خلاصه مدیریتی

بیان مسأله

فساد پدیده مخرب و مهلکی است که ساختارهای اجتماعی را در کلیه سطوح به‌شدت تهدید می‌کند. ازاین‌رو مقابله با فساد به یکی از دغدغه‌های اصلی تمام کشورها و سازمان‌های بین‌المللی تبدیل شده است. فساد اقتصادی، اداری و سیاسی موجب ناکارآمدی حکومت‌ها، ایجاد تبعیض و نابرابری، مانع رشد و پیشرفت و عدم تحقق عدالت اقتصادی و اجتماعی، کاهش سرمایه اجتماعی و درنهایت موجب تضعیف و از بین بردن اعتماد عمومی مردم به حکومت‌هاست.

یافته‌ها

مطابق بررسی‌ها پیرامون بسترها و رویه‌های فسادزا در حوزه محیط زیست پنج عامل اصلی شناسایی شده اند که عبارتند از:

• تعارض منافع بین‌سازمانی : اصطلاح تعارض منافع بین سازمانی به موقعیتی اشاره دارد که اهداف، وظایف یا منافع دو سازمان مختلف در تضاد یا اصطکاک با هم قرار گیرد. در حوزه محیط زیست موقعیت تعارض منافع بین سازمانی را می‌توان بین وزارت جهاد کشاورزی و زیرمجموعه‌اش یعنی سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری مشاهده کرد. علاوه بر این وزارتخانه‌های اقتصادی کشور نظیر وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت از آن جهت که توسعه اقتصادی کوتاه‌مدت را بر معیارهای محیط زیستی و ایجاد توسعه پایدار مرجح می‌دانند در بسیاری از پروژه‌های خود به الزامات محیط زیست توجه لازم را نمی‌کنند.
• تعارض درآمد و وظیفه : اگر فرایندها و روندها شخص را در موقعیتی قرار دهد که اجرای وظیفه محوله به وی به کاهش درآمدش انجامد ، شخص یا سازمان در موقعیت تعارض منافع قرارگرفته است. این نوع از تعارض منافع موجب می گردد تا مسئولان و کارکنان به وظیفه اصلی خود عمل نکنند.
• اشتغال هم زمان: اگر مشاغل هم‌زمان وظایفی را بر شخص تحمیل کنند که هم عرض یکدیگر باشند آنگاه فرد در موقعیت متعارض قرار می گیرد. اشتغال همزمان افراد در بخش حاکمیتی و بخش خصوصی به‌ویژه بخش‌هایی که ارتباط نزدیک با پست حاکمیتی افراد دارد یکی از مصادیق تعارض منافع است. فعالیت کارکنان سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان کارشناس رسمی دادگستری در پرونده‌های مربوط به سازمان یکی از موارد تعارض منافع محسوب می‌شود. اگرچه کمک‌های فنی این افراد می‌تواند به بهبود تصمیم‌گیری و داوری در فعالیت‌های محیط زیستی کمک کند اما ممکن است فرد را در موقعیت دوراهی منافع شخصی و منافع سازمانی قرار دهد.
• انگیزه‌های سلیقه‌ای و قومیتی: اصولاً زمانی که در قانون معیارهای مشخص و دقیقی در قوانین،‌ مقررات و دستورالعمل‌ها وجود نداشته باشد بستر لازم برای برداشت‌های سلیقه‌ای فراهم می‌شود. علاوه بر این انگیزه‌های قومیتی نیز یکی از دلایل فساد و انحراف در سیاستگذاری‌های کشور است که در تصویب طرح‌های کلان توسعه‌ای، پروژه‌های ملی و تخصیص بودجه‌های استان‌ها نمود می‌یابد. بر اساس قانون اگر صنعت آلاینده‌ای برای رفع آلودگی اقدام کند تا درصدی مشمول بخشودگی جرائم خواهد شد. اما چون معیار مکتوبی برای تعیین میزان بخشودگی وجود ندارد و درواقع این کارشناسان هستند که تشخیص می دهند برای رفع آلودگی اقدام شده یا نه و چقدر صنعت مشمول بخشودگی می‌شود.
• رانت اطلاعاتی یا رانت حمایتی: ارائه دهندگان خدمت می‌توانند با یکدیگر تبانی داشته باشند که این تبانی منجر به اولویت دادن به منافع شخصی و سازمانی نسبت به نفع جمعی و عمومی مردم شود. بسیاری از پروژه‌های توسعه‌ای در مناطق مختلف کشور پیش از احداث نیازمند اخذ مجوز ارزیابی اثرات محیط زیستی هستند که این مسأله موجب می‌شود ناظرات و ارزیابان محیط زیستی از روند توسعه‌ای آن منطقه اطلاعات دقیقی کسب کنند و از این رانت اطلاعاتی در جهت کسب منافع شخصی استفاده کنند.

