طبق تعریف مندرج در ماده (۲) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، «فرایند بازسازی» به مجموعه اقدامات لازم و ضروری پس از وقوع بحران گفته میشود که بهمنظور بازگرداندن وضعیت عادی به مناطق آسیبدیده با در نظر گرفتن ویژگیهای توسعه پایدار، ضوابط ایمنی، مشارکتهای مردمی و مسائل فرهنگی، تاریخی، اجتماعی منطقه آسیبدیده صورت میگیرد. در زمان بروز حوادث طبیعی مانند سیل، زلزله، طوفان و ... بسیاری از ساختمانها، مسیرهای ارتباطی، پلها و زیرساختهای مهم شهری و روستایی ممکن است دچار آسیب شوند که میتواند بهطور مستقیم و غیرمستقیم بر جامعه تأثیرگذار باشد. ازآنجاکه ابنیه و زیرساختهای آسیبدیده ممکن است هر لحظه حادثهآفرین باشند، لذا بهمنظور جلوگیری از بروز خسارات بیشتر نیازمند بهسازی یا بازسازی بهموقع هستند. بازسازی مناطق آسیبدیده بهمعنای بازگرداندن زیرساختها و ساختمانهای آسیبدیده بهحالت قبل از وقوع حادثه است، بهگونهای که قادر به تحمل حوادث محتمل آتی باشند که این فرایند پیچیده نیازمند همکاری بین بخشهای مختلف دولت، بخش خصوصی و جامعه است.
ایران بهدلیل موقعیت جغرافیایی و مشخصات زمینشناختی آن یکی از 10 کشور حادثهخیز جهان محسوب میشود. در حال حاضر آمارهای جهانی حاکی از افزایش قابلتوجه فراوانی و شدت سیلابها در دهههای اخیر بهدلیل تغییرات اقلیمی در بسیاری از مناطق جهان که لزوم توجه بیشازپیش به موضوع اقدامات پیشگیرانه و کنترلی در رابطه با این پدیده را نشان میدهد. ایران نیز از خساراتاقتصادی مصون نبوده و براساس آمار ISDR، خسارات مالی کشور بهواسطه رخداد حوادث طبیعی طی دهههای اخیر بالغ بر 21 میلیارد میلیارد دلار برآورد شده است. همچنین زلزله و سونامی ژاپن در سال 2011 با 250 تا 309 میلیارد دلار زیان اقتصادی [1]، آتشسوزی کانادا در سال 2016 با 9 میلیارد دلار خسارت، آتشسوزی جنگلهای هاوایی در سال 2023 با خسارت حدود ۶ میلیارد دلار، زلزله ۲۰۲۳ ترکیه-سوریه با ۸۴ میلیارد دلار خسارت از مهمترین و پرتلفاتترین وقایع طبیعی جهان در سالهای اخیر بهشمار میروند.
مأخذ: وزارت کشور.
طبق گزارشهای سازمان مدیریت بحران کشور [2]، بهطور میانگین در 10 سال گذشته سالیانه 12759 رخداد زلزله در کشور به وقوع پیوسته است و حدود 4500 سیلاب طی 10 سال اخیر در ایران ثبت شده است. طبق گزارش سازمان جنگلها و مراتع در سال 1398، حدود 28 درصد از مساحت کشور در معرض سیلهای شدید و طغیانی قرار دارند. بهعبارتی حدود 56 میلیون نفر از جمعیت کشور در معرض سیل هستند که حدود 15 میلیون نفر از این تعداد در معرض سیلهای با شدت بالا قرار دارند. براساس آمارهای دهه 90، تعداد سیلهای ثبت شده در این بازه بیش از 1600 مورد بوده که میانگین خسارات هر سیل حدود 400 میلیارد ریال برآورد شده است. با در نظر گرفتن تعداد انواع بلایای طبیعی، فراوانی رخداد زمینلرزه و سیل از سال 1369 تا 1393 در ایران بهترتیب 47/2 درصد و 41/5 درصد بوده است. بااینوجود، سهم زمینلرزه در تلفات انسانی طی این مدت حدود 92 درصد و برای سیل تنها 6/5 درصد بوده است. در رابطه با سهم وقایع طبیعی در خسارتهای اقتصادی، خشکسالی بیشترین تأثیر و حدود 45/5 سهم داشته، درحالیکه سهم وقایع زلزله و سیل در آسیبهای اقتصادی بهترتیب 30/4 درصد و 23/7 درصد بوده است.
مدیریت بحران بهخصوص در کشورهای در حال توسعه غالباً در راستای جبران خسارت بعد از وقوع حوادث غیرمترقبه و با بهکارگیری تمام قوای انسانی و امکانات مالی صورت میگیرد که بهمرور و با رسیدن به مرحله بازسازی و بازتوانی از میزان حمایتها کاسته خواهد شد. برخی مخاطرات طبیعی همچون زلزله و طوفان، پدیدههای اجتنابناپذیر و غیرقابل پیشگیری هستند و تنها بهکمک روشهای صحیح مدیریت بحران میتوان از خسارات ناشی از آنها کاست. لذا ضرورت توجه ویژه به اقدامات پیشگیرانه و آمادگی مقابله با بحران از آن جهت اهمیت دارد که سرمایهگذاری و توجه به امر پیشگیری از وقوع بحران و آمادگی مقابله با آن، کاهش خسارات جانی و مالی ناشی از مخاطرات و درنتیجه کاهش هزینههای مقابله و بازسازی مناطق آسیبدیده را در پی خواهد داشت.
شکل ۲. اینفوگرافی وضعیت مخاطرات طبیعی در ایران بر اساس گزارش سازمان مدیریت بحران [2]
در سناریوی رخداد زلزله با بزرگی 7 در مرکز استانها، برآورد اولیه خسارت در این محدوده تهران-کرج و اطراف آن نشان از آسیبپذیری جدی بیش از 2 میلیون واحد مسکونی و در معرض قرارگیری بیش از 6 میلیون جمعیت دارد که مجاورت این دو کلانشهر، ابعاد ریسک را چندین برابر سایر گسترههای مراکز استانی خواهد کرد. براساس آمار سال 1395 و تعداد واحدهای مسکونی فاقد اسکلت، درصد آسیبپذیری واحدهای مسکونی (با فرض وقوع زلزله با بزرگی 7)، در شهرهای یزد و زاهدان بالای 70٪ و درصد آسیبپذیری واحدهای مسکونی کرج و تهران (با وجود تعداد بهمراتب بالای واحدهای مسکونی در این دو شهر و ابعاد آسیبپذیری بیشتر)، کمتر از سایر مراکز استانی است (شکل 3 و شکل 4) [3].
شکل ۳. نقشه تعداد زلزلههای رخ داده تا شعاع 50 کیلومتری از مرکز استانها با بزرگی 2.5 و بزرگتر از آن (بدون حذف پسلرزهها) [3]
شکل ۴. نمودار جمعیت مراکز استانها و نمودار نسبت واحدهای مسکونی آسیبدیده به تعداد کل واحدهای مسکونی مراکز استانی در زلزله فرضی با بزرگی 7 در نقطه وسط مرکز استان [3]
فرایند بازسازی باید با محوریت و نظارت دولت و همکاری و مشارکت کلیه دستگاهها و نهادهای ذیربط، بخش خصوصی و همچنین افراد و گروههای درگیر موضوع انجام پذیرد. اهم راهکارهای پیشنهادی در راستای بهبود فرایند بازسازی نظاممند منطبق بر توسعه پایدار و بلندمدت در مناطق آسیبدیده بهشرح زیر است:
طبق تعریف قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور، «بحران» به شرایطی گفته میشود که در اثر حوادث، رخدادها و عملکردهای طبیعی و انسانی بهطور ناگهانی یا غیرقابل کنترل بهوجود آمده و موجب ایجاد مشقت و سختی به یک مجموعه یا جامعه انسانی میگردد و برطرف کردن آن نیاز به اقدامات اضطراری، فوری و فوقالعاده دارد. همچنین در همین قانون، «مدیریت جامع بحران» به فرایند برنامهریزی، عملکرد و اقدامات اجرایی گفته میشود که توسط دستگاههای دولتی، غیردولتی و عمومی پیرامون شناخت و کاهش سطح مخاطرات (مدیریت خطرپذیری) و مدیریت عملیات مقابله و بازسازی و بازتوانی منطقه آسیبدیده (مدیریت بحران) انجام میگیرد. در این فرایند با مشاهده و تجزیهوتحلیل پیشنشانگرها و منابع اطلاعاتی در دسترس تلاش میشود از بحرانها پیشگیری نموده یا در صورت بروز آنها در جهت کاهش خسارات جانی و مالی به مقابله سریع پرداخته تا شرایط به وضعیت عادی بازگردد.
