمد مبتنی بر پایداری، بهعنوان راهکاری برای مقابله با پدیده تغییرات اقلیمی مطرح شده است [12].
امنیت غذایی و تجارت محصولات کشاورزی
مستاجران و همکاران (1397) مطالعهای را با هدف شبیهسازی پیامدهای آزادسازی تجاری در قالب دو سناریوی حذف موانع تعرفهای و حذف همزمان موانع تعرفهای و غیرتعرفهای بر رفاه و امنیت غذایی انجام دادند. یافتههای این مطالعه نشان داد در اثر آزادسازی تجارت، تغییرات محسوسی در ترکیب تولید محصولات کشاورزی رخ میدهد و میزان تولید این محصولات کاهش مییابد. همچنین آزادسازی تجاری، موجودی مواد غذایی از راه تولید را کاهش میدهد اما دسترسی به غذا را از طریق واردات افزایش میدهد [13]. اسفندیاری و همکاران (1395) اثر متغیرهای نرخ ارز، قیمت و تجارت را بر روی امنیت غذایی بررسی نمودهاند. نتایج نشان داد که افزایش تولید ناخالص داخلی در بلندمدت اثر بزرگتری نسبت به دوره کوتاهمدت بر امنیت غذایی داشته است. همچنین افزایش نرخ ارز در کوتاهمدت و بلندمدت تأثیر منفی بر امنیت غذایی داشته است [14]. Asche et al. (2014) در مطالعه خود به بررسی این سؤال پرداختند که آیا اتکا به تجارت جهت تحقق امنیت غذایی کافی است؟ آیا تجارت بینالمللی وضعیت همه طرفها را بهتر میکند؟ نتایج این مطالعه نشان داد که تجارت غذاهای دریایی میان کشورهای توسعهیافته و در حال توسعه موجب کاهش دسترسی فیزیکی و لذا کاهش امنیت غذایی کشورهای در حال توسعه میشود؛ چراکه هرچند مقادیر غذاهای دریایی درحال تجارت بین این دو گروه از کشورها یکسان است، ولی کیفیت غذاهای دریایی صادرشده از کشورهای در حال توسعه بالاتر از کیفیت غذاهای دریایی دریافتی ایشان از کشورهای توسعهیافته است و در حقیقت آنچه بین این دو گروه از کشورها اتفاق میافتد، تبادل کیفیت است که این موضوع عملا امنیت غذایی کشورهای درحال توسعه را به مخاطره میاندازد [15]. Hubbard and Hubbard (2013) با بررسی سطح امنیت غذایی، وابستگی بخش کشاورزی به خارج و درجه بازبودن اقتصاد، ریسک اتکا به خارج جهت تحقق امنیت غذایی در انگلستان را بررسی کردند. نتایج مطالعه نشان داد که هر چند باز بودن اقتصاد نمیتواند زنگ خطری برای این کشور باشد، اما وابستگی در بخش کشاورزی، امنیت غذایی انگلستان را تحت تأثیر قرار میدهد [16].
حمایت از تولید داخلی مواد غذایی و اثرات سیاست خودکفایی بر امنیت غذایی
آزیک و همکاران (۱۴۰۰) در مطالعهای به تحلیل تأثیر سیاست حمایتی پرداخت یارانه نهادههای کشاورزی پرداختند و نشان دادند که اصلاح و کاهش یارانههای بخش کشاورزی باعث کاهش تقاضای محصولات اساسی برای خانوارها و درنهایت به مخاطره افتادن امنیت غذایی میشود [17]. احسانی و همکاران (۱۴۰۰) در مطالعه خود، تأمین امنیت غذایی بههمراه کاهش واردات را بهعنوان مهمترین سیاست اثرگذار بر اقتصاد مقاومتی در کوتاهمدت معرفی کردند [18]. قالیباف و همکاران (1395) به بررسی وضعیت تولید و مصرف محصول راهبردی گندم در ایران و نیز انتخاب راهبرد مناسب برای تأمین آن تا سال 14۰۰ پرداختند. نتایج برآوردهای میزان تولید و مصرف نشان میدهد خودکفایی کامل این محصول، حداقل تا سال 14۰۰ منتفی است و با توجه به جایگاه راهبردی این محصول، لازم است در انتخاب کشورها برای واردات این محصول دقت ویژهای صورت پذیرد؛ چراکه ممکن است کشورهای صادرکننده این محصول را بهعنوان یک حربه سیاسی علیه کشور استفاده کنند [19]. قالیباف و حسینی (1393) مخاطرات ناشی از سیاستهای خودکفایی که به شکل نامناسب اتخاذ شدهاند را بر منابع آبی ایران مورد بررسی قرار دادند. [20]. حسینی و همکاران (1392) اثر سیاستهای حمایتی دولت بر امنیت غذایی کشور را در دورة زمانی 1388-1368 مورد بررسی قرار دادند. نتایج مطالعه بیانگر اثر مثبت سیاستهای حمایتی دولت از بخش کشاورزی بر شاخص امنیت غذایی کشور در دوره تحت بررسی بود؛ بهگونهای که بهازای افزایش یکدرصدی حمایتهای بخش کشاورزی، شاخص امنیت غذایی 0/005 درصد افزایش خواهد یافت [21]. مبینی دهکردی (1384) در مطالعه خود با موضوع بررسی بهترین گزینه برای امنیت غذایی ایران در آینده، به این نتیجه میرسد که خودکفایی بهترین گزینه برای امنیت غذایی جمعیت دو دهة آینده است [32].
عوامل اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی اثرگذار بر امنیت غذایی
کریمی تکانلو و همکاران (1397) ضمن برآورد سطح امنیت غذایی در ایران، تأثیر شاخص قیمت و جمعیت بر آن را مورد ارزیابی قرار دادند. نتایج نشان داد که امنیت غذایی در کشور طی زمان دارای نوسان است و برنامه اول و چهارم توسعه، وضعیت بهتری در زمینه امنیت غذایی داشتهاند. همچنین سطح قیمتها و جمعیت در بلندمدت و کوتاهمدت اثر منفی بر امنیت غذایی داشتهاند [22]. باقرزاده و همکاران (1395) نشان دادند که رشد اقتصادی دارای اثر مثبت و شاخص شهرنشینی و قیمت مواد غذایی دارای اثر منفی در بهبود وضعیت امنیت غذایی هستند [23]. سالم (1395) و Shapouri and Rosen (2010) معتقد هستند که افزایش شهرنشینی بر روی امنیت غذایی اثر منفی داشته است [24] و [25]. مهرابی بشرآبادی و اوحدی (1393) عوامل موثر بر امنیت غذایی در ایران را طی دوره 1389-1362 بررسی کردند. نتایج نشان میدهد که تنوع زراعی، درآمد سرانه و واردات محصولات کشاورزی تأثیر مثبت و معنیدار و ضریب جینی و سیاستهای حمایتی دولت از بخش کشاورزی اثر منفی و معنیدار بر امنیت غذایی خانوارهای شهری و روستایی داشتهاند. از این نتیجهگیری میتوان دریافت که اگر درآمد سرانه در جامعهای افزایش داشته باشد، اما ضریب جینی نشان از نابرابری زیاد در توزیع آن درآمد داشته باشد، آن جامعه نمیتواند به سمت امنیت غذایی پایدار حرکت کند [26]. Bashir et al. (2012) در مقالهای عوامل مؤثر بر امنیت غذایی خانوارهای روستایی را در سه منطقه استان پنجاب پاکستان بررسی کردند. نتایج مطالعه حاکی از اثر مثبت درآمد ماهیانه و تعداد دام خانوار (توان دسترسی و موجودی غذا) و اثر منفی و معنادار اندازة خانوار (جمعیت) بر ایجاد امنیت غذایی است [27].
امنیت غذایی و الگوی مصرف مواد غذایی
احمدی جاوید و همکاران (1402) در مطالعهای به بررسی رفتار مصرفی کالاهای اساسی بخش کشاورزی پرداختند. این مطالعه با لحاظ متغیرهای اجتماعی خانوار، بهعنوان عوامل تعیینکنده الگوی مصرف و اثرگذار بر امنیت غذایی، نشان داد که با افزایش بُعد خانوار تقاضا برای کالاهای برنج و غلات، تخم مرغ، روغن و شیر افزایش مییابد. کمترین کشش تقاضا در خانوارهای کشور مربوط به گروه برنج و غلات و بیشترین کشش مربوط به گروه گوشت قرمز بوده است. با وجود این و با توجه به ضروری بودن کالاهای مورد بررسی، داشتن چشمانداز بلندمدت برای تأمین این اقلام در راستای تنظیم بازار و حمایت از تولیدکنندگان در برابر نوسانهای بازار باید در دستور کار سیاستگذاران قرار گیرد [28]. در گزارش سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی (1398) اصلاح الگوی مصرف مواد غذایی در سطح جامعه و کاهش ضایعات بخش کشاورزی، بهعنوان مهمترین ظرفیتها برای تحقق امنیت غذایی کشور در افق 2050 پیشنهاد شده است [9]. پاکروان و همکاران (1394) نقش جمعیت خانوار، درآمد و تحصیلات را بر امنیت غذایی خانوارهای شهری و روستایی ایران بررسی نمودند. نتایج مطالعه نشان داد در هر دو مدل شهری و روستایی، تعداد سرپرستهای باسواد و مشغول به تحصیل خانوار، اثر منفی و معناداری بر امنیت غذایی دارند. همچنین در مدل روستایی، تحصیلات دانشگاهی به افزایش آگاهی سرپرست خانوار از کیفیت مواد غذایی و بهبود وضعیت امنیت غذایی منجر می شود، اما این متغیر در مدل شهری، اثری منفی بر امنیت غذایی دارد. بررسی کششهای درآمدی خانوارهای شهری و روستایی نیز نشان داد که در خانوارهای روستایی تأثیر درآمد بر امنیت غذایی بالاتر از خانوارهای شهری بوده و درمقابل در خانوارهای شهری ارتقای دانش تغذیه و کاربرد صحیح مواد غذایی اهمیت بیشتری در دستیابی به امنیت غذایی دارد [29]. He et al. (2019) اثر تغییر عادات غذایی بر منابع آب و اراضی قابل کشت مورد نیاز در کشور چین را، به عنوان یکی از مهمترین چالشهای امنیت غذایی در این کشور، مورد بررسی قرار دادند. نتایج نشان میدهد که تغییر در عادت غذایی منجر به افزایش تقاضا برای زمینهای قابل کشت و منابع آب طی 30 سال گذشته شده است. علاوه بر این، دلیل اصلی افزایش تقاضای سرانه برای زمینهای قابل کشت و منابع آب این است که تغییر در عادت غذایی از سطح فناوری کشاورزی فراتر رفته است. حتی اگر در آینده عادتهای غذایی توصیه شده توسط متخصصان تغذیه چین، در جامعه رعایت شوند، زمینهای قابل کشت و آب آبیاری بیشتری برای تأمین تقاضای چین در مقایسه با الگوی تغذیهای فعلی مورد نیاز خواهد بود [30].
آیندهنگاری حوزه امنیت غذایی
قریب (1391) چشمانداز امنیت غذایی در جمهوری اسلامی ایران را مورد ارزیابی قرار داد. نتایج این مطالعه نشان داد که دلیل کاهش ضریب امنیت غذایی، فقدان جامعنگری نسبت به رفع موانع انگیزشی تولیدکنندگان و وابستگی به واردات نهادهها و محصولات و کالاهای کشاورزی است و بر این اساس، چشمانداز آتی وضعیت امنیت غذایی کشور نامناسب خواهد بود. پیشنهاد این مطالعه جهت بهبود امنیت غذایی، تجدید نظر در سیاستهای قیمتگذاری و سیاستهای وارداتی و تعرفهای، در راستای افزایش انگیزه برای تولید بود [31]. مبینی دهکردی (1384) در مطالعهای به بررسی بهترین گزینه برای امنیت غذایی ایران در آینده پرداخته است. او بر این نکته تأکید میکند که با نوسازی کشاورزی از طریق اصلاح و نوسازی فرایندهای تولید، توجه به بازده هر واحد آب مصرفی در بخش کشاورزی ایران متناسب با شاخصهای عملکرد جهانی آب در بخش کشاورزی، بازسازی الگوهای تولید و نظامهای بهرهبرداری، برنامهریزی تولید برمبنای اقلیم و کاربرد فناوریهای نوین میتوان به حداکثر تولید، در سه زیربخش زراعت، باغبانی و دام و حتی به سطح تولیدی مازاد بر نیاز داخلی دست یافت [32]. Van Meijl et al. (2020) با مدلسازی پویا و بر اساس سناریوهای مبتنی بر نابرابری و پایداری، آینده امنیت غذایی جهانی را با تمرکز بر سه بعد «فراهم بودن مواد غذایی»، «توان دسترسی به غذا» و «استفاده از مواد غذایی» مورد بررسی قرار دادند. سناریوهای این مطالعه براساس دو بُعد نابرابری و پایداری تدوین شدهاند. نتایج نشان میدهد که رفع نابرابری، طیف وسیعی از شاخصهای امنیت غذایی را بهبود میبخشد اما نادیده گرفتن بُعد پایداری، ممکن است دستاوردهای امنیت غذایی را با گذشت زمان از بین ببرد [33]. Beghin et al. (2017) از یک رویکرد مدلسازی تقاضا برای ارزیابی آیندهنگرانه امنیت غذایی بینالمللی، با تمرکز بر ناامنی غذایی مزمن در 76 کشور، استفاده کردند. نتایج مطالعه نشان داد که همراه با افزایش درآمد، کیفیت غذای تقاضاشده افزایش مییابد و افزایش نابرابری درآمدی، باعث کاهش متوسط سرانه مصرف غذا میشود [34].
اسناد بالادستی در جمهوری اسلامی ایران همچون قانون اساسی، سند چشمانداز، سیاستهای کلی نظام و برنامههای توسعه، بهطور صریح درخصوص مسئله امنیت غذایی و خودکفایی در محصولات راهبردی اعلام موضع کرده و دستیابی به امنیت غذایی با تکیه بر توان تولید داخل و مبتنیبر خودکفایی در تولید محصولات اساسی کشاورزی را ضروری دانستهاند. در این اسناد، ضمن مشخص کردن خطوط کلی در دستیابی به امنیت غذایی، دولتها موظف شدهاند که در قوانین بودجه سالیانه و سیاستهای اجرایی خود اقدامات ضروری را جهت دستیابی به این هدف، تهیه و تدوین کنند. در ادامه به اهم تکالیف اسناد بالادستی در راستای تحقق امنیت غذایی اشاره میشود:
قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران [35]
سند چشمانداز جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 [36]
سیاستهای کلی نظام در دوره چشمانداز [37]
سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی [38]
سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی [39]
بند «7»: تأمین امنیت غذا و درمان و ایجاد ذخایر راهبردی با تأکید بر افزایش کمّیوکیفی تولید (مواد اولیه و کالا).
سیاستهای کلی برنامه هفتم با اولویت پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت [40]
تأمین امنیت غذایی و تولید حداقل ٩٠ درصد کالاهای اساسی و اقلام غذایی در داخل، همراه با حفظ و ارتقای ذخایر ژنتیکی و منابع آبی و افزایش سطح سلامت و ایمنی مواد غذایی.
اصلاح الگوی کشت با توجه به مزیتهای منطقهای و منابع آبی و با اولویتبخشی به تولید کالاهای راهبردی کشاورزی.
قانون احکام دائمی برنامههای توسعه کشور [41]
قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1400-1396) [42]
قانون تشکیل وزارت جهادکشاورزی [43]
قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی [44]
با وجود تأکید اسناد بالادستی، دولتها چندان در دستیابی به هدف امنیت غذایی از طریق اتکا به تولید داخلی، موفق عمل نکردهاند و جهت تأمین امنیت غذایی، بیشتر به سیاستهای تنظیم بازار، مبتنیبر واردات محصولات اساسی کشاورزی، اتکا داشتهاند. تکیه بر واردات محصولات کشاورزی، علاوهبر اینکه تولید داخلی را با چالش مواجه میکند، وابستگی کشور را به خارج افزایش میدهد؛ بهویژه وابستگی در تأمین مواد غذایی که بهطور مستقیم بر امنیت غذایی و غیرمستقیم بر امنیت ملی اثرگذار است. در ادامه به ارائه تصویری از چالشهای تحقق امنیت غذایی در کشور براساس اطلاعات و آمار موجود و ترکفعلها یا عدم اجرای تکالیف مرتبط پرداخته میشود.
یکی از چالشهای امنیت غذایی در ایران، وابستگی قابلتوجه کالاهای اساسی به واردات است. لذا افزایش قیمت غذا در جهان، منجر به افزایش قیمت این کالاها در ایران خواهد شد. همانطور که نمودار ۱ نشان میدهد، شاخص قیمت کالاهای اساسی در مارس سال 2022 میلادی در جهان به رقم بیسابقه 160 رسیده است که افزایش 35 واحدی نسبت به سال 2021 نشان میدهد. درنتیجه، قیمتهای کنونی محصولات غذایی، درواقع به بیشترین مقدار خود در 60 سال اخیر رسیدهاند. اگرچه در ماههای اخیر مقدار این شاخص کاهش یافته است، اما کماکان مقدار آن از سال 2021 بیشتر بوده و بالاتر از مسیر خطی مورد انتظار[4] واقع شده است. یکی از دلایل افزایش قیمت کالاهای اساسی کشاورزی، افزایش قیمت نفتخام (انرژی) در بازارهای جهانی است. زیرا رابطه مثبت و معناداری بین قیمت غذا و انرژی وجود دارد [45] و [46].
نمودار 1. شاخص قیمت واقعی جهانی غذا در گزارش سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد
Source: FAO, 2022.
در نمودار ۲، روند افزایشی مستمر شاخص قیمت مصرفکننده گروه خوراکیها و آشامیدنیها برای کشور در دوره 1402-1390 مشهود است؛ بهطوری که از خط روند نمایی[5] هم فراتر رفته است. سه نقطه نشان داده شده در این نمودار، بهترتیب مربوط به ازسرگیری تحریمهای جهانی (اردیبهشتماه سال 1397)، شیوع ویروس کرونا (آذرماه سال 1398) و حذف ارز ترجیحی (اردیبهشتماه سال 1401) هستند که هرکدام بهنوعی آغازگر رشد جهشی قیمت مواد غذایی در سبد مصرفی خانوارهای کشور بودهاند (اعداد شاخص در این ماهها بهترتیب 26، 48 و 127 بوده است). در بین این سه نقطه زمانی، اوجگیری همزمان قیمتهای مواد غذایی در داخل و خارج در نقطه «شیوع ویروس کرونا» نشانگر تأثیرپذیری قیمتهای داخلی مواد غذایی از قیمتهای جهانی است. این نقطه در نمودار ۱، برای سال 2019، بهعنوان آغاز اوجگیری قیمتهای جهانی مواد غذایی مشهود است؛ بهطوری که عدد شاخص قیمت جهانی غذا که در آن سال 1396 بوده است، در مارس سال ۲۰۲۲، با 61 درصد افزایش به عدد 160 رسیده است. در ایران نیز این شاخص از عدد 48 در آذرماه سال ۱۳۹۸ با 73 درصد افزایش به عدد ۸۳، در اسفندماه سال 1399 رسید.
گفتنی است دو مورد دیگر، یعنی «ازسرگیری تحریمهای جهانی» و «حذف ارز ترجیحی»، بهترتیب مربوط به اردیبهشتماه سال 1397 و اردیبهشتماه سال 1401 نیز نشانگر تأثیر نوسانات ارزی بر قیمت مواد غذایی داخلی هستند و بهنوعی آسیبپذیری کشور درنتیجه وابستگی به واردات اقلام غذایی را نشان میدهند.
نمودار ۲. شاخص قیمت مصرفکننده خانوارهای کشور به تفکیک ماه برای گروه خوراکیها و آشامیدنیها
(100=1400)
مأخذ: مرکز آمار ایران.
براساس نمودار۳، در ترکیب کشت محصولات زراعی آبی، گندم بالاترین سهم را از سطح زیرکشت در سالهای مختلف داشته است. پس از این محصول نیز جو، شلتوک، یونجه، ذرت دانهای و سایر محصولات قرار دارند. همانطور که نمودار ۳، نشان میدهد، سهم محصول گندم آبی از ترکیب کشت محصولات زراعی آبی در کل کشور در سالهای 1362 تا 1364، نزدیک به 45 درصد بوده، ولی در سالهای اخیر به حدود 30 درصد رسیده است. ازاینرو محصول راهبردی گندم، زمین در اختیار خود را به سایر کالاهای رقیب واگذار کرده است. این نکته میتواند اهمیت توجه به محصولات اساسی را بیش از پیش نمایان کند.
نمودار 3. روند زمانی سهم محصولات مختلف زراعی آبی در ترکیب کشت
مأخذ: آمارنامه وزارت جهادکشاورزی سالهای مختلف [47].
بررسی روندهای آماری نشان میدهد که سهم محصول گندم از کشت آبی کاهش و در کشت دیم تقریباً افزایش یافتهاست؛ ولی در مجموع سهم این محصول راهبردی، از سطح زیر کشت کل کالاهای زراعی کاهش یافته است. ازاینرو، سهم محصول گندم، علاوهبر کاهش در کمّیت سطح زیر کشت، با کاهش در کیفیت سطح زیر کشت نیز مواجه شده است؛ چرا که زمینهای نامرغوبتر به این محصول اختصاص یافته است، اما باید به این نکته توجه کرد که محصولات جالیزی و سبزیجات در طی 20 سال اخیر (1380 تا 1399)، حداقل 11/3 درصد و حداکثر 13/8 درصد از سهم زراعت آبی را بهخود اختصاص داده است، از اینرو تلاش برای تغییر این سهم، با تداوم ساختار موجود بخش کشاورزی، بسیار دشوار خواهد بود. درواقع این امر نیازمند اجرای برنامه مناسب برای یکپارچهسازی اراضی زراعی است تا تولید محصولات راهبردی در مقایسه با صیفیجات از سودآوری بالایی برای کشاورزان برخوردار شود.
یکی از مهمترین دلایل تمایل به کشت سبزیجات و محصولات جالیزی، شکاف قابلتوجه سود در هر هکتار هریک از این محصولات است. در نمودار ۴، نسبت سود ناخالص در هر هکتار از محصولات مختلف نسبت به گندم نشان داده شده است. بهطور متوسط در سالهای 1391 تا 1398، هر هکتار محصول سیبزمینی بیش از 9 برابر هر هکتار گندم برای کشاورز سودآوری داشته است. این نسبت برای محصولات گوجه فرنگی و خیار بهترتیب 8/55 و 7/6 برابر بوده است.
نمودار 4. نسبت سود ناخالص در هکتار محصولات منتخب به محصول گندم (متوسط دوره 98-1391)
مأخذ: محاسبات انجام شده بر اساس آمار هزینه تولید وزارت جهادکشاورزی.
بنابراین با توجه به موارد فوق باید به این نکته توجه داشت که طرح اصلاح الگوی کشت که اخیراً توسط وزارت جهادکشاورزی ابلاغ شده است، نخواهد توانست تغییرات قابلتوجه در سطح زیرکشت محصولات اساسی ایفا کند، زیرا سوابق آماری سطح زیرکشت محصولات کشاورزی در ایران، نشاندهنده این است که این تغییرات با دشواری فراوان روبهرو خواهد شد؛ مگر اینکه راهبردهای مناسبی برای اصلاح ساختار تولید محصولات اساسی و کاهش هزینههای تولید و افزایش میزان تولید بهازای هر بهرهبردار اتخاذ شود. نتایج برآورد مقادیر آینده کلانروندهای مرتبط با سطح زیرکشت محصولات زراعی در کشور در ادامه این بخش ارائه شده است[6]. برآوردهای صورتگرفته نیز نشان میدهد تداوم شیوههای سابق مدیریتی بخش کشاورزی و منابع طبیعی، بدون اتخاذ سیاست کارآمد در راستای ارتقای بهرهوری در این بخش، چشمانداز روشنی از تولید محصولات راهبردی در کشور را در بر نخواهد داشت و این موضوع باعث تشدید اختلالات فعلی در امنیت غذایی خواهد شد. محصولات اساسی زراعی در نظر گرفته شده در این برآوردها، براساس آنچه که در قوانین موجود نام برده شدهاند[7] عبارتند از:
بررسی کلانروند سطح زیرکشت کل محصولات زراعی، حاکی از کاهش سهم سطح زیر کشت محصولات اساسی و در مقابل، افزایش سهم سطح زیرکشت محصولات زراعی غیراساسی (مانند محصولات جالیزی) است (نمودار 5). گفتنی است در این بخش بهمنظور اجتناب از پیچیدگی نمودارها، اعدادی که برای سال استفاده شده، نشاندهنده سال زراعی منتهی به همان سال است. برای مثال برای سال زراعی 1422-1421 از عدد 1422 استفاده شده است. براساس اطلاعات موجود، در بازه سالهای 1399-1362، سهم محصولات زراعی اساسی از کل سطح زیر کشت محصولات زراعی از 94/8 به 93/9 درصد کاهش یافته است. با برونیابی این روند کاهشی برای چهل ساله آینده، میتوان گفت سهم سطح زیرکشت محصولات اساسی زراعی از کل سطح زیرکشت محصولات اساسی ظرف ده، بیست و چهل سال آینده (سالهای 1412، 1422 و 1442) بهترتیب 0/58، 1/16 و 2/32 درصد کاهش خواهد یافت و این موضوع زنگ خطری برای سیاستگذاران بهدلیل بروز تهدید برای خودکفایی در محصولات اساسی است.