پیشنهاد راهکار تقنین، نظارتی یا سیاستی

لازم به ذکر است حجم این فسادها گسترده نیست و بخشهای عمده کارکنان این بخش از سلامت اداری و عملکردی برخوردار هستند. پس از شناسایی بسترهای بسترها و رویه های فسادزا در حوزه محیط زیست، مصادیق اصلی فساد در این بخش احصا گردید که به تفکیک راهکارهای اصلاحی ذیل پیشنهاد می‌شود:

1.مقدمه

فساد پدیده مخرب و مهلکی است که ساختارهای اجتماعی را در کلیه سطوح به‌شدت تهدید می‌کند. ازاین‌رو مقابله با فساد یکی از دغدغه‌های اصلی تمام کشورها و سازمان‌های بین‌المللی است. فساد اقتصادی، اداری و سیاسی موجب ناکارآمدی حکومت‌ها، ایجاد تبعیض و نابرابری، مانع رشد و پیشرفت و عدم تحقق عدالت اقتصادی و اجتماعی، کاهش سرمایه اجتماعی و درنهایت موجب تضعیف و از بین بردن اعتماد عمومی مردم به حکومت‌هاست [1]. نگاهی به تعریف تعارض منافع در متون مختلف متوجه پیوستگی و وابستگی دو مفهوم فساد و تعارض منافع می‌شویم. منظور از تعارض منافع، قرارگیری در موقعیت انتخاب بین نفع به‌جا (یا نفع اولیه) و نفع نابه‌جا (یا ثانویه) است. درواقع تعارض منافع زمانی وجود دارد که کارکنان می‌توانند از موقعیت خود سوءاستفاده کنند و فساد زمانی اتفاق می‌افتد که کارکنان از موقعیت خود سوءاستفاده کرده باشند. بنابراین وجود تعارض منافع همیشه به فساد منجر نمی‌شود، لکن وقوع هر فساد در بستر یک موقعیت تعارض منافع رخ می‌دهد. بنابراین با توجه به ارتباط بین تعارض منافع و فساد، پیشگیری از تعارض منافع راهکاری اساسی جهت پیشگیری از فساد و حذف گلوگاه‌های فساد است و این مسئله به حدی مهم است که بسیاری از اقتصاددانان عامل اصلی عدم ایجاد اصلاحات اقتصادی را وجود تعارض منافع در کشورها می‌دانند [2]. بر این اساس شناسایی تعارض منافع موجود در حوزه محیط‌ زیست می‌تواند به شناسایی بسترهای فساد در این حوزه کمک کند. در گزارش حاضر ابتدا رویه‌های فسادزا در حوزه محیط زیست مورد تحلیل و بررسی قرار گرفته است؛ سپس مصادیق اصلی فساد در حوزه محیط زیست احصاء شده است و در پایان راهکارهایی برای رفع چالش‌های فساد ارائه شده است. 

2.رویه‌های فسادزا در حوزه محیط زیست

مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی در گزارشی با عنوان "موقعیتها و مصادیق تعارض منافع در سازمان حفاظت محیط‌ زیست و راهکارهای مقابله با آن" برخی موقعیت‌های تعارض منافع را در حوزه محیط‌زیست احصاء کرده است که در ادامه به مهمترین موارد آن پرداخته شده است و برای هرکدام نیز جهت ملموس‌تر شدن موضوع به برخی مصادیق اشاره شده است [3].

الف)  تعارض منافع بین‌سازمانی: اصطلاح تعارض منافع بین سازمانی به موقعیتی اشاره دارد که اهداف، وظایف یا منافع دو سازمان مختلف در تضاد یا اصطکاک با هم قرار گیرد. سازوکار حل تعارضات بین وزارتخانه ها یا سازمان های دولتی، در داخل دولت و اغلب با میانجی گری ریاست جمهوری و هیئت دولت انجام می شود. به تجربه ثابت شده است که در اکثر موارد، موانع سیاستی و نهادی منجر به اولویت‌بخشی اهداف اقتصادی و کوتاه‌مدت نسبت به منافع عمومی دیگری همچون حفظ محیط زیست می‌شود لذا وظیفه سازمان حفاظت محیط زیست با سازمان‌ها و وزارتخانه‌های اقتصادی کشور نظیر وزارت نفت و وزارت صنعت‌، معدن و تجارت در تعارض قرار دارد.