مدیریت بحران شامل چهار مرحله پیشگیری، آمادگی، مقابله و مرحله بازسازی و بازتوانی است. طبق تعریف مندرج در ماده (۲) قانون مذکور، «فرایند بازسازی» که موضوع مورد توجه در گزارش پیش رو است، به مجموعه اقدامات لازم و ضروری پس از وقوع بحران گفته میشود که بهمنظور بازگرداندن وضعیت عادی به مناطق آسیبدیده با در نظر گرفتن ویژگیهای توسعه پایدار، ضوابط ایمنی، مشارکتهای مردمی و مسائل فرهنگی، تاریخی، اجتماعی منطقه آسیبدیده صورت میگیرد.
بازسازی مناطق آسیبدیده در تمام کشورها نیازمند برنامهریزی دقیق و اقدام اصولی است که عمدتاً مطابق مراحل زیر صورت میگیرد:
در زمان بروز حوادث طبیعی مانند سیل، زلزله، طوفان و ... بسیاری از ساختمانها، مسیرهای ارتباطی، پلها و زیرساختهای مهم شهری و روستایی ممکن است دچار آسیب شوند که این مسئله میتواند بهطور مستقیم و غیرمستقیم بر جامعه تأثیرگذار باشد. ساختمانهای خسارتدیده ممکن است در هر لحظه حادثهآفرین باشند، لذا بهمنظور جلوگیری از بروز خسارات بیشتر نیازمند بهسازی یا بازسازی بهموقع هستند. بازسازی مناطق آسیبدیده بهمعنای بازگرداندن زیرساختها و ساختمانهای آسیبدیده بهحالت قبل از وقوع حادثه است، بهگونهای که قادر به تحمل حوادث محتمل آتی باشند که این فرایند پیچیده نیازمند همکاری بین بخشهای مختلف دولت، بخش خصوصی و جامعه است.
ایران کشوری است که در معرض انواع مخاطرات طبیعی قرار دارد. در نواحی مرکزی و جنوب شرقی کشور با خشکسالیهای پیدرپی مواجه است و ازسویدیگر برخی مناطق بهدلیل توپوگرافی و شرایط اقلیمی، سیلخیز بهشمار میروند. سایر مخاطرات آبوهوایی مرتبط با موقعیت جغرافیایی کشور شامل جریان واریزه و گلولای، طوفانهای تندری، تگرگ، گردباد، یخبندان، بهمن و بادهای شدید موضعی و کولاک است. ازطرفدیگر، خشکسالی، بیابانزایی، آتشسوزی جنگلها، امواج گرما، طوفانهای شن و ماسه یا گردوغبار نیز ازجمله تهدیدهای طبیعی در ایران هستند که شدت آنها در برخی مناطق روند رو به رشدی در سالهای اخیر داشته است. در کنار این رخدادهای طبیعی، ایران بهدلیل قرارگیری در کمربند آلپ-هیمالیا همواره در معرض زمینلرزههای بیشمار همراه با زمینلغزش، سنگریزش، روانگرایی، زمینلغزشهای زیردریایی و فرونشست بوده و بسیار آسیبپذیر است. لذا میتوان گفت خطر زلزله مهمترین مخاطره برای کشور تلقی میشود. با در نظر گرفتن تعداد انواع بلایای طبیعی، فراوانی رخداد زمینلرزه و سیل در ایران بهترتیب 47/2 درصد و 41/5 درصد از سال 1369 تا 1393 بوده است. بااینوجود، سهم زمینلرزه در تلفات انسانی طی این مدت حدود 92 درصد و برای سیل تنها 6/5 درصد بوده است. در رابطه با سهم وقایع طبیعی در خسارتهای اقتصادی، خشکسالی بیشترین تأثیر و حدود 45/5 سهم داشته، درحالیکه سهم وقایع زلزله و سیل در آسیبهای اقتصادی بهترتیب 30/4 درصد و 23/7 درصد بوده است.
طبق آمار و مستندهای بینالمللی، ایران از نظر احتمال وقوع مخاطرات طبیعی و انسانی یکی از 10 کشور حادثهخیز جهان محسوب میشود. در حال حاضر بیش از نیمی از مساحت کشور در معرض خطر سیل و بالای 70 درصد مساحت آن در معرض وقوع زلزله قرار دارد. ازآنجاکه طبق نقشه پراکندگی جمعیت، اکثریت مردم ساکن در نقاط مختلف کشور در معرض حداقل یکی از مخاطرات طبیعی همچون سیل، زلزله، طوفان، فرونشست، زمینلغزش، خشکسالی و ... هستند، توجه ویژه به اقدامات پیشگیرانه و آمادگی مقابله با بحران ازجمله مقاومسازی و بهسازی، بهکارگیری فناوریهای نوین در ساختوساز، ارتقاء تابآوری زیرساختها و بهروزرسانی و ارتقاء سامانههای هشدار سریع وقوع بحران و ... ضرورت بیشازپیش دارد. اهمیت این موضوع از آن جهت است که سرمایهگذاری و توجه به امر پیشگیری از وقوع بحران و آمادگی مقابله با آن، کاهش خسارات جانی و مالی ناشی از مخاطرات و درنتیجه کاهش هزینههای مقابله و بازسازی مناطق آسیبدیده را در پی خواهد داشت.
شکل ۵. نقشه پهنهبندی خطر زمینلرزه در کشور
مأخذ: سایت مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی.
شکل ۶. اطلس پهنههای سیلخیزی و خطر سیل در کشور
مأخذ: پرتال اطلس پژوهشکده حفاظت از خاک و آبخیزداری.
شکل ۷. نقشه پهنهبندی خطر زمینلغزش در کشور
مأخذ: سایت سازمان زمینشناسی و اکتشافات معدنی.
طبق گزارشهای سازمان مدیریت بحران کشور [2]، بهطور میانگین در 10 سال گذشته سالیانه 12759 رخداد زلزله در کشور به وقوع پیوسته است. در 9 ماه اول سال 1401 بیش از پنجهزار مورد زمینلرزه ثبت شده که نسبت بهمدت مشابه در سال قبل با 7106 مورد رخداد زلزله، کمتر بوده است. بیشترین تعداد زلزله طی این بازه در استان کرمان با 557 مورد و بعد از آن در استانهای خراسان رضوی و هرمزگان بهترتیب با ثبت 467 و 294 مورد زمینلرزه بوده است. بزرگترین زلزله رخ داده در این مدت مربوط به زلزله تیرماه بندر خمیر با بزرگی 6/1 ریشتر است. همچنین حدود 4500 سیلاب طی 10 سال اخیر در ایران ثبت شده است. طبق آمار و گزارشهای منتشر شده، سیل مرداد سال 1401 تقریباً 26 استان، 201 شهرستان، 180 شهر و 1809 روستا را در کشور تحت تأثیر قرار داد. این رخداد خسارات زیادی ازجمله آسیب به 18000 واحد مسکونی شهری و روستایی، 179 هزار هکتار زمین کشاورزی و باغات، 7420 کیلومتر شبکه آب، برق، تلفن و راههای مواصلاتی و 1727 استخر پرورش ماهی وارد کرد.
طبق بررسیهای انجام شده درخصوص فرونشست زمین، استانهای اصفهان، تهران، البرز، قزوین، کرمان، فارس و خراسان رضوی جزو مناطق با خطرپذیری بالا از نظر احتمال وقوع این پدیده هستند. در این بین، استان اصفهان که در وضعیت بحرانی قرار دارد بهعنوان استان پایلوت برای بررسی فرونشست انتخاب شده است و بسته اجرایی کاهش اثرات فرونشست در اصفهان توسط مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی تهیه شده است.
در گزارش پیش رو ابتدا به بررسی پیشینه پژوهشی و تقنین موضوع مورد بحث پرداخته شده است. سپس وضعیت مدیریت ریسک در برابر مخاطرات طبیعی گوناگون در کشور و مجموعه اقدامات برنامه بازسازی و بازتوانی به اجمال بیان شده است. در ادامه گزارش، به بررسی اعتبارات پیشنهادی و مصوب استانها و دستگاهها بهمنظور بازسازی مناطق آسیبدیده در اثر حوادث طبیعی (سیل، طوفان، زلزله، فرونشست و رانش زمین) طی 6 سال اخیر، همچنین ارزیابی میزان خسارات وارده به کشور در حوادث طبیعی دو سال اخیر و عملکرد بازسازی مناطق آسیبدیده طی این مدت پرداخته شده است. در خاتمه گزارش نیز مهمترین راهکارها و پیشنهادات راهبردی در راستای بهبود فرایند بازسازی مناطق آسیبدیده بهطور نظاممند و منطبق بر توسعه پایدار و بلندمدت ارائه شده است.