نمودار 5. سهم محصولات اساسی و غیراساسی زراعی از کل سطح زیر کشت محصولات زراعی کشور (درصد)
مأخذ: محاسبات تحقیق براساس دادههای آمارنامه کشاورزی وزارت جهاد کشاورزی [47].
بررسی جزییات تغییرات فوقالذکر در سهم از سطح زیرکشت، برای گروههای کالاهای اساسی زراعی، در نمودار ۶، قابل مشاهده است. کلانروندهای ارائه شده در نمودار ۶، حاکی از آن است که در بازه سالهای 1399-1362، گروههای کالایی «غلات» و «محصولات اساسی صنعتی» دارای روند کاهشی در سهم از سطح زیرکشت کالاهای اساسی زراعی بودهاند. هرچند در این دوره، سهم چهار گروه کالایی دیگر مشتمل بر «حبوبات»؛ «دانههای روغنی»؛ «نباتات علوفهای» و «محصولات اساسی جالیزی» روبه افزایش است، ولی پایین بودن سهم آنها در مقابل سهم «غلات»، باعث شده است که سهم مجموع کالاهای اساسی، متأثر از کاهش سهم «غلات»، دارای روند کاهشی باشد.
نمودار 6. سهم گروههای محصولات اساسی زراعی از کل سطح زیر کشت محصولات زراعی در کشور (درصد)
مأخذ: همان
از طرفی روند تغییرات سهم کالاهای اساسی ذیل گروه «غلات» از سطح زیرکشت، نشاندهنده کاهش سهم دو محصول راهبردی گندم و جو و روند افزایشی با شیب ملایم برای محصولات شلتوک و ذرت دانهای است (نمودار 7). براساس برونیابی صورت گرفته مشخص شد که سهم محصول گندم از سطح زیرکشت کالاهای اساسی زراعی ظرف ده، بیست و چهل سال آینده بهترتیب 1/8، 3/7 و 7/3 درصد کاهش خواهد یافت. همچنین سهم محصول جو از سطح زیرکشت کالاهای اساسی زراعی ظرف ده، بیست و چهل سال آینده بهترتیب 16/1، 32/۲ و 64/۴ درصد کاهش خواهد یافت (نمودار 7). درخصوص کالاهای اساسی صنعتی نیز سهم محصولات پنبه و چغندر قند از سطح زیرکشت محصولات زراعی، دارای روند کاهشی است و کاهش سهم پنبه با شتاب بیشتری صورت میگیرد (نمودار 8).
نمودار 7. سهم محصولات اساسی زیرگروه غلات، از کل سطح زیر کشت محصولات زراعی در کشور (درصد)
مأخذ: همان
نمودار 8. سهم محصولات اساسی صنعتی، از کل سطح زیرکشت محصولات زراعی در کشور (درصد)
مأخذ: همان
خرد و پراکنده شدن بیش از حد اراضی بهعنوان یکی از مهمترین موانع کاربست دانش در کشاورزی مطرح بوده و ازجمله عوامل کاهش بهرهوری در بخش کشاورزی بهشمار میرود. ضمن اینکه خرد شدن اراضی کشاورزی زمینه را برای تغییر کاربری آنها فراهم میکند. طبق آمار سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد (FAO)، سهم اراضی کشاورزی (مشتمل بر زراعی، باغی و مراتع) از کل اراضی کشور، در دوره زمانی 2020-1961 از 36/4 درصد به 29 درصد کاهش یافته است و از نظر میزان کاهش سهم اراضی کشاورزی، کشور ایران رتبه 48 جهان را داراست. همچنین سرانه اراضی کشاورزی (مشتمل بر اراضی زراعی-باغی و مراتع) بهازای هر نفر از جمعیت کشور، در دوره 2020-1961، بالغ بر 80 درصد کاهش یافته است و از این نظر نیز در رتبه 30 جهان قرار دارد [48]. از طرفی تقطیع اراضی کشاورزی نیز از چالشهای اساسی تولید دانشبنیان غذا در کشور است. بنابر نتایج آخرین سرشماری کشاورزی مرکز آمار ایران، در سال 1393، بالغ بر 74/8 درصد از بهرهبرداران زیر 5 هکتار و 87/4 درصد از بهرهبرداران زیر 10 هکتار زمین را مورد بهرهبرداری قرار دادهاند و روند فعلی خرد شدن اراضی نیز نشان میدهد این وضعیت بغرنجتر هم خواهد شد. برای نمونه طبق اطلاعات طرح حد نگاری استان زنجان، سهم اراضی کشاورزی کمتر از یک هکتار از کل اراضی کشاورزی این استان، در دوره زمانی 1400-1382، بیش از 38 برابر رشد داشته است. برعکس، طی همین دوره، سهم اراضی کشاورزی 5 هکتار و بالاتر از کل اراضی کشاورزی این استان، کاهش 64/3 درصدی را تجربه کرده است [49]. در همین راستا، بسیاری از روستاهای کشور، بهخصوص روستاهای واقع در جوار شهرهای بزرگ، از چرخه تولیدات کشاورزی خارج شدهاند. درواقع در چنین مواقعی، ماهیت روستا تغییر یافته و از تولیدات کشاورزی به سمت خدمات غیرمولد رو میآورد.
علاوه بر خردی و پراکندگی، بخش وسیعی از اراضی کشاورزی در طی این سالها در معرض تغییر کاربریهای مجاز و غیرمجاز قرار گرفتهاند که یکی از مهمترین چالشهای روز منابع خاک و امنیت غذایی کشور بهشمار میرود. طبق آمارنامه تخصصی سازمان امور اراضی در سال 1400، طی سالهای 1374 الی 1400 و با یک روند تصاعدی، بالغ بر 412,784 مورد مشتمل بر حدود 73,780 هکتار از اراضی زراعی و باغی، دچار تغییر کاربری غیرمجاز شدهاند [50]؛ البته این آمار صرفاً موارد شناسایی شده است و بیشتر تغییر کاربریهای غیرمجاز بهدلیل پایش نشدن مستمر وضعیت اراضی کشاورزی، از چشم دور ماندهاست. همچنین در دوره زمانی 1334 تا 1380 فقط در اثر گسترش شهرهای تهران، اصفهان، کرج، مشهد، اهواز، شیراز و تبریز، بالغبر 118 هزار هکتار از اراضی مرغوب کشاورزی تغییر کاربری یافته و بهطور غیرقابل برگشت از چرخه تولید خارجشدهاند [51].
تعداد بهرهبرداران کشاورزی در سرشماری سال 1382 برابر با 4/3 میلیون نفر بوده است که در سال 1393 به 4 میلیون نفر کاهش یافته است. برآوردها نشان میدهد که تعداد افراد فعال در حوزه کشاورزی تا سال 1404 به حدود 3.7 میلیون نفر برسد (نمودار ۹). علاوهبر شرایط اقلیمی، خروج افراد از فعالیتهای اولیه کشاورزی بهعلت تفاوت قابلتوجه سودآوری در این بخش و بخشهای صنعت و خدمات بوده است.
نمودار 9. تعداد بهرهبرداران به تفکیک گروه سنی در سرشماریهای 1382 و 1393 و پیشبینی آن برای 1404
|
|
|
1382 |
1393 |
1404 |
مأخذ: سرشماری کشاورزی مرکز آمار ایران [52] و محاسبات تحقیق.
اما نکته مهمتر از کاهش تعداد بهرهبرداران، افزایش در سن افراد مشغول در این حوزه است. آمار منتشر شده و برآوردها نشان میدهد که در سال 1382، در حدود 28/5 درصد کشاورزان دارای سن کمتر از 40 سال بودهاند که در سال 1393 به 22 درصد رسیده است. اگر همین فرایند تداوم یابد، مقدار این شاخص در سال 1404 به 17 درصد خواهد رسید. این امر نشاندهنده عدم رغبت مناسب جوانان به حوزه فعالیتهای کشاورزی است که میتواند آینده این بخش را با کمبود نیروی انسانی ماهر و توانمند مواجه کند.
از طرف دیگر، ورودی دانشجو به نظام آموزشعالی کشاورزی و منابع طبیعی با نیازهای بازار کار بخش، انطباق کامل نداشته و بیکاری دانشآموختگان کشاورزی و منابع طبیعی، به دلایل مختلف ازجمله ضعف نظام مذکور و اختلال در فضای کسبوکار به یک معضل جدی تبدیل شده است. بخش قابلتوجهی از دانشآموختگان کشاورزی و منابع طبیعی شاغل در بخش خصوصی نیز در فرصتهای شغلی غیرکشاورزی مشغول بهکار شدهاند. براساس نتایج آمارگیری نیروی کار مرکز آمار ایران، از سال ۱۳۸۴ تا سال1400 هیچگاه نسبت دانشآموختگان کشاورزی شاغل در بخش کشاورزی به کل دانشآموختگان کشاورزی شاغل، از 18 درصد فراتر نرفته است (نمودار 10). برای نمونه، در سال 1400، تنها 17 درصد از شاغلین دارای تحصیلات عالی کشاورزی در این بخش اشتغال داشتهاند و حدود 83 درصد از دانشآموختگان کشاورزی که موفق به یافتن شغل شدهاند، در فعالیتهای غیرکشاورزی مشغول بهکار بودهاند. از دلایل پایین بودن اشتغال دانشآموختگان کشاورزی در این بخش، میتوان به نبود سازوکاری برای دسترسی ایشان به منابع پایه تولید و همچنین سهیم نکردن ایشان بهطور شایسته در ارزشافزوده ناشی از اجرای طرحهای دانشبنیان و علمی اشاره کرد. از طرفی براساس گزارشهای مرکز آمار ایران، با وجود افزایش تعداد شاغلان دارای تحصیلات عالی در بخش کشاورزی، هنوز هم کمتر از یک درصد از شاغلان این بخش دارای تحصیلات عالی هستند و همچنان بهدلیل عدم اجرای برنامه مشخص برای جوانسازی بخش کشاورزی، سهم شاغلین مسن در این بخش رو به افزایش میباشد، البته بنابر اعلام مسئولان مؤسسه آموزش و ترویج کشاورزی، اقداماتی برای تدوین سندی در این زمینه در حال اجراست که هنوز ابلاغ و اجرایی نشده است.
نمودار 10. سهم بخش کشاورزی از اشتغال دانشآموختگان کشاورزی شاغل در دوره زمانی سالهای 1400-1384
مأخذ: مرکز آمار ایران.
عدم آگاهی مناسب بسیاری از کشاورزان نسبت به میزان و زمان صحیح مصرف سموم و برداشت محصولات، میتواند موجب افزایش اثرات مخرب سموم در محصولات کشاورزی و بهتبع بر سلامت مردم شود. نبود یکپارچگی سازمانی در نظارت بر سلامت در بخش کشاورزی؛ استفاده بیرویه از سموم شیمیایی؛ ضعف در کنترل کودها و سمهای تقلبی؛ استفاده از آبهای آلوده در برخی اراضی کشاورزی مجاور شهرها؛ کشت در برخی اراضی آلوده؛ ورود و توزیع نهادههای بیکیفیت و فاقد استاندارد از مبادی غیررسمی و قاچاق؛ شرایط نامطلوب حملونقل و انبارداری؛ ضعف در آگاهیبخشی تولیدکنندگان و مصرفکنندگان مواد غذایی؛ عدم حمایت کافی از تولیدکنندگان محصولات سالم؛ ضعف در نظارت بر فرایند تولید تا عرضه؛ عدم بازدارندگی کافی مجازاتهای موجود؛ نبود سیستم پایش مستمر و جامع کیفیت غذا و تغذیه و کنترل سلامت محصولات تولیدی در مبادی تولید و واردات؛ نبود برنامه اجرایی و عملیاتی اثربخش و فراگیر برای توسعه کشت محصولات سالم و ارگانیک بر خلاف تکلیف بند «ج» از ماده (31) «قانون برنامه ششم توسعه» [42] و عدم تدوین برنامه جامع ارتقای سلامت و ایمنی غذایی کشور بر خلاف تکلیف ماده (7) «آییننامه اجرایی شورایعالی سلامت و امنیت غذایی» مصوب 1397/10/19 با اصلاحات و الحاقات بعدی [53][8]، باعث بروز ایرادهای متعددی در تحقق ایمنی غذایی کشور شده است.
در سال 2021، اندکی بیش از هفت هزار هکتار (0/015 درصد) از اراضی کشاورزی ایران دارای گواهی ارگانیک و در حال گذار بوده که از لحاظ سطح زیرکشت رتبه 99 و از لحاظ سهم از کل اراضی کشاورزی رتبه 151 را در بین کشورهای جهان دارد [54]. نکته قابل تأمل در این زمینه، کاهش ۸۴ درصدی سطح زیرکشت اراضی کشاورزی دارای گواهی ارگانیک و درحالگذار ظرف یک دهه گذشته است. در نمودار ۱۱، روند تغییرات سهم اراضی زیرکشت محصولات ارگانیک و درحال گذار از کل اراضی کشاورزی برای ایران و جهان در طول دوره زمانی سالهای 2021-2011 مقایسه شدهاند.
نمودار 11. مقایسه سهم اراضی زیرکشت محصولات ارگانیک و درحال گذار از کل اراضی کشاورزی ایران و جهان (درصد)
Source: The World of organic agriculture; STATISTICS & EMERGING TRENDS (2013-2023) .
همانگونه که قبلاً عنوان شد، دسترسی به مواد غذایی سالم و مغذی که نیازها و ترجیحات غذایی برای زندگی سالم و فعال آحاد جامعه را تأمین کند از الزامات تحقق امنیت غذایی است. توصیههای فراوانی درخصوص ویژگیهای سبد غذایی مطلوب در طب سنتی ایرانی و همچنین در آیات و روایات وجود دارد که برمبنای آنها میتوان سلامت غذایی جامعه را ارتقا داد. عدم توجه به سبد غذایی متناسب با الگوی ایرانی-اسلامی یکی از مهمترین چالشهای تحقق امنیت غذایی در کشور است. بر این اساس لازم است تأمین نیازهای تغذیهای خانوارها براساس درصد ریزمغذیها، مفید بودن برای سلامت و تطابق با ذائقه افراد و نیز مناطق جغرافیایی و نواحی اقلیمی مختلف صورت گیرد. برای مثال درخصوص روغن مصرفی خانوارها که بهمنظور کاهش وابستگی کشور به واردات آن، طرحهای مختلفی برای تولید دانههای روغنی در داخل مطرح میشود، لازم است در ابتدا مشخص شود که کدامیک از انواع روغنها، با توجه به الزامات سبد غذایی مطلوب ایرانی-اسلامی و اثرگذاری بر ارزش غذایی و سلامت اقشار جامعه و در عین حال قابلیتهای سرزمینی کشور باید در اولویت قرار گیرد. همچنین در حال حاضر با وجود توصیههای صریح طب سنتی و منابع دینی، درصد سبوسگیری از آرد بالا بوده و بخش عمده جنین[9] گندم از آرد جدا میشود. این درحالی است که تأثیر مصرف نان کامل (حاوی سبوس و جنین) در پیشگیری از ابتلا به انواع بیماریها ازجمله مشکلات قلبی-عروقی، دیابت، مشکلاتگوارشی، سرطانها، چاقی و مشکلات متابولیکی، در تحقیقات بالینی متعددی اثبات شده است و درمقابل، مطالعات متعدد ملی و بینالمللی، تأثیر مصرف نان سفید در ابتلا به انواع بیماریهای مزمن غیرواگیر را تأیید کردهاند [55].
همواره یکی از دغدغههای سیاستگذاران امنیت غذایی در کشور، تأمین غذای ارزان برای خانوار شهری بوده است. همین الگوی فکری، غالباً از طریق سرکوب قیمتهای تولیدکنندگان بخش کشاورزی پیگیری شده است. در نمودار 12، نسبت قیمت تولیدکننده در بخش کشاورزی به صنعت بهصورت فصلی در فاصله سالهای 1390 تا 1400 نشان داده شده است. همانطور که مشخص است، در اکثر این دوره، این نسبت قیمتی کمتر از یک بوده است، به این معنا که قیمتها در بخش کشاورزی به زیان این بخش سرکوب شده است. مجموع عددی دورههایی که نسبت شاخص قیمت بخش کشاورزی به صنعت از یک بیشتر بوده برابر با 18 و مجموع عددی دورههایی که این شاخص کمتر از یک بوده برابر با 23/3 است. این برآورد میتواند معیاری برای سنجش سرکوب قیمت در بخش کشاورزی در مقایسه با صنعت باشد.
نمودار 12. نسبت شاخص قیمت تولیدکننده در بخش کشاورزی به بخش صنعت
مأخذ: مرکز آمار ایران، 1401.
برخلاف تکلیف ماده (۳۱) «قانون برنامه ششم توسعه» مصوب 1395/11/14 [42]، مبنیبر نیل به خودکفایی 95 درصدی در محصولات اساسی و مثبت شدن تراز تجاری در بخش کشاورزی و همچنین تکلیف ماده (۳) «قانون تمرکز وظایف و اختیارات بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی» مصوب 1391/۱۱/24 [44]، مبنیبر افزایش سالیانه 10 درصد بر میزان تولید داخلی محصولات و کالاهای اساسی زراعی، باغی و گیاهان دارویی، میزان تولید محصولات اساسی کشاورزی طی دوره اجرای برنامه ششم توسعه تا پایان سال 1398، حدود 0/06 درصد کاهش یافته است[10] [56]. همچنین تراز تجاری بخش کشاورزی و غذا در سال 1401، از لحاظ وزنی، به 17- میلیون تن و از لحاظ ارزشی با افتی بیسابقه به 13- میلیارد دلار رسیده است. گفتنی است شرکتهای دولتی فعال در بخش بازرگانی کشاورزی نیز با وجود تکالیفی که برای ارتقای تولید داخلی دارند، به واردکنندههای اصلی کالاهای اساسی تبدیل شدهاند که در بخش 4-13 این گزارش، عملکرد آنها به تفصیل مورد نقد قرار گرفته است. در نمودار 13، روند صادرات، واردات و تراز تجاری بخش کشاورزی و غذا نشان داده شده است. همانطور که این نمودار نشان میدهد، همواره میزان وابستگی غذا در ایران دارای روند افزایشی بوده است.
نمودار 13. مقدار وزنی واردات، صادرات و تراز تجاری بخش کشاورزی
مأخذ: گمرک جمهوری اسلامی ایران، 1402 [57].
همچنین در نمودار 14، مقدار ارزشی تراز تجاری محصولات کشاورزی ایران نشان داده شده است. روند تغییرات این نمودار نشاندهنده این است که وضعیت تجارت کشاورزی ایران بهشدت به سمت وابستگی شدید به محصولات وارداتی پیش میرود و میزان آن به رقم بیسابقه 12/6 میلیارد دلار منفی در سال 1401 رسیده است. در این سال میزان واردات محصولات کشاورزی 17/8 میلیارد دلار و میزان صادرات آن 5/17 میلیارد دلار بوده است [57].
نمودار 14. تراز تجاری بخش کشاورزی از لحاظ ارزش دلاری
مأخذ: همان.
گفتنی است بررسی تراز تجاری محصولات راهبردی زراعی، شامل گندم، جو، ذرت و کنجاله سویا نیز حاکی از افزایش 302 درصدی تراز تجاری وزنی منفی و افزایش 871 درصدی تراز تجاری ارزشی منفی طی دوره سیساله 1401-1372 است [58]. همچنین آمار واردات سرانه کالاهای کشاورزی و غذا مؤید نکته قابلتوجهی در مورد تولیدات کشاورزی است. میزان واردات غذا بهازای هر نفر در سال 1371 برابر با 121 کیلوگرم در سال بوده که در سال 1400 به حدود 362 کیلوگرم رسیده است (نمودار 15). هرچند مصرف برخی اقلام غذایی ازجمله برنج و گوشت در چهار دهه گذشته بهبود یافته است، ولی در هر صورت، این افزایش بیش از 200 درصدی نشاندهنده وابستگی بیشتر ایرانیان به غذای خارج از کشور بوده است.
نمودار 15. واردات سرانه کالاهای کشاورزی و غذا
مآخذ: گمرک جمهوری اسلامی، مرکز آمار ایران 1401 و محاسبات تحقیق.
یکی دیگر از تغییرات مهم در حوزه تجارت غذا، کاهش قابلتوجه ارزش کالاهای کشاورزی صادراتی ایران و در عین حال افزایش قیمت کالاهای وارداتی است. برای مثال در سال 1390، هر کیلوگرم غذای صادر شده از ایران، به میزان 1/5 دلار ارزآوری داشته که در سال 1401 به حدود 0/63 دلار رسیده است. از طرف دیگر، هر کیلوگرم کالای وارداتی در سال 1380 کمتر از 0/2 دلار ارزبری داشته که در سال 1401 به 0/7 دلار رسیده است (نمودار 16). همچنین برای اولین بار در تاریخ تجارت کشاورزی و غذا در ایران در سال 1401، ارزش یک کیلوگرم کالای وارداتی از ارزش یک کیلوگرم کالای صادراتی بیشتر شده است. این تغییرات میتواند نگرانی جدی را در مورد از بین رفتن جایگاه صادرات محصولات کشاورزی ایران ایجاد کرده و واردات در سالهای آتی را با هزینههای افزایشی مواجه کند.
نمودار 16. قیمت وارداتی و صادراتی محصولات کشاورزی تجاری در ایران
مآخذ: گمرک جمهوری اسلامی، 1401 و محاسبات تحقیق.
در جدول 1، شکاف عملکرد و نرخ رشد سالیانه آن در سه بازه زمانی سالهای 1961 تا 2020، 1991 تا 2020 و 2006 تا 2020 برای محصولات منتخب در ایران و جهان نشان داده شده است. رنگ سبز بهمعنای وضعیت بهتر نسبت به جهان و رنگ قرمز بهمعنای وضعیت بدتر نسبت به متوسط جهانی است.
جدول 1. برآورد شکاف عملکرد و نرخ رشد محصولات منتخب در ایران و جهان
متغیر |
میانگین |
نرخ رشد عملکرد |
میانگین |
نرخ رشد عملکرد |
میانگین |
نرخ رشد عملکرد |
|
دوره زمانی |
2020-1961 |
2020-1991 |
2020-2006 |
||||
گندم |
ایران |
1364 |
2.38 |
1797 |
2.62 |
1833 |
1.6 |
جهان |
2344 |
2.12 |
2939 |
1.09 |
3221 |
1.44 |
|
چغندرقند |
ایران |
30788 |
2.93 |
38231 |
3.69 |
47782 |
5.17 |
جهان |
38485 |
1.73 |
46977 |
1.77 |
55508 |
1.5 |
|
سویا |
ایران |
1728 |
2.6 |
2079 |
2.91 |
2254 |
0.57 |
جهان |
1960 |
1.75 |
2363 |
1.43 |
2567 |
1.39 |
|
پنبه |
ایران |
1895 |
2.49 |
2233 |
1.68 |
2374 |
2.24 |
جهان |
1586 |
2.04 |
1959 |
1.69 |
2215 |
1.92 |
|
جو |
ایران |
1299 |
2.41 |
1694 |
1.71 |
1736 |
1.37 |
جهان |
2254 |
1.68 |
2607 |
0.98 |
2828 |
1.6 |
|
عدس |
ایران |
592 |
0.56 |
499 |
1.27 |
508 |
1.54 |
جهان |
804 |
1.87 |
974 |
1.98 |
1110 |
2.28 |
|
ذرت دانهای |
ایران |
4353 |
5.47 |
6719 |
2.32 |
6842 |
-0.01 |
جهان |
3829 |
2.08 |
4808 |
1.61 |
5362 |
1.25 |
|
کلزا |
ایران |
1840 |
1.6 |
1840 |
1.6 |
1931 |
0.94 |
جهان |
1330 |
2.46 |
1726 |
1.48 |
1957 |
1 |
مأخذ: دادههای FAO, 2022.