در حوزه محیط زیست موقعیت تعارض منافع بین سازمانی را می‌توان بین وزارت جهاد کشاورزی و زیرمجموعه‌اش یعنی سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری مشاهده کرد. وزارت جهاد کشاورزی وزارتخانه‌ای خدماتی و تولیدی با برنامه‌های کوتاه‌مدت است ولی سازمان جنگل‌ها ومراتع و آبخیزداری حاکمیتی و مدیریتی با برنامه های غیرتولیدی و بلندمدت است. بحث تأمین امنیت غذایی جمعیت رو به رشد کشور که وظیفه اصلی وزارت جهاد کشاورزی است در کنار حفظ زیست‌بوم و منابع طبیعی کشور یکی از مثال‌های بارز این تعارض است. علاوه بر این وزارتخانه‌های اقتصادی کشور نظیر وزارت نفت و وزارت صنعت، معدن و تجارت از آن جهت که توسعه اقتصادی کوتاه‌مدت را بر معیارهای محیط زیستی و ایجاد توسعه پایدار مرجح می‌دانند در بسیاری از پروژه‌های خود به الزامات محیط زیست توجه لازم را نمی‌کنند.

ب) تعارض درآمد و وظیفه: اگر فرایندها و روندها شخص را در موقعیتی قرار دهد که اجرای وظیفه محوله به وی به کاهش درآمدش انجامد ، شخص یا سازمان در موقعیت تعارض منافع قرارگرفته است. این نوع از تعارض منافع موجب می گردد تا مسئولان و کارکنان به وظیفه اصلی خود عمل نکنند. سازمان حفاظت محیطزیست ایران به دلیل ماهیت کاری خود که نظارتی است، کمتر با موضوع تعارض درآمد و وظیفه روبروست و درآمد اختصاصی قابل توجهی ندارد لذا به همین دلیل می توان گفت که کمتر با موضوع تعارض درآمد و وظیفه روبروست با این وجود برخی مصادیق این موضوع در حال حاضر در سازمان حفاظت محیط زیست وجود دارد.

عقد قراردادهای خوداظهاری در پایش و مدیریت محیط زیستی به شرکت ها و آزمایشگاه‌های معتمد سازمان حفاظت محیط‌زیست در راستای اصل 44 قانون اساسی (خصوصی سازی) مصداق دیگری از این تعارض است.  بر اساس مصوبه شورای عالی محیط‌زیست هزینه انجام خدمات آزمایشگاهی بر عهده شرکت های آلاینده است بنابراین شرکتهای معتمد محیط‌زیست هزینه‌های اندازه‌گیری را از شرکتهای آلاینده دریافت می‌کنند و این یعنی اگر شرکت معتمد واحد مربوطه را آلاینده معرفی کند طبعاً بار دیگر واحد صنعتی به آن شرکت درخواست پایش نخواهد داد. طرح‌های ارزیابی اثرات محیط زیستی نیز رویه‌ای مشابه مصداق قبلی دارند. درواقع هزینه مطالعات ارزیابی توسط کارفرما پرداخت می‌شود چراکه کارفرما ذینفع مستقیم یک پروژه است و از اجرای آن سود مالی می برد. طبعاً کارفرما انتظار دارد مشاور ارزیابی اثرات محیط زیستی تحت هر شرایطی مجوز لازم را از سازمان حفاظت محیط زیست بگیرد و پرداخت بخشی از مبلغ پروژه نیز منوط به اخذ مجوزهای ارزیابی است.

ج) اشتغال هم زمان: اگر مشاغل هم زمان وظایفی را بر شخص تحمیل کنند که هم عرض یکدیگر باشند آنگاه فرد در موقعیت متعارض قرار می گیرد. اشتغال همزمان افراد در بخش حاکمیتی و بخش خصوصی به‌ویژه بخش‌هایی که ارتباط نزدیک با پست حاکمیتی افراد دارد یکی از مصادیق تعارض منافع است. 

فعالیت کارکنان سازمان حفاظت محیط زیست به عنوان کارشناس رسمی دادگستری در پرونده‌های مربوط به سازمان یکی از موارد تعارض منافع محسوب می‌شود. اگرچه کمک‌های فنی این افراد می‌تواند به بهبود تصمیم‌گیری و داوری در فعالیت‌های محیط زیستی کمک کند اما ممکن است فرد را در موقعیت دوراهی منافع شخصی و منافع سازمانی قرار دهد. چراکه این افراد علاوه بر آنکه قوانین و روال کار ادارات را می‌دانند، در جایگاهی قرار دارند که می‌توانند بر احکام دادگاه‌ها در مورد پرونده‌های مربوط به اراضی یا پروانه‌های بهره‌برداری تأثیرگذار باشند و متأسفانه در مواردی این اشتغال هم زمان تبدیل به فساد خواهد شد.