شکل ۸. روششناسی تحقیق
2-1. پیشینه مطالعات پژوهشی مرتبط
مسئولیت اصلی ایجاد خطر حوادث و سوانح نه بر دوش طبیعت، بلکه برعهده سیاستها و برنامههای ناصحیح و نامتوازن توسعه ملی و سازمانهای مسئول است. در بُعد آمادگی و پاسخگویی به حوادث و بازسازی بعد از وقوع آن، ارتقاء ظرفیتهای سازمانی، تقویت همکاری و هماهنگیهای میانبخشی و میانسازمانی و درنهایت توسعه تابآوری جامعه، مبتنیبر شناخت عمیق و ارزیابی دقیق خطرات حوادث و سوانح بسیار حائز اهمیت است. قانون مدیریت بحران مانند دیگر قوانین، صرفاً الزامات قانونی را در کشور بیان و اجرای آن را تضمین میکند [4]. لذا علاوهبر قانون مدیریت بحران، اجرای سند راهبرد ملی مدیریت بحران بهعنوان راهنمای جامع و چارچوب راهبردی برنامهریزی، ضرورت دارد. روشهای سنتی مدیریت بحران شامل یک سازمان متمرکز و تعدادی سازمان عضو و همکار با برخی وظایف و اختیارات سلسلهمراتبی در سطح ملی و استانی، دیگر پاسخگوی نیازهای یک کشور نیست و باید موضوع کاهش خطر، آمادگی و پاسخ و همچنین بازسازی و بازتوانی در مدیریت بحران بهصورت زیربنایی و راهبردی و براساس شناخت و ارزیابی دقیق علل و تبعات همه خطرات حوادث و سوانح بهعنوان اولویت ملی در نظر گرفته شود.
تاکنون گزارشهای متعددی در حوزه قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور [5] [6] [7]، قانون مدیریت بحران کشور [8] [9] [10]، موضوع تشکیل وزارت مدیریت بحران [11] [12] و سیاستگذاری در مدیریت بحران [13] توسط مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی تهیه و منتشر شده است. در لایحه برنامه هفتم توسعه، موضوع پیشگیری و مدیریت بحران بهجز چند اشاره فرعی، مورد توجه قرار نگرفته است و درصورتیکه برای ارتقا و تابآوری و کاهش آسیبپذیری در حوادث ناشی از مخاطرات به بحث مدیریت بحران پرداخته نشود، طی 5 سال برنامه بهاحتمال زیاد باید منتظر تبعات کلان و چندبعدی حداقل یک سانحه بزرگ طبیعی با دامنه خسارت وسیع و هزینه مالی گسترده بود که ابعاد گوناگون رشد اقتصادی، مهاجرت، نرخ بیکاری، تقاضای مسکن و ... را تحتالشعاع خود قرار دهد. مرکز پژوهشهای مجلس در گزارشی تحت عنوان «بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه؛ پیشگیری و مدیریت بحران» به بررسی وضعیت مخاطرات طبیعی و آسیبهای آن در کشور، احکام برنامههای اول تا ششم توسعه در این حوزه و ارائه محورهای پیشنهادی کلان، تکمیلی و الحاقی در امتداد این محورها پرداخته است [14].
طبق مادهواحده قانون تسریع در بازسازی مناطق آسیبدیده در اثر حوادث غیرمترقبه، دولت و دستگاههای اجرایی موظف شدند تا با استفاده از اعتبارات قید شده نسبت به بازسازی و ارائه تسهیلات به آسیبدیدگان در جهت حمایت و تسریع در بازگشت به وضعیت قبل از بحران اقدام نمایند. در این راستا، درخصوص الحاق برخی مواد به مادهواحده فوق و همچنین در حوزه بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث طبیعی، گزارشهایی توسط این مرکز ارائه شده است [15] [16] [17].
2-2-1. قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380/11/27
ماده (10)- به دولت اجازه داده میشود برای پیشآگاهیها، پیشگیری، امدادرسانی، بازسازی و نوسازی مناطق آسیبدیده از حوادث غیرمترقبه ازجمله سیل، زلزله، سرمازدگی، تگرگ، طوفان، پیشروی آب دریا، آفتهای فراگیر محصولات کشاورزی و اپیدمیهای دامی، اعتبار مورد نیاز را در لوایح بودجه سالیانه منظور نماید. سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور و وزارت کشور با هماهنگی دستگاههای ذیربط کمکهای بلاعوض را برای پرداخت خسارتدیدگان به طریقی تعیین میکنند که سهم اعتبار اقدامات بیمه در جبران خسارت ناشی از حوادث غیرمترقبه یاد شده نسبت به کمکهای بلاعوض، سالیانه افزایش یابد و با پوشش بیمهای کامل بهتدریج کمکهای بلاعوض حذف شوند. به دولت اجازه داده میشود در صورت وقوع حوادث غیرمترقبه ازجمله خشکسالی، سیل و مانند آنها تا معادل یک درصد (۱%) از بودجه عمومی هر سال را از محل افزایش تنخواهگردان خزانه موضوع ماده (۱) این قانون تأمین و هزینه نماید. تنخواه مذکور حداکثر تا پایان همان سال از محل صرفهجویی در اعتبارات عمومی و یا اصلاح بودجه سالیانه تسویه خواهد شد.
۲-2-2. قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1387/02/31
ماده (۲)– مدیریت بحران شامل چهار مرحله بهشرح زیر است:
الف) پیشگیری: مجموعه اقداماتی است که با هدف جلوگیری از وقوع حوادث و یا کاهش آثار زیانبار آن، سطح خطرپذیری جامعه را ارزیابی نموده و با مطالعات و اقدامات لازم سطح آن را تا حد قابل قبول کاهش میدهد.
ب) آمادگی: مجموعه اقداماتیاست که توانایی جامعه را در انجام مراحل مختلف مدیریت بحران افزایش میدهد که شامل جمعآوری اطلاعات، برنامهریزی، سازماندهی، ایجاد ساختارهای مدیریتی، آموزش، تأمین منابع و امکانات، تمرین و مانور است.
ج) مقابله: انجام اقدامات و ارائه خدمات اضطراری بهدنبال وقوع بحران است که با هدف نجات جان و مال انس آنها، تأمین رفاه نسبی برای آنها و جلوگیری از گسترش خسارات انجام میشود. عملیات مقابله شامل اطلاعرسانی، هشدار، جستوجو، نجات و امداد، بهداشت، درمان، تأمین امنیت، ترابری، ارتباطات، فوریتهای پزشکی، تدفین، دفع پسماندها، مهار آتش، کنترل مواد خطرناک، سوخترسانی، برقراری شریانهای حیاتی و سایر خدمات اضطراری ذیربط است.
د) بازسازی و بازتوانی: بازسازی شامل کلیه اقدامات لازم و ضروری پس از وقوع بحران است که برای بازگرداندن وضعیت عادی به مناطق آسیبدیده با در نظر گرفتن ویژگیهای توسعه پایدار، ضوابط ایمنی، مشارکتهای مردمی و مسائل فرهنگی، تاریخی، اجتماعی منطقه آسیبدیده انجام میگیرد. بازتوانی نیز شامل مجموعه اقداماتی است که جهت بازگرداندن شرایط جسمی، روحی و روانی و اجتماعی آسیبدیدگان بهحالت طبیعی به انجام میرسد.
ماده (۱۲)– به دولت اجازه داده میشود در صورت وقوع حوادث طبیعی و سوانح پیشبینی نشده معادل یکودو دهم درصد (1/2%) از بودجه عمومی هر سال را از محل افزایش تنخواهگردان خزانه تأمین کند تا بهصورت اعتبارات خارج از شمول با پیشنهاد شورای عالی و تأیید رئیسجمهور هزینه گردد.
2-2-3. قانون تسریع در بازسازی مناطق آسیبدیده در اثر حوادث غیرمترقبه مصوب 1392/03/19
مادهواحده- دولت و دستگاههای اجرایی ذیربط موظفند با استفاده از اعتبارات ماده (۱۲) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب 1387/۲/31 و ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380/۱۰/26 (منابع پیشبینی شده در بند «ج» ماده (۲۱۶) و بند «ش» ماده (۲۲۴) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران) و سایر منابع مرتبط اقدامات زیر را انجام دهند و دستگاههای اجرایی ذیربط ملزم به اجرای آن میباشند.
2-2-4. قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 1393/12/04
ماده (28)- بند «م»- به دولت اجازه داده میشود بهمنظور پیشآگاهی، پیشگیری، امدادرسانی، بازسازی و نوسازی مناطق آسیبدیده از حوادث غیرمترقبه ازجمله سیل، زلزله، سرمازدگی، تگرگ، طوفان، آتشسوزی، گردوغبار، پیشروی آب دریا، آفتهای فراگیر محصولات کشاورزی و بیماریهای همهگیر انسانی و دامی و حیات وحش و مدیریت خشکسالی، تنخواهگردان موضوع ماده (۱۰) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب ۱۳۸۰ را به سه درصد (%3) و اعتبارات موضوع ماده (۱۲) قانون تشکیل سازمان مدیریت بحران کشور مصوب ۱۳۸۷ را به دو درصد (%2) افزایش دهد. اعتبارات مذکور با پیشنهاد وزارت کشور و تأیید سازمان مدیریت و برنامهریزی کشور (ظرف مدت 10 روز) و تصویب هیئتوزیران قابل هزینه است. از ابتدای سال ۱۳۹۵ بخشی از اعتبارات مذکور بهترتیب و میزانی که در قوانین بودجه سنواتی تعیین میشود بهصورت هزینهای و تملک داراییهای سرمایهای به جمعیت هلالاحمر و وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی اختصاص مییابد تا در جهت آمادگی و مقابله با حوادث و سوانح هزینه گردد.