براساس آنچه تحلیل آماری فوق نشان میدهد، تفاوت قابلتوجهی بین متوسط عملکرد گندم ایران و جهان وجود دارد، اما بهطور متوسط نرخ رشد عملکرد در ایران بالاتر از متوسط جهانی بوده است. فرایند در مورد محصول چغندرقند نیز به همین صورت است. با توجه به شکاف عملکردی و نرخ رشد آن در ادوار زمانی مختلف، در مورد حمایت از محصولات گندم، جو، سویا و عدس باید رهیافت جبران پاداش بهرهوری مورد توجه جدی قرار گیرد، زیرا کماکان در مورد این محصولات، مسئله اصلی شکاف قابلتوجه عملکرد آنها با متوسط عملکرد جهانی است. در نمودار 17، روند تغییرات شکاف عملکرد محصولات گندم، جو و دانههای روغنی در کشور با متوسط جهانی و کشورهای منتخب قابل مشاهده است. همانگونه که در این نمودار مشخص است، در طول دوره زمانی سالهای 2021-1961، شکاف عملکرد محصولات گندم و جو در کشور با متوسط جهانی بهترتیب 562 و 160 درصد افزایش یافته است. این شکاف برای دانههای روغنی در بازه زمانی سالهای 2021- 1991، نیز 27 درصد افزایش یافته است. نکته قابلتأمل، افزایش شکاف عملکردی این محصولات با کشورهای منتخب مصر، چین، عربستان سعودی و ترکیه، در بازههای زمانی مذکور است.
نمودار 17. تغییرات عملکرد تولید گندم (الف)، جو (ب) و دانههای روغنی (ج) در ایران در مقایسه با متوسط جهانی و کشورهای منتخب
Source: Faostat.Fao.Org .
یکی از پرسشهای مهم در شیوه حمایت از محصولات کشاورزی این است که حمایت انجام شده، قرار است کدام نقص کشاورز را پوشش دهد. سیر تاریخی جهانی بیانگر این است که دولتها در ابتدا سیاستهایی را پیگیری میکردند که شکاف عملکرد را پوشش دهد و در ادامه به سمت کاهش شکاف درآمدی و شکاف سود رفتهاند. درنهایت امروزه، آنچه برای سیاستگذار باید در درجه اهمیت باشد، تضمین و تثبیت ثروت واقعی کشاورز است. امروزه سیاستهایی پیگیری میشوند که بتوانند شکاف رفاه[11] را پوشش دهند. در چنین رهیافتی، سیاستی که اتخاذ میشود باید بتواند درنهایت منجر به بهبود رفاه کشاورز شود [59] و [60].
بررسی آمار «عایدی بهازای هر نیروی کار»[12] در بخشهای صنعت، خدمات و کشاورزی نشاندهنده این است که هر فرد شاغل در بخش خدمات و صنعت در فاصله سالهای 1392 تا 1399 بهطور متوسط بهترتیب 2/7 و 1/95 برابر همتراز خودش در بخش کشاورزی عایدی داشته است (نمودار 18). ازاینرو، سهمبری ناعادلانه فرد شاغل در بخش کشاورزی که علاوهبر ریسکهای موجود در این بخش، با سختی کار قابلتوجهی نیز روبهروست، منجر به عدم توسعه متوازن بخشهای اقتصادی شده و درنهایت امنیت غذایی پایدار را با مخاطرات قابلتوجه روبهرو خواهد کرد. در نمودار زیر میزان عایدی هر نیروی کار شاغل در بخشهای خدمات، کشاورزی و صنعت نشان داده شده است.
نمودار 18. عایدی نیروی کار در هریک از بخشهای اقتصادی از ارزشافزوده
مأخذ: بانک مرکزی، 1399.
هرچند بخشی از این تفاوت در عایدی هر نیروی کار، به پایین بودن فناوری و نیروی کار مازاد و خامفروشی و عدم برندینگ و بستهبندی برمیگردد، ولی باز هم میتواند سنگ بنایی برای حمایت از درآمد تولیدکنندگان کشاورزی قرار گیرد. بنابراین ورود دولت بهعنوان نهاد تنظیمگر بهمنظور ایجاد تعادل در عایدی شاغلان بین بخشها ضروری است. اگر دولت بخواهد که عایدی هر نیرویکار بخش کشاورزی به متوسط همردیف خود در بخشهای صنعت و خدمات برسد، میتواند بخشی را از طریق حمایت قیمتی (MPS) [13] و بخشی را از طریق پرداختهای مستقیم (DP)[14] و بهبود بهره وری تولید انجام دهد.
در جدول 2، نیز برای نمونه، آثار تعیین قیمت تضمینی در سالهای 1398 و 1399 برای خرید گندم از کشاورزان نشان داده شده است. براساس دادههای این جدول، قیمت وارداتی گندم برای ایران در سالهای 1398 و 1399 بهترتیب 23 و 22 درصد بیشتر از قیمت جهانی گندم بوده است. میزان حمایت قیمتی در سال 1399 در حدود منفی 389 هزار میلیارد ریال تخمین زده میشود؛ درواقع کشاورزان در این سال و با توجه به قیمت تضمینی گندم، معادل این مبلغ مالیات غیرمستقیم پرداختهاند. به این معنا که گندمکاران درنتیجه تعیین ناعادلانه قیمت خرید تضمینی گندم در سال مورد نظر، به میزان 389 هزار میلیارد ریال عایدی کمتری داشتهاند؛ این درحالی است که دولت با واردات گندم، معادل همان مبلغ را به گندمکار خارجی پرداخته است. بر این اساس، سهم هر کشاورز گندمکار از این مالیات غیرمستقیم برابر با 131 و 296 میلیون ریال در سالهای 1398 و 1399 بوده است. محاسبه میزان حمایت بر حسب هر هکتار گندم آبی نیز نشان میدهد که نسبت حمایت قیمتی به درآمد ناخالص مزرعه در سالهای 1398 و 1399 بهترتیب معادل 74 و 88 درصد است. بزرگتر از 100 بودن این عدد نشاندهنده این است که دولت از گندمکار داخلی حمایت میکند، ولی اگر از 100 کوچکتر باشد بهمعنای عدم حمایت از تولید داخلی خواهد بود.
جدول 2. برآورد حمایت قیمتی از گندم در ایران
متغیر |
واحد |
سال 1398 |
سال 1399 |
قیمت جهانی |
ریال / کیلوگرم |
23940 |
43560 |
قیمت وارداتی |
ریال / کیلوگرم |
29510 |
53350 |
قیمت تضمینی |
ریال / کیلوگرم |
17000 |
25000 |
برآورد کل حمایت قیمتی |
هزار میلیارد ریال |
172- |
389- |
حمایت قیمتی در هر هکتار گندم آبی |
میلیون ریال |
53- |
120- |
حمایت قیمتی در هر هکتار گندم دیم |
میلیون ریال |
18- |
40- |
حمایت قیمتی از هر بهرهبردار گندم |
میلیون ریال |
131- |
296- |
محاسبات برمبنای نرخ ارز بازار آزاد در هر سال صورت گرفته است. میزان تولید برای سالهای 1398 و 1399 معادل 14 میلیون تن و عملکرد گندم آّبی 4223 و گندم دیم 1409 کیلوگرم در هکتار در نظر گرفته شده است. همچنین میزان بهرهبرداران 1311282 نفر بوده است. |
مآخذ: مرکز آمار ایران و محاسبات تحقیق.
در نمودار 19، روند زمانی حمایت قیمتی از چهار محصول گندم، جو، ذرت دانهای و برنج در ایران بهازای هر هکتار نشان داده شده است. همانطور که مشخص است، سرکوب قیمت داخلی این محصولات در سالهای اخیر، زیان قابلتوجهی را متوجه تولیدکنندگان این بخش کرده است؛ بهعبارتی حمایت قیمتی منفی از این چهار محصول از سال 1396 به بعد، نشانگر اخذ مالیات غیرمستقیم از کشاورزان تولیدکننده آنهاست.
نمودار 19. روند زمانی حمایت از قیمت بازاری تولیدکنندگان در ایران به قیمت جاری
مأخذ: محاسبات تحقیق برمبنای دادههای مرکز آمار ایران.
در وهله اول باید تقسیمبندی مناسبی از تلفات غذا در سراسر زنجیره تأمین یک کالا انجام داد. هدررفت غذا[15] به زیانهای اقتصادی ناشی از کاهش در کمیت یا کیفیت غذا ناشی از تصمیمات و اقدامات تأمینکنندگان مواد غذایی در زنجیره اطلاق میشود. دورریز غذا[16] نیز میزان تلفات ناشی از کمیت و کیفیت غذا ناشی از اقدامات خردهفروشان، ارائهدهندگان خدمات غذا و مصرفکنندگان را در برمیگیرد. ضایعات به مجموع هدررفت و دورریز غذا گفته میشود. در شکل 1، تفکیک این دو مفهوم در زنجیره تأمین غذا نشان داده شده است.
شکل 1. ضایعات غذایی شامل دورریز و هدررفت در زنجیره تأمین کالاهای کشاورزی
براساس گزارش سال ٢٠١۵ برنامه محیطزیست ملل متحد[17] و مؤسسه منابع جهانی،[18] حدود یکسوم از کل مواد غذایی تولیدشده جهانی در زنجیره تأمین غذا به ضایعات تبدیلشده و از دسترس خارج میشود. برآوردهای جهانی نشان میدهد که ارزش اقتصادی مواد غذایی که ضایع میشود، در کشورهای صنعتی 680 و در کشورهای در حال توسعه 310 میلیارد دلار در سال است. از طرف دیگر، این حجم از ضایعات، منبع انتشار ۶درصد از گازهای گلخانهای در سراسر جهان است [61] و اگر فقط 25 درصد از میزان ضایعات مواد غذایی در سراسر جهان کاهش یابد، منجر به افزایش 0/12 درصدی در تولید ناخالص اقتصاد جهانی خواهد شد [62]. آمار رسمی در مورد میزان ضایعات غذا در ایران گزارش نشده است. در این میان صرفاً برآوردهای موردی توسط برخی مطالعات صورت گرفته است. برای نمونه سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد میزان ضایعات غذا در ایران را 34 درصد گزارش میکند. نمودار 20، نیز میزان هدررفت محصولات زراعی منتخب در ایران (از تولید تا قبل از خردهفروشی و مصرف) را نشان میدهد. بر این اساس، متوسط هدررفت محصول قبل از مصرف در حدود 11/7 درصد برآورد میشود. این میزان ضایعات باعث هدررفت 9.27 میلیارد مکعب آب در هر سال شده است [63].
نمودار 20. درصد هدررفت محصولات زراعی منتخب در ایران
مأخذ: کشاورز و همکاران، 1395.
مؤسسه بینالمللی تحقیقات سیاست غذایی[19] برای کاهش هدررفت غذا در زنجیره ارزش محصولات کشاورزی پیشنهاد میکند که اولاً باید گرههایی را که تلفات بیشتری در آن رخ میدهد شناسایی کرده و در ادامه فرایندهای تولیدی را بهنحوی باز طراحی کرد که در آن میزان کمتری از مواد غذایی هدر رود [64]. آنچه مسلم است سیاستهای کنترل ضایعات باید در تمامی زنجیره تأمین مواد غذایی اعمال شود. این سیاستها میتواند شامل بهبود فناوریهای برداشت، آموزش کشاورزان و گسترش صنایع انبارداری و سرمایشی باشد. همچنین بهمنظور کاهش دورریز غذا در انتهای زنجیره تأمین، باید تمرکز اصلی بر روی مصرفکنندگان و افزایش آگاهیهای عمومی در این زمینه باشد.
یکی از مؤلفههای تحقق خودکفایی و تضمین امنیت و اقتدار غذایی، توسعه سرمایهگذاری در بخش کشاورزی است، ولی شواهد نشان میدهد ریسک سرمایهگذاری در بخش کشاورزی، بهدلیل مشکلاتی که کارآفرینان، سرمایهگذاران و تولیدکنندگان در مسیر تأمین منابع مالی مورد نیاز دست به گریبان هستند، همچنان بالاست. برای نمونه، خیلی از بانکها و مؤسسات عامل برای پرداخت تسهیلات، شرایط سختگیرانهای دارند. به اینصورت که برای اعطای تسهیلات، سند ملکی و یا کسر از حقوق کارمند رسمی را بهعنوان تضمین مطالبه میکنند و چون روستاییان و عشایر توان تأمین چنین تضامین و وثایق سنگینی را ندارند، نمیتوانند از تسهیلات بانکی، بهموقع و به میزان مناسب بهرهمند شوند. ضعف دیگر بانکها و مؤسسات اعتباری در تأمین مالی روستایی و کشاورزی، عدم درک کافی از شرایط خاص تولید در بخش پرریسک کشاورزی و نواحی روستایی و عشایری است. علیرغم اینکه بیشتر فعالیتهای تولیدی و اقتصادی در نواحی مذکور از نوع بنگاههای خرد، کوچک و متوسط است؛ ولی نظام بانکی کشور متناسب با ماهیت و ویژگیهای این بنگاهها توسعه پیدا نکرده است و بیشتر بهدنبال بازپرداخت اصل و سود مربوطه در موعد مقرر ماهیانه است تا مشارکت در تأمین مالی این بنگاههای خرد، کوچک و متوسط اقتصادی. کارمزد نسبتاً بالا و نبود دوره تنفس مناسب برای بازپرداخت تسهیلات، از دیگر علائم متناسب نبودن نظام تأمین مالی با ماهیت فعالیت در بخش پرریسک کشاورزی است. همانطور که نمودار 21، نشان میدهد، سهم بخش کشاورزی از سرمایهگذاریهای انجام شده، به نسبت سهم آن از تولید ناخالص ملی همواره کمتر بوده و در طی سالهای اخیر بر میزان این تفاوت افزوده شده است. بهطور متوسط در طی 15 سال اخیر، سهم بخش کشاورزی از تولید ناخالص داخلی برابر با 8/4 درصد بوده، اما سهم آن از سرمایهگذاری ناخالص فقط به میزان 4/9 درصد بوده است. این اختلاف قابلتوجه درنهایت منجر به سیر نزولی سرمایهگذاری در بخش شده و میتواند پایداری تأمین غذا در آینده را با دشواری روبهرو کند.
نمودار 21. سهم بخش کشاورزی از اقتصاد در مقایسه سهم آن از سرمایهگذاری
مأخذ: بانک مرکزی، 1399.
یکی دیگر از مصادیق کارایی پایین نظام تأمین مالی، عدم نظارت بر هزینهکرد وامهای اعطایی به متقاضیان توسط بانکهاست. به اینصورت که دغدغه اصلی بانکها یا مؤسسات اعتباری، دریافت بهموقع اقساط وام از وامگیرندگان است و مسائلی از قبیل محل هزینهکرد تسهیلات اعطایی؛ برخورداری فرد متقاضی دریافت وام از صلاحیتهای لازم برای راهاندازی یک کسبوکار؛ موفقیت طرح توجیهی موردنظر بهلحاظ اقتصادی و انطباق آن بر بهترین قابلیت اشتغالزایی و درآمدزایی منطقه مربوطه، اهمیت چندانی برای آنها ندارد. مواردی نظیر این سبب شده است بخشی از تسهیلات اعطایی، از مسیر تولید منحرف شده و در بازارهای غیرمولد (مانند زمین، مسکن، طلا، دلار و غیره) مصرف شود.
اجرای «قانون اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از صندوق توسعه ملی» – مصوب 1396/05/31 با اصلاحات بعدی [65]، یکی از نمونههایی است که بهسبب مواجه بودن با مشکلات یاد شده در فوق، نتوانست اثربخشی مناسب و موفقی در تأمین مالی بنگاههای اقتصادی و ایجاد اشتغال پایدار برای جامعه هدف داشته باشد. بهنحویکه براساس ارزیابیهای انجام شده، تا مرحله ششم (پایان سال 1399)، حدود نیمی از تسهیلات، فقط به حدود 2500 نفر در کشور (معادل 2/12 درصد کل وامگیرندگان)، پرداخت شده است. این رقم در مقایسه با ۵۴۷,۶,۰۷۰ سرپرست خانوار روستایی و ی یا 843,6,۹۸۶ نفر جمعیت روستایی فعال (شاغل و برخوردار از قابلیت اشتغال یا بیکار) رقم بسیار نازلی محسوب میشود. ضمن اینکه تمامی این 2500 طرح، طرحهای بالای نیممیلیارد تومان و بالاتر بوده است که بخش بسیار اندکی از روستانشینان و عشایر کشور توان پرداخت وثایق چنین طرحهایی را دارند. بهعبارت دیگر، حدود 50 درصد تسهیلات موضوع قانون مذکور که بهصورت قرضالحسنه و با نرخ سود میانگین 6 درصد پرداخت شده است و قرار بود در اختیار خانوارهای روستایی و عشایری و شهرهای زیر 10 هزار نفر نفر قرار گیرد، در اختیار 2500 نفر قرار گرفته است. پرداخت 81 درصد ارزش تسهیلات به اشخاصی با تحصیلات دیپلم و زیر دیپلم و اختصاص تنها 17 درصد از اعتبارات به دانشآموختگان دارای مقطع کارشناسی و بالاتر، نشان از عدم تحقق اقتصاد دانشبنیان و پشتیبانی از شرکتهای نوپا، کوچک و نوآور علیرغم تأکیدات اسناد بالادستی دارد. سهم اشخاص حقوقی اعم از تعاونیها (6 درصد) و بخش خصوصی (12 درصد)، از وامهای پرداختی تنها 18 درصد بوده است و این به مفهوم عدم شبکهسازی و عدم حمایت از رویکرد زنجیره تأمین یکپارچه مبتنیبر تشکلها است. 74 درصد ارزش تسهیلات پرداختشده از نوع حقیقی بوده است [66].
بنابراین میتوان گفت که نظام تأمین منابع مالی و سازوکار توزیع اعتبارات در بخش کشاورزی و روستایی به شکل کنونی همخوانی چندانی با الزامات توسعه سرمایهگذاری و کارآفرینی در مناطق روستایی و عشایری ندارد و درنتیجه تولید داخلی را حمایت نمیکند.
جدا از اینکه هریک از حلقههای مختلف زنجیره ارزش محصولات کشاورزی با نواقص و کاستیهای زیادی مواجه هستند، آنچه که بیش از همه نمود و اهمیت دارد، بهرهمندی ناعادلانه بازیگران حلقههای مختلف زنجیره ارزش از منافع ایجاد شده در طول زنجیره است. بهعبارت روشنتر، کشاورزان که حلقه ابتدایی و اصلی زنجیره ارزش هستند، عموماً فقط در همان حلقه اول مداخله پیدا میکنند و از هرگونه ارزشافزودهای که در سایر حلقههای زنجیره ارزش حاصل میشود، بیبهره هستند. در بیشتر موارد، کمتر از 30 درصد ارزش و قیمت نهایی محصولات تولید شده و منافع زنجیره ارزش عاید کشاورزان میشود. برای نمونه در محصولات لبنی، برخی کارخانجات فراوریکننده، شیر خام تولیدی دامداران را با قیمت پایین خریداری میکنند و محصول فراوریشده را با قیمتی بهمراتب بالاتر به بازار عرضه میکنند و سهم دامدار با وجود تحمل حداکثر ریسکهای تولید، صرفاً فروش محصول خام است [67].
ازسوی دیگر، بهجز معدود مواردی، نگاه بیشتر کارخانجات در تأمین محصول خام از کشاورزان، حداقلی بوده و غالباً به خرید محصول خام اکتفا میکنند و نسبت به پشتیبانی از کشاورزان در جنبههای مالی و اجتماعی (بیمه) و ارائه خدمات فنی در قالب کشاورزی قراردادی که ارتباط مستقیمی با کمیت و کیفیت تولید محصول خام دارد، بیتفاوت یا کماهمیت هستند. علاوهبر این، عدم توسعه زنجیره ارزش در بخش کشاورزی و فراگیر نشدن الگوی کشاورزی قراردادی سبب شده تا کشاورزان، نهادهها و خدمات مورد نیاز برای تولید را با قیمتهای بالایی دریافت کنند و یا اینکه به نهادههای با کیفیت و مطمئن دستیابی نداشته باشند. درنتیجه محصول خام تولیدی بعضاً واجد کیفیت مناسب نیست که همین امر در تقلیل درآمد و از دست رفتن بازار کشاورزان مؤثر است.
بنابراین میتوان گفت، در حال حاضر در اغلب موارد، منافع اجزای مختلف زنجیره ارزش بهخصوص کشاورزان و کارخانجات غذایی درهم تنیده نیست و این مشکل، پایداری این زنجیرهها را بهشدت تحتالشعاع قرار میدهد؛ بهعبارتی، الگوی توسعه صنایع غذایی در کشور عدالتمحور نبوده و کشاورزان غالباً تولیدکننده مواد خام هستند که آن را هم با حداقل قیمت به فروش میرسانند و انتفاعی از ارزشافزوده نهایی نمیبرند. این درحالی است که طبق بند «۵» سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی ابلاغی 1392/۱۱/29 مقام معظم رهبری [39]، «سهمبری عادلانه عوامل در زنجیره تولید تا مصرف متناسب با نقش آنها در ایجاد ارزش، بهویژه با افزایش سهم سرمایه انسانی از طریق ارتقای آموزش، مهارت، خلاقیت، کارآفرینی و تجربه» مورد تأکید قرار گرفته است.
منابع طبیعی شامل آب، زمین، جنگلها، مراتع و ذخایر آبزیان بهعنوان بستر تولیدات بخش کشاورزی مطرح هستند. به همان میزان که این منابع در تحقق امنیت غذایی مؤثر هستند، بهرهبرداری ناپایدار از آنها میتواند باعث کاهش توان تولیدی و بروز تهدید برای امنیت غذایی شود. تبعات ناشی از آسیبهایی که به منابع طبیعی در جریان توسعه ناپایدار کشاورزی وارد شده، ازجمله نبود تدبیر مناسب در برداشت از منابع آبی و کاهش مداوم منابع آبی در دسترس، تخریب خاکهای کشاورزی در اثر استفاده بیرویه از کودهای شیمیایی و عملیات خاکورزی غلط، بهرهبرداری بیرویه و بدون ضابطه از جنگلها و تبدیل اراضی جنگلی به کشاورزی و نبود مدیریت صحیح در برداشت از ذخایر آبزیان و کاهش یا توقف توان بازیابی بسیاری از آنها، به اختلال در امنیت غذایی انجامیده که در ادامه به برخی از آنها به تفصیل پرداخته شده است:
عدم رعایت منافع ملی در تخصیص آب بین بخشهای مصرفکننده، یکی از مهمترین چالشهای مدیریت منابع آب در کشور است. درحقیقت، انتفاع مالی وزارت نیرو از محل فروش آب، با توجه به اختصاصی بودن درآمد آن، سبب میشود این وزارتخانه در معرض فروش آب به تعرفههای دارای آببهای بیشتر (شرب و صنعت) و کاهش تخصیص آب به تعرفههای دارای آببهای کمتر (کشاورزی) باشد. در این میان ایده خطرناک و ناعادلانه تخصیص آب به بخشهای مختلف اقتصادی برمبنای سهم آنها در ارزشافزوده اقتصاد ملی درحالی مطرح میشود که اولاً ارزشافزوده بخش کشاورزی بهطور طبیعی، بهدلیل سرکوب قیمت محصولات کشاورزی، پایین است و ثانیاً سایر کارکردهای بخش کشاورزی مانند کارکردهای محیطزیستی این بخش، در محاسبات مربوط به ارزشافزوده لحاظ نمیشوند.
از طرفی ضعف در استفاده از ظرفیتهای مردمی و غیردولتی در اجرای طرحهای مرتبط با مدیریت منابع آبی در بخش کشاورزی به کُندی اجرا و کاهش اثربخشی آنها منجر شده است. همچنین حکم بند «ب» تبصره «۸» از «قانون بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور» مصوب 1401/12/24، مبنیبر اخذ عوارض از مصرفکنندگان آب چاههای کشاورزی مجاز فاقد کنتور هوشمند، براساس دو برابر ظرفیت پروانه بهرهبرداری ایشان، طبیعتاً باعث ترغیب آنان به برداشت دوبرابری نسبت به پروانه رسمی خود میشود؛ زیرا مبنای این عوارض، میزان مصرف آب نبوده و برای هر مقداری از مصرف، مبلغ ثابتی (معادل دوبرابر پروانه بهرهبرداری ضربدر نرخ عوارض) اخذ خواهد شد. ضمن اینکه عدم اتخاذ «سیاست بانک آب» و عدم خرید تضمینی آب صرفهجویی شده کشاورزان، منجر به شکست سیاست نصب کنتور هوشمند و تحویل حجمی آب به کشاورزان شده است؛ زیرا تجربه نشان داده است که «سیاست بازار آب» به منجر به تشویق رفتار صرفهجویی کشاورزان نمیشود [68].