د) انگیزه‌های سلیقه‌ای و قومیتی: اصولاً زمانی که در قانون معیارهای مشخص و دقیقی در قوانین،‌ مقررات و دستورالعمل ها وجود نداشته باشد بستر لازم برای برداشت‌های سلیقه‌ای فراهم می‌شود. به‌طور مثال اگر برای تشخیص آلایندگی معیاری در اختیار ارزیابان محیط زیستی قرار ندهد و تعیین و تشخیص را رأساً به ارزیاب محول کند، بروز تعارض منافع اجتناب ناپذیر است. علاوه بر این انگیزه‌های قومیتی نیز یکی از دلایل فساد و انحراف در سیاستگذاری‌های کشور است که در تصویب طرح‌های کلان توسعه‌ای، پروژه‌های ملی و تخصیص بودجه‌های استان‌ها نمود می‌یابد.

بر اساس قانون اگر صنعت آلاینده‌ای برای رفع آلودگی اقدام کند تا درصدی مشمول بخشودگی جرائم خواهد شد. اما چون معیار مکتوبی برای تعیین میزان بخشودگی وجود ندارد و درواقع این کارشناسان هستند که تشخیص می دهند برای رفع آلودگی اقدام شده یا نه و چقدر صنعت مشمول بخشودگی می‌شود. به طور مثال دیده می‌شود اقداماتی که هیچ ربطی به محیط‌زیست نداشته مانند ساخت استادیوم ورزشی جزء اقدامات کاهنده آلودگی به حساب می‌آید. انگیزه قومیتی مدیران ارشد اجرایی کشور در برخی از طرح‌های انتقال آب که طی سالیان اخیر به استان‌های مرکزی کشور صورت گرفته است نیز مصداق واضح دیگری است.

ه) رانت اطلاعاتی یا رانت حمایتی: ارائه دهندگان خدمت می‌توانند با یکدیگر تبانی داشته باشند که این تبانی منجر به اولویت دادن به منافع شخصی و سازمانی نسبت به نفع جمعی و عمومی مردم شود. کارشناسی چندین ماه با یک شرکت خصوصی همکاری می‌کند و نهایتاً برای آنها گزارش می‌نویسد و کارفرما نیز حق الزحمه‌ای چند برابر معمول به وی پرداخت می‌کند چراکه مطمئن است گزارش فوق به دست خود او یا همکار دیگرش رسیده و او نیز گزارش را تائید خواهد کرد.

بسیاری از پروژه‌های توسعه‌ای در مناطق مختلف کشور پیش از احداث نیازمند اخذ مجوز ارزیابی اثرات محیط زیستی هستند که این مسأله موجب می‌شود ناظرات و ارزیابان محیط زیستی از روند توسعه‌ای آن منطقه اطلاعات دقیقی کسب کنند و از این رانت اطلاعاتی در جهت کسب منافع شخصی استفاده کنند. یکی از مصادیق واضح این موضوع طرح‌های توسعه شهری به ویژه در کلانشهر تهران است که موجب افزایش قابل توجه قیمت زمین‌های آن مناطق می‌شود.

شکل 1- رویه‌های فسادزا در حوزه محیط زیست

3.تحلیل مصادیق اصلی فساد در حوزه محیط زیست

3-1- مقابله با شکار غیرمجاز

طبق ماده 3 دستورالعمل قانون نحوه جبران زحمات و خسارات کارکنان سازمان حفاظت محیط زیست در ارتباط با جرایم زیست محیطی، به کارکنان و مأموران سازمان در امر کشف تخلفات و جرایم زیست محیطی، امور جلوگیری از تخلفات و جرایم و امور پیگیری و تعقیب به ترتیب 25%، 35% و 10% حق‌الکشف بهای جانور وحشی شکارشده طبق مصوبات شورای‌عالی حفاظت محیط زیست تعلق خواهد گرفت. با این حال متخلفانی که شکار غیر مجاز و زنده گیری پرندگان را انجام می‌دهند درصورتی که توسط نیروهای یگان حفاظت محیط زیست شناسایی شوند ممکن است جهت رهایی و فرار از مجازات‌های مربوطه به تقسیم موارد توقیفی با مأموران مربوطه بپردازند. هرچند طبق قانون فوق‌الذکر در حال حاضر حق الکشف برای مأموران یگان حفاظت محیط‌زیست در نظر گرفته می‌شود اما سطح پایین حقوق و دستمزد و سختی معیشت پرسنل زمینه مناسبی برای متخلفان فراهم می‌کند تا از طریق پرداخت رشوه به این افراد از مجازات‌های قانونی رهایی یابند.

3-2- تشخیص آلایندگی واحدهای صنعتی، تولیدی و خدماتی

اگر فرایندها و روندها شخص را در موقعیتی قرار دهد که اجرای وظیفه محوله به او به کاهش درآمدش انجامد، شخص یا سازمان در موقعیت تعارض منافع قرار گرفته است. این نوع از تعارض منافع موجب می‌شود تا مسئولین و کارکنان به وظیفه اصلی خود عمل نکنند. عقد قراردادهای خوداظهاری در پایش و مدیریت محیط زیستی به شرکت‌ها و آزمایشگاه‌های معتمد سازمان حفاظت محیط‌ زیست در راستای اصل چهل‌وچهارم قانون اساسی (خصوصی‌سازی) مصداقی از این تعارض است [3]. براساس ماده 27 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1400/03/02 "واحدهای تولیدی، صنعتی، معدنی و خدماتی آلاینده که به تشخیص سازمان حفاظت محیط‌ زیست، حدود مجاز و استانداردهای زیست‌ محیطی را رعایت نمی‌ کنند، در صورتی که در مهلت زمانی که توسط سازمان مزبور برای آنها تعیین می‌ شود، نسبت به رفع آلایندگی خود اقدام ننمایند، بر اساس معیارهایی نظیر شدت، مدت، نوع و مکان آلایندگی با نرخهای نیم‌ درصد، یک‌ درصد و یک‌ و‌ نیم‌درصد، به مأخذ فروش کالا یا خدمات، مشمول عوارض سبز می‌ شوند." طبق قانون مزبور تشخیص آلایندگی و رفع آلایندگی واحدها به سازمان حفاظت محیط زیست سپرده شده است. سازمان حفاظت از محیط زیست نیز در راستای اصل 44 قانون اساسی (خصوصی سازی) پایش واحدهای مربوطه را به شرکت‌ها و آزمایشگاه‌های معتمد سازمان حفاظت محیط‌زیست سپرده است. براساس مصوبه شورای‌عالی محیط‌ زیست هزینه انجام خدمات آزمایشگاهی برعهده شرکت‌های آلاینده است بنابراین شرکت‌های معتمد محیط‌ زیست هزینه‌های اندازه‌گیری را از شرکت‌های آلاینده دریافت می‌کنند و این یعنی اگر شرکت معتمد واحد مربوطه را آلاینده معرفی کند طبعاً بار دیگر واحد صنعتی به آن شرکت درخواست پایش نخواهد داد. در این شرایط دور از انتظار نیست که واحدهای آلاینده برای حذف تعهد عوارض سبز یا کاهش آن به شرکتهای معتمد رشوه پرداخته نمایند.

3-3- اعطای معافیت عوارض سبز به صنایع آلاینده

تبصره 7 ماده 27 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1400/03/02 تأکید دارد "سرمایه‌ گذاری‌ هایی که به‌ منظور رفع یا کاهش آلایندگی واحدهای آلاینده انجام می‌ شود، در صورت تأیید رفع یا کاهش آلایندگی توسط سازمان حفاظت محیط ‌زیست، در سال اول یا سالهای بعد، از بدهی عوارض آن واحدها کسر می‌ شود و در صورتی که به رفع یا کاهش آلایندگی منجر نشود، به‌ عنوان هزینه قابل قبول مالیاتی پذیرفته می‌ شود." در این تبصره تأیید سرمایه‎‌گذاری انجام شده منوط به نظر سازمان حفاظت محیط زیست است. درواقع کارشناسان سازمان حفاظت از محیط زیست هستند که تشخیص می دهند برای رفع آلودگی اقدام شده یا نه. اما در برخی موارد دیده می‌شود اقداماتی که هیچ ربطی به محیط‌زیست نداشته نظیر ساخت استادیوم ورزشی جزء اقدامات کاهنده آلودگی به حساب می‌آید. قابل پیش بینی است که واحدهای متخلف برای کاهش عوارض پرداختی به کارشناسان سازمان حفاظت محیط زیست رشوه پرداخت نمایند تا پرو‍ژه‌های غیر محیط زیستی آنها را نیز در دسته اقدامات رفع یا کاهش آلایندگی منظور نمایند و مشمول معافیت مالیاتی شوند.

3-4- تشخیص فرسودگی وسایل نقلیه

طبقه ماده 1 آیین نامه اجرایی ماده ۸ قانون هوای پاک مصوب 1400/04/09، براین اساس وسایل نقلیه موتوری که در سن مرز فرسودگی قرار می‌‍گیرند مشمول افزایش دفعات سالیانه معاینه فنی می‌‌‌شوند. در ماده (۲) این آیین‌نامه اجرایی جدول سن مرز فرسودگی و تعداد دفعات انجام معاینه فنی انواع وسایل نقلیه موتوری تعیین شده است (جدول 1). به موجب این آئین‌نامه وسیله نقلیه موتوری فرسوده وسیله‌ای است که بدون توجه به حد سن مرز فرسودگی، پس از دو دوره متوالی نتواند گواهی معاینه فنی معتبر اخذ نماید و مشمول محدودیت‌های ماده (۸) قانون می‌‌شود.

جدول 1- سن مرز فرسودگی و تعداد دفعات انجام معاینه فنی انواع وسایل نقلیه موتوری

در حال حاضر در کشور بیش از ۳ میلیون خودرو در سن مرز فرسودگی هستند که بیانگر ضرورت اقدام جدی در این خصوص است. در حال حاضر میزان مصرف بنزین کشور به بیش از ۱۱۰ میلیون لیتر در روز رسیده و از میزان متوسط تولید پیشی گرفته است. در سال ۱۴۰۰ میانگین عمر ناوگان وسایل نقلیه عمومی باری کشور بیش از ۱۹ سال بوده است. همچنین خلاصه وضعیت کلی ناوگان وسایل نقلیه در حال تردد در شهر تهران براساس سال تولید در شکل 1نشان داده‌ شده ‌است که بیانگر عبور بیش از 40% وانت‌ها، بیش از 90% مینی‌بوس‌ها، بیش از 30% کامیونها، بیش از 15% سواری‌ها، بیش از 60% تاکسی‌ها و بیش از 80% اتوبوسها از سن مرز فرسودگی است. علی ‌رغم تعداد بالای خودروهای در مرز فرسودگی در کشور، استعلام‌های صورت گرفته از دستگاه‌های مربوطه نشان می‌دهد پس از تصویب آئین‌نامه اجرایی تاکنون وسیله نقلیه‌ای که در دو دوره متوالی نتواند معاینه فنی خود را اخذ نماید گزارش نشده است و عملاً وسایل نقلیه مشمول فرسودگی در کشور صفر شده است. این وضعیت بیانگر ناکارآمدی سازوکار فعلی مراکز معاینه فنی از جمله عدم بررسی اصالت خودرو است که بستر لازم را برای تخلفات در این حوزه فراهم نموده است.

شکل 2-  بررسی عمر ناوگان وسایل نقلیه در حال تردد در شهر تهران براساس سال تولید

3-5- برآورد خسارات محیط‌زیستی توسط کارشناسان رسمی دادگستری

یکی از اصلی‌ترین وظایف کارشناسان رسمی دادگستری در حوزه محیط زیست برآورد خسارات وارده به زیست‌بوم‌هایی نظیر تالاب‌ها است که مبنای نظر مراجع قضایی در جرایم محیط زیستی قرار می‌گیرد. به طور مثال طبق ماده 4 قانون حفاظت، احیاء و مدیریت تالاب های کشور مصوب 1396/02/04 :" اشخاص حقیقی و حقوقی متخلف از احکام این قانون و مقررات مصوب پس از اقامه دعوا توسط سازمان، علاوه بر توقف فعالیت و جبران خسارات وارده، حسب تشـخیص مرجع قضائی به پرداخت جریمه به میزان سه تا پنج برابر خسارات وارده و در صورت تکرار، علاوه بر جبران خسارات به پرداخت جریمه به میزان شش تا هشت برابر خسارات وارده محکوم می‌شوند". با توجه به حکم فوق که جریمه نسبتاً بالایی را برای متخلفان در نظر گرفته است این افراد سعی می‌کنند با اعمال نفوذ بر کارشناسان رسمی دادگستری و پرداخت رشوه به آنها، جرایم خود را به طور محسوسی کاهش دهند.