2-2-5. قانون مدیریت بحران کشور مصوب 1398/05/07
ماده (14)- بند «ث- ۳»- وزارت راه و شهرسازی موظف است از طریق بنیاد مسکن انقلاب اسلامی با همکاری شهرداریها، دهیاریها، وزارت کشور (سازمان شهرداریها و دهیاریهای کشور) و ستاد کل نیروهای مسلح در چارچوب برنامه ملی بازسازی و بازتوانی، ضمن آواربرداری مستحدثات و اماکن آسیبدیده، در بازسازی مناطق روستایی آسیبدیده از حوادث و سوانح، بهگونهای عمل کند که با اطمینان از ساخت واحدهای مسکونی مقاوم در مناطق ایمن، فرهنگ، آداب و رسوم، اقلیم و مصالح بومی منطقه رعایت شود.
ماده (۱۷)- دولت مکلف است بهمنظور پاسخ به حوادث و بحرانها، از اعتبارات موضوعبند «م» ماده (28) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (2) مصوب 04/12/ 1393، با رعایت بند مذکور استفاده کند. این اعتبار بهمحض وقوع حادثه، از طریق تنخواه خزانه و با تأیید سازمان برای پاسخ در چارچوب برنامههای آمادگی و پاسخ هزینه میشود. در صورت نیاز به اعتباری مازاد بر آن، دولت میتواند با تصویب هیئتوزیران اعتبار لازم را تخصیص دهد، مشروط بر اینکه حداکثر یک ماه پس از تخصیص اعتبار، فرایند قانونی اصلاح بودجه را انجام دهد.
تبصره «۱»- سی درصد (30%) از اعتبار این ماده در ابتدای هر سال (بهصورت صد درصد (١٠٠%) تخصیص) در اختیار وزارت کشور بهصورت تنخواه قرار میگیرد تا در صورت وقوع حوادث و بحرانها، در چارچوب برنامههای آمادگی و پاسخ هزینه شود.
ماده (24)- سازمان موظف است جهت نظارت بر عملکرد دستگاههای مشمول این قانون، نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران را طراحی و اجرا کند. در این راستا، سازمان با همکاری دستگاههای مشمول این قانون، شاخصهای عملکرد را تدوین کرده و پس از تصویب هیئتوزیران نسبت به دریافت گزارش در بازههای زمانی معین از دستگاهها و نهادهای مذکور اقدام میکند.
تبصره- سازمان موظف است گزارش عملکرد سالیانه دستگاهها و نهادهای مشمول این قانون را از طریق وزیر کشور به رئیسجمهور ارائه دهد. یک نسخه از گزارش مذکور هنگام تقدیم لایحه بودجه سالیانه کشور به هریک از کمیسیونهای برنامه و بودجه و محاسبات و امور داخلی کشور و شوراهای مجلس شورای اسلامی ارسال میشود.
2-2-6. شاخصهای عملکرد نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران موضوع ماده (24) قانون مدیریت بحران کشور- تصویبنامه هیئتوزیران مصوب 1400/12/15
ماده (۱)- سازمان مدیریت بحران کشور مکلف است بهمنظور نظارت بر عملکرد مدیریت بحران دستگاههای موضوع ماده (2) قانون مدیریت بحران کشور–مصوب 1398-ظرف ۶ ماه از تاریخ ابلاغ این تصویبنامه، سامانه الکترونیکی پایش و ارزیابی عملکرد دستگاهها در مدیریت بحران را با رعایت قوانین و مقررات مربوط طراحی و اجرا نماید.
ماده (۴)- سازمان مدیریت بحران کشور موظف است با همکاری دستگاههای ذیربط، شیوهنامه نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران ناظر بر نحوه طراحی، اجرا، امتیازدهی شاخصهای ارزشیابی، زمانبندی گزارشگیری و نحوه همکاری دستگاههای مشمول را ظرف ۶ ماه از تاریخ ابلاغ این تصویبنامه تنظیم و پس از تصویب در شورای عالی مدیریت بحران کشور ابلاغ نماید.
ماده (۵)– شاخصهای موضوع این تصویبنامه بهصورت سالیانه توسط سازمان مدیریت بحران کشور مورد سنجش قرار میگیرد تا در صورت نیاز، با همکاری دستگاههای اجرایی ذیربط، پیشنهاد اصلاح و یا الحاق شاخصهای جدید را به مراجع ذیصلاح ارائه نماید.
ماده (۶)- سازمان مدیریت بحران کشور موظف است گزارش عملکرد سالیانه دستگاههای مشمول قانون مدیریت بحران مصوب 1398-را از طریق وزیر کشور به رئیسجمهور ارائه نماید.
2-2-7. تصویبنامه هیئتوزیران درخصوص آییننامه جز «۴» بند «ک» تبصره «18» مادهواحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور-مصوب 1402/07/12
هیئتوزیران در جلسه ۱۴۰۲٫۷٫۱۲ به پیشنهاد وزارت کشور و تأیید سازمان برنامه و بودجه کشور و بهاستناد اصل یکصدوسیوهشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و در اجرای ماده (۴) قانون تأسیس صندوق بیمه همگانی حوادث طبیعی مصوب ۱۳۹۹ تصویب کرد.
۱. مبلغ بیستوپنجهزار و ششصدوبیستودو میلیارد (۲۵٫۶۲۲٫۰۰0٫۰۰۰٫۰۰۰) ریال بهصورت هزینهای از محل منابع بند «م» ماده (۲۸) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) مصوب ۱۳۹۳ بابت حق بیمه پایه سهم دولت برای واحدهای مسکونی در سال ۱۴۰۲ در اختیار صندوق بیمه حوادث طبیعی ساختمان قرار میگیرد تا برابر قوانین و مقررات مربوط هزینه شود.
همانطور که گفته شد، ایران بهدلیل موقعیت جغرافیایی و مشخصات زمینشناختی در معرض وقوع انواع بلایای طبیعی ازجمله زلزله و سیل قرار دارد. بهعنوان مثال، شرایط توپوگرافی و ویژگیهای رودخانههای ایران ازجمله طغیانی بودن آنها میتواند بر افزایش دامنه و شدت خسارات ناشی از سیل تأثیرگذار باشد. لذا عدم رعایت ضوابط ساختوساز در حریم رودخانهها و مسیلها میتواند تبعات جبرانناپذیر جانی و مالی بسیاری خصوصاً در مناطق کوهستانی بهدلیل انباشت رسوبات در مناطق مسکونی و پشت سدها و سازههای آبی در اثر شیب زیاد و سرعت بالای جریان رودخانه در پی داشته باشد. آمارهای جهانی حاکی از افزایش قابلتوجه فراوانی و شدت سیلابها در دهههای اخیر بهدلیل تغییرات اقلیمی در بسیاری از مناطق جهان ازجمله ایران است که این مسئله نشاندهنده آسیبپذیری کشور در برابر سیل و لزوم توجه بیشازپیش به موضوع اقدامات پیشگیرانه و کنترلی در رابطه با این پدیده است.
طبق گزارش سازمان جنگلها و مراتع در سال 1398، حدود 28 درصد از مساحت کشور در معرض سیلهای شدید و طغیانی قرار دارند. نواحی شمال کشور، استانهای ساحلی جنوب و بخشهای زیادی از استانهای خوزستان، لرستان و فارس ازجمله سیلخیز بهشمار میروند. براساس همین گزارش حدود 56 میلیون نفر از جمعیت کشور در معرض سیل هستند که حدود 15 میلیون نفر از این تعداد در معرض سیلهای با شدت بالا قرار دارند. آمار دهه 90 نشان میدهد که استانهای شمالی و استانهای واقع در دامنه جنوبی البرز در معرض بیشترین تعداد سیلابهای رخ داده در این مدت بودهاند. تعداد سیلهای ثبت شده در طی این بازه بیش از 1600 مورد است که میانگین خسارات هر سیل حدود 400 میلیارد ریال برآورد شده است.
برخی مخاطرات طبیعی همچون زلزله و طوفان، پدیدههای اجتنابناپذیر و غیرقابل پیشگیری هستند و تنها بهکمک روشهای صحیح مدیریت بحران میتوان از خسارات ناشی از آنها کاست. مدیریت بحران خصوصاً در کشورهای در حال توسعه غالباً در راستای جبران خسارت بعد از وقوع حوادث غیرمترقبه و با بهکارگیری تمام قوای انسانی و امکانات مالی صورت میگیرد که بهمرور و با رسیدن به مرحله بازسازی و بازتوانی از میزان حمایتها کاسته خواهد شد. موضوع مدیریت بحران در کشورهای حادثهخیز مانند ایران جایگاه بسیار مهمی دارد که قوانین و مقررات مربوط به آن بعد از وقوع هر حادثه ناگوار همچون سیل و زلزله دستخوش تغییرات و اصلاحات جدی شده است. در حال حاضر سازمان مدیریت بحران کشور وظیفه اصلی برنامهریزی و هماهنگیهای مربوط به کاهش ریسک حوادث طبیعی در کشور را به عهده دارد [18].
3-1. برنامه ملی بازسازی و بازتوانی
سند راهبرد ملی مدیریت بحران کشور، مطابق ماده (۴) قانون مدیریت بحران کشور، بهعنوان بالاترین سطح از اسناد مدیریت بحران، جهتگیریها، اصول، معیارها و روشهای پیشبینی، پیشگیری و کاهش خطر، آمادگی، پاسخ و بازسازی و بازتوانی توسط دستگاههای مشمول قانون را مشخص میکند [19]. برنامه ملی بازسازی و بازتوانی براساس بند «ج» ماده (۴) قانون مدیریت بحران کشور، ذیل سند راهبرد ملی قرار دارد که ضوابط، چارچوبها، الگوها و روشهای مؤثر بازتوانی و تهیه طرحهای بازسازی قبل و بعد از حوادث و سوانح را دربرمیگیرد و توسط سازمان و با مشارکت کلیه دستگاههای مسئول موضوع ماده (2) این قانون با رعایت سایر قوانین و مقررات در چارچوب راهبرد ملی مدیریت بحران تهیه میشود و با تأیید ستاد ملی به تصویب شورای عالی میرسد (شکل 9 ارتباط برنامه بازسازی و بازتوانی را با سند راهبرد ملی نشان میدهد).
شکل ۹. رابطه بین سند راهبرد ملی مدیریت بحران کشور و برنامه بازسازی و بازتوانی [20]
این برنامه که برای یک دوره پنجساله تدوین شده است، تمام نقاط روستایی و سکونتگاههای انسانی خارج از محدوده شهرها، شهرهای کوچک، متوسط، بزرگ و کلانشهرها را دربرمیگیرد. دامنه کاربرد آن شامل کلیه مراحل و فرایندهای بازسازی و بازتوانی تمام بخشهای متأثر از سانحه یا حادثه در جامعه در سطوح مختلف ملی، استانی و شهرستانی ازجمله فضاهای کالبدی، زیرساختها، سیستمهای بهداشت و درمان و بخشهای اجتماعی، اقتصادی، فرهنگی و محیط زیست است. ازجمله مهمترین اصول کلی در کلیه اقدامات برنامه بازسازی و بازتوانی میتوان به بازسازی با اولویت جبران خسارت ناشی از وقوع حوادث و سوانح و با نگاه به برنامههای توسعهای متناسب با شرایط موجود، کاهش خطرات موجود و پیشگیری از خطرات پیشِ روی بازسازی و بازسازی در مدت زمان بهینه اشاره کرد. برنامه ملی بازسازی و بازتوانی به اقدامات ضروری پس از وقوع بحران شامل ارزیابی خسارت و نیاز توسط دستگاههای مسئول در مهلت مقرر بعد از وقوع حادثه، بازیابی اولیه شامل اقدامات مربوط به تخریب و آواربرداری، اسکان دوره انتقال، بازیابی اولیه فعالیتهای اقتصادی و بازیابی اولیه زیرساختها توسط دستگاههای مسئول، همکار و پشتیبان و بازیابی بلندمدت شامل کلیه اقدامات مورد نیاز در سطوح و ابعاد مختلف جهت بازیابی بلندمدت پس از رخداد سوانح ازجمله بازیابی مسکن، بازسازی اماکن غیرمسکونی و بازسازی زیرساختها و ... میپردازد [20].
۴. اعتبارات و عملکرد مدیریت بحران در حوزه بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث طبیعی
4-1. اعتبارات پیشنهادی و مصوبات مدیریت بحران در سال 1401
با توجه به آمار اعتبارات مدیریت بحران در 9ماهه اول سال 1401 (جدول 1)، مجموع پیشنهادات سازمان مدیریت بحران در این مدت حدود 63 درصد از سهم 3 درصدی مدیریت بحران از بودجه منابع عمومی بوده است. بهطورکلی، مجموع مصوبات نسبت به سهم 3 درصدی مدیریت بحران طی این بازه حدود 23 درصد بوده که 12 درصد آن جزو پیشنهادات سازمان مدیریت بحران نبوده است و درمجموع حدود 40 درصد از مصوبات ازسوی خزانه پرداخت شده است.
جدول ۱. مجموع اعتبارات مدیریت بحران استانها و دستگاههای اجرایی در 9 ماه اول 1401 [2]
|
موضوع |
مبلغ (هزار میلیارد ریال) |
|
|
بودجه منابع عمومی سال 1401 |
15,374 |
|
|
%3 بودجه جهت مدیریت بحران |
461 |
|
|
جمع پیشنهادات |
292 |
|
|
جمع مصوبات |
107 |
|
|
پرداخت خزانه |
43 |
|
|
مصوبات فاقد پیشنهاد |
13 |
|
|
پیشنهادات مصوب نشده |
199 |
|
شکل 10. درصد تحقق اعتبارات مدیریت بحران استانها و دستگاههای اجرایی در 9 ماه اول 1401 [2]
4-2. اعتبارات استانها بهمنظور بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث طبیعی در ۶ سال اخیر
اعتبارات لازم بهمنظور بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث غیرمترقبه عمدتاً متناسب با نوع حادثه طبیعی و خسارات وارده و براساس پیشنهادات سازمان مدیریت بحران و با تصویب سازمان برنامه و بودجه به ادارات کل مدیریت بحران هر استان تخصیص داده میشود. اعتبارات پیشنهادی و مصوبات استانها بهمنظور بازسازی و جبران خسارات وارده به مناطق آسیبدیده در حوادث طبیعی سیل، طوفان، زلزله، فرونشست و رانش زمین طی 6 سال اخیر (از سال 1396 تا پایان آذر 1401) در جدول 2 خلاصه شده است. تأمین اعتبارات مذکور از محل منابع ماده (10)[1] و (12)[2] بوده است و ستون آخر جدول 3، نسبت درصد پرداخت خزانه به مصوبات بازسازی مناطق را در این مدت نشان میدهد که بهطور متوسط سالیانه 30 درصد بوده است.
جدول ۲. خلاصه اعتبارات پیشنهادی و مصوبات بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث طبیعی در 6 سال اخیر به تفکیک استانها (برحسب میلیارد ریال) از محل منابع ماده (10) و (۱۲) (تا پایان آذر 1401) [21]
|
استان |
سرجمع اعتبار پیشنهادی |
سرجمع مصوبات |
||||||||||
|
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
9 ماه اول 1401 |
1396 |
1397 |
1398 |
1399 |
1400 |
9 ماه اول 1401 |
|
|
آذربایجان شرقی |
2,006 |
145 |
3,310 |
727 |
100 |
170 |
1,893 |
84 |
4,020 |
1,352 |
110 |
95 |
|
آذربایجان غربی |
82 |
75 |
0 |
5,261 |
0 |
0 |
1,651 |
54 |
653 |
5,150 |
158 |
0 |
|
اردبیل |
134 |
87 |
0 |
255 |
0 |
0 |
235 |
63 |
478 |
268 |
8 |
0 |
|
اصفهان |
0 |
937 |
4,799 |
664 |
0 |
1,520 |
308 |
613 |
2,829 |
723 |
130 |
1,010 |
|
ایلام |
2,604 |
0 |
6,749 |
0 |
0 |
60 |
2,654 |
69 |
7,796 |
50 |
25 |
40 |
|
البرز |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
730 |
210 |
0 |
277 |
5 |
3 |
480 |
|
بوشهر |
520 |
0 |
0 |
2,934 |
1,159 |
1,200 |
503 |
0 |
291 |
2,577 |
1,462 |
800 |
|
تهران |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
3,235 |
166 |
0 |
382 |
0 |
0 |
2,054 |
|
چهارمحال و بختیاری |
642 |
549 |
4,251 |
703 |
4,894 |
7,450 |
835 |
126 |
4,128 |
126 |
3,891 |
2,960 |
|
خراسان جنوبی |
1,120 |
0 |
534 |
519 |
480 |
60 |
120 |
1,128 |
2,458 |
32 |
780 |
1,623 |
|
خراسان رضوی |
1,901 |
0 |
1,565 |
344 |
1,243 |
840 |
1,218 |
37 |
4,548 |
311 |
1,177 |
667 |
|
خراسان شمالی |
3,932 |
179 |
8,064 |
104 |
1,363 |
60 |
3,853 |
337 |
9,775 |
74 |
1,328 |
57 |
|
خوزستان |
906 |
0 |
41,950 |
18,529 |
8,706 |
1,860 |
427 |
0 |
41,294 |
18,659 |
10,200 |
2,584 |
|
زنجان |
71 |
114 |
1,055 |
60 |
0 |
60 |
44 |
51 |
2,324 |
82 |
13 |
40 |
|
سمنان |
505 |
0 |
2,142 |
71 |
0 |
600 |
624 |
0 |
2,009 |
64 |
25 |
400 |
|
سیستان و بلوچستان |
637 |
0 |
10,768 |
324 |
14,429 |
2,750 |
517 |
0 |
21,210 |
3,064 |
15,485 |
2,746 |
|
فارس |
5,119 |
0 |
8,794 |
489 |
16,920 |
2,650 |
4,187 |
399 |
6,189 |
383 |
16,818 |
2,229 |
|
قزوین |
304 |
0 |
2,245 |
350 |
20 |
60 |
371 |
0 |
1,446 |
306 |
25 |
40 |
|
قم |
324 |
231 |
0 |
283 |
0 |
570 |
204 |
203 |
581 |
60 |
0 |
380 |
|
کردستان |
117 |
775 |
859 |
0 |
1,358 |
0 |
170 |
726 |
2,827 |
20 |
1,108 |
0 |
|
کرمان |
5,523 |
1,931 |
3,654 |
1,478 |
0 |
2,850 |
8,318 |
3,035 |
5,115 |
619 |
10 |
2,273 |
|
کرمانشاه |
40,937 |
4,589 |
15,633 |
2,000 |
0 |
0 |
58,472 |
15,506 |
8,841 |
2,020 |
1,686 |
0 |
|
کهگیلویه و بویراحمد |
831 |
2,276 |
5,331 |
4,084 |
0 |
1,120 |
422 |
2,075 |
2,803 |
4,155 |
1,686 |
1,150 |
|
گلستان |
76 |
553 |
26,659 |
251 |
445 |
70 |
792 |
0 |
16,313 |
209 |
485 |
45 |
|
گیلان |
711 |
6,954 |
1,272 |
1,066 |
209 |
0 |
445 |
1,833 |
894 |
1,083 |
217 |
755 |
|
لرستان |
1,097 |
0 |
50,800 |
5,359 |
0 |
1,350 |
730 |
0 |
27,226 |
3,661 |
1,880 |
875 |
|
مازندران |
1,709 |
6,289 |
9,865 |
854 |
0 |
2,080 |
265 |
1,480 |
8,098 |
150 |
25 |
1,580 |
|
مرکزی |
0 |
0 |
0 |
0 |
0 |
810 |
10 |
0 |
4,573 |
20 |
10 |
535 |
|
هرمزگان |
1,317 |
0 |
1,770 |
3,189 |
25,738 |
8,021 |
1,632 |
404 |
2,384 |
2,354 |
25,227 |
1,457 |
|
همدان |
307 |
0 |
12,464 |
8 |
0 |
60 |
151 |
0 |
14,435 |
50 |
25 |
40 |
|
یزد |
80 |
0 |
0 |
848 |
0 |
2,100 |
52 |
0 |
514 |
243 |
5 |
1,950 |
|
سرجمع |
73,513 |
25,686 |
224,531 |
50,753 |
77,065 |
42,336 |
91,477 |
28,222 |
206,712 |
47,869 |
83,998 |
28,866 |
اعداد و اطلاعات ارائه شده در جدول فوق حاکی از آن است که در سنواتی (ازجمله سال 1398) که کشور با بحرانهای طبیعی گسترده مانند سیل و زلزله مواجه بوده است، بودجه بحران بهشدت تحت تأثیر این وقایع قرار گرفته که میتوان گفت علاوهبر وقوع بحران که بهطور طبیعی بر هزینهها اثرگذار است، ناشی از عدم توجه به اقدامات پیشگیرانه و تخصیص اعتبار کافی در این حوزه بوده است.
جدول ۳. جزئیات اعتبارات پیشنهادی و مصوبات بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث طبیعی در 6 سال اخیر (برحسب هزار میلیارد ریال) از محل منابع ماده (10) و (12) (تا پایان آذر 1401) [21]
|
سال |
پیشنهاد |
سرجمع اعتبار پیشنهادی |
مصوبه |
سرجمع مصوبات |
پرداختی خزانه |
نسبت درصد پرداخت به مصوبه |
||||
|
تملک دارایی |
هزینهای |
تسهیلات |
تملک دارایی |
هزینهای |
تسهیلات |
|||||
|
1396 |
13.7 |
11.9 |
47.9 |
73.5 |
16.4 |
18.2 |
56.9 |
91.5 |
7.7 |
8.5 |
|
1397 |
11.3 |
4.0 |
10.3 |
25.7 |
7.5 |
10.2 |
10.5 |
28.2 |
13.4 |
47.6 |
|
1398 |
66.1 |
44.3 |
114.1 |
224.5 |
58.2 |
76.4 |
72.1 |
206.7 |
75.1 |
36.3 |
|
1399 |
17.3 |
14.4 |
19.1 |
50.8 |
17.1 |
13.7 |
17.0 |
47.9 |
17.1 |
35.8 |
|
1400 |
24.1 |
20.4 |
32.5 |
77.1 |
29.9 |
21.4 |
32.7 |
84.0 |
21.7 |
25.8 |
|
9 ماه اول 1401 |
27.6 |
6.7 |
8.1 |
42.3 |
21.8 |
5.8 |
1.3 |
28.9 |
7.8 |
27.1 |
طبق جدول فوق، کمترین درصد تحقق مصوبات، مربوط به سال 1396 (8/5 درصد) و بیشترین آن مربوط به سال 1397 (47/6 درصد) بوده است. همچنین مقایسه بین اعتبارات پیشنهادی سازمان مدیریت بحران و اعتبارات مصوب مربوطه در شکل 11 نشان داده شده است.
شکل ۱۱. مقایسه اعتبار پیشنهادی سازمان مدیریت بحران و اعتبار مصوب برای جبران خسارات ناشی از حوادث طبیعی (سیل، طوفان، زلزله، فرونشست و رانش زمین) در ۶ سال اخیر [21]
در ادامه، بهمنظور بررسی بهتر پراکنش و توزیع خسارات ناشی از سوانح در بین 31 استان کشور که بتواند درک بهتری از توزیع خسارت در سطح استانها به تصویر بکشد، دو نقشه استانی براساس شاخص سرانه خسارت استانها (براساس سرجمع مصوبات 6 سال اخیر، مستخرج از جدول 2) بهازای جمعیت و مساحت در قالب نقشههای GIS به تفکیک استانها تهیه شد (شکل 12و شکل 13). لازم به ذکر است که این تحلیل بهمنظور شفافیت بیشتر و تنها براساس اعتبارات بازسازی مناطق آسیبدیده بوده است که متناظر با شدت و فراوانی وقوع حوادث طبیعی در استانها تصویب شدهاند. بدیهی است خسارت نیز مانند بسیاری از هزینههای دیگر، تابعی از جمعیت یا وسعت استان است، اما این شاخصها بهتنهایی نمیتوانند ملاک و معیار دقیقی برای ارزیابی توزیع عادلانه اعتبارات باشند. لذا کم یا زیاد بودن سرانه یک استان بهازای هر نفر/هکتار به معنی عدم توازن در تخصیص اعتبارات بازسازی یا تبعیض بین استانها تلقی نمیشود.
شکل ۱۲. شاخص سرانه مصوبات بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث طبیعی به تفکیک استانها (برحسب میلیون ریال بهازای هر نفر) از محل منابع ماده (10) و (12) (1396 تا پایان آذر 1401)
ماخذ: نگارندگان
شکل ۱۳. شاخص سرانه مصوبات بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث طبیعی به تفکیک استانها (برحسب میلیون ریال بهازای هر هکتار) از محل منابع ماده (10) و (12) (1396 تا پایان آذر 1401)
ماخذ: نگارندگان
شکل 12 میزان خسارت استانها (اعتبارات مصوب بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث طبیعی) طی 6 سال منتهی به 1401 به نسبت جمعیت (سرانه خسارت بهازای هر نفر) را نشان میدهد و در شکل 13، این شاخص نسبت به مساحت استان (سرانه خسارت بهازای هر هکتار) ارائه شده است. مبنای آماری محاسبات، نتایج سرشماری نفوس و مسکن در سال 1395 بوده است. همانطور که مشاهده میشود همبستگی معناداری بین مساحت استانها و سرانه خسارت آنها مشاهده نمیشود. از طرفی، نتایج نشان میدهد برخی مناطق پرجمعیت از حیث خسارت و مبتنیبر آمار در بازه زمانی یاد شده، سرانه خسارت کمتری داشتهاند. بهعنوان مثال، سرانه خسارت استانهای پرجمعیت تهران، البرز، خراسان رضوی، اصفهان و ... در مقایسه با برخی استانهای کمجمعیتتر، عدد پایینتری داشته است. درواقع، استانهای کمجمعیت بهلحاظ خسارت شرایط ویژهتری دارند که نیاز به واکاوی بیشتری دارد. دلایلی نظیر پراکندگی جمعیت و نقاط سکونتگاهی، نوع و شدت حوادث، تابآوری شهری، ماهیت سازهها و کیفیت ساخت و ... میتواند از دلایل تأثیرگذار در میزان خسارت باشد.
تحلیل و تفسیر مهم به دست آمده از بررسی ارتباط بین توزیع سرانه خسارت سوانح طبیعی بر حسب جمعیت و مساحت و الگوی توزیع استانی آن نشان می دهد که بیش از آنکه سرانه خسارت به مقیاس جمعیتی و سطح جغرافیایی مرتبط باشد، به ابربحران های رخ داده مرتبط است بر اساس دو نقشه فوق مشاهده می شود زلزله سرپل ذهاب و مجموعه حوادث سیل سال ۱۳۹۸ از جمله مهمترین دلایل الگوی توزیعی استانی سرانه خسارت ارایه شده است.
این نتایج صرفاً براساس تجزیهوتحلیل دادههای در دسترس (اعتبارات مصوب استانها در بخش بازسازی پس از حوادث) بهدست آمده است و بالطبع با در اختیار داشتن دادههای آماری در بازههای زمانی طولانیتر و اطلاعات جامعتر، میتوان تحلیل عمیق و تصویر واقعیتری از خسارتپذیری و تابآوری استانهای کشور ارائه کرد.
4-3. اعتبارات ماده (17) (قانون مدیریت بحران) دستگاهها و استانها بهمنظور پاسخ به حوادث و بحرانها در سال 1401
طبق تبصره ماده (17) قانون مدیریت بحران، سی درصد اعتبار این ماده باید در ابتدای هر سال در اختیار وزارت کشور بهصورت تنخواه قرار گیرد تا در صورت وقوع حوادث و بحرانها، در چارچوب برنامههای آمادگی و پاسخ هزینه شود. براساس آمار اعلامی ازسوی سازمان مدیریت بحران، اعتبارات مصوب و اعتبارات ماده (17) پرداخت شده به دستگاهها و استانها در سال گذشته تا پایان 9ماهه اول در شکل 14و شکل 15 خلاصه شده است. در این بین بیشترین سهم اعتبارات به صندوق بیمه محصولات کشاورزی و کمترین آن به پژوهشگاه بینالمللی زلزله پرداخت شده است (شکل 14). همچنین طبق مقایسه سهم استانها از پرداخت اعتبارات ماده (17)، بیشترین درصد پرداخت در این مدت مربوط به استان مازندران بوده است و استانهای ایلام، زنجان، قزوین و خراسان شمالی کمترین سهم را داشتهاند (شکل 15).
شکل ۱۴. مقایسه سهم دستگاهها از تخصیص اعتبارات موضوع ماده (17) قانون مدیریت بحران کشور در 9ماهه اول 1401 [22]
همانطور که در نمودار شکل فوق مشاهده میشود تقریباً تمام اعتبارات مصوب وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی پرداخت شده و تنها 9 درصد از مصوبات جمعیت هلالاحمر طی مدت مذکور به مرحله پرداخت رسیده است. در مورد درصدد تحقق مصوبات استانها هم میتوان گفت استانهای ایلام، زنجان، قزوین و خراسان شمالی با وجود اینکه کمترین سهم اعتبارات را داشتهاند، اما 75 درصد از مصوبات این استانها پرداخت شده است. همچنین استان سمنان با 41 درصد، کمترین درصد تحقق مصوبات را در این بازه داشته است.
شکل ۱۵. مقایسه سهم استانها از تخصیص موضوع ماده (17) قانون مدیریت بحران کشور در 9ماهه اول 1401 [22]
4-4. آمار خسارات ناشی از حوادث طبیعی سال 1400 و 1401 و عملکرد بازسازی مناطق آسیبدیده
براساس آمار و اطلاعات بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (شکل 16و شکل 17)، از مجموع 10101 واحد خسارتدیده احداثی از حوادث طبیعی در سال 1400، تعداد 3941 واحد تا پایان شهریور 1401 توسط این نهاد احداث شده است. همچنین بازسازی 5173 واحد از مجموع 13364 واحد خسارتدیده نیازمند تعمیر طی این مدت توسط بنیاد انجام شده است. درمجموع حدود 40 درصد از عملیات بازسازی (تعمیر یا احداث) این واحدها تا اواسط سال 1401 به اتمام رسیده است.
شکل ۱۶. عملکرد بازسازی (احداث) واحدهای آسیبدیده در حوادث طبیعی سال 1400 توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (تا پایان شهریور 1401) [23]
تعداد کل واحدهای خسارتدیده: 10101 تعداد کل واحدهای بازسازی شده: 3941.
شکل ۱۷. عملکرد بازسازی (تعمیر) واحدهای آسیبدیده در حوادث طبیعی سال 1400 توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی (تا پایان شهریور 1401) [23]
تعداد کل واحدهای خسارتدیده: 13364 تعداد کل واحدهای بازسازی شده: 5173.
آمار حوادثی که در سال 1400 اتفاق افتاده و تا شهریور 1401 فاقد مصوبه سازمان برنامه و بودجه بودهاند، بهشرح جدول 4 است. طبق این اطلاعات، تعداد 4168 واحد نیازمند بازسازی مجدد و 5947 واحد نیز نیازمند تعمیر در 11 استان شناسایی شدند که تا تاریخ مذکور اقدامی در رابطه با احداث و تعمیر این واحدها انجام نشده است. همچنین طبق آمار بنیاد مسکن انقلاب اسلامی از مجموع 12145 واحد خسارتدیده تعمیر در اثر حوادث طبیعی سال 1401 که اکثراً مربوط به سیل مردادماه آن سال بوده است، تا پایان شهریور 1401 تنها 74 واحد تعمیر یافته است و از مجموع 9744 واحد نیازمند احداث، هیچ واحدی تا این تاریخ احداث نشده است (جدول 5).
جدول ۴. خسارات مربوط به حوادث طبیعی سال 1400 (فاقد مصوبه سازمان برنامه و بودجه تا شهریور 1401) [23]
|
ردیف |
حادثه |
خسارتدیده |
||
|
احداث |
تعمیر |
مجموع |
||
|
1 |
سیل قزوین- مرداد |
7 |
117 |
124 |
|
2 |
سیل و آبگرفتگی اردبیل |
0 |
70 |
70 |
|
3 |
سیل و آبگرفتگی زنجان- فروردین |
169 |
307 |
476 |
|
4 |
سیل و آبگرفتگی آذربایجان- فروردین |
33 |
0 |
33 |
|
5 |
سیل و آبگرفتگی کردستان- تیر |
181 |
9 |
190 |
|
6 |
سیل و آبگرفتگی چهارمحال- فروردین |
520 |
30 |
550 |
|
7 |
آبگرفتگی مازندران- مرداد |
60 |
184 |
244 |
|
8 |
سیل بوشهر- دی |
42 |
123 |
165 |
|
9 |
سیل هرمزگان- دی |
1558 |
1012 |
2570 |
|
10 |
سیل کرمان- دی |
312 |
3480 |
3792 |
|
11 |
سیل فارس- دی |
1286 |
615 |
1901 |
|
جمع کل |
4168 |
5947 |
10115 |
|
جدول ۵. خسارات مربوط به حوادث طبیعی سال 1401 (فاقد مصوبه سازمان برنامه و بودجه تا شهریور 1401- بهجز ردیف 1 و 3) [23]
|
ردیف |
حادثه |
خسارتدیده |
||
|
احداث |
تعمیر |
مجموع |
||
|
1 |
سیل و آبگرفتگی ایلام- اردیبهشت |
0 |
10 |
10 |
|
2 |
زلزله سایه خوش هرمزگان- تیر |
1606 |
142 |
1748 |
|
3 |
زلزله بستک و بندر لنگه هرمزگان- تیر |
309 |
203 |
512 |
|
4 |
سیل یزد- مرداد |
1290 |
3900 |
5190 |
|
5 |
سیل البرز- مرداد |
50 |
30 |
80 |
|
6 |
سیل تهران- مرداد |
120 |
230 |
350 |
|
7 |
سیل بوشهر- مرداد |
0 |
450 |
450 |
|
8 |
سیل قم- مرداد |
2 |
90 |
92 |
|
9 |
سیل خراسانرضوی- مرداد |
5 |
35 |
40 |
|
10 |
سیل مرکزی- مرداد |
83 |
225 |
308 |
|
11 |
سیل اصفهان- مرداد |
74 |
200 |
274 |
|
12 |
سیل فارس- مرداد |
1280 |
1900 |
3180 |
|
13 |
سیل چهارمحال و بختیاری- مرداد |
620 |
1100 |
1720 |
|
14 |
سیل کهگیلویه و بویراحمد- مرداد |
1155 |
390 |
1545 |
|
15 |
سیل مازندران- مرداد |
53 |
220 |
273 |
|
16 |
سیل خوزستان- مرداد |
335 |
1150 |
1485 |
|
17 |
سیل همدان- مرداد |
17 |
50 |
67 |
|
18 |
سیل سیستان و بلوچستان- مرداد |
2300 |
150 |
2450 |
|
19 |
سیل کرمان- مرداد |
370 |
700 |
1070 |
|
20 |
سیل لرستان- مرداد |
75 |
970 |
1045 |
|
جمع کل |
9744 |
12145 |
21889 |
|
طبق آمار و اطلاعات سازمان مدیریت بحران کشور، میزان پیشرفت در عملیات بازسازی و تعمیر واحدهای آسیبدیده در وقایع مهم سیل و زلزله از سال 1400 تا پایان آذر 1401 بهشرح جدول 6 گزارش شده است. براساس این اطلاعات، میزان پیشرفت فیزیکی در عملیات بازسازی واحدهای آسیبدیده در زلزلههای سال 1400 در خراسان شمالی (اردیبهشت 1400)، خوزستان و چهارمحال و بختیاری (مهر 1400) و هرمزگان (آبان 1400) بهترتیب 91% ، 93% و 82 درصد بوده است و عملیات بازسازی مربوط به سیل دیماه 1400 (در استانهای هرمزگان، سیستان و بلوچستان، کرمان و فارس) تا پایان آذر 1401 حدود 67 درصد گزارش شده است. درخصوص عملیات بازسازی واحدهای آسیبدیده در زلزلههای تیر و مهرماه 1401 در استانهای هرمزگان و آذربایجان شرقی بهترتیب 6 و 3 درصد پیشرفت ثبت شده است. همچنین تنها یک درصد از عملیات بازسازی در استانهای آسیبدیده در سیل مرداد 1401 تا پایان آذر ماه همان سال به اتمام رسیده است.
جدول ۶. روند پیشرفت احداث و تعمیر واحدهای آسیبدیده در وقایع سیل و زلزله سال 1400 و 1401 (تا پایان آذر 1401) [2]
|
حادثه |
عملیات بازسازی |
عملیات تعمیر |
|||||||
|
تعداد واحدهای تخریب شده |
تعداد واحدهای احداث شده |
تعداد واحدهای در دست احداث |
تعداد واحدهای باقیمانده |
درصد تحقق |
تعداد واحدهای آسیبدیده |
تعداد واحدهای شروع شده |
تعداد واحدهای اتمامیافته |
درصد تحقق |
|
|
زلزله خراسان شمالی- اردیبهشت 1400 |
795 |
721 |
58 |
16 |
91 |
52 |
14 |
7 |
13 |
|
زلزله خوزستان و چهارمحال و بختیاری- مهر 1400 |
1476 |
1377 |
91 |
8 |
93 |
5072 |
4390 |
2534 |
50 |
|
زلزله هرمزگان- آبان 1400 |
2498 |
2057 |
272 |
169 |
82 |
702 |
251 |
251 |
36 |
|
بارندگی شدید و سیلاب در استانهای هرمزگان، سیستان و بلوچستان، کرمان و فارس- دی 1400 |
3609 |
2405 |
1204 |
0 |
67 |
4230 |
3274 |
2431 |
57 |
|
زلزله هرمزگان- تیر 1401 |
1606 |
95 |
911 |
600 |
6 |
142 |
- |
- |
- |
|
سیل در 26 استان کشور- مرداد 1401 |
6129 |
80 |
618 |
5431 |
1 |
10940 |
285 |
12 |
0 |
|
زلزله آذربایجان غربی- مهر 1401 |
1100 |
38 |
406 |
656 |
3 |
4200 |
1451 |
44 |
1 |
با توجه به اعداد ستون درصد تحقق در جدول فوق میتوان اذعان داشت که غالب پروژههای بازسازی در مناطق آسیبدیده ظرف مدت زمان دو سال محقق میشوند که حاکی از تعهد و عملکرد نسبتاً مطلوب دولتها در مقایسه با کشورهای در حال توسعه است که البته رسیدن به سطح مطلوب جهانی نیازمند تلاش در جهت تسریع عملیات، برنامهریزی و اصلاح مدیریت، صنعتیسازی و استفاده از فناوریهای نوین بهکمک تجارب جهانی است.
۵. بیان چالشها و ارائه پیشنهادات راهبردی
برخی اقدامات و راهکارهای مؤثر در راستای بازسازی نظاممند منطبق بر توسعه پایدار و بلندمدت در این بخش ارائه شده است که در حوزه برنامهریزی و بودجهریزی طرحهای بازسازی باید در نظر گرفته شود. فرایند بازسازی باید با محوریت و نظارت دولت و همکاری و مشارکت کلیه دستگاهها و نهادهای ذیربط، بخش خصوصی و همچنین افراد و گروههای درگیر موضوع انجام پذیرد. اهم راهکارهای پیشنهادی در راستای بهبود فرایند بازسازی مناطق آسیبدیده از حوادث طبیعی بهشرح زیر است:
آمارها نشان میدهد که بهدلیل تغییرات اقلیمی در دهههای اخیر، ایران و بسیاری از نقاط جهان با افزایش فزاینده فراوانی و شدت سیلابها روبهرو بودهاند. ازطرفدیگر، ایران منطقهای لرزهخیز بهشمار میرود که در برابر این پدیده بسیار آسیبپذیر است و بهعبارتی زلزله مهمترین مخاطره برای کشور محسوب میشود. تجربیات جهانی حاکی از آن است که بهکارگیری روشهای صحیح مدیریت بحران، تنها راه کاهش خسارات ناشی از رخدادهای طبیعی اجتنابناپذیر و غیرقابل پیشگیری مانند زلزله و طوفان است. لذا سرمایهگذاری و توجه ویژه به اقدامات پیشگیرانه، بهبود تابآوری در برابر مخاطرات و آمادگی مقابله با بحران از طریق بهکارگیری فناوریهای نوین در ساختوساز، ارتقای تابآوری زیرساختها، بهروزرسانی و ارتقاء سامانههای پیشبینی و هشدار سریع، تهیه نقشه مخاطرات و ارزیابی ریسک و ... بهدلیل کاهش خسارات ناشی از مخاطرات و درنتیجه کاهش هزینههای مقابله و بازسازی بسیار حائز توجه است.
موضوع مورد اهمیت دیگر، ضرورت افزایش بودجه بحران و تسریع در پرداخت اعتبار بهخصوص در شرایط اضطرار است. بنابر آمار اعتبارات مدیریت بحران در سال گذشته، از مجموع پیشنهادات سازمان مدیریت بحران در 9ماهه اول سال، با وجود اینکه کمتر از دوسوم سهم مدیریت بحران از بودجه منابع عمومی بوده است، کمتر از 37 درصد آن مصوب شده است و نکته دیگر آنکه جمعاً حدود 40 درصد از مصوبات ازسوی خزانه پرداخت شده است. همچنین آمار اعتبارات پیشنهادی و مصوبات استانها بهمنظور بازسازی و جبران خسارات وارده به مناطق آسیبدیده در حوادث 6 سال اخیر نشان میدهد که نسبت درصد پرداخت خزانه به مصوبات بهطور متوسط سالیانه حدود 30 درصد بوده است. آمارها حاکی از آن است که بخش اعظم عملیات بازسازی در مناطق آسیبدیده عموماً طی مدت دو سال به سرانجام رسیده است و با توجه به مشکلات اجرایی، بار سنگین مالی و بهرغم سوءمدیریتهای حین و پس از بحران میتوان گفت عملکرد دولتها در میانمدت و بلندمدت در مقایسه با کشورهای در حال توسعه قابل قبول است، اما برای رسیدن به سطح استاندارد جهانی نیازمند تلاش جدی، برنامهریزی دقیق و مدیریت صحیح در تمامی سطوح ضمن بهرهگیری از تجارب جهانی، صنعتیسازی و بهکارگیری فناوریهای نوین است.
با عنایت به مطالبی که در این گزارش عنوان شد، در راستای بهبود فرایند بازسازی و بازتوانی مناطق آسیبدیده از حوادث لازم است نسبت به تدوین برنامه عملیاتی و پیادهسازی اقدامات قید شده در برنامههای ملی «کاهش خطر حوادث و سوانح»، «آمادگی و پاسخ» و «بازسازی و بازتوانی» در چارچوب سند راهبرد ملی مدیریت بحران اقدام جدی صورت بگیرد. همچنین کلیه دستگاههای موضوع ماده (۲) قانون مدیریت بحران باید جهت ارائه گزارش عملکرد سالیانه براساس شاخصهای ارزیابی عملکرد نظام پایش و ارزیابی مدیریت بحران با سازمان مدیریت بحران همکاری کامل داشته باشند تا ضمن پایش وضعیت دستگاهها، تخصیص اعتبارات بحران برمبنای عملکرد آنها صورت گیرد.