علاوه بر این، بیشترین سهم از اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای در قوانین بودجه سنواتی برای «برنامه توسعه زیرساختهای آب و خاک کشاورزی» در نظر گرفته میشود؛ این درحالی است که نظام فنی و اجرایی طرحهای آب و خاک کشاورزی بهدلیل نظام پیمانکاری ناکارآمد و چالشهای اداری مربوطه، نتایج مناسب و فراگیری را ایجاد نمیکنند. کیفیت نامناسب تجهیزات مورد استفاده، عدم نظارت مناسب بر هزینهکرد اعتبارات و نبود نظام بهرهبرداری دانشبنیان از طرحهای مربوطه به خصوص از طرحهای بزرگمقیاس از مهمترین دلایل مربوطه به شمار میروند. همچنین اجرای عملیات آبخیزداری و آبخوانداری، بهمنظور نفوذ دادن هرچه بیشتر و هرچه سریعتر باران در مبدأ بارش به سفرههای آب زیرزمینی به کاهش تلفات ناشی از تبخیر و سیل میانجامد؛ ولی اجرای این عملیات در مقایسه با حجم طرحهایی که باید انجام گیرد، با کُندی بسیار پیش میرود. این درحالی است که استفاده از ظرفیت مشارکت مردم در اجرای طرحهای مذکور به صورت فراگیر مورد توجه سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور قرار نگرفته است [69].
سطح اراضی زیرکشت آبی که حدود 90 درصد محصول کشور در آنها تولید میشود، حدود هشت میلیون هکتار است. نکته قابلتوجه این است که 6/8 میلیون هکتار از این 8 میلیون هکتار، دارای محدودیتهای مختلف (ازجمله شوری، سنگریزهدار بودن و کمعمقی) بوده و تنها 1/2 میلیون هکتار از اراضی آبی کشور فاقد هرگونه محدودیتی است [51]. همین منابع اندک خاک به شکلهای گوناگون از نظر کمّیوکیفی دارای روند قهقرایی است.
کارشناسان در اواخر دهه 1340 و اوایل دهه 1350 میزان هدررفت سالیانه خاک در اثر فرسایش در کشور را بین 600 میلیون تا یک میلیارد تن برآورد کردهاند [70]. این رقم در سال 1400 در رابطه با فرسایش آبی حدود دو میلیارد تن در سال محاسبه شد [71]. مقدار کل تلفات خاک ناشی از فرسایش بادی نیز معادل 304 میلیون تن در سال، از مساحتی بالغ بر بیست میلیون هکتار (معادل میانگین وزنی تلفات خاک حدود 15 تن در هکتار در سال) برآورد شدهاست [72]. مضاف بر این، تلفات خاک ناشی از برداشت محصولات ریشهای یکی از عوامل هدررفت خاک بهشمار میرود. برای مثال، بهطور متوسط سالیانه پس از برداشت کل محصول سیبزمینی در کشور 137 هزار تن خاک، 66 تن پتاسیم، 162 تن نیتروژن، سههزار و 233 تن ماده آلی و 5 تن فسفر از دسترس خارج میشود [73].
علاوهبراین، همانطور که در بخش 3-3 گزارش بیان شد، تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی نیز یکی از مهمترین چالشهای روز منابع خاک و امنیت غذایی کشور است. همچنین در حال حاضر، برداشت خاک از یک نقطه در کشور و انتقال آن به مکان دیگر، بدون نظارت دستگاههای متولی انجام میگیرد. شهروندان بعضاً بدون اخذ هیچگونه مجوزی اقدام به برداشت خاک برای مصارف عمرانی، صنعتی، کشاورزی و سایر موارد میکنند. چنین وضعیتی منجر به خروج خاک حاصلخیز از دسترس اراضی کشاورزی و منابع طبیعی میشود.
از طرف دیگر، خاکهای کشاورزی موجود نیز از کیفیت و حاصلخیزی کافی برخوردار نیستند. برای نمونه، میزان کربن آلی خاک در حدود 60 درصد اراضی کشاورزی ایران کمتر از یک درصد و در بیش از 82 درصد خاکها، کمتر از 1/5 درصد است [74]. در نمونه دیگر، حدود 46 درصد از کل مساحت کشور، معادل بیش از 75 میلیون هکتار، دارای شوری هستند. این گزارشها وضعیت بحرانی خاکهای کشاورزی را بهخوبی نشانمیدهد [51]. همچنین رشد اجارهداری کوتاهمدت و غیررسمی در سالهای اخیر، در اثر گسترش شهرنشینی و مهاجرت نیروی کار از روستا به شهر، باعث کاهش کیفیت خاک اراضی کشاورزی شده است؛ زیرا مستأجران معمولاً در مدت محدودی که در زمین فعالیت دارند، سعی میکنند حداکثر استفاده را از نهادههای شیمیایی به عمل آورده و درنتیجه خاک را تخریب میکنند. درحالی که چنانچه حقوق مالکیت با رعایت قوانین و مقررات مربوط به حد نصاب به رسمیت شناخته شود، امکان اجاره بلندمدت نیز فراهم میشود و درنتیجه، علاوهبر حفظ حاصلخیزی خاک، انگیزه برای انتقال فناوری و افزایش بهرهوری تولید هم بالا رفته و اطمینان به ایمنی غذایی و سلامت محصولات کشاورزی افزایش مییابد [75].
جنگلها و مراتع، یکی از بسترهای تولید در اجتماعات روستایی و عشایری بهشمار میروند و نقش عمدهای در اشتغالزایی و معیشت پایدار اجتماعات مذکور ایفا میکنند. در عین حال ازجمله منابع بیننسلی و تجدیدناپذیر بهشمار میروند. ازاینرو نیاز است به شکلی مورد بهرهبرداری قرار گیرند که علاوهبر تأمین معیشت پایدار و سودده برای نسل حاضر، تأمین نیازهای نسلها آتی را دچار خدشه نکند. با وجود این، طی سالیان گذشته نوع و میزان بهرهبرداری از منابع طبیعی با کاستیها و چالشهای بسیاری همراه بوده است. بهنحوی که از یکسو، بین بازیگران برای بهرهبرداری حداکثری از منابع طبیعی رقابت شکل گرفته است و ازسوی دیگر، با وجود قابلیتهای اشتغال و تولید متنوع در عرصههای منابع طبیعی، سازوکار مناسبی برای ایجاد و توسعه بنگاههای اقتصادی درآمدزا با رعایت ملاحظات پایداری و مشارکت جامعه محلی تعبیه نشده است. همچنین در سیاستگذاریها و برنامهریزیها برای بهرهبرداری از منابع طبیعی، نوعی تناقض مشاهده میشود. به اینصورت که بعضاً با تصویب طرحهایی نظیر «طرح تنفس جنگل»، «طرح خروج دام از مرتع» و «طرح تعادل دام و مرتع» و مواردی از این دست، اجازه بهرهبرداری به جوامع محلی و ساکنان بومی عرصههای منابع طبیعی داده نمیشود، در مقابل، همان اراضی به سرمایهداران غیربومی در قالب بهرهبرداری از معدن و چوب، واگذار میشود که این امر سبب از بین رفتن سرمایه اجتماعی و تخریب منابع شد. وجود چنین تناقضی، موجب کاهش احساس تعلق و دلبستگی ساکنان بومی به منابع طبیعی و تعهدشان به بهرهبرداری پایدار از آنها میشود [76]. بهعبارتی، بهنحو مناسبی به حفظ حقوق جوامع محلی و ساکنان بومی عرصههای منابع طبیعی توجه نمیشود و این جوامع از منافع حاصل از اجرای طرحهای مدیریت منابع طبیعی بهنحو عادلانهای برخوردار نمیشوند. این درحالی است که سازمانها و جوامع بینالمللی بر پیگیری سیاست اعمال مدیریت پایدار با تکیه بر جامعه محلی ساکن در عرصههای طبیعی و افزایش دانش و آگاهی آنان بر مدیریت اجتماعی و محلی تأکید میکنند [77].
مضاف بر این، در حال حاضر ارتباط دانشگاهها و مراکز تحقیقاتی با جوامع محلی و عرصههای منابع طبیعی و بهعبارتی ضریب نفوذ دانش در مدیریت منابع طبیعی در سطح پایینی قرار دارد. قانون مشخص و مناسبی نیز برای هدایت و حمایت دانشجویان و دانشآموختگان توانمند و علاقمند به فعالیت و راهاندازی کسبوکار در عرصههای منابع طبیعی وجود ندارد که با مشارکت جامعه محلی و حمایت نهادهای تأمین مالی بتوانند، طرح کسبوکار تهیه و عملیاتی کنند. بعضاً دستگاههای متولی نیز از واگذاری اراضی ملی و منابع طبیعی به دانشجویان و دانشآموختگان علاقمند به فعالیت در اراضی مذکور امتناع میورزند. علاوهبر این، در تهیه و اجرای طرحهای سرمایهگذاری که در عرصههای منابع طبیعی انجام میشود، بهمقوله زنجیره ارزش توجه مناسبی نمیشود و محصولات تولیدی غالباً بهصورت خام، فلهای و سنتی و بدون بستهبندی و رعایت مناسب اصول بهداشتی، به بازار ارائه میشود. نبود سازوکاری برای عملیاتیسازی سرمایهگذاری خطرپذیر در راهاندازی و توسعه کسبوکارهای مربوطه در عرصههای منابع طبیعی، از دیگر چالشهای مدیریت عرصههای مذکور بهشمار میآید. درنتیجه، بهطور کلی میتوان گفت که اغلب طرحهای بهرهبرداری از منابع طبیعی، دانشبنیان، اجتماعمحور، پایدار و فقرزدا نیستند.
از زمانی که بحث ملی شدن جنگلها و مراتع مطرح شد، همواره اختلافاتی بین مردم و دولتها در تشخیص و تعیین مالکیت اراضی ملی و مستثنیات وجود داشته است. وجود این اختلافها باعث عدم بهکارگیری از اراضی مورد اختلاف در بهینهترین حالت و در نتیجه کاهش عملکرد تولید میشود؛ چراکه تا زمانی که بهرهبرداران از این اراضی اطمینانی از رعایت حقوق مالکیت خود بر اراضی مورد اختلاف نداشته باشند، انگیزهای برای سرمایهگذاری در تجهیز و نوسازی آنها نداشته و درنتیجه این اراضی یا راکد مانده و یا در صورت بهرهبرداری، تولید در آنها با شیوههای غیرکارا و سنتی و بدون ملاحظات الگوی کشت صورت میپذیرد. در طول این سالها مراجع قضایی و اداری مختلفی برای حل این اختلافات و تداخلات پیشبینی شده است. آخرین مرجع، کمیسیونی بهنام «کمیسیون رفع تداخلات» است که بهموجب ماده (54) «قانون رفع موانع تولید رقابتپذیر و ارتقای نظام مالی کشور» مصوب 1394/02/01 [78]، ایجاد شد. براساس این ماده قانونی، وزارت جهاد کشاورزی مکلف شد با همکاری سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نسبت به رفع تداخلات ناشی از اجرای قوانین و مقررات موازی در اراضی ملی، دولتی و مستثنیات اشخاص اقدام کرده و پس از رفع موارد اختلافی نسبت به اصلاح اسناد مالکیت و صدور اسناد اراضی کشاورزی اقدام کند. عملکرد کمیسیون رفع تداخلات همواره با انتقادات جدی همراه بوده است. ازجمله ایرادهایی که به عملکرد این کمیسیون وارد میشود عبارتند از:
به دلایلی مانند نبود عکس هوایی و نقشه پایه و دقیق برای محدوده اراضی کشاورزی؛ نبود فرد متخصص تفسیر عکسهای هوایی در بین اعضای کمیسیون و ابتنا به وضعیت موجود تصرفات اراضی و نادیده گرفتن عکسهای هوایی دهههای 1340 و 1350 بدون پشتوانه قانونی؛
با توجه به غلبه دستگاههای متولی کشاورزی (3 نفر از 7 نفر) و از طرفی تعیین مدیرکل جهاد کشاورزی استان، بهعنوان رئیس و مدیر امور اراضی استان، بهعنوان دبیر جلسه و همچنین نبود قاضی و نماینده مردم در ترکیب اعضای کمیسیون، درنتیجه بعضاً جهتگیری تصمیمات به ضرر منابع طبیعی و در مواردی بالعکس شده است؛
بهدلیل نبود سامانهای جامع جهت آگاهی مردم و دستگاههای نظارتی؛
رفع ایرادهای عملکردی فوق و تسریع در تعیین تکلیف پروندههای اراضی مورد اختلاف کشاورزان با سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری، باعث بهرهبرداری بهینه و پایدار از این اراضی و یا امکانپذیر شدن واگذاری این اراضی با روشهای قانونی به فعالیتهای کشاورزی میشود که در نهایت به تحقق امنیت غذایی در کشور کمک خواهد کرد.
دو سال ابتدایی وزارت جهاد کشاورزی در دولت سیزدهم، با وجود چالشهای پیشگفته در بخش دوم گزارش و اختلالهای ایجاد شده در زنجیره تأمین مواد غذایی ناشی از تشدید تحریمهای جهانی بر علیه کشور و همچنین شیوع ویروس کرونا، فرصت مناسبی برای تحقق امنیت غذایی دانشبنیان در کشور بود؛ زیرا پیشزمینههای فکری در بدنه حاکمیت در راستای ارتقای خودکفایی کشور و کاهش وابستگی در تأمین کالاهای اساسی شکل گرفته بود و صرفاً نیاز به عزم جدی برای رفع ایرادهای مدیریتی سابق بود؛ بهویژه اینکه سال 1401 نیز ازسوی مقام معظم رهبری (مدظلهالعالی) بهعنوان «سال تولید، دانشبنیان و اشتغالآفرین» نامگذاری شد. با وجود این، شواهد حاکی از تداوم بسیاری از چالشهای سابق و حتی در برخی از موارد، تشدید روندهای غلط گذشته و درنتیجه ایجاد اختلال در امنیت غذایی کشور بود. در این بخش از گزارش به مصادیق مهمترین ایرادهای عملکردی وزارت جهاد کشاورزی در دو سال ابتدایی دولت سیزدهم، که بعضاً ضربههای جبرانناپذیر بر تولید بخش کشاورزی و همچنین امنیت غذایی آحاد جامعه وارد کرد، پرداخته شده است.
مسلماً، رشد ارزشافزوده در هریک از زیربخشهای اقتصادی کشور، میتواند موجب افزایش عرضه محصولات شده و ضمن تقویت اشتغال، باعث کاهش در قیمت تعادلی محصولات نیز شود. ارزشافزوده بخش کشاورزی ایران در سال زراعی 1401-1400 نسبت به دوره مشابه سال قبل آن به میزان 2/4 درصد کاهش یافته است، درحالی که میزان افزایش قیمتها در همین دوره بیش از 55 درصد میباشد. این واقعیتها نشاندهنده وجود «رکود تورمی» در بخش کشاورزی ایران در سال مذکور است، یعنی قیمتها در بخش کشاورزی و غذا روند افزایشی داشته، ولی مقدار تولید کاهش یافته است. در همین دوره بخش صنعت 4/1 و بخش خدمات 3/2 درصد رشد داشتهاند.
شواهدی از کاهش تولید در بخش کشاورزی را میتوان در کاهش جوجهریزی در اثر عدم تمایل مرغداران به تولید، پس از حذف ارز ترجیحی مشاهده کرد؛ بهعبارتی عدم اتخاذ اقدام حمایتی مناسب برای جبران رفاه از دست رفته تولیدکنندگان و مصرفکنندگان و درمقابل، اعمال قیمت دستوری غیرمتناسب با هزینههای تمامشده تولید، منجر به کاهش تولید مرغ گوشتی شد. در بخش بعدی، تبعات حذف ارز ترجیحی و عدم اقدام جبرانی متناسب، با تفصیل بیان شده است. در نمودار 22، نشان داده شده است که تعداد جوجهریزی در مزارع مرغ مادر گوشتی، از خرداد تا بهمنماه سال ۱۴۰۱، با نوساناتی از 992 هزار قطعه به 586 هزار قطعه کاهش یافته است.
نمودار 22. تعداد جوجهریزی در مزارع مرغ مادر گوشتی به تفکیک سویهها در دوازدهماهه منتهی به اسفندماه سال 1401
مأخذ: انجمن صنفی تولیدکنندگان جوجه یکروزه [79].
از طرفی ناچیز بودن سهمیه خوراک دولتی، سرکوب قیمت محصول نهایی و ناتوانی وزارت جهاد کشاورزی در صادرات دام را میتوان از دلایل کاهش تولیدات دامی در سال 1401 برشمرد. بدون شک یکی از مهمترین مسائلی که به حفظ و افزایش سرمایهگذاری در صنعت دام کمک میکند، حفظ رابطه منطقی بین قیمت نهاده و قیمت فروش محصول است؛ بهطوری که دامدار نسبت به دریافت سود منطقی از تولید اطمینان داشته باشد. خوراک دام بهترتیب 40 و 57 درصد از هزینههای تولید هر کیلوگرم گوسفند زنده و گوساله زنده را بهخود اختصاص میدهد. در نمودار 23، نسبت بین قیمت گوسفند زنده و گوساله زنده به قیمت جو، بهعنوان نهاده مهم در خوراک صنعت دام سبک و سنگین، نشان داده شده است. در خردادماه سال 1398، یک دامدار میتوانست در ازای فروش هر کیلوگرم گوسفند زنده خود، 24/2 کیلوگرم جو تهیه کند؛ اما در خردادماه سال 1401 وی تنها میتوانسته 6/5 کیلوگرم جو خریداری نماید. در این راستا میتوان بیان داشت که نسبت قیمتی گوسفند به جو، حدود 73 درصد کاهش یافته است که حاکی از بروز زیان گسترده در بین تولیدکنندگان این بخش است. روند و فرایند مشابهی در مورد صنعت دام سنگین و گوساله زنده نیز در همین دوره زمانی مشاهده میشود. ازاینرو میتوان گفت سیاستهای سرکوب قیمت گوشت تولیدی، درنهایت به خروج سرمایه از این بخش منجر شده است. براساس گزارش مرکز آمار ایران، ظرف ۱۲ماهه منتهی به دیماه سال ۱۴۰۱، تعداد گاو و گوساله در دامداریهای کشور، در بازههای فصلی، از 5/63 میلیون رأس به 5/30 میلیون رأس کاهش یافته است [80].
نمودار 23. نسبت قیمت گوسفند زنده و گوساله زنده به قیمت جو در فاصله زمانی سالهای 1391 تا 1401
مأخذ: محاسبات تحقیق برمبنای دادههای مرکز آمار ایران.
برآوردهای آماری نشان میدهد که گردش مالی ناشی از حذف تخصیص ارز 4200 در حدود 320 هزار میلیارد تومان بوده[20] که بیشترین حوزه اثر این تغییر سیاست مهم در حوزه کشاورزی و غذا اتفاق افتاده است. براساس شواهد موجود، وزارت جهاد کشاورزی و مجموعه تأمین مالی کشور، از عهده پرداخت تسهیلات مکفی به کشاورزان متقاضی بر نیامدهاند. عدم تأمین بهموقع نقدینگی، منجر به عقبگرد در تولیدات دام و طیور در ششماهه ابتدایی سال 1401 شد؛ برای نمونه در همین راستا، مقدار گوشت عرضه شده در کشتارگاههای طیور کشور در تابستان و پاییز سال 1401 نسبت به دوره مشابه قبل بهترتیب در حدود 3/1 و 7/5 درصد کاهش نشان میدهد. این درحالی است که در همین دوره، قیمت گوشت مرغ در حدود 100 درصد افزایش داشته است. بهنظر میرسد مجموعه وزارت جهادکشاورزی در مدیریت دوره «رکود تورمی» نمره قابل قبولی نداشته است. علاوهبر این، عدم توانایی در تصمیمگیری برای صادرات دام و یا ممنوعیت آن، نشاندهنده آشفتگی در سیاستگذاری در حوزه دام بوده است که جزییات آن در گزارش مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی (۱۴۰۰) ارائه شده است [81].
در نمودار 24، قیمت ماهیانه واقعی گوشت قرمز به قیمت ثابت سال 1395 و میزان عرضه گوشت قرمز به کشتارگاههای کشور نشان داده شده است. افزایش در روند عرضه دام (بعضاً مولد) در نیمه اول سالهای 1400 و 1401 منجر به افت غیرمنطقی قیمت گوشت و درنهایت منجر به زیان طیف وسیعی از دامداران شد. از طرف دیگر، با توجه به افزایش غیرمنطقی عرضه، امکان عرضه دام در ماههای پایانی هر دو سال وجود نداشته که باعث افزایش شدید قیمت برای مصرفکنندگان این فرآورده پروتئینی شده است. بهطور کلی، عدم مدیریت مناسب بازار و سیاستگذاری قیمتی نادرست برای خرید دام زنده، منجر به بههمریختگی بازار این محصول شد و عرضهکنندگان با زیان گسترده و مصرفکنندگان نیز با قیمتهای بالا برای خرید کالا مواجه شدهاند.
نمودار 24. روند ماهیانه قیمت واقعی گوشت قرمز (ثابت 1395) و میزان عرضه آن به کشتارگاهها
مأخذ: مرکز آمار ایران، 1401.
به مانند آنچه برای گوشت قرمز صورت گرفته، در مورد مدیریت بازار مرغ نیز خطاهای فراوانی پس از حذف تخصیص ارز 4200 به چشم میخورد. سرکوب بیش از حد قیمت در ماههای منتهی به حذف این ارز و افزایش عرضه بیش از نیاز بازار، منجر به زیان عمده مرغداران در این دوره شد؛ بهطوری که، علیرغم افزایش قیمت پس از اجرای این سیاست، عرضه بهمدت پنج ماه از اردیبهشت تا مهرماه سال 1401، با افت بیسابقهای مواجه شد که زیان واحدهای تولیدی را دو چندان کرد.
نمودار 25. روند ماهیانه قیمت واقعی گوشت مرغ (ثابت 1395) و میزان عرضه آن به کشتارگاهها
مأخذ: مرکز آمار ایران، 1401.
نمودار 26، درصد تغییرات هر واحد از مواد غذایی را در فاصله مردادماه سال 1400 تا دیماه سال 1401 (بهصورت ماهیانه) نشان میدهد. بسیاری از کالاهای اساسی کشاورزی، افزایشی بیش از درصد افزایش شاخص قیمت مصرفکننده داشتهاند. برای مثال، قیمت برنج در دوره مورد بررسی، به میزان 198 درصد افزایش یافته درحالی که افزایش شاخص قیمت مصرفکننده 66 درصد بوده است. درحقیقت، فشار قیمتی بر روی سفره خانوار در این دوره قابلتوجه بوده و بیش از سایر کالاها میباشد.
نمودار 26. درصد افزایش قیمت غذا در ایران
مأخذ: مرکز آمار ایران، 1401.
آشفتگی سیاستگذاری از شهریورماه سال 1400 در حوزه کشاورزی بسیار مشهود بوده و منجر به سرگردانی بازیگران زنجیره تأمین غذا در داخل کشور شده است. برای نمونه ممنوعیت ناگهانی صادرات دام زنده، واردات گوشت مرغ، لغو ممنوعیت واردات برنج در فصل برداشت برنج و غیره از مواردی هستند که به آشفتگی در بازار محصولات کشاورزی دامن زدهاند. همچنین فارغ از عدم رعایت اصل تخصص در بسیاری از موارد، تغییرات در برخی از پستهای مدیریتی چندان زیاد بوده است که بسیاری از آنها با سرپرست اداره شده و برخی از مدیریتها بعضاً تا 5 بار در عمر کوتاه دولت تغییر کردهاند. این درحالی است که بند «۴» از «سیاستهای کلی نظام اداری» ابلاغی 1389/01/31 [82] و «دستورالعمل اجرایی نحوه انتخاب و انتصاب مدیران حرفهای» مصوب 1395/02/27 شورایعالی اداری [83]، بر دانشگرایی و شایستهسالاری مبتنیبر اخلاق اسلامی در نصب و ارتقای مدیران تأکید دارند.
آزادسازی قیمت کودهای پرمصرف کشاورزی نیز از این دست سیاستهای غلط و خلقالساعه است که اثر نامطلوبی بر تولید دارند. بهعبارتی تا زمانی که هیچگونه اقدام جدی برای واقعیسازی قیمت محصولات کشاورزی نهایی و حفظ رابطه مبادله این بخش با سایر بخشهای تولیدی وجود ندارد، گرانکردن تولید محصولات کشاورزی معنایی بهجز تعطیلی آن نخواهد داشت. در جدول 3، تغییرات قیمت عرضه کودهای شیمیایی پرمصرف ظرف دو سال گذشته قابل مشاهده است. در ابتدا و در شهریورماه سال 1399 این قیمتها تا 669 درصد نسبت به فروردینماه سال 1399 افزایش یافت و سپس در فروردینماه سال1401 برای چهار قلم «سوپر فسفات تریپل»، «دیآمونیوم فسفات» و «کلرور پتاسیم» و «سولفات پتاسیم» تا 45 درصد نسبت به شهریورماه سال 1399 کاهش یافت. درنهایت در مهرماه سال 1401 و با شروع فصل زراعی، مجدداً قیمت این کودها مشمول افزایش تا 109 درصد جهت مصرف برای تولید کالاهای اساسی «گندم»، «جو»، «کلزا» و «چغندرقند» و افزایش تا 432 درصد برای استفاده در تولید سایر محصولات شد. این تغییرات هر بار شوک بزرگی به تولید محصولات زراعی و باغی وارد کرد؛ درحالی که ضروری بود قبل از اعمال، تبعات آنها، ازجمله توقف تولید و کاهش عملکرد بررسی شود.
جدول 3. تغییرات قیمت عرضه کودهای شیمیایی پرمصرف ظرف دو سال اخیر
نوع کود / قیمت (ریال به کیلوگرم) |
فروردین 1399 |
شهریور 1399 |
فروردین 1401 |
مهر 1401 (گندم، جو، کلزا، چغندرقند) |
مهر 1401 (سایر محصولات) |
||||
قیمت مصوب |
درصد افزایش نسبت به فروردین 1399 |
قیمت مصوب |
درصد افزایش نسبت به شهریور 1399 |
قیمت مصوب |
درصد افزایش نسبت به فروردین ۱۴۰۱ |
قیمت مصوب |
درصد افزایش نسبت به فروردین ۱۴۰۱ |
||
اوره |
13,032 |
13,032 |
- |
19,980 |
53 |
30,000 |
50 |
- |
- |
سوپر فسفات تریپل |
17,160 |
84,600 |
393 |
50,000 |
41- |
110,000 |
120 |
258,648 |
417 |
دیآمونیوم فسفات |
21,000 |
99,300 |
373 |
70,000 |
30- |
124,000 |
77 |
315,002 |
350 |
کلرور پتاسیم |
13,000 |
100,000 |
669 |
54,940 |
45- |
115,000 |
109 |
285,100 |
419 |
سولفات پتاسیم |
18,000 |
108,850 |
505 |
59,800 |
45- |
125,000 |
109 |
318,000 |
432 |
مأخذ: شرکت خدمات حمایتی کشاورزی.
یکی از سیاستهای پیشنهادی برای تأمین کالاهای اساسی زراعی، جایگزینی آنها در الگوی کشت بهجای محصولات کماهمیتتر است. سهم سبزیجات و محصولات جالیزی از سطح زیرکشت کل محصولات زراعی در دهه 1390 (بهطور متوسط) بهترتیب 3/9 و 2/7 درصد بوده و نسبت به دهههای قبل نیز تغییرات معنیداری نداشته است [47]. بنابراین الگوی کشت که متأثر از شرایط فنی، مدیریتی، اقتصادی، اقلیمی و بعضاً فرهنگی است، به سختی تغییر کرده و تلاش برای ایجاد تغییرات نیز با تداوم ساختار سنتی موجود، غالباً به نتیجه دلخواه نخواهد نرسید. کمااینکه دو تجربه شکستخورده نیز در این زمینه وجود دارد، یکی طرح نکاشت[21] در حوضه دریاچه ارومیه و دیگری ممنوعیت کاشت برنج بهجز استان مازنداران و گیلان. این دو طرح علیرغم پشتوانه محکم حقوقی، در عمل منجر به خروجیهای متضاد با اهداف سیاستگذار نیز شدند. از طرف دیگر، بررسی آمار جهانی نشان میدهد که تغییرات در الگوی کشت، حتی بهشرط موفقیت، فرایندی زمانبری است. با توجه به آنچه بیان شد، انتخاب راهبرد بهینه برای ایجاد یک زنجیره تأمین پایدار بسیار حائز اهمیت است. ازاینرو باید توجه داشت که تمرکز دولت بر روی تغییر در الگوی کشت، نمیتواند در کوتاهمدت نتایج مطلوب و فراگیری داشته باشد و تمرکز بر روی بهبود بهرهوری و کاهش ضایعات از اولویت بسیار بالاتری برخوردار هستند.
علاوهبر این، طرح فعلی دولت در ابلاغ الگوی کشت در 1401/7/18 نیز فاقد پشتوانههای سیاستی لازم است. تفاوت قابلتوجه در سود در هکتار کالاهای اساسی با غیراساسی بههمراه عدم جبران زیان یا عدمالنفع مشارکتکنندگان در الگوی کشت؛ میتواند موفقیت این طرح را با چالش جدی مواجه کند. از طرف دیگر، میزان کل سطح زیر کشت محصولات جالیزی و سبزیجات در کشور در 20 سال اخیر، هیچگاه بیش از 13/8 درصد سطح کل محصولات زراعی آبی نبوده است و در سال زراعی 1400-1399 به کمترین مقدار خود رسیده است. همچنین واگذاری اختیارات وزارت جهاد کشاورزی به « کمیته و کارگروههای ملی و استانی اصلاح الگوی کشت» مغایر با اصول نظام صحیح اداری است؛ زیرا راهبری الگوی کشت وظیفه وزارت جهاد کشاورزی است و سایر دستگاهها و نهادهای مرتبط باید با این وزارتخانه در تدوین و پیادهسازی الگوی کشت همکاری کنند. در حالی که کمیته مذکور در سطح ملی زیرنظر معاون اول رئیسجمهور و در سطح استانی زیرنظر استانداران تشکیل میشود و این موضوع عملاً سبب سلب مسئولیت از متولی اصلی (وزارت جهاد کشاورزی) خواهد شد و همچنین در اداره شورایی امور، دستگاههای مختلف میتوانند کوتاهی یا ترک فعل خود را متوجه سایرین کنند [84].
افزایش اختیارات دولت و برنامه دستوری از بالا به پایین (از طریق معاون اول رئیسجمهور در سطح ملی و استانداریها در سطح استانی) برای بخش کشاورزی نمیتواند نتیجه مطلوب را بهدنبال داشته باشد. همچنین، در اجرای الگوی کشت ابلاغی، میزان و سازوکار بهکارگیری دانشآموختگان کشاورزی و متخصصان غیردولتی بهدرستی مشخص نیست. شایان ذکر است که برنامه ابلاغی و سیاستهایی که برای اجرای آن پیشنهاد شدهاند، قادر به رفع کردن شکاف سودآوری بین کالاهای اساسی و سایر محصولات در سبد کشت کشاورز نیستند و کفایت لازم برای تغییر رفتار اقتصادی کشاورز را ندارد. در چنین شرایطی، افزایش سودآوری و ایجاد مزیت نسبی برای کشت محصولات اساسی، نه از طریق سرکوب سایر محصولات، بلکه از طرقی مانند کاهش هزینه تولید، افزایش عملکرد و بهبود کارایی نهادهها، اجرای صحیح کشاورزی قراردادی، هدایت نیروی کار مازاد به اشتغال غیرکشاورزی و یکپارچهسازی اراضی زیرکشت محصولات اساسی رخ خواهد داد. از ایرادات دیگری که بر سند الگوی کشت مترتب است، نبود پشتوانه آماری قوی از سطوح زیرکشت و میزان تولید محصولات کشاورزی است و استناد به آن میتواند سیاستگذار را دچار خطای محاسباتی نماید [84].
کاهش ضایعات میتواند راهحل مناسبی برای پایدارسازی امنیت غذایی در ایران باشد. گزارشهای سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد نشان میدهد کاهش در ضایعات در مرحله تولید میتواند نقش بسزایی در توسعه تولید و ارتقای خودکفایی در محصولات اساسی کشاورزی داشته باشد. گزارشهای سازمان خواربار و کشاورزی ملل متحد نشان میدهد که در حدود 34 درصد از تولیدات محصولات زراعی معادل با 27/3 میلیون تن در ایران ضایع میشود. این مقدار 3/7 برابر کل تولیدات زراعی دیم در سال زراعی 97-1396 بوده است. درواقع هدررفت این مقدار تولیدات زراعی مانند این است که در هر سال تولید 2 میلیون هکتار از محصولات از بین میرود. انتظار میرود که وزرات جهادکشاورزی در کوتاهترین زمان ممکن، طرح ملی کاهش ضایعات محصولات کشاورزی را در دستور کار قرار دهد. کاهش ضایعات باید در سراسر زنجیره تأمین کالاها از تولید، انبارداری، توزیع و مصرف را شامل شود. بنابراین هدایت سرمایهگذاریها و توان سیاستگذاری کشور به سمت تدوین الگوی کاهش ضایعات میتواند سیاست راهبردی موفقتری بوده و در زمان کوتاهتر نتایج بهتری از آن کسب کرد.
مهمترین و اصلیترین نقش و کارکرد نواحی روستایی در اغلب کشورهای جهان، تأمین نیازهای غذایی است. بهعبارتی این نواحی بستر و کانون اصلی تولید غذا برای انسانها و سایر جانداران بهشمار میروند. در کشور ایران، حدود 80 درصد منابع موردنیاز برای تأمین امنیت غذایی جامعه، توسط ساکنان نواحی روستایی و عشایری تولید میشود [85] . در همین راستا، در اسناد بالادستی مختلف به لزوم توجه مناسب به توسعه روستایی تأکید جدی شده است. مقام معظم رهبری (مدظلهالعالی) نیز در بیاناتی در 14 تیر ماه 1368 در خصوص ارتباط تحقق خودکفایی و امنیت غذایی بهعنوان اهداف بنیادی و آرمانهای انقلاب اسلامی با مقوله توسعه روستایی چنین فرمودهاند: «اگر بخواهیم کشورمان بهطور نسبی به استغنا و خودکفایی و بینیازی از دیگران نائل شود، باید در روستاها سرمایهگذاری کنیم و زحمت بکشیم. ... باید اساسیترین و اصلیترین نیاز مردم و کشور، یعنی امر تغذیه را به نقطه اطمینانبخشی برسانیم و این جز با توجه به روستاها امکانپذیر نیست» [86].
با وجود این، چندین دهه است نواحی روستایی بهویژه بعد از افول جهاد سازندگی سابق در اواخر سال 1379 با چالشی اساسی در زمینه نظام سیاستگذاری و برنامهریزی و مدیریت در سطوح ملی، منطقهای و محلی مواجه شدهاند که بهطور مستقیم نقشآفرینی این نواحی در تحقق امر خودکفایی و امنیت غذایی را تحت الشعاع قرار داده است. بهبیانی روشنتر، نواحی روستایی فاقد متولی تخصصی و واحد هستند و این امر سبب شده است علاوهبر اینکه روستاییان و نمایندگان مردم در پیگیری مطالبات دچار سردرگمی و سرگردانی بین دستگاههای مختلف شوند، برنامهریزی برای روستاها، با رویکردها و ایدهآلهای توسعه شهری انجام شود. نمونه آن تغییر کاربری گسترده اراضی کشاورزی به مسکونی و صنعتی و خدماتی و تشدید ظهور ساختمانهای چندطبقه با متراژهای پایین و مشابه نمای شهری و بدون برخورداری از معماری بومی و سازگار با فرهنگ و کارکرد تولیدی در روستاها است. علاوهبراین، در برخی روستاها و حتی مناطق عشایری با رسوخ و نفوذ فرهنگ و سبک زندگی شهری، ساکنان که روزی تولیدکننده مواد غذایی خود بودند، اکنون نیازهای غذایی مانند آرد، نان و گوشت خود را از شهرها تأمین میکنند.
بهعبارتی کلیتر، شهریگرایی در توسعه روستایی در اثر فقدان متولی تخصصی و واحد برای تدبیر امور توسعه روستایی، در حال تشدید شدن است و نتیجه تداوم چنین روندی چیزی جز بهحاشیه رفتن فعالیتهای کشاورزی بهعنوان اصلیترین فعالیت اقتصادی روستانشینان و جامعه عشایری کشور نخواهد بود. با توجه به ارتباط ناگسستنی و تنگاتنگ اقتصاد کشاورزی و غیرکشاورزی، تضعیف فعالیتهای کشاورزی قطعاً تعطیلی بسیاری از واحدهای صنعتی بهویژه صنایع تبدیلی و تکمیلی که تولیدات کشاورزی ماده اولیه یا واسط آنها میباشد، بهدنبال خواهد داشت. در صورت بروز چنین شرایطی، خروج عناصر تولید در روستاها، تشدید فقر و بیکاری و کاهش سطح رفاه و کیفیت زندگی در مناطق روستایی و عشایری و متعاقب آن و مهاجرت ساکنان این مناطق به شهرها و کلانشهرها برای دستیابی به شغل، درآمد و رفاه بهتر دور از انتظار نیست. اثر نهایی همه این موارد خود را در کاهش ضریب امنیت غذایی و افزایش وابستگی کشور به دولتهای خارجی در تأمین نیازهای غذایی اساسی نشان میدهد. علاوه بر این، توسعه کشاورزی نیز بهنوبه خود ارتباط اساسی با توسعه اقتصاد غیرکشاورزی در روستا دارد؛ به این ترتیب که فرصتهای شغلی غیرکشاورزی، با جذب نیروی کار مازاد به خود، هم زمینه ماندگاری نیروی کار جوان در روستا را فراهم میکنند و هم زمینه یکپارچهسازی اراضی کشاورزی را آماده میکنند. یکپارچهسازی اراضی کشاورزی نیز لازمه تداوم تولید بهرهور محصولات کشاورزی به شمار میرود.
خاطر نشان میسازد، نبود متولی برای تدبیر امور توسعه روستایی در حالی است که براساس مواد (1) و (2) «قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی» مصوب 1379/10/06 [43]، این وزارتخانه بهعنوان متولی اصلی توسعه و عمران مناطق روستایی تعیین شده است. علاوهبر این، در جزء «1» بند «الف» و جزء «9» بند «د» از «شرح وظایف تفصیلی وزارت جهاد کشاورزی» مصوب 1381/04/02 هیئتوزیران [87]، «تعیین سیاستها و راهبردهای مربوط به بخش کشاورزی، توسعه و عمران روستاها و مناطق عشایری» و «برنامهریزی، اتخاذ تدابیر و پیشبینی سازوکارهای لازم بهمنظور توسعه و عمران روستاها با هماهنگی سایر دستگاهها» جزو وظایف وزارت جهاد کشاورزی تعیین شده است. با وجود این، وزارت جهاد کشاورزی در طول این سالها، نسبت به اجرای کامل و درست وظایف مذکور دچار ترک فعل شده و میشود گفت که نسبت به امور توسعه و عمران روستایی، کمتوجه بوده است. هرچند صدور بخشنامههای غیرقانونی خصوصاً بخشنامه معاون اول وقت رئیسجمهور دولت یازدهم در تعیین معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم به عنوان محور سیاستگذاری و راهبری توسعه روستایی، در تشدید موازیکاریها و نابسامانی و بههمریختگی نظام سیاستگذاری و برنامهریزی توسعه روستایی دخیل بوده است. در هر صورت، علیرغم برنامه اعلامی رسمی وزیر سابق جهاد کشاورزی دولت سیزدهم نسبت به «یکپارچهسازی مدیریت امور روستاها» و «ایجاد نظام مدیریت واحد و یکپارچه توسعه روستایی»، روستاها کمافیالسابق فاقد متولی تخصصی واحد و مستقلی هستند و موازیکاری و ناهماهنگی در تدبیر امور توسعه روستایی و عشایری بیداد میکند. این وضعیت با تکلیف جزء «3» بند «ب» ماده (27) «قانون برنامه ششم توسعه» مصوب 1395/12/24 [42] مبنیبر الزام دولت برای فراهمسازی زمینه مدیریت یکپارچه، جهادی و نظارتپذیر برنامهها و فعالیتهای عمران و توسعه روستایی، عشایری و کشاورزی تا پایان سال اول اجرای قانون برنامه ششم مغایرت دارد.
مضاف بر این، ترک فعل وزارت جهاد کشاورزی در تولیگری امور توسعه روستایی، درحالی است که بررسی ساختارهای متولی توسعه روستایی در بسیاری از کشورهای جهان ازجمله کرهجنوبی، چین، ژاپن، ازبکستان، نیجریه، برزیل، کانادا، یونان، آلمان، روسیه و آمریکا نشان میدهد که امور روستا و کشاورزی بهطور همزمان و در یک دستگاه اجرایی مدیریت میشود [88]. همچنین وزارت جهاد کشاورزی دارای بیشترین تشکلهای مردمی (اعم از تعاونیهای عشایری، روستایی، شرکتهای سهامی زراعی، کشت و صنعتها، صندوقهای توسعه سرمایهگذاری، شرکتهای خدمات مشاوره و غیره) است که میتواند از این ظرفیتها برای مدیریت تعاون و توسعه روستایی و عشایری بهصورت توأمان استفاده کند. چنانچه تعاونیهای روستایی، عشایری، کشاورزی و منابع طبیعی و شرکتهای سهامی توانمند شوند، بهخوبی میتوانند تصدیگری امور کشاورزی و روستایی و عشایری را انجام دهند و وزارت جهاد کشاورزی نیز فارغ از تصدیگریهای روزمره به امر هدایت، برنامهریزی و نظارت بر این حوزه بپردازد. همچنین تشکلهای مذکور میتوانند نقش بسزایی در ارتقای بهرهمندی روستاییان و عشایر از خدمات عمومی ایفا کنند، کمااینکه تجارب موفقی در این زمینه وجود دارد، ولی قانونشکنیها و ایجاد رویههای خلاف قانون و نیز ورود وزارت جهاد کشاورزی به امور تصدیگرانه، موجب شده است این وزارتخانه از رسالت اصلی خویش که توسعه یکپارچه امور روستایی، عشایری و کشاورزی با تأکید بر تحقق اقتدار غذایی و ایجاد معیشت پایدار است، دور بماند.
نفوذ پایین دانش در بخش کشاورزی یکی از مهمترین دلایل عدم تحقق اقتدار و امنیت غذایی است که علاوهبر افزایش آسیبپذیری کشور، در اثر عدم خودکفایی پایدار در محصولات اساسی، باعث تخریب گسترده منابع طبیعی و همچنین به مخاطره افتادن ایمنی غذایی جامعه شده است. در حال حاضر از یک طرف چارچوبهای حقوقی مساعدی برای فعالیت افراد متخصص و کارآفرینان در بخش کشاورزی در قالب شرکتهای دانشبنیان وجود ندارد و از طرف دیگر شرکتهای دانشبنیان فعال کنونی نیز نتوانستهاند بهصورت فراگیر و در سطح مزرعه، در راستای ارتقای کمّیوکیفی تولیدات این بخش فعالیت کنند. از مهمترین دلایل عدم توسعه مناسب شرکتهای دانشبنیان در بخش کشاورزی، میتوان به موارد زیر اشاره کرد [89]، [90]:
چنانچه برنامهریزی و اقدامهای جدی برای نفوذ دانش در بخش کشاورزی و نیز ابتنای نظام سیاستگذاری مربوطه بر دانش به عمل میآمد، بسیاری از چالشهای بخش کشاورزی که تنها به بخش اندکی از آنها در این بخش اشاره شد، برطرف میشدند. با وجود اینکه سال 1401 ازسوی مقام معظم رهبری تحتعنوان «تولید، دانشبنیان و اشتغالآفرین» نامگذاری شده است، کماکان ایرادهای ذکر شده در زمینه توسعه کشاورزی دانشبنیان پابرجاست و در دولت سیزدهم نیز اقدام تحولی ویژهای به این منظور صورت نگرفته است. صرفاً «آییننامه حمایت از تولید دانشبنیان و اشتغالآفرین در بخش کشاورزی و منابع طبیعی» [91] در ابتدای سال 1401 به تصویب رسید که آن نیز نسخههای فراگیر و مناسبی برای رفع چالشهای فوق نداشت.
همانگونه که پیشتر و در بخش مربوط به چالشهای تحقق دانشبنیان امنیت غذایی اشاره شد، بخشی از اراضی کشاورزی در کشور، فاقد حد نصاب فنی و اقتصادی هستند و عموماً در قالب قطعاتی جداگانه و با فاصله زیاد از هم پراکنده شدهاند. این وضعیت خردی و پراکندگی و یکجا و یکپارچه نبودن بخشی از اراضی کشاورزی به مانعی برای گذر از کشاورزی سنتی به کشاورزی نوین و همچنین اعمال سیاستهای خودکفایی در محصولات راهبردی تبدیل شده است. انتظار میرفت در دوره جدید وزارت جهاد کشاورزی تخلفات و ترکفعلهای صورتگرفته، اقدامات تحولی و جدی برای فراهمسازی زمینه تجمیع و یکپارچهسازی قطعات خرد و پراکنده کشاورزی صورت پذیرد؛ ولی برخلاف این انتظار، سیاستها و برنامههایی پیگیری شد که به خردتر و پراکندهتر شدن بیشتر اراضی کشاورزی میانجامد. یکی از این سیاستها و برنامههایی که در دوره وزیر سابق جهاد کشاورزی، با جدیت و شتاب خاصی پیگیری شده است، موضوع «سنددار کردن تمامی اراضی کشاورزی تا پایان دولت سیزدهم» است. در همین راستا، در بهمنماه سال1400 قرارگاهی به نام «قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی» در مجموعه وزارت جهاد کشاورزی ایجاد و اولین جلسه آن در 1400/11/05 به ریاست وزیر وقت جهاد کشاورزی و حضور دستگاههای اجرایی مرتبط برگزار شد. در دوازدهمین جلسه قرارگاه مذکور در تاریخ 1401/06/29، با تصویبِ بندی، صدور سند ششدانگ برای قطعات با هر مساحتی که قبل از تاریخ 1385/11/21 مفروز گردیده، بلامانع دانسته شده است. همچنین این مصوبه، مدیریتهای جهاد کشاورزی شهرستانها را مرجع تشخیص تاریخ افراز قطعات کمتر از حد نصاب تعیین کرده است. قرارگاه مذکور در مصوبه دیگری در مورخ 1401/08/01، «انجام معاملات رسمی»، «تقسیمنامه رسمی»، «تصاویر گوگل»، «تصاویر ماهوارهای IRS پوششی کشور»، «مجوز رسمی احداث بنا»، «مکاتبات و مجوزهای صادره توسط دستگاههای دولتی» و «سایر مدارک و مستنداتی که کاشف از تفکیک و افراز قبل از تاریخ 1385/11/21 در طبیعت باشد» را بهعنوان ملاکهای تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی خرد تعیین کرده است. درخصوص اقدام وزارت جهاد کشاورزی و مصوبه یاد شده برای شتاببخشیدن به صدور سند رسمی به قطعات کمتر از حد نصاب مقرر در «قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی» مصوب 1385/11/21 [92] و آییننامه اجرایی آن [93] و اثرات آن بر وضعیت خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی نکات زیر قابل ذکراست:
بنابراین برنامه وزارت جهاد کشاورزی برای صدور سند مالکیت رسمی به اراضی کشاورزی کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی و اتمام سنددار شدن کلیه اراضی کشاورزی تا پایان دولت سیزدهم، منطقی بهنظر نمیرسد و با توجه به آسیبهایی که ذکر شد، ضروری است این برنامه متوقف شود.
وزارت جهاد کشاورزی با اتخاذ سیاستهای اشتباه، خواسته یا ناخواسته سبب دلسردی بخش خصوصی و مزارع مرغ مادر کشور و کاهش همکاری آنها در جوجهریزی از سویه آرین شده است. درنتیجه چنین سیاستی، قیمت جوجه گوشتی سویه آرین کاهش بسیاری را تجربه کرده است. این درحالی است که سویههای خارجی، با سیاست تولکبری،[22] کماکان سهم قابلتوجهی در تولید دارند. از طرفی برای جوجهریزی اجداد آرین بهجای بهرهگیری از مزارع تخصصی، از واحدهای پرورش غیراستاندارد استفاده شده است. این سیاستها در کنار تسهیل واردات جوجه مرغ اجداد، عدم اجرای سیاست مرغ سایز، عدم برنامهریزی برای افزایش جوجهریزی بهجای سیاست افزایش سن گله، پیامهای روشنی را به بخش خصوصی مبنیبر فقدان عزم جدی وزارت جهاد کشاورزی برای توسعه مرغ آرین منتشر میکند و سبب نااطمینانی و نگرانی در بخش خصوصی برای حرکت به سمت آرین میشود. حتی موضع رسمی توسط مسئولان وزارت جهاد کشاورزی درخصوص منع تدریجی واردات مرغ اجداد یا مرغ مادر سویههای خارجی اتخاذ نشده است.
شماری از تولیدکنندگان بخش خصوصی، درنتیجه تبلیغات و اعلام حمایتهای دولتی از آرین، سرمایه خود را وارد پرورش مرغ اجداد و مادر آرین کردند و عملکرد 320 هزار قطعه جوجه اجداد در سال 1400، حاصل فعالیت بخش خصوصی است. این درحالی است که همزمان با تداوم سیاستهای ناکارآمد، مقطعی، تداوم واردات سویههای خارجی و کاهش سهم آرین، خودکفایی صنعت طیور کشور دچار اختلال شد. درواقع، حمایت پیدا و پنهان از سویه خارجی و نبود حرکت مستمر برای خودکفایی در صنعت مرغ، تحقیق و توسعه سویه آرین را از اثربخشی خارج میسازد. بهطوری که درحال حاضر برنامه اقدام مشخص برای برداشتن گامهای نظارتپذیر در زمینه رقابتپذیر کردن سویه آرین و بهبود ضرایب و ارتقای ژنتیکی آرین وجود ندارد. توجه به این نکته نیز حائز اهمیت است که معمولاً بخش خصوصی انگیزهای برای تأمین منابع مالی حوزههایی مانند اصلاح نژاد را ندارد، مگر اینکه تضامین مشخصی ازسوی دولت برای به ثمر نشستن سرمایهگذاری آن ارائه شود. درواقع، اساسیترین عامل در تشویق بخش خصوصی به سرمایهگذاری در مرغ آرین، اتخاذ سیاستهای حمایتی برای دوره گذار و ایجاد فضایی اطمینانبخش برای سرمایهگذاری بخش خصوصی است. این درحالی است که با تغییر مجریان، سیاستها در این زمینه تغییر یافته و حتی با وجود تأکیدات صورت گرفته مبنیبر استفاده از ظرفیت بخش غیردولتی در مدیریت امور اجرایی، نگهداری و احیای زیرساختهای مجتمع لاین بابلکنار، هنوز اقدام خاصی در این زمینه صورت نگرفته است.
همانطور که نمودار 27، نشان میدهد، تلاشها برای احیای سویه آرین، موجب ورود آن از ابتدای سال 1399 به مزارع مرغ مادر گوشتی شده و در ادامه سهم مناسبی را بهخود اختصاص داده است؛ بهطوری که سهم این سویه از جوجهریزی مزارع مرغ مادر گوشتی کشور در اردیبهشتماه ۱۴۰۱، به حدود ۵۴ درصد رسید و سهم سویههای کاب و آربراکرز را تصاحب کرد. براساس آمار منتشر شده توسط انجمن جوجه یکروزه ایران، از مهرماه سال 1401، سهم سویه آربراکرز از جوجهریزی مزارع مرغ مادر صفر شده است. اما میزان جوجهریزی آرین که در اردیبهشتماه سال 1401 به بیش از 517 هزار قطعه رسیده بود، در ادامه دارای روند نزولی بوده و در مهرماه سال ۱۴۰۱ به 178 هزار قطعه کاهش پیدا کرد. اگرچه سهم سویه آرین در ماههای آبان و آذر نیز دارای روند افزایشی بوده، اما مجدد در ماههای دی و بهمن سال ۱۴۰۱ کاهش یافته است. این روند نوسانی، نشاندهنده عدم وجود سیاست مشخص و هماهنگ در ورود سویه آرین به بازار تلقی میشود، چراکه همانطور که در نمودار ۲۷ نیز مشهود است، افت و خیزهای تعداد جوجهریزی از این سویه در دوره مورد بررسی بسیار زیاد بوده است.
نمودار 27. سهم سویههای مختلف در جوجهریزی مزارع مرغ مادر گوشتی و روند ماهیانه جوجهریزی کل و سویه آرین
مأخذ: انجمن جوجه یکروزه ایران، 1401. [79]
جنبههای مختلف سلامت محصولات غذایی، در اسناد بالادستی به دفعات مورد تأکید قرار گرفتهاند. با وجود این برای بسیاری از احکام موجود، ازجمله ارتقای سطح سلامت مواد غذایی تا استاندارد جهانی؛ لزوم کنترل کیفی محصولات کشاورزی و دامی؛ مبارزه تلفیقی با آفات و بیماریهای گیاهی؛ مصرف بهینه سموم، کود شیمیایی، مواد زیستشناختی (بیولوژیکی) و داروهای دامی؛ مبارزه زیستشناختی (بیولوژیکی) و توسعه کشت زیستی (ارگانیک) و اعمال استانداردهای ملی کنترل کیفی تولیدات و فراوردههای کشاورزی در راستای پوشش تولید؛ اقدامات درخور توجه و فراگیری صورت نگرفته است. یافتههای حاصل از پایش محصولات کشاورزی نیز بعضاً نشاندهنده وضع نامطلوب سلامت مواد غذایی و تداوم روندهای ناکارآمد سابق در این زمینه است و محصولات برگی ازجمله سبزیجات برگی و صیفیجات مورد مصرف جامعه، که اتفاقاً جایگاه بالایی نیز در سبد مصرف مردم دارد، آلودگی بیش از حد مجاز به آفتکشها و نیترات دارند. گفتنی است بررسی اعتبارات مرتبط با سلامت مواد غذایی در لوایح بودجه سنواتی، حاکی از عدم پیشبینی اهداف کمّی در ارتباط با میزان کاهش آلایندههاست و در ردیفهای مربوطه تنها به بخش بسیار اندکی از برنامه کنترل سلامت غذا اشاره شده است؛ درحالی که حصول به اهداف تولید محصولات سالم در این حوزه نیازمند برنامهریزیهای دقیقتری است. علاوهبر این، طبق ماده (7) «آییننامه اجرایی شورایعالی سلامت و امنیت غذایی» مصوب 1397/10/19 با اصلاحات و الحاقات بعدی [53]، شایستهتر بود که برنامه جامع ارتقای سلامت و ایمنی غذایی کشور تدوین شده و منابع مربوط به تولید غذای سالم بهصورت هدفمند ذکر میشد.
تولید محصولات کشاورزی در قالب زنجیره عرضه یکی از مسیرهای دستیابی به نظام بازار مطلوب در بخش کشاورزی بهشمار میرود. در همین راستا قانونگذار در بند «ر» از ماده (31) «قانون برنامه پنجساله ششم توسعه» مصوب 1395/12/14 [42]، دولت را مکلف کرده است که با اعطای کمکهای فنی – اعتباری به تشکلهای فراگیر کشاورزی و روستایی زنجیره تولید محصولات کشاورزی را تکمیل کند. این درحالی است که با گذشت شش سال از ابلاغ این برنامه، وزارت جهاد کشاورزی در این زمینه رویکرد تحولی نداشته و تشکلهای کشاورزی همچنان با نارساییهای فراوانی مواجه هستند. ضایعات بالای محصولات کشاورزی؛ تولید بدون توجه لازم به تقاضا؛ نقدینگی و قدرت چانهزنی پایین کشاورزان؛ ضعف در هویت تجاری محصولات و کمبود دانش بازاریابی، ازجمله مصادیق آشفتگی در نظام بازار بخش کشاورزی است. ازطرفی بهموجب بند «الف» از ماده (33) «قانون برنامه پنجساله ششم توسعه» مصوب 1395/12/14 [42]، دولت ملزم به «ایجاد زمینه گسترش و تکمیل زنجیرههای ارزش، صنایع تبدیلی، تکمیلی و نگهداری محصولات اساسی کشاورزی در قطبهای تولیدی، سردخانه و انبارهای فنی چندمنظوره» شده است. با وجود این هماکنون صیفیجات، خرما و مرکبات نمونه محصولاتی هستند که بهدلیل نبود صنایعتبدیلی کافی در قطب تولید این محصولات، با اختلال در بازاررسانی و ارزآوری مواجه هستند. نارضایتی کشاورزان از عدم وجود سردخانههای کافی بهمنظور نگهداری محصولاتشان نیز مُهر تأییدی بر عدم عزم جدی ازسوی دولت برای اصلاح وضع موجود در این حوزه است. علاوهبر موارد فوقالذکر، اختلالهایی در بازار محصولات کشاورزی در دو سال ابتدایی دولت سیزدهم بروز کرد که همگی ناشی از ورود وزارت جهاد کشاورزی به امور تصدیگرانه بازار بوده و در ادامه با ذکر مصادیق مرتبط، بیان شده است:
اختلاف معنادار قیمت محصولات کشاورزی از محل تولید تا سفره مصرفکنندگان یکی دیگر از معضلات مشهود و حل نشده در حوزه بازرگانی بخش کشاورزی است. در حال حاضر حاشیه سود کشاورزان با هزینههای تولید و سختی کار ایشان تناسب ندارد. ازسوی دیگر بعضاً مصرفکنندگان نهایی نیز برای خرید محصولات کشاورزی مبالغی بیش از هزینه واقعی آن پرداخت میکنند. بر همین اساس بند «ت» از ماده (33) «قانون برنامه پنجساله ششم توسعه» مصوب 1395/12/14 [42]، در راستای رفع این معضل وضع شده است. به استناد این بند از قانون، دولت مکلف شده است: «کاهش حداقل دهدرصدی شکاف قیمت دریافتی تولیدکنندگان و قیمت پرداختی مصرفکنندگان نهایی این محصولات در طول اجرای قانون برنامه» را در دستور کار خود قرار دهد.[23] با پایان بازه پنجساله برنامه ششم توسعه انتظار این است که وزارت جهاد کشاورزی برنامههای مشخصی جهت کاهش شکاف قیمتهای محصولات کشاورزی در دستور کار خود قرار دهد. با وجود این، بررسیهای میدانی، برای مثال درخصوص محصول پرتقال در شمال کشور، حاکی از اختلاف حدوداً پنج برابری از محل تولید تا سفره مصرفکننده نهایی بود. در آذر و دی ماه سال 1401 پرتقال بهطور میانگین و با درجهبندی مختلط حدود چهل الی پنجاههزار ریال از باغداران شمال کشور توسط واسطهها خریداری میشد، اما حدود 250 هزار ریال در خردهفروشیهای تهران عرضه میشد. این میزان از اختلاف قیمت از مزرعه تا سفره مصرفکننده نهایی، یکی از شواهد عدم تحقق تکلیف قانونی مذکور است. یکی از راهکارهای ابتدایی برای رفع این معضل، کوتاه کردن کانال عرضه محصولات کشاورزی است؛ چراکه طولانی بودن زنجیره عرضه محصولات و تعدد واسطههای غیرضرور منتج به ناکارآمدی بازار و درنهایت افزایش شکاف قیمتها شده است. بهطور مشخص در راستای کوتاه کردن کانال عرضه میتوان به عرضه مستقیم محصولات کشاورزی اشاره کرد که این راهکار نیز در حال حاضر علیرغم ادعاهای مطرحشده، با ناکارآمدی همراه است. بهطور ویژه میتوان به عملکرد غرفههای سازمان میادین میوه و ترهبار شهرداری که بهمنظور عرضه مستقیم تأسیس شدهاند، اشاره کرد که در عمل با حضور واسطهها به فعالیت خود ادامه میدهند.
از دیگر مصادیق اختلال در بازار محصولات کشاورزی میتوان به عملکرد نامناسب سازمان مرکزی تعاون روستایی ایران در سال 1400 اشاره کرد. بهدلیل عملکرد نامناسب این سازمان در خرید و فروش خرمای استعمران و همچنین ذخیرهسازی و عرضه میوه شب عید در آن سال، ضرر هنگفتی به دولت و جامعه تحمیل شد. وزارت جهادکشاورزی درحالی در بازار خرمای استعمران و میوه شب عید رأساً دخالت کرده که این نوع از دخالت در سیاستگذاری بخش کشاورزی تقریباً منسوخ شده است. «قانون افزایش بهرهوری در بخش کشاورزی و منابع طبیعی» مصوب 1389/4/23 [95]، سبد متنوعی از امکان دخالت در بازار را پیشروی دولت قرار داده است. درنتیجه این سیاستگذاری نادرست، علاوهبر ضربه به اعتماد عمومی جامعه، هزینههای سنگین و قابلتوجهی به بازیگران زنجیره تأمین این محصولات وارد شده است.
بهدلیل عدم برنامهریزی مناسب و ناکارآمدیهای موجود در ساختار دولتی واردات و توزیع نهادههای دامی، ترخیص و حمل نهادههای دامی وارداتی که بخش عمده نیاز کشور به کالاهای اساسی را تشکیل میدهند، در سال ۱۴۰۱ با چالش مواجه شد؛ بهطوری که پایداری تولید در بخش دامپروری، بهویژه در مورد محصولاتی مانند گوشت مرغ، تخممرغ و شیر را تحتالشعاع خود قرار داد. بیشترین میزان واردات کالاهای اساسی به کشور از طریق بندر امامخمینی (ره) در استان خوزستان انجام میشود. میزان دپوی کالاهای اساسی در این بندر در دهماهه ابتدای سال 1401 به رقم بیسابقه حدود 3/5 میلیون تن رسید که نزدیک به هشتاد درصد این مقدار، مربوط به نهادههای دامی، شامل دانه جو، دانه ذرت، کنجاله سویا و دانههای روغنی، بود و نسبت به مدت مشابه سال قبل افزایش بیش از 40 درصدی را نشان میداد. در بازه زمانی مذکور، شرکت پشتیبانی امور دام بهعنوان مهمترین واردکننده نهادههای دامی به کشور با واردات بیش از 46 درصد نهادههای دامی بیشترین نقش را در دپوی نهاده در بندر امامخمینی (ره) داشت. بهدلیل مشکلات موجود، ازجمله کمبود نقدینگی، اشکال در اجرای مناقصه و انتخاب شرکت حملونقل صاحبصلاحیت، سوءمدیریت و عدم رضایت رانندگان، این شرکت دولتی قادر به ترخیص و بارگیری نهادههای دامی وارداتی در زمان مناسب نبود و پیامد آن، علاوهبر ایجاد هزینه بالای دموراژ، قرار گرفتن نهادههای مذکور در معرض آلودگی، کاهش کیفیت و خودسوزی بوده است.
روند معیوب برگزاری مناقصه برای حمل داخلی نهادههای دامی وارداتی، یکی از دلایل عمده بروز نابسامانی در توزیع این نهادهها و رسوب آن در انبارهای مبادی وارداتی بود. در عین حال، بهدلیل بدعهدی شرکتهای دولتی معمولاً رانندگان تمایلی برای حمل بار شرکت دولتی نداشته و این محمولهها در بنادر دپو شدند. گفتنی است، سرعت ترخیص محمولهها توسط بخش خصوصی حداقل سه برابر شرکت پشتیبانی امور دام بود و بر همین اساس کیفیت نهادههای دامی ترخیص شده توسط بخش خصوصی بالاتر بوده و زمانبندی تحویل این نهادهها به متقاضیان (تولیدکنندگان) نیز از نظم بیشتری برخوردار بوده است.
تعلق بخش عمدهای از نهادههای دامی رسوبکرده، به شرکت دولتی پشتیبانی امور دام به مفهوم نقض آشکار تکالیف موجود درخصوص واگذاری امور تصدیگرانه به بخشهای غیردولتی، موضوع ماده (۶) «قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابعطبیعی» مصوب 1389/4/23 [95] است[24]. ضمن اینکه در مواد (۳) و (52) «قانون اجرای سیاستهای کلی اصل چهلوچهارم (۴۴) قانون اساسی» مصوب 1386/11/8 [96]، بهترتیب به موضوع تأمین کالاهای اساسی توسط دولت، صرفاً در حد مقابله با بحران و برای مدت معین و همچنین عدم ایجاد تبعیض و اخلال در رقابت تأکید شده است،[25] ولی در سال 1401، دولت بهعنوان رقیب بخش غیردولتی عمل کرد.
یکی از دلایل رسوب این حجم بالا از نهادههای دامی و تبعات آن، ازجمله تحمیل هزینه دموراژ و فساد این اقلام، به عدم برنامهریزی مناسب وزارت جهاد کشاورزی برمیگردد؛ چراکه اگر واردات متناسب با تقاضای بازار و با تأکید بر استفاده از تمام ظرفیت شرکتهای بخش خصوصی و تعاونی (چه در واردات و چه در حملونقل) انجام میشد، این مقدار رسوب کالاهای اساسی در بنادر به وقوع نمیپیوست. گفتنی است، رسوب کالاهای اساسی در مبادی واردات، دفعه اول نیست که اتفاق افتاد و شایسته بود با درسآموزی از تجربه سنوات گذشته و اصلاح رویهها، ازجمله توانمندسازی تشکلهای بخش غیردولتی و استفاده از قابلیتهای تشکلهای تخصصی و صاحب صلاحیت در واردات نهادههای دامی، از تکرار این موضوع در سال جاری پیشگیری میشد [97].
تداوم اتکا به واردات از طریق رشد اعتبارات شرکتهای دولتی واردکننده محصولات اساسی نشاندهنده نقض ماده (3) «قانون تمرکز وظایف و اختیارات در وزارت جهاد کشاورزی» مصوب 1391/11/24 است. سهم بالای شرکتهای دولتی که برخلاف وظایف قانونی خود، عمدتاً بر واردات محصولات اساسی متمرکز شدهاند، از مقایسه بودجه آنها با اعتبارات فصل کشاورزی و منابع طبیعی مشهود است. در قوانین بودجه سالهای 1401 و 1402، بودجه در نظر گرفته شده برای شرکتهای دولتی بخش کشاورزی و منابع طبیعی بهترتیب ۲,۰۵۸ و ۳,۰۱۱ هزار میلیارد ریال بوده است؛ درحالی که کل اعتبارات برآورد شده برای طرحهای تملک داراییهای سرمایهای فصل کشاورزی و منابع طبیعی در این سالها بهترتیب حدود 66 و 75 هزار میلیارد ریال بوده است. بهعبارتی بودجه این شرکتها در سالهای 1401 و 1402 بهترتیب 31 و 40 برابر اعتبارات طرحهای تملک داراییهای سرمایهای فصل کشاورزی و منابع طبیعی در نظر گرفته شده است.
نکته قابلتأمل درخصوص بودجه شرکتهای دولتی بخش کشاورزی، اختصاص سهم عمده آن به سه شرکت واردکننده کالاهای اساسی کشاورزی، یعنی «شرکت مادرتخصصی بازرگانی دولتی ایران»، «شرکت سهامی خدمات حمایتی کشاورزی» و «شرکت سهامی پشتیبانی امور دام کشور» است. در قوانین بودجه سالهای 1401 و 1402، بهترتیب 81 و 84 درصد از کل بودجه شرکتهای دولتی بخش کشاورزی برای این سه شرکت در نظر گرفته شده است. ضمن اینکه بودجه این سه شرکت دولتی در سال 1402 نسبت به سال 1401، بیش از ۵۱ درصد افزایش یافته است. اختصاص چنین سهم بالایی به واردات کالاهای اساسی کشاورزی و درعینحال نبود اقدام و برنامه ویژه برای خودکفایی در این محصولات و افزایش سودآوری تولید آنها برای کشاورزان؛ از آسیبهایی است که به مفهوم تداوم وابستگی به واردات کالاهای اساسی خواهد بود. این درحالی است که براساس ماده (3) «قانون تمرکز وظایف و اختیارات مربوط به بخش کشاورزی در وزارت جهاد کشاورزی» مصوب 1391/11/24، باید سالیانه حداقل دهدرصد به تولید داخلی این کالاهای اساسی افزوده شود تا کالاهای مزبور به مرز خودکفایی در تولید داخلی برسد و در صورت عمل به چنین تکلیفی، قطعاً به میزان زیادی از نیاز به واردات کاسته شده و هزینه تمام شده تأمین نهادهها برای کشور کاهش خواهد یافت [98] و [99].
وجود آمار و اطلاعات دقیق و معتبر، لازمه هرگونه برنامهریزی و تصمیمگیری صحیح است. ارائه گزارشهای آماری در بخش کشاورزی از دیرباز با چالشهای متعددی روبهرو بوده است؛ که بخشی از آن به گستردگی و در عین حال سنتی بودن نظام تولید در این بخش برمیگردد. در بسیاری از موارد آمار ارائه شده توسط مراجع مختلف، مانند وزارت جهاد کشاورزی؛ مرکز آمار ایران؛ بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران؛ وزارت صنعت، معدن و تجارت و...، دارای تفاوتهای فاحش هستند و یا حتی در آمارهای موجود نیز تناقضهای متعددی میتوان یافت (مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، 1400 ج). یکی از دلایل بروز چنین تناقضهایی، تغییر مبنای محاسبات با تغییر در دولتها و اشخاص مسئول است. علاوهبراین جمعآوری آمارهای حساس و پراهمیتی همچون میزان تولید، به مروجان پهنه[26] محول میشود. این درحالی است که با استفاده از روشهای نوین جمعآوری دادهها و استفاده از سامانههای هوشمند برای تحلیل و راستیآزمایی اطلاعات، بسیاری از ایرادهای موجود قابل رفع هستند.
وجود چنین ایرادهایی در نظام آماری بخش کشاورزی، باعث شده است که برنامهریزیهای صورت گرفته در اکثر موارد با خطا مواجه شده و زیانهای جبرانناپذیر بر این بخش وارد شود. برای نمونه میتوان به نبود آمار جامع تولیدکنندگان کشاورزی بهمنظور اجرای سیاستهای حمایتی مانند پرداختهای مستقیم و فقدان آمار میزان تولید محصولات زراعی و باغی، بهمنظور برنامهریزی برای تأمین نیاز داخلی و تنظیم بازار اشاره کرد.
گفتنی است عدم عمل به تکلیف ماده (22) «قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابع طبیعی» مصوب 1389/4/23 [95]، مبنیبر ایجاد پایگاه اطلاعاتی تولیدکنندگان بخش کشاورزی و ایجاد پایگاه اطلاعات جامع کشاورزی بر پایه فناوری اطلاعات توسط وزارت جهاد کشاورزی ظرف دو سال، نقطه ضعف اساسی برای مدیریت بخش کشاورزی را بهوجود آوردهاست؛ بهطوری که مقام معظم رهبری (مدظلهالعالی) نیز در جریان بازدید از نمایشگاه توانمندیهای داخلی مورخ 1401/11/8 با اشاره به موضوع دقیق نبودن آمار اعلامی برای تولید گندم توسط وزیر جهاد کشاورزی، بر رفع این ضعف کلیدی در بخش کشاورزی تأکید کردند. البته شایان ذکر است که اخیراً وزارت جهاد کشاورزی بهمنظور تولید برخی اطلاعات بخش کشاورزی اقداماتی را با همکاری سازمان فضایی ایران آغاز کرده است.
کشاورزی قراردادی شامل توافق بین تولیدکننده و خریدار در مورد شرایط و ضوابط تولید و بازاریابی محصولات کشاورزی است که معمولاً شامل قیمت پرداختی، کمیت و کیفیت درخواستی، تاریخ تحویل و گاهی اطلاعات دقیق در مورد نهادهها و روشهای تولید میشود [100]. یکی از ابعاد نوآوری نهادی که منجر به افزایش بهرهوری در بخش کشاورزی، بهویژه در مورد کشاورزان خردهمالک، میشود، استفاده از این نوع کشاورزی است. در چنین حالتی، کشاورزان خردهپا با الحاق به زنجیره ارزش، از حالت کشاورزی معیشتی به کشاورزی تجاری تغییر مسیر میدهند و دسترسی ایشان به اعتبار، فناوری و بازارها تسهیل میشود. این روش یک راهحل برد-برد برای کشاورزان، صنایع و درنهایت جامعه خواهد بود.
علیرغم مزایای بسیاری که در کشاورزی قراردادی وجود دارد، اما ادامه اجرای آن در دوره وزیر اول جهاد کشاورزی دولت سیزدهم، تبعیت چندانی بر اصول اقتصادی و مبانی اولیه این الگو نداشته است. در این روش، هدف اصلی کم کردن دخالت دولت در بازار از یک طرف و کاهش ریسک قیمتی برای تولیدکننده است. وزارت جهادکشاورزی در سال 1401 با دخالت دادن شرکت بازرگانی دولتی در امر کشاورزی قراردادی، عملاً منجر به بسط ید دولت، ازجمله در زنجیره تأمین گندم شده است. از آنجایی که دولتها، توان کافی برای پشتیبانی از این فرایند را ندارند، اعتماد کشاورزان به این نوع از کشت کاهش خواهد یافت. از طرف دیگر، یکی از الزامات ورود به کشاورزی قراردادی تقویت تشکلهاست. برای اجرای هدفمند کشاورزی قراردادی باید تشکلهای کشاورزی قوی وجود داشته باشند تا مانع از شکلگیری قراردادهای ناعادلانه بین کشاورزی و مجری کشت قراردادی شوند. کشاورزی قراردادی از یک منظر دارای سه مدل شامل تأمین منابع، بهبود بازار و قراردادهای مدیریتی است که مدل اخیر پیشرفتهترین و کاربردیترین نوع است؛ با وجود این، عملاً مشخص نبود که وزارت جهاد کشاورزی کدامیک از این مدلها را با چه سازوکارهایی مبنای اقدامات خود قرار داده است و نوعی سردرگمی جدی و خلأ نظری در این زمینه وجود داشت.
یکی از وظایف اساسی وزارت جهاد کشاورزی بهویژه سازمان مرکزی تعاون روستایی، نوسازی و توانمندسازی انواع نظامهای بهرهبرداری در راستای افزایش بهرهوری و بازدهی تولید و واگذاری وظایف تصدیگرانه در بخش کشاورزی به این تشکلها است. ولی وضعیت موجود نشان میدهد که تغییر ملموسی در رویکرد وزارت جهاد کشاورزی دولت سیزدهم نسبت به دولتهای گذشته در این زمینه رخ نداده است و همچنان غالب نظامهای بهرهبرداری حالت خردهمالکی دارند. همچنین نظامهای بهرهبرداری گروهی نظیر شرکتهای سهامی زراعی، کشتوصنعتها و تعاونیهای تولید غالباً با ضعفهایی نظیر «دامنه وسیع اختیارات و دخالتهای دولت در تشکیل و اداره شرکتها و ایجاد ناامنی برای بخش خصوصی»، «فقدان نگاه آیندهنگرانه، خوداتکا و راهبردی در سیستم مدیریتی و عدم شبکهسازی افقی و عمودی مناسب» و «نبود سازوکاری برای استفاده از دانشآموختگان صاحبصلاحیت برای پوشش ضعفها و خلاءهای دانشی و مدیریتی» مواجه هستند [101]. با وجود این، وزارت جهاد کشاورزی برنامه جامع، جدی و منسجم برای نوسازی و توانمندسازی نظامهای بهرهبرداری کشاورزی در ایران تدوین و اجرایی نکرده است. این درحالی است که در بند «۴» از «سیاستهای کلی نظام در بخش کشاورزی» ابلاغی 1391/09/29 [38]، بر «نوسازی نظام تولید کشاورزی برمبنای دانش نوین و بومیسازی فناوریهای روز، تربیت، حفظ و تجهیز نیروی انسانی مورد نیاز، توسعه و تقویت تعاونیها و سایر تشکلهای اقتصادی، اجتماعی، صنفی و تخصصی با مشارکت آحاد جامعه و رقابتی نمودن فعالیتها در بخش [کشاورزی]» تأکید شده است. برای تحقق امر نوسازی نظام تولید کشاورزی برمبنای دانش نوین یا بهعبارتی مدیریت دانشبنیان واحدهای تولیدی کشاورزی، روستایی و عشایری، وزارت جهاد کشاورزی میتواند با محوریت دانشآموختگان مجرب صاحبصلاحیت و فراهمسازی زمینه فعالیت این اشخاص در شرکتهای سهامی و تعاونی، به این تکلیف جامه عمل بپوشاند، ولی بهنظر میرسد، وزارت جهاد کشاورزی بیشتر درگیر امور روزمره شده و برنامه جدی برای دانشبنیان ساختن مدیریت واحدهای تولیدی ندارد.
طرح احیای ۵۵۰ هزار هکتاری اراضی خوزستان و ایلام در پی سفر مقام معظم رهبری به استان خوزستان در اسفندماه سال ۱۳۷۵ کلید خورد. برنامه اولیه آن در سال 1376 تدوین و حدوداً از سال 1392 شکل اجرایی بهخود گرفت. براساس ارزیابیهای میدانی که از فاز اول اجرای طرح توسط گروه تخصصی از مرکز پژوهشهای مجلس انجام گرفته است، فاز اول طرح در ابعاد مختلف با چالشهای اساسی مواجه است. ازجمله ایرادهایی که در ابعاد کلان و مدیریتی میتوان به طرح مذکور وارد دانست بهشرح زیر است:
همچنین ارزیابیها از عملیات عمرانی انجامشده توسط شرکتهای پیمانکار نیز نشان داد، در استقرار سامانههای آبیاری و زهکشی، ایجاد جادههای سرویس و انجام عملیات تسطیح و یکپارچهسازی، در موارد قابلتوجهی، مشکلات حادی وجود دارد که کارایی و اثربخشی طرح را تحتالشعاع قرار داده و نارضایتی کشاورزان منطقه را بههمراه داشته است. بنابراین اهداف مورد انتظار از اجرای طرح احیای 550 هزار هکتار از اراضی کشاورزی استانهای خوزستان و ایلام خصوصاً تقویت امنیت غذایی کشور، افزایش بهرهوری و توسعه پایدار منابع آب و خاک، افزایش راندمان تولید و درآمد کشاورزان، اشتغالزایی در سطح منطقه، توسعه شاخصهای اجتماعی و جلوگیری از مهاجرت روستاییان به شهرها، به شکل مناسبی محقق نشده است [102]. در این بین، مهمترین مشکل، غالب بودن بهرهبرداری خردهمالکی و انفرادی و عدم تعریف و عملیاتیسازی نظام بهرهبرداری مناسب، دانشبنیان و اجتماعمحور است که وزیر سابق جهاد کشاورزی نیز در برنامه پیشنهادی خود به این موضوع اذعان داشته و «تعیین نظام بهرهبرداری در طرحهای کلان کشاورزی اجراشده مثل طرح احیای 550 هزار هکتار از اراضی کشاورزی استانهای خوزستان و ایلام» را بهعنوان یکی از اقدامات برای راهبرد «مدیریت واحد آب و خاک کشاورزی» اعلام کرده بود. با وجود این اقدام مشخصی برای برطرف کردن اشکالات فاز اول و اجرای فاز دوم طرح مذکور مشاهده نمیشود.
ساختار کنونی نظام اجرایی بخش کشاورزی از مهمترین عواملی است که در کنار عوامل راهبردی بیرونی و سایر عوامل درونی، مانع از تحقق کشاورزی و امنیت غذایی دانشبنیان و متکی به تولید داخلی میشود. ساختار وزارت جهاد کشاورزی عمدتاً تابع ساختار وظیفهای بوده و معاونتها و واحدهای سازمانی آن، معمولاً براساس زیربخشهای تولیدی شکل گرفتهاند و هماهنگی مناسبی بین آنها برای تحقق مأموریتهای خودکفایی، توسعه روستایی و حفاظت و توسعه منابع طبیعی وجود ندارد. کلانطرح احیای ۵۵۰ هزار هکتار از اراضی کشاورزی استانهای خوزستان و ایلام، نماد بارز بههمریختگی سازمانی وزارت جهاد کشاورزی در استفاده از منابع و بودجههای مربوطه است که با وجود گذشت زمان حدود ۱۶ سال از تدوین برنامه اولیه و حدود دهسال از اجرایی شدن آن، هنوز این اراضی به منطقه ویژه خودکفایی دانشبنیان در قالب زنجیره ارزش مبدل نشده است. در چنین ساختاری که هماهنگی افقی بین واحدهای آن در حداقل ممکن است، استعلامها و مراحل پیچیده اداری راهاندازی و توسعه کسبوکار، مانع از توسعه فراگیر و مؤثر بخش خصوصی و تعاونی بهخصوص در حوزه دانشبنیانی میشود. عرصههای منابع طبیعی اعم از جنگل، مرتع و بیابان، قابلیت بالایی در حوزه اشتغالزایی پایدار و دانشبنیان دارد، ولی در حال حاضر مدیریت و حکمروایی این عرصهها، کمتر از رویکرد شفاف و مشارکتی بهرهمند است و مانع از شکلگیری نهضت مردمی دانشبنیان، درخصوص احیا و توسعه منابع طبیعی میشود، البته تعارض منافع نیز بعضاً در طولانی شدن برخی فرایندهای اداری و جلوگیری از ورود خون تازه به بخش از طریق شرکتهای دانشبنیان مؤثر است.
علاوهبر این، وزارت جهاد کشاورزی تاکنون از فرصت و ظرفیت بسیار بالای اعضای هیئت علمی و دانشآموختگان دانشگاهها، بهخصوص در حوزه رشتههای کشاورزی و منابع طبیعی، بهرهبرداری بسیار اندکی را به عمل آورده است. درحالی که برای مثال با اجرای طرحهایی مانند طرح سهمبری دانش از تولید و توسعه مراکز رشد و شتابدهی میتوانست بدون نیاز به استخدام و بار مالی بالا و عمدتاً با تغییر و بهبود رویههای مدیریتی، زمینه جهش دانشبنیان را در حوزه امنیت غذایی فراهم کند. نقشآفرینی سازمانی در توسعه واردات با محوریت شرکتهای دولتی بخش کشاورزی، از دیگر موانع نهادی تحقق امنیت غذایی متکی به داخل و دانشبنیان در کشور است. این شرکتها مانند شرکت بازرگانی دولتی و پشتیبانی امور دام از وظایف اصلی و قانونی خود در تقویت تولید داخلی فاصله گرفتهاند و جالب اینکه در همین شرایط کمبود منابع مالی، بودجههای هنگفتی در اختیار این شرکتها برای واردات قرار داده میشود. درحالی که اگر درصد اندکی از آن بهصورت سالیانه در اختیار شرکتهای دانشبنیان و تشکلهای فراگیر کشاورزی در قالب زنجیره ارزش و یک برنامه جامع قرار داده شود، میتوانند با افزایش بهرهوری و کاهش هزینههای تولید، کشور را به سمت استقلال سوق دهند. برای مثال در قوانین بودجه سالهای 1401 و 1402 کل کشور، بودجه این دو شرکت بهترتیب 31 و 40 برابر اعتبارات طرحهای تملک داراییهای سرمایهای فصل کشاورزی و منابع طبیعی بوده است.
در بخشهای قبلی گزارش به مهمترین ایرادهای ساختاری و بلندمدت تحقق امنیت غذایی در کشور و همچنین ایرادهای عملکردی وزارت جهاد کشاورزی در دو سال ابتدایی دولت سیزدهم پرداخته شد. از مهمترین چالشهای بلندمدت، میتوان آسیبپذیری زنجیره تأمین غذا درمقابل تکانههای بیرونی؛ کاهش تمرکز بر تولید داخلی محصولات راهبردی؛ پایین بودن قابلتوجه بهرهوری تولید محصولات راهبردی؛ ضعف در ایمنی غذایی، ساختار نامناسب زنجیره ارزش و بازار محصولات کشاورزی و بهرهبرداری ناپایدار از منابع پایه را نام برد. از مهم ترین ایرادهای عملکردی مدیریت بخش کشاورزی در دوسال ابتدایی دولت سیزدهم نیز میتوان به مواردی همچون غفلت از توسعه روستایی؛ عدم توجه شایسته به احیای مرغ لاین سویه آرین؛ عدم اصلاح ساختار نامناسب و غیرقابل اتکای آمار و اطلاعات بخش کشاورزی؛ تشدید نابسامانیها در ساختار بازرگانی بخش کشاورزی؛ اجرای نادرست کشاورزی قراردادی و نبود برنامه جدی برای اصلاح فاز دوم اجرای طرح احیای 550 هزار هکتار از اراضی استانهای خوزستان و ایلام اشاره کرد. موارد ذکر شده حاکی از نبود عزم جدی برای رفع چالشهای بلندمدت تحقق امنیت غذایی در کشور است که میتوان آن را مصداقی از عدم اهتمام بر نفوذ دانش در بدنه تولیدی بخش کشاورزی تلقی نمود. این در حالی است که گسترش نفوذ دانش در بخش کشاورزی، با ارتقای بهرهوری تولیدات و همچنین افزایش ثروتآفرینی در زنجیرههای عرضه محصولات، قادر به ایجاد تحول مثبت در تحقق امنیت غذایی و خودکفایی پایدار کشور خواهد بود و محور برنامه ریزیهای باید قرار گیرد.
در این راستا لازم است دستگاههای متولی با اقداماتی همچون ارتقای سهمبری دانش از تولید؛ بهبود ساختار تأمین مالی شرکتهای دانشبنیان؛ ایجاد مراکز جهاد اقتصادی روستایی و عشایری بهمثابه مراکز رشد و کارآفرینی و مراکز شتابدهی؛ اصلاح ساختار آموزش عالی کشاورزی و منابع طبیعی و همچنین سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی و رفع موازیکاریهای مربوطه؛ اصلاح ساختار مدیریتی نظامهای بهرهبرداری و مدیریت پایدار منابع پایه تولید، اهتمام ویژهای به مقوله امنیت غذایی دانشبنیان داشته باشند. بهطور ویژه وزارت جهاد کشاورزی باید راهبرد و برنامه خود در استفاده نظاممند از جوانان متخصص و انقلابی که میتوانند به مانند دهه اول انقلاب اسلامی، زمینهساز اقدامات معجزهآسا در عین پایبندی به مبانی علمی باشند، مشخص و موانع نهادی تحقق امنیت غذایی متکی به داخل و دانشبنیان در کشور را برطرف کند.
در جدول 4، برخی از مهمترین الزامات تحقق امنیت غذایی دانشبنیان و در راستای تحقق چهار بُعد اصلی امنیت غذایی، مرتبط با کلیه چالشهای بلندمدت و کوتامدت ذکر شده در بخشهای پیشین این گزارش که لازم است در دستور کار وزارت جهاد کشاورزی در دوره جدید قرار گیرد، به تفکیک برای شش اولویت (حوزه کلان) و ۱۳ محور اصلی ذکر شده است. ارتباط این اولویتهای پیشنهادی با چهار بُعد اصلی امنیت غذایی به این صورت است که: اولویتهای «ارتقای بهرهوری تولید در راستای تحقق خودکفایی پایدار در محصولات اساسی کشاورزی» و «ارتقای نظام ملی نوآوری و فضای کسبوکار کشاورزی» متناظر با بُعد فراهم بودن غذا و وجود غذای کافی؛ اولویتهای «توسعه زنجیره ارزش پایدار و فراگیر و اصلاح ساختار بازار محصولات و نهادههای کشاورزی» و «هدایت و حمایت کارآفرینی روستایی و عشایری» متناظر با بُعد دسترسی به مواد غذایی؛ اولویت «توسعه کشت محصولات سالم و ارگانیک و ارتقای سلامت مواد غذایی» متناظر با بُعد سلامت و ایمنی مواد غذایی و اولویت «بهرهبرداری پایدار از منابعطبیعی» متناظر با بُعد ثبات در دسترسی به مواد غذایی و پایداری در عرضه آن هستند. جزئیات مرتبط با این اولویتها شامل ۴۲ اقدام اجرایی، اهداف کمّی، نتایج مورد انتظار و دستگاههای متولی مرتبط با این اولویتها در جدول پیوست این گزارش ارائه شده است.
جدول 4. الزامات اجرایی تحقق امنیت غذایی دانشبنیان
اولویت (حوزه کلان) |
محورهای اصلی |
1. ارتقای بهرهوری تولید در راستای تحقق خودکفایی پایدار در محصولات اساسی کشاورزی |
1. سهمبری دانش از تولید |
2. توسعه کشاورزی حفاظتی با محوریت و راهبری شرکتهای دانشبنیان |
|
3. استفاده از روشهای نوین و علمی در مقابله با تغییر کاربری و زمینخواری و ترویج یکپارچهسازی اراضی کشاورزی |
|
4. حفظ و ارتقای کیفیت خاک اراضی کشاورزی با رویکرد علمی و دانشبنیان |
|
5. استقرار مناطق ویژه غلات، دانههای روغنی و روغن و حبوبات در اراضی حاصلخیز و مستعد کشاورزی توسط شرکتهای توسعهگر و دانشبنیان با جلب رضایت مالکان خصوصی اراضی با هدف مدیریت یکپارچه و بهرهور |
|
6. تغییر مدیریت فعلی مجتمع مرغ لاین بابل کنار از حالت دولتی فعلی و اداره آن در قالب یک کنسرسیوم با سهامداران متشکل از دولت، شرکتهای دانشبنیان و سایر ذینفعان. |
|
2. توسعه زنجیره ارزش پایدار و فراگیر و اصلاح ساختار بازار محصولات و نهادههای کشاورزی |
1. توسعه فراوری و بازاررسانی محصولات کشاورزی |
2. توسعه کشاورزی قراردادی عدالتمحور |
|
3. نوسازی نظامهای بهرهبرداری بخش کشاورزی |
|
3. ارتقای نظام ملی نوآوری و فضای کسبوکار کشاورزی |
1. اصلاح ساختار تحقیقات، آموزش و ترویج بخش کشاورزی |
2. بهبود فضای کسبوکار شرکتهای دانشبنیان کشاورزی |
|
4. هدایت و حمایت کارآفرینی روستایی و عشایری |
راهاندازی مراکز جهاد اقتصادی روستایی و عشایری تخصصی غیردولتی در سطح محلی بهمثابه مراکز رشد و شتابدهی |
5. توسعه کشت محصولات سالم و ارگانیک و ارتقای سلامت مواد غذایی |
1. تولید دانشبنیان محصولات و نهادههای کشاورزی زیستی و ارگانیک |
2. توسعه تکنیکهای علمی در پایش میزان آلودگی در محصولات کشاورزی |
|
6. بهرهبرداری پایدار از منابعطبیعی |
استفاده از ظرفیت متخصصان و دانشآموختگان در راستای مدیریت دانشبنیان منابعطبیعی و اجرای طرحهای مرتبط با امنیت غذایی با رعایت ملاحظات محیطزیستی و اجتماعی |
بخش کشاورزی با وجود قابلیتهای بسیار بالایی که در توسعه اقتصادی و ایجاد اقتدار برای کشور دارد، در دهههای اخیر با چالشهای عمدهای روبهرو بوده است. وابستگی در حلقههای ابتدایی زنجیره تولید اغلب محصولات کشاورزی (نهادههای فناورانه) و عدم اهتمام جدی به نفوذ دانش در این حلقهها، به عاملی برای تهدید تولید محصولات کشاورزی تبدیل شده است. کاهش سهم محصولات راهبردی از سطح زیرکشت محصولات زراعی، ضعف سیاستهای حمایتی در تولید محصولات راهبردی کشاورزی و در مقابل افزایش اتکاء به واردات این محصولات نیز باعث آسیبپذیری کشور و اختلال در امنیت غذایی آحاد جامعه شده است. افزایش روزافزون بودجه شرکتهای دولتی اصلی فعال در بخش کشاورزی که عمده وظیفه آنها در واردات خلاصه شده است نشاندهنده وضعیت روبه جلو نیست. به طوری که در قوانین بودجه سالهای 1401 و 1402، بودجه شرکتهای دولتی بهترتیب 31 و 40 برابر اعتبارات طرحهای تملک داراییهای سرمایهای فصل کشاورزی و منابع طبیعی بوده است. شایان ذکر است که عمده فعالیت شرکتهای مربوطه، ناظر بر هزینههای جاری آن هم در حوزه واردات است. در حالی که این اعتبارات طرحهای تملک داراییهای سرمایهای یک بخش هستند که سبب ایجاد جهش تولید و داراییهای بیننسلی در آن بخش میشوند.
از سوی دیگر، در حال حاضر دو منبع اصلی تولید بخش کشاورزی شامل زمین و آب، به دلیل سودآوری سرشار ناشی از تغییر کاربری و آببهای پرداختی بیشتر در سایر بخشها و گرایش به سمت تخصیص تکمتغیره و سودمحور آب، در حال افول است. بنابر نتایج آخرین سرشماری کشاورزی مرکز آمار ایران، در سال 1393، اراضی بالغ بر 74/8 درصد از بهرهبرداران زیر 5 هکتار بوده است که آن هم معمولا در قطعات مختلف بهرهبرداری میشود. هرچند سرشماری جدیدی در خصوص بخش کشاورزی منتشر نشده است، ولی یافته های ناشی از طرح حدنگاری در استان زنجان نشان میدهد سهم اراضی کشاورزی کمتر از یک هکتار از کل اراضی کشاورزی این استان، در دوره زمانی 1400-1382، بیش از 38 برابر رشد داشته است. برعکس، طی همین دوره، سهم اراضی کشاورزی 5 هکتار و بالاتر از کل اراضی کشاورزی این استان، کاهش 64/3 درصدی را تجربه کرده است. خردی اراضی کشاورزی، مقدمه تغییر کاربری آنها به شمار میرود و جذابیت فعالیتهای غیرمولد، سبب گسترش سریع پدیده تغییر کاربری و زمینخواری در کشور شده است.
سالخوردگی نیروی کار بخش کشاورزی و عدم ورود تحصیلکردگان به این بخش از شواهدی هستند که بر وضعیت نامناسب سرمایه انسانی در بخش کشاورزی دلالت دارند. سال 1382، در حدود 28/5 درصد کشاورزان دارای سن کمتر از 40 سال بودهاند که در سال 1393 به 22 درصد و در صورت تداوم وضع موجود، در سال 1404 به 17 درصد خواهد رسید. این امر نشاندهنده عدم رغبت مناسب جوانان به حوزه فعالیتهای کشاورزی است که میتواند آینده این بخش را با کمبود نیروی انسانی ماهر و توانمند مواجه کند. همچنین طبق نتایج آمارگیری نیروی کار مرکز آمار ایران، از سال ۱۳۸۴ تا سال1400 هیچگاه نسبت دانشآموختگان کشاورزی شاغل در بخش کشاورزی به کل دانشآموختگان کشاورزی شاغل، از 18 درصد فراتر نرفته است. در همین زمینه، با وجود افزایش تعداد شاغلان دارای تحصیلات عالی در بخش کشاورزی، هنوز هم کمتر از یک درصد از شاغلان این بخش دارای تحصیلات عالی هستند. این عوامل، مانع از تحقق امنیت غذایی متکی به ظرفیتهای داخلی و مبتنی بر افزایش بهرهوری و عملکرد خواهد شد. شایان ذکر است که در طول دوره 2021-1961، شکاف عملکرد محصولات گندم و جو در کشور با متوسط جهانی بهترتیب 562 و 160 درصد افزایش یافته است. این شکاف برای دانههای روغنی در بازه زمانی سالهای 2021- 1991، نیز 27 درصد افزایش یافته است. نکته قابلتأمل، افزایش شکاف عملکردی این محصولات با کشورهای منتخب مصر، چین، عربستان سعودی و ترکیه، در بازههای زمانی مذکور است.
از سوی دیگر، اتخاذ تصمیمات ارزی و قیمتگذاری در خارج از بخش کشاورزی، بدون توجه به اثرات آنها بر تولید، از دیگر تهدیدات جدی امنیت غذایی به شمار میرود. درنتیجه چنین تصمیماتی، بخشی از ظرفیت مرغداریها و دامداریهای کشور، به دلیل عدم همخوانی بین رشد قیمت نهادههای تولید و قیمت محصول نهایی دچار تعطیلی شد. عدم مدیریت مناسب باقیمانده برخی نهادهها در محصولات کشاورزی نیز میتواند سلامت آحاد جامعه را به مخاطره اندازد. مجموع این روندها، تحقق امنیت غذایی پایدار با اتکاء به تولید داخلی را دچار چالش کرده است.
با وجود تداوم این چالشها در چند دهه گذشته، انتظار بر این بود که با تغییر رویکردهای غلط سابق و اتخاذ سیاستهای کارآمد، اقدامهای جدی برای کاهش عقبماندگیهای پیشین صورت میگرفت، ولی شواهد موجود حاکی از عدم تدبیر امور بخش کشاورزی در دو سال ابتدایی دولت سیزدهم براساس اصول صحیح مدیریتی و ضوابط قانونی است. در گزارش حاضر، با ارائه شواهد و دلالتهای میدانی و قانونی و با هدف بهبود رویکردهای اشتباه و جلوگیری از فرصتسوزی، برخی از مهمترین ایرادهای عملکردی دوساله اخیر در بخش کشاورزی مورد تحلیل قرار گرفت. علاوه بر موارد فوقالذکر که از چالشهای حلنشده در مسیر تحقق امنیت غذایی در کشور محسوب میشوند و در دوره ابتدایی دولت سیزدهم نیز برای رفع آنها برنامه مشخصی وجود نداشت، مصادیق سایر ایرادهای عملکردی دو سال ابتدایی وزارت جهاد کشاورزی در دولت سیزدهم، بهشرح زیر بیان شدهاند:
با توجه به ایرادهای ذکر شده لازم است در اولین فرصت و بهمنظور پیشگیری از بروز تبعات جدیتر برای امنیت غذایی جامعه، در دوره جدید وزارت جهاد کشاورزی، ریلگذاری صحیحی برای تمشیت امور بخش کشاورزی و حمایت از توسعه آن بهخصوص در زمینه تحقق امنیت غذایی دانشبنیان در کشور با اتکا به منابع داخلی در دستور کار قرار گیرد. درواقع، فرصتهای استفادهنشده فراوانی در بخش وجود دارد که در صورت بهرهبرداری از آنها میتوان تحولات شگرف و جهش ایجاد کرد، ولی این امر نیز در گرو تحولگرایی است که مقام معظم رهبری نیز با تأکید بر تقویت نقاط قوت و رفع نقاط ضعف و معیوب، در روز اول فروردینماه سال ۱۴۰۲ آن را بهصورت کلی مورد تأکید قرار دادند. فارغ از عوامل بیرون بخش از جمله سیاستهای ارزی که باید با تحقق امنیت غذایی متکی به داخل همراستا شوند، ولی به هرحال افزایش نفوذ دانش در بخش کشاورزی، با ارتقای بهرهوری تولیدات و همچنین افزایش ثروتآفرینی در زنجیرههای ارزش محصولات، قادر به ایجاد تحول مثبت در تحقق امنیت غذایی کشور خواهد بود. اقدامات اجرایی پیشنهادی برای ایجاد چنین تحولی در جدول پیوست این گزارش ارائه شده که لازم است دستگاههای متولی تحت نظارت مجلس شورای اسلامی برنامه زمانبندی مشخصی را حاوی اهداف کمی مرتبط، برای آن تدوین و اجرا کنند.
جزئیات مرتبط با الزامات اجرایی تحقق امنیت غذایی دانشبنیان و متکی بر داخل
اولویت (حوزه کلان) |
محورهای اصلی |
اقدامات اجرایی |
اهداف کمّی |
نتایج مورد انتظار |
دستگاههای متولی |
1. ارتقای بهرهوری تولید در راستای تحقق خودکفایی پایدار در محصولات اساسی کشاورزی |
1. سهمبری دانش از تولید |
1. بهکارگیری دانشآموختگان در مدیریت دانشبنیان اراضی زراعی و باغی |
... هکتار |
· .... درصد افزایش عملکرد در واحد سطح محصولات زراعی-باغی. · .... درصد کاهش در خلأ عملکرد داخلی و بینالمللی در تولید محصولات اساسی زراعی. · افزایش بهرهوری کل عوامل تولید بخش کشاورزی به میزان.... درصد. · ..... درصد ارتقا در راندمان آبیاری. · ارتقای سهم محصولات سالم به میزان.... درصد. · افزایش سهم سموم و کود زیستی از نهادههای مورد استفاده کشاورزان به.... درصد. · بهبود ساختمان و کیفیت خاک در..... هکتار از اراضی کشاورزی. · رشد تولیدات دام و طیور به میزان.... درصد |
· سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی. · معاونت زراعت و باغبانی و امور دام وزارت جهاد کشاورزی. · وزارت علوم، تحقیقات و فناوری. · معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری. · سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابع طبیعی. |
2. بهکارگیری دانشآموختگان در مدیریت دانشبنیان واحدهای دامداری و مرغداری |
... درصد واحدهای دامداری و مرغداری |
||||
3. اصلاح ساختار تحقیق، آموزش و ترویج کشاورزی و رفع موازیکاریها و چابکسازی ساختار در این زمینه. |
تدوین و ابلاغ تصویبنامه |
||||
4. قرار دادن زمین رایگان و ایستگاههای تحقیقاتی لازم در اختیار شرکتهای دانشبنیان بهمنظور آزمون فناوریهای جدید در محیطهای کنترلشده با رعایت ضوابط محیط زیستی. |
... هکتار زمین و تعداد... ایستگاه تحقیقاتی. |
||||
5. حمایت از توسعه فناوریهای سازگار با محیطزیست، ازجمله سموم و کودهای زیستی. |
اعطای تسهیلات به تعداد... شرکت دانشبنیان ارائهکننده فناوری جدید. |
||||
6. تغییر مدیریت فعلی مجتمع مرغ لاین بابل کنار از حالت دولتی فعلی و اداره آن در قالب یک کنسرسیوم با سهامداران متشکل از دولت، شرکتهای دانشبنیان و سایر ذینفعان. |
ایجاد و راهبری حداقل... لاین تحقیقاتی |
||||
7. استقرار مناطق ویژه غلات، دانههای روغنی و روغن و حبوبات در اراضی حاصلخیز و مستعد کشاورزی توسط شرکتهای توسعهگر و دانشبنیان با جلب رضایت مالکان خصوصی اراضی با هدف مدیریت یکپارچه و بهرهور |
تعداد... منطقه ویژه خودکفایی |
||||
8. اختصاص اراضی دولتی کشاورزی درجه یک و مسطح به کشت محصولات اساسی تحت مدیریت شرکتهای دانشبنیان. |
... هکتار |
||||
2. توسعه کشاورزی حفاظتی با محوریت و راهبری شرکتهای دانشبنیان |
1. توسعه بهکارگیری ماشینآلات کمخاکورزی در اراضی دیم |
... هکتار اراضی دیم |
· ..... درصد کاهش فرسایش خاک. · ....... درصد کاهش آتش سوزی جنگلها و مراتع. · ..... درصد رشد عملکرد اراضی دیم. · ایجاد..... نفر فرصت شغلی برای جامعه محلی. |
· سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی. · معاونت بازرگانی، زراعت و باغبانی و امور دام وزارت جهاد کشاورزی. · وزارت علوم، تحقیقات و فناوری. · سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابعطبیعی. |
|
2. استفاده از کودهای سوپر جاذب در اراضی دیم |
... هکتار اراضی دیم |
||||
3. توسعه باغات دیم در اراضی شیبدار و صنایع تبدیلی مربوطه با رعایت ملاحظات پایداری |
1. ... هکتار از اراضی شیبدار |
||||
2. ... واحد فرآوری |
|||||
3. استفاده از روشهای نوین و علمی در مقابله با تغییر کاربری و زمینخواری و ترویج یکپارچهسازی اراضی کشاورزی |
1. توسعه سازمانهای مردمنهاد متشکل از دانشآموختگان کشاورزی و جامعهشناسی بهمنظور ترویج یکپارچهسازی اراضی کشاورزی. |
توانمندسازی تعداد... سازمان مردمنهاد. |
· .... درصد افزایش در اراضی حد نگاری شده. · .... درصد کاهش در درخواستهای تغییر کاربری. · .... درصد کاهش در پروندههای قضایی مربوط به تخلفات. · ..... درصد افزایش ضریب مکانیزاسیون در اراضی کشاورزی. |
· وزارت جهاد کشاورزی (سازمانهای امور اراضی و منابع طبیعی و آبخیزداری). · معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری. · سازمان حفاظت محیط زیست. · سازمان نقشهبرداری کشور. · سازمان جغرافیایی نیروهای مسلح. |
|
2. تدوین و ابلاغ آییننامه دانشبنیان کردن کاداستر و پایش اراضی کشاورزی. |
تدوین آییننامه. |
||||
4. حفظ و ارتقای کیفیت خاک اراضی کشاورزی با رویکرد علمی و دانشبنیان |
1. استفاده از شرکتهای دانشبنیان برای بهینهسازی فرایند درجهبندی خاک |
... درصد از اراضی کشاورزی |
· ..... درصد افزایش در مواد آلی خاکهای کشاورزی. · .... درصد افزایش در مواد معدنی خاکهای کشاورزی به تفکیک عناصر. |
· وزارت جهاد کشاورزی (معاونت امور آب و خاک و مؤسسه تحقیقات خاک و آب)؛ · معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری. |
|
2. استفاده از ظرفیت شرکتهای دانشبنیان جهت غنیسازی خاک یا احیا و ارتقا درجهبندی اراضی |
... درصد از اراضی کشاورزی |
||||
2. توسعه زنجیره ارزش پایدار و فراگیر و اصلاح ساختار بازار محصولات و نهادههای کشاورزی |
1. توسعه فراوری و بازاررسانی محصولات کشاورزی |
1. هوشمندسازی نظارت بر بازار نهادهها و محصولات کشاورزی |
ارتقای سطح پوشش سامانههای موجود در راستای نظارت بر تعداد... نهاده و... محصول کشاورزی دارای بیشترین حاشیه بازار. |
· .... درصد افزایش ارزشافزوده صنایع تبدیلی و تکمیلی کشاورزی؛ · .... درصد کاهش در ضایعات محصولات کشاورزی؛ · .... درصد افزایش در گردش مالی زنجیرههای ارزش محصولات کشاورزی و غذایی. · ..... درصد کاهش در اختلاف قیمت پرداختی مصرفکننده و قیمت دریافتی تولیدکننده. |
· وزارت جهاد کشاورزی · وزارت علوم، تحقیقات و فناوری · وزارت صنعت، معدن و تجارت. · اتاق اصناف کشاورزی و منابعطبیعی. · اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران. · اتاق تعاون ایران. |
2. تدوین و ابلاغ دستورالعمل حضور محققان در صنایع تبدیلی و تکمیلی کشاورزی بهمنظور آسیبشناسی و ارتقای عملکرد |
حضور اعضای هیئت علمی و دانشجویان تحصیلات تکمیلی کشاورزی و منابع طبیعی در تعداد... کارخانه مواد غذایی و صنایع کشاورزی و ارائه طرح ارتقا برای آنها در قالب فرصت مطالعاتی. |
||||
2. توسعه کشاورزی قراردادی عدالتمحور |
1. استقرار نظام اطلاعات واحدهای فراوری و ظرفیتهای تعطیل و نیمهتعطیل صنایع |
پیادهسازی سامانه |
· ... درصد افزایش در سطحزیرکشت قراردادی؛ · .... درصد افزایش در تعداد واحدهای فراوری مشارکت کننده در طرحهای کشاورزی قراردادی؛ · .... واحد فراوری کشاورزی بازگشته به مدار تولید |
· وزارت جهاد کشاورزی. · وزارت صنعت، معدن و تجارت. · معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری. · اتاق اصناف کشاورزی و منابعطبیعی. · اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران. · اتاق تعاون ایران. |
|
2. استفاده از شتابدهندهها و شرکتهای دانشبنیان جهت فعالسازی ظرفیتهای تعطیل و نیمهتعطیل واحدهای فراوری کشاورزی و شکلگیری کشاورزی قراردادی |
تعداد... واحد فرآوری |
||||
3. واگذاری مدیریت و احیای اراضی 550 هزار هکتاری به شرکتهای دانشبنیان براساس الگوهای نوین تأمین مالی |
محدوده طرح احیای 550 هزار هکتار اراضی خوزستان و ایلام |
||||
3. نوسازی نظامهای بهرهبرداری بخش کشاورزی |
1. تفکیک عنصر مالکیت از مدیریت در شرکتهای تعاونی تولید و سهامی زراعی و بهکارگیری افراد تحصیلکرده و مجرب در زمینههایی همچون مدیریت کسبوکار، بازاریابی، مدیریت منابع انسانی و مدیریت مالی در هیئتمدیره و مدیریت عاملی آنها و الزام ایشان به خرید بخشی از سهام شرکت. |
... درصد از شرکتهای بخش کشاورزی |
· .... درصد افزایش در تولید نظامهای بهرهبرداری. · .... درصد افزایش در گردش مالی زنجیرههای ارزش در نظامهای بهرهبرداری. · .... درصد افزایش بهرهوری آب. · .... درصد افزایش سهم کشاورزان از ارزشافزوده صنایع تبدیلی و صادرات. |
· سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی. · معاونتهای زراعت و باغبانی و امور دام وزارت جهاد کشاورزی. · سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری. · صندوق مادرتخصصی حمایت از توسعه سرمایهگذاری در بخش کشاورزی. · صندوق نوآوری و شکوفایی. · بانک کشاورزی. · وزارت علوم، تحقیقات و فناوری. · معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری. · سازمان نظام مهندسی کشاورزی و منابعطبیعی. |
|
2. انعقاد قرارداد همکاری بین 1) شرکتهای تعاونی و سهامی زراعی و کشت و صنعت و 2) مراکز دانشگاهی و پژوهشی و شرکتهای دانشبنیان و 3) بانک کشاورزی و صندوقهای تأمین مالی بهمنظور ارتقا عملکرد تولید و اجرای طرحهای مبتنیبر فناوریهای نوین و زنجیره ارزش. |
تعداد... شرکت |
||||
3. تشکیل شرکتهای کشاورزی و روستایی نسل جدید با محوریت دانشآموختگان مجرب برای مدیریت دانشبنیان واحدهای تولیدی کشاورزی، روستایی و عشایری. |
تعداد... شرکت |
||||
4. توانمندسازی اتحادیههای کشاورزان، روستاییان و عشایر برای استقرار زنجیره ارزش با هدف انتفاع مستقیم اعضا از ارزشافزوده ناشی از فرآوری و صادرات. |
تعداد... اتحادیه |
||||
5. بهرهگیری از ظرفیت شرکتهای دانشبنیان در ارتقای عملکرد نظامهای بهرهبرداری با نظارت دولت بر تعهدات فیمابین. |
... درصد از نظامهای بهرهبرداری |
||||
6. اصلاح قوانین ناظر بر نظامهای بهرهبرداری، ازجمله «قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکتهای تعاونی روستایی» مصوب 1349/12/24 [103] و همچنین «قانون تشکیل شرکتهای سهامی زراعی» مصوب 1346/10/27 [104]، با محوریت ارتقا ضریب نفوذ دانش در این نظامها. |
تدوین لایحه |
||||
3. ارتقای نظام ملی نوآوری و فضای کسبوکار کشاورزی و منابعطبیعی |
1. اصلاح ساختار تحقیقات، آموزش و ترویج بخش کشاورزی |
1. رفع موازیکاری بین دانشگاهها و وزارت جهاد کشاورزی در زمینه تحقیقات کشاورزی و حاکم ساختن رویکرد تحقیقات بینرشتهای. |
اصلاح اساسنامه سازمان |
· .... درصد افزایش در تعداد تحقیقات بینرشتهای · … درصد افزایش در تحقیقات کاربردی مشترک دانشگاهها با وزارت جهاد کشاورزی · .... درصد افزایش در تعداد نوآوریهای مرتبط با نهادههای فناورانه کشاورزی · .... درصد افزایش تولید محصولات کشاورزی در پهنههای تحت نظارت اعضای هیئت علمی، دانشآموختگان و دانشجویان مستعد |
· وزارت علومتحقیقات و فناوری · سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی · معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری · بانک کشاورزی · صندوق مادرتخصصی حمایت از سرمایهگذاری در کشاورزی · معاونت برنامهریزی و اقتصادی وزارت جهاد کشاورزی · بانک مرکزی · وزارت امور اقتصادی و دارایی |
2. بازنگری در ضوابط و معیارهای ترفیع و ارتقای اعضای هیئت علمی دانشگاهها و مؤسسات تحقیقاتی در راستای توسعه فعالیتهای دانشبنیان در بخش کشاورزی و افزایش ضریب نفوذ دانش کاربردی در مزرعه |
تدوین و ابلاغ تصویبنامه |
||||
3. تدوین نظام مسائل و شناسایی متخصصان هر استان (ترجیحاً حوزه آبخیز). |
تدوین نظام مسائل و شناسایی متخصصان برای... استان (حوزه آبخیز) |
||||
4. نظارت بر عملکرد مناسب عرصههای کشاورزی و مناطق روستایی و عشایری بهصورت پهنهای توسط اعضای هیئت علمی، دانشآموختگان و دانشجویان. |
... هکتار از اراضی کشاورزی و تعداد... کسبوکار روستایی و عشایری |
||||
5. برونسپاری تحقیقات و ترویج کشاورزی با محوریت دانشگاهها. |
تعداد... طرح پژوهشی کشاورزی |
||||
2. بهبود فضای کسبوکار شرکتهای دانشبنیان کشاورزی |
1. برگزاری دورههای کارورزی برای دانشجویان در شرکتهای دانشبنیان بهمنظور کاهش هزینههای جاری شرکتهای دانشبنیان بهخصوص در مراحل ابتدایی فعالیت و همچنین آشنایی دانشجویان مستعد با فضای کاری و بازار واقعی و یادگیری مهارتهای مدیریت کسبوکار. |
... نفر- ساعت آموزش بهازای هر شرکت
|
· ... درصد افزایش تعداد شرکتهای دانشبنیان بخش کشاورزی · ... درصد افزایش ارزشافزوده تولیدات شرکتهای دانشبنیان بخش کشاورزی |
· معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری · بانک کشاورزی · صندوق مادرتخصصی حمایت از سرمایهگذاری در کشاورزی · وزارت علومتحقیقات و فناوری · سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی · معاونت برنامهریزی و اقتصادی وزارت جهاد کشاورزی · بانک مرکزی وزارت امور اقتصادی و دارایی |
|
2. انتشار عمومی اطلاعات بخش کشاورزی و نیازها و مسائل مربوطه با هدف هدایت فعالیتهای شرکتهای دانشبنیان و همرسانی این شرکتها |
تعریف تعداد... پروژه ترویجی و تحقیقی نیازمحور |
||||
3. بهبود دسترسی متخصصان و شرکتهای دانشبنیان بخش کشاورزی به منابع مالی |
... درصد افزایش تسهیلات اعطایی به طرحهای دانشبنیان بخش کشاورزی و منابعطبیعی |
||||
4. هدایت و حمایت کارآفرینی روستایی و عشایری |
راهاندازی مراکز جهاد اقتصادی روستایی و عشایری تخصصی غیردولتی در سطح محلی بهمثابه مراکز رشد و شتابدهی |
1. تأمین فضای اداری و کاری برای شکلگیری مراکز و قرار دادن فضاهای بلااستفاده در اختیار مراکز بهصورت رایگان، حداکثر ظرف یک ماه پس از شکلگیری |
راهاندازی تعداد... مرکز جهاد اقتصادی روستایی و عشایری در سطح شهرستان (حداقل سه مرکز در هر استان) |
· .... درصد افزایش عملکرد در واحد سطح تولید محصولات روستایی و عشایری · .... درصد کاهش نرخ بیکاری پنهان در نواحی روستایی و عشایری · .... درصد افزایش اشتغال دانشآموختگان و تحصیلکردگان رشتههای مرتبط · .... درصد افزایش فرصتهای شغلی غیرکشاورزی در نواحی روستایی و عشایری · .... درصد افزایش سرمایهگذاری بخش خصوصی در نواحی روستایی و عشایری · افزایش.... درصدی بهرهوری نیروی کار شاغل در نواحی روستایی و عشایری |
· وزارت جهاد کشاورزی · وزارت کشور (استانداریها) · وزارت علوم، تحقیقات و فناوری · سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی (تات) · شرکت شهرکهای کشاورزی · سازمان بسیج سازندگی · معاونت علمی و فناوری ریاستجمهوری |
2. استقرار ششماهه اعضای هیئت علمی و دانشجویان دکتری و پسادکتری مرتبط با کارآفرینی و توسعه روستایی در این مراکز |
تدوین بخشنامه مربوطه |
||||
5. توسعه کشت محصولات سالم و ارگانیک و ارتقای سلامت مواد غذایی |
1. تولید دانشبنیان محصولات و نهادههای کشاورزی زیستی و ارگانیک |
1. بهکارگیری دانشجویان، دانشآموختگان و اساتید مجرب در تولید انبوه و افزایش سطح زیرکشت محصولات ارگانیک با تکنیکهای بهروز دنیا |
... درصد افزایش سطح زیرکشت محصولات ارگانیک |
· .... درصد کاهش در میزان مصرف سموم در قطبهای اصلی تولید · .... درصد کاهش در مصرف کودهای شیمیایی در قطبهای اصلی تولید · .... درصد افزایش در سطح زیر کشت محصولات ارگانیک |
· وزارت جهاد کشاورزی · وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی · وزارت علوم، تحقیقات و فناوری · سازمان ملی استاندارد |
2. توسعه تولید نهادههای زیستی و ارگانیک با استفاده از ظرفیت شرکتهای دانشبنیان و دانشآموختگان و اساتید مجرب |
تعداد... قلم سم و کود کشاورزی |
||||
3. آموزش کشاورزان درخصوص مدیریت تلفیقی آفات براساس الگوی سهمبری دانش از تولید |
... درصد از بهرهبرداران محصولات زراعی و باغی |
||||
2. توسعه تکنیکهای علمی در پایش میزان آلودگی در محصولات کشاورزی |
1. پایش هوشمند و دانشبنیان باقیماندههای عناصر مضر و آلودگیها در محصولات کشاورزی |
... درصد از محصولات پرمصرف |
افزایش در محصولات مورد پایش به تعداد.... قلم و تعداد مؤلفههای تحت پایش به... مورد |
||
2. توسعه فناوریهای پایش و شناسایی محصولات تراریخته و ایجاد قابلیت صدور گواهی عدم استفاده از تراریختهها (non-GMO) |
... درصد از محصولات مرتبط با تراریختهها |
||||
6. بهرهبرداری پایدار از منابعطبیعی |
مدیریت دانشبنیان منابعطبیعی |
اعطای حق بهرهبرداری از اراضی ملی و منابع طبیعی به دانشجویان (از طریق دانشگاههای معتبر)، دانشآموختگان مجرب و جوامع بومی، با رویکرد مدیریت اجتماعمحور، دانشبنیان، فقرزدا، مبتنیبر زنجیره ارزش و توسعه سرمایهگذاری خطرپذیر با رعایت ضوابط ماده (9) «قانون افزایش بهرهوری بخش کشاورزی و منابعطبیعی» مصوب 1389/04/23 [95]. |
... درصد از اراضی ملی و منابعطبیعی |
· .... درصد افزایش ارزشافزوده ناشی از بهرهبرداری پایدار از منابعطبیعی · ..... درصد افزایش اشتغال در جوامع بومی · .... هکتار افزایش پوشش جنگلی · ..... هکتار افزایش پوشش مراتع · ..... هکتار افزایش سطح زیرکشت گیاهان دارویی · ..... هکتار افزایش در آبخیزداری و آبخوانداری |
· وزارت جهاد کشاورزی · وزارت علوم، تحقیقات و فناوری |
گزیده سیاستی
تحقق امنیت غذایی در کشور با چالشهای بلندمدت عدیده ای مواجه است که ضرورت دارد در دوره جدید وزارت جهاد کشاورزی اهتمام ویژه ای برای رفع آنها با اتکا بر تولید داخلی صورت گیرد.
۲. قاسمی، حسین. تعاریف مبانی نظری امنیت غذایی، فصلنامه اقتصاد کشاورزی و توسعه (ویژهنامه امنیت غذایی). (4): 13-12. 1373.
۶. نوروزی حسین و سعید یزدانی. تبیین آثار انتشار آلودگی و بهرهبرداری از منابع طبیعی بر امنیت غذایی. اقتصاد کشاورزی و توسعه. 30(1) :1-28. 140۱.
۷. کیانیراد، علی و حسین نوروزی. تبیین عوامل مؤثر بر تخریب منابع طبیعی با تأکید بر فقر و امنیت غذایی. اقتصاد کشاورزی و توسعه, 29(4): 119-150. 1400.
۸. عابدی، سمانه. حکمروایی آب و ارزیابی آثار آن بر تأمین امنیت آب و غذا. نشریه آب و توسعه پایدار، 7(1): 12-1. 1399.
۹. سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی. تحلیل امنیت غذایی کشور تا 2050 با مدلسازی همبست آب، زمین، غذا و محیطزیست: چشم انداز و سیاستهای لازم، گزارش طرح تحقیقاتی. 1398..
۱۳. مستاجران، فرزانه، منصور زیبایی و زکریا فرجزاده. پیامدهای آزادسازی تجاری با تأکید بر امنیت غذایی در ایران. اقتصاد کشاورزی و توسعه، 26(101): 180-145. 1397.
۱۴. اسفندیاری ساسان، احسان سپهوند و صدیقه نبیئیان. بررسی تاثیر متغیرهای کلان اقتصادی بر امنیت غذایی خانوارهای شهری ایران. دهمین کنفرانس اقتصادکشاورزی ایران، کرمان. 1395.
۵۵. مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی. ضرورت اتخاذ تدابیر فوری بهمنظور جایگزینی نان موجود با نان کامل، شماره مسلسل 18838، 1402.