3-6- عدم شفافیت در فرایند ارزیابی آثار زیست‌محیطی طرح‌ها

توسعه بدون ضابطه و افزایش بارگذاری بر طبیعت موجب وارد شدن خسارات گسترده و بعضاً غیرقابل جبران بر پیکره طبیعی می‌شود. در حال حاضر خسارات گسترده‌ای ناشی از عدم توجه به ضوابط زیست‌محیطی در اجرای اقدامات و طرح‌ها قابل مشاهده‌ است. مطابق بررسی‌های صورت‌گرفته اولین بار بحث ارزیابی زیست‌محیطی پروژه‌ها در بند «الف» تبصره «82» قانون برنامه دوم توسعه آورده شد. مسئله داشتن پیوست محیط زیستی پروژه‌ها و انجام ارزیابی زیست‌محیطی در برنامه‌های سوم، چهارم، پنجم و ششم توسعه نیز تکرار شد و تقویت یافت و آیین‌نامه‌های متناسب با احکام برنامه در هر دوره تصویب شدند. در حال حاضر و پس از تصویب آیین‌نامه تبصره جزء «الف» ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) توسط شورای‌عالی محیط‌ زیست و ابلاغ توسط سازمان برنامه‌وبودجه کلیه طرح‌های جدید برای ورود به لایحه بودجه ملزم به اخذ موافقت و تأییدیه از سازمان حفاظت محیط‌ زیست هستند.[4] براساس بند الف ماده 38 برنامه ششم توسعه دولت موظف است ارزیابی اثرات زیست‌محیطی(EIA) طرحهای بزرگ کلیه دستگاههای اجرائی و بخشهای خصوصی و تعاونی، نهادهای عمومی غیردولتی در پهنه سرزمینی از جمله مناطق آزاد تجاری و صنعتی براساس شاخصها، ضوابط و معیارهای پایداری محیط‌زیست را انجام دهد. در حال حاضر طبق مصوبات شورای عالی محیط زیست، 55 عنوان طرح و پروژه مشــمول انجام مطالعات ارزیابی زیست‌محیطی هستند. همچنین دفتر ارزیابی اثرات زیست‌محیطی سازمان حفاظت محیط زیست، دستورالعمل‌های تخصصی انجام مطالعات ارزیابی آثار و پیامدهای زیست محیطی بخشهای "پروژه‌های سد و نیروگاه‌های برقآبی"، "نیروگاه‌های سیکل ترکیبی"، "مراکز دفن انواع پسماندها"‌، "مناطق آزاد و ویژه اقتصادی"، " معدنکاری و فــراوری طلا"، "معدنکاری و فراوری سرب و روی"، فرایندهای تولید آهن و فولاد" و "مجتمع‌های گردشگری و تفریحی" را در سال 1399 منتشر کرده است که می‌تواند در تهیه چنین گزارشهایی کمک شایانی کند.

بررسی عملکرد کمیته ارزیابی که مشخصاً با محوریت سازمان حفاظت محیط‌ زیست در طول این سال‌ها پیگیری شده، حاکی از آن است که بررسی زیست محیطی این طرح‌ها بعضاً سال‌ها و دهه‌ها در این کارگروه(کمیته) معطل مانده و تعیین تکلیف نشده‌اند. به‌طوری که برخی از طرح‌ها برای سال‌ها و دهه‌ها بدون تأیید یا رد گزارش ارزیابی، فازهای اجرایی خود را طی کرده و درنهایت به بهره‌برداری رسیده‌اند. علت اتخاذ این سیاست بیشتر تحت‌تأثیر چهار مسئله بوده است. اول، وجود فشارهای سیاسی بر مجموعه ارزیابی جهت اعطای مجوزها از طریق ذی‌نفعان و دستگاه‌های اجرایی که سازمان باتوجه به جایگاه خود در مجموعه هیئت‌دولت، ممکن است مجبور به رعایت تحفظاتی شده باشد. دوم آنکه، عدم تدوین دستورالعمل‌های لازم متناسب با هر تیپ پروژه و عدم وجود پایگاه اطلاعاتی کافی و عدم پاسخ به استعلامات توسط سایر دستگاه‌ها، ابزار کافی تصمیم‌گیری را از کارگروه (کمیته) ارزیابی و سازمان حفاظت محیط‌ زیست سلب کرده است. دلیل سوم، وجود نقص مدارک در پرونده‌های وارده بوده که به‌سبب عدم وجود پشتوانه برخورد قهری و قانونی جدی در مجموعه قوانین مرتبط با مسئله ارزیابی، اهتمام جدی ازسوی متولیان هر طرح جهت رفع نواقص وجود نداشته‌ است. دلیل چهارم در این زمینه شاید بیشتر معطوف به عدم پذیرش مسئولیت و پاسخ به فشارهای اجتماعی و تبعات حقوقی رد یا تأیید طرح‌ها در مجموعه سازمان بوده که عملاً طرح‌ها در خلأ صدور یا توقف طرح باقی‌ مانده‌اند. البته در دهه 1390 شمسی پس از تصویب آیین‌نامه تبصره ذیل جزء «الف» ماده (23) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۲) (مصوب سال 1393) و اصلاح آیین‌نامه ارزیابی آثار زیست‌محیطی طرح‌ها و پروژه‌های بزرگ تولیدی، خدماتی و عمرانی در سال 1395 و تغییر رویکرد مجموعه مدیریتی در سازمان حفاظت محیط زیست، فرایند صدور مجوزهای زیست‌محیطی به‌صورت مقطعی کمی تغییر کرد. در سال‌های اخیر نتایج جلسات ارزیابی بر روی وب‌گاه سازمان حفاظت محیط‌ زیست منتشر می‌شود، اما کماکان فرایند ارزیابی غیر شفاف است و ابهام‌های جدی در صدور یا عدم صدور مجوزها وجود دارد. در کنار این مسئله کماکان بسیاری از پروژه‌ها بیش از مدت قانونی مصرح در ماده (38) قانون برنامه ششم توسعه (دو ماه) بلاتکلیف می‌مانند و سازمان محیط زیست می تواند در این مدت صرفا اعلام نقص مستندات کند و فرایندی برای تعیین تکلیف نهایی تعریف نشده است و این ارتباط مستمر و منحصر بودن صدور مجوز در اعلام‌نظر هیئتی مشخص که شفافیت نیز در آن وجود ندارد، زمینه بروز فساد و ایجاد امضای طلایی را فراهم می‌کند.

عدم برقراری سامانه شفاف سبب می شود که امکان اعمال نظر شخصی در پیش یا تعویق انداختن نوبت بررسی طرح ها فراهم شود. همچنین باتوجه به ماهیت موردمحور فعالیت ارزیابی اثرات زیست محیطی پروژه ها و وابستگی رویه موجود فعلی به نظر اشخاص، امکان اعمال نظر نادرست به علت تهدید یا تطمیع فراهم است. از طرفی عدم تعهد متولیان به اعطا/عدم اعطای مجوز زیست محیطی و عواقب بعدی آن، سبب می شود مخاطرات و تبعات تخلف برای فرد متخلف و دریافت کننده رشوه کاهش یابد و متاسفانه زمینه برای بروز تخلف تقویت شود.

4. جمع بندی و ارائه راهکارهای پیشنهادی رفع معضلات فساد در حوزه محیط زیست

فساد پدیده مخرب و مهلکی است که ساختارهای اجتماعی را در کلیه سطوح به‌شدت تهدید می‌کند. ازاین‌رو مقابله با فساد به یکی از دغدغه‌های اصلی تمام کشورها و سازمان‌های بین‌المللی تبدیل شده است.  وجود فساد از عوامل کلیدی تخریب محیط زیست در کشور قلمداد می‌شود.  تعارض منافع بین‌سازمانی، تعارض درآمد و وظیفه، اشتغال هم زمان، انگیزه‌های سلیقه‌ای و قومیتی و رانت اطلاعاتی یا رانت حمایتی را می‌توان به‌عنوان بسترها و رویه‌های فساد زا در حوزه محیط زیست کشور نام برد. لازم به ذکر است حجم این فسادها گسترده نیست و بخشهای عمده کارکنان این بخش از سلامت اداری و عملکردی برخوردار هستند. مطابق ارزیابی‌های صورت گرفته شش مصداق اصلی فساد در بخش محیط زیست در زیربخشهای صدور مجوز زیست محیطی، پایش و تشخیص صنایع آلاینده، اعطای عوارض سبز به صنایع فاقد صلاحیت، مقابله با شکار غیر مجاز، تشخیص فرسودگی وسایل نقلیه و برآورد خسارات محیط زیستی توسط کارشناسان رسمی شناسایی شده است که راهکارهای اصلاحی در ادامه توضیح داده شده است.

4-1- مقابله با شکار غیرمجاز

با توجه به سطح پایین حقوق و دستمزد و سختی معیشت مأموران یگان حفاظت محیط‌زیست ضروری است برای به حداقل رساندن تخلفات مالی مشکلات معیشتی این صنف در اسرع وقت حل شده و حق الکشف نیز افزایش یابد. علاوه بر این برای بهبود نظارت بر فعالیت مأموران مربوطه و کاهش تخلفات سازمانی و کنترل شکار غیرمجاز می‌بایست از فناوریهای نوین و هوشمندسازی پایش مناطق حفاظت شده کشور نظیر پهپادها استفاده نمود.

4-2- تشخیص آلایندگی واحدهای صنعتی، تولیدی و خدماتی

در زمینه پایش منابع آلاینده براساس مصوبه شورای‌عالی محیط‌ زیست هزینه انجام خدمات آزمایشگاهی برعهده شرکