اظهارنظر درخصوص نظریه حقوقی معاونت حقوقی رئیس جمهور درباره «مرجع تأسیس و صدور مجوز شبکه های مردم نهاد تحت پوشش سازمان بهزیستی»

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

پژوهشگر گروه توسعه تعاون، مشارکتهای مردمی و سرمایه اجتماعی دفتر اجتماعی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

عطف به نظریه معاونت حقوقی رئیس جمهور در خصوص موضوع «مرجع تأسیس و صدور مجوز شبکه های مردم نهاد تحت پوشش سازمان بهزیستی» طی نامه شماره ۴۱۵۱۸/۴۷۹۲۱ مورخ ۱۴۰۲/۰۳/۲۲ نکاتی در خصوص قوانین و مقررات موضوعه کشور در خصوص موضوع فوق الذکر به شرح زیر مطرح می باشد:
۱. انجمن های صنفی سابقاً به موجب ماده (۲) قانون فعالیت احزاب، جمعیت ها و انجمن های سیاسی و صنفی و انجمن های اسلامی یا اقلیت های دینی شناخته شده مصوب ۱۳۶۰، تعریف و مشمول قانون مذکور شده بودند. [۶]
۲. در سال ۱۳۹۵، قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه های سیاسی تصویب و «قانون فعالیت احزاب، جمعیت ها و انجمن های سیاسی و صنفی و انجمن های اسلامی یا اقلیت های دینی شناخته شده» نسخ شد. [۷]
۳. در قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه های سیاسی مصوب ۱۳۹۵، تشکل های صنفی -تخصصی به درستی از متن قانون حذف شدند؛ اما برای این گونه از تشکل ها، قانون مستقلی تهیه نشد و این بخش از حلقه های میانی در ساختار حقوقی کشور بلاتکلیف ماندند.
۴. در سال ۱۴۰۱، قانونی با عنوان «نحوه تأسیس و فعالیت تشکل های صنفی -تخصصی» برای رفع خلأ قانونی فوق الذکر به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. [۵]
۵. بر اساس تعریف ارائه شده در ماده (۱) قانون فوق الذکر، تشکل های صنفی-تخصصی تشکیلاتی غیرسیاسی، غیرانتفاعی، غیرتجاری، غیردولتی و داوطلبانه هستند که توسط دارندگان صنوف، کسب وکارها، حرفه ها و پیشه ها در جهت حمایت از منافع صنفی آنها تشکیل می شوند.
۶. براساس ماده (۲۰) قانون مزبور، تشکل های موضوع بندهای «۱» تا «۱۲» ماده (۲۶) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (که عموماً مراکز و مؤسسات غیرتجاری انتفاعی فعال در حوزه عمل بهزیستی هستند) از شمول قانون «تشکل های صنفی-تخصصی» مستثنا شده اند.[۵] سازمان بهزیستی در حوزه های درمانی، توان بخشی، توانمندسازی و نگهداری مددجویان تحت پوشش سازمان بهزیستی را از این کسب وکارهای اجتماعی خرید خدمت می کند. در واقع این تشکل ها، کسب وکارهایی هستند که در ازای ارائه خدمات بهزیستی به مددجویان از سازمان بهزیستی و مددجویان پول دریافت می کنند.
۷. با استناد به این حکم، در تاریخ ۱۴۰۲/۰۳/۲۲ معاونت حقوقی ریاست جمهوری نظریه حقوقی در خصوص نحوه تأسیس مؤسسات غیرتجاری غیرانتفاعی موضوع بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم ارائه و به سازمان بهزیستی کشور ابلاغ کرده است. بر اساس این نظریه مؤسسات موضوع بند «۱۳» ماده (۲۶) «قانون تنظیم» مشمول قانون «تشکل های صنفی-تخصصی» شده و اختیار صدور مجوز تأسیس و فعالیت این مؤسسات از سازمان بهزیستی سلب شده است[۱]، اما در این خصوص ایراداتی به شرح ذیل مطرح است.

موضوعات

اظهارنظر کارشناسی

الف) مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) «قانون تنظیم»، تشکل‌هایی غیرسیاسی هستند[4] که هیچ‌گاه مشمول قانون «قانون فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته‌ شده مصوب ۱۳۶۰» نبوده‌اند؛ لذا شمول این تشکل‌ها در قانون «تشکل‌های صنفی-تخصصی» سالبه به انتفاع موضوع است.

ب) تشکل‌ها و مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) «قانون تنظیم» که تشکل‌هایی غیردولتی، غیرسیاسی، غیرتجاری و غیرانتفاعی هستند، عموماً تشکل‌هایی هستند که برای حمایت از منافع مددجویان تحت پوشش بهزیستی از قبیل معلولان جسمی‌-حرکتی، معلولان ذهنی و کودکان کار و زنان و دختران در معرض خطر و آسیب‌های اجتماعی و امثال آن تأسیس می‌شوند. این حمایت‌ها علاوه‌بر کمک‌های مالی، عموماً از طریق نظارت بر عملکرد مراکز خدماتی موضوع بندهای «۱» تا «۱۲» ماده (۲۶) قانون تنظیم و نظارت و مطالبه‌گری از سازمان بهزیستی و سایر دستگاه‌های مرتبط اعمال می‌شود. ازاین‌رو، با توجه به تعریف ارائه‌ شده در ماده (۱) قانون «تشکل‌های صنفی-تخصصی» که دارندگان صنوف، کسب‌وکارها، حرفه‌ها و پیشه‌ها را مشمول قانون مذکور می‌داند، مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم نباید مشمول قانون مذکور باشند چراکه این قبیل فعالیت‌های اجتماعی اساساً فعالیت صنفی یا کسب‌وکار نیستند.

ج) در ادبیات حقوقی کشور، عبارت «شبکه» به مجموعه‌ای از مؤسسات و تشکل‌های مردم‌نهاد اطلاق می‌شود که در راستای تأمین یک هدف اجتماعی تشکیل می‌شوند. در‌واقع شبکه‌ها، تشکل ‌مردم‌نهادی است که از اجتماع سایر تشکل‌های مردم‌نهاد ایجاد می‌شود. شبکه‌ها می‌توانند در سطوح استانی یا ملی و به‌صورت موقت یا دائم تشکیل شوند. دو ایراد اساسی برای واگذاری اختیار صدور مجوز شبکه‌های مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم به سازمان بهزیستی وجود دارد. اول اینکه، شبکه‌ها از حقوق نظارتی و مطالبه‌گری خود از سازمان بهزیستی به‌عنوان متولی سلامت اجتماعی محروم خواهند ماند، زیرا صدور، تمدید و ابطال مجوز فعالیت آنها در اختیار سازمان بهزیستی است و هر‌گونه افشای انحرافات و تخلفات احتمالی کارکنان و مدیران سازمان بهزیستی می‌تواند برای آنها عواقبی نامناسبی به‌همراه داشته ‌باشد. دومین ایراد این است که واژه «شبکه» در نظام حقوقی ایران در آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد مصوب ۱۳۹۵[1] تعریف شده ‌است که بر‌اساس ماده (۸) آیین‌نامه مذکور، صدور مجوز شبکه‌ها در اختیار وزارت کشور است[2] و این مسئولیت هیچ‌گاه به سازمان بهزیستی تفویض نشده است.

د) سازمان بهزیستی در سنوات اخیر، مجوز تأسیس و فعالیت انجمن‌های استانی و کانون کشوری انجمن‌های مراکز مثبت‌زندگی، توان‌بخشی و شبه‌خانواده[2] را که اساساً صنف و کسب‌وکار اجتماعی هستند را به‌استناد بند «۱۳» ماده (۲۶) «قانون تنظیم»، صادر کرده است. اقدام پیش‌گفته از منظر منطقی بسیار اشتباه بوده است. در‌واقع انجمن و کانون انجمن‌های مراکز فوق‌الذکر که اساساً مراکز و مؤسسات غیردولتی و انتفاعی هستند، باید با استناد به قواعد مندرج در قانون «نظام صنفی کشور» یا قانون «تشکل‌های صنفی-تخصصی» تأسیس می‌شدند.

جمع‌بندی و پیشنهادها

با توجه به توضیحات فوق‌الذکر محل صدور مجوز تشکل‌های اجتماعی فعال در حوزه بهزیستی باید متناسب با ماهیت و شخصیت حقوقی آن تشکل تعیین شود. به‌عبارت‌دیگر رفتار قانونگذار با یک مرکز انتفاعی (مانند مرکز نگهداری شبانه‌روزی سالمندان) نباید همانند یک انجمن یا کانون صنفی (انجمن مراکز سالمندان ایران) باشد. همچنین مدیریت مؤسسات غیرانتفاعی (مانند مؤسسه باور در حوزه نابینایان) باید متمایز از شبکه‌های (مانند شبکه تشکل‌های نابینایان و کم‌بینایان چاووش) فعال در همان حوزه در نظر گرفته شود.

 

جدول 1. تبارشناسی تشکلهای اجتماعی فعال در حوزه بهزیستی

نوع تشکل اجتماعی

مأموریت تشکل

ماهیت فعالیت

شخصیت حقوقی

ارکان تشکل

مراکز موضوع‌بندهای «۱» تا «۱۲» ماده (۲۶) قانون تنظیم

مشاوره، درمان، توان‌بخشی، توانمندسازی و نگهداری مددجویان

کسب‌و‌کار اجتماعی

غیردولتی، غیرتجاری، انتفاعی

صاحب‌امتیاز مرکز

انجمن‌های استانی و کانون کشوری مراکز موضوع‌بندهای «۱» تا «۱۲» ماده (۲۶) قانون تنظیم

حمایت از حقوق مراکز موضوع بندهای «۱» تا «۱۲» ماده (۲۶) قانون تنظیم

انجمن صنفی

غیردولتی، غیرتجاری، غیرانتفاعی

نمایندگان صاحب امتیازهای مراکز

مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم

حمایت از حقوق مددجویان و نظارت بر دستگاه‌های مرتبط

تشکل مردم‌نهاد

غیردولتی، غیرتجاری، غیرانتفاعی

مددجویان و فعالان اجتماعی

شبکه مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم

حمایت از حقوق مددجویان و مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم و نظارت بر دستگاه‌های مرتبط

تشکل مردم‌نهاد

غیردولتی، غیرتجاری، غیرانتفاعی

نماینده مؤسسات و تشکل‌های مردم‌نهاد

 

گفتنی است ماهیت تشکل‌ها نیز به سبب مأموریت و قواعد تأمین مالی آنها تنوع زیادی دارد. به‌عنوان مثال مراکز توان‌بخشی معلولان (مرکز موضوع‌بند «7» ماده (۲۶) قانون تنظیم) در سطح استان به معلولان جسمی‌-حرکتی و معلولان ذهنی، خدماتی از قبیل کاردرمانی، گفتاردرمانی، حرفه‌آموزی و نگهداری شبانه‌روزی ارائه می‌دهند. بخشی از هزینه‌های این خدمات از طریق دولت و بخشی نیز از طریق مددجویان جبران می‌شود. صاحبان مراکز برای دفاع از حقوق خود در سطح استان، انجمن استانی و در سطح ملی نیز کانون کشوری تشکیل می‌دهند. ارکان مدیریتی انجمن از میان صاحبان مراکز و ارکان کانون کشوری از میان اعضای هیئت‌مدیره انجمن‌های استانی انتخاب می‌کنند. منابع مالی انجمن‌ها و کانون کشوری از طریق دریافت حق عضویت از اعضای تشکل، تأمین می‌شود.

مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم که گاهی با عنوان خیریه نیز شناخته می‌شوند، اجتماعی از مددجویان و فعالان اجتماعی در یکی از حوزه‌های سلامت اجتماعی هستند. این مؤسسات منابع مالی خود را از طریق سرمایه‌های فعالان اجتماعی و مشارکت‌های مردمی تأمین می‌کنند. مؤسسات مذکور برای دفاع از حقوق خود و مددجویان‌شان تشکیل شبکه می‌دهند. ارکان شبکه، منتخب مؤسسات هستند و منبع اصلی تأمین مالی آنها دریافت حق عضویت اعضای شبکه است، اما برای جذب مشارکت‌های مردمی نیز محدودیتی ندارند. شبکه‌ها در سطوح استانی و ملی تشکیل می‌شوند، اما تشکیل شبکه کشوری مستلزم تشکیل شبکه استانی نیست. همچنین شبکه‌های فعال در حوزه بهزیستی می‌توانند توسط مددجویان یا اعضای هیئت‌مدیره تشکل‌ها یا ترکیبی از هر دو تشکیل شوند.

 

جدول 2. نگاشت‌نهادی تشکل‌های اجتماعی فعال در حوزه بهزیستی

.

 

با عنایت به نکات پیش‌گفته، پیشنهاد می‌شود دولت در‌خصوص مراکز خدماتی بهزیستی (تشکل‌های غیردولتی غیرتجاری انتفاعی موضوع‌بندهای «۱» تا «۱۲» ماده (۲۶) قانون تنظیم)، مؤسسات خدماتی بهزیستی (تشکل‌های غیردولتی غیرتجاری غیرانتفاعی موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم)، انجمن‌ها و کانون مراکز موضوع‌بندهای «۱» تا «۱۲» ماده (۲۶) قانون تنظیم و شبکه مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم، به فراخور ماهیت آنها تصمیم‌گیری کند.

باتوجه به سابقه قوانین موضوعه کشور در این حوزه و منطق تأسیس و فعالیت تشکل‌های فوق‌الذکر، پیشنهادهای تقنین به‌شرح ذیل ارائه می‌شود:

  1. مجوز تأسیس و فعالیت مراکز موضوع‌بندهای «۱» تا «۱۲» ماده (۲۶) قانون تنظیم به‌موجب ماد (۵۷) قانون احکام دائمی توسعه، توسط سازمان بهزیستی صادر شود.
  2. مجوز تأسیس و فعالیت انجمن‌های استانی و کانون کشوری انجمن‌های مراکز موضوع‌بندهای «۱» تا «۱۲» ماده (۲۶) قانون تنظیم به‌موجب قانون نظام صنفی کشور توسط وزارت صنعت و معدن و تجارت یا به‌موجب قانون تشکل‌های صنفی-تخصصی توسط وزارت کشور صادر شود.
  3. مجوز تأسیس و فعالیت مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم به‌موجب ماده (۵۷) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه‌ای کشور و صدر ماده (۲۶) قانون تنظیم، توسط سازمان بهزیستی صادر شود.
  4. مجوز تأسیس و فعالیت شبکه‌های استانی و ملی مؤسسات موضوع‌بند «۱۳» ماده (۲۶) قانون تنظیم به‌موجب آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد توسط وزارت کشور صادر شود.
  1.  

    1. اظهارنظر معاونت حقوقی رئیس‌جمهور در‌خصوص موضوع «مرجع تأسیس و صدور مجوز شبکه‌های مردم‌نهاد تحت پوشش سازمان بهزیستی» طی نامه شماره 41518/۴۷۹۲۱ مورخ 1402/۳/2۲.
    2. آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد مصوب ۱۳۹۵.
    3. قانون احکام دائمی توسعه مصوب ۱۳۹۶.
    4. قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰. قانون فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته ‌شده مصوب ۱۳۶۰.
    5. قانون نحوه تأسیس و فعالیت تشکل‌های صنفی-تخصصی مصوب ۱۴۰۱.
    6. ) قانون فعالیت احزاب، جمعیت‌ها و انجمن انجمن‌های سیاسی و صنفی و انجمن‌های اسلامی یا اقلیت‌های دینی شناخته شده مصوب ۱۳۶۰.
    7. قانون نحوه فعالیت احزاب و گروه‌های سیاسی مصوب ۱۳۹۵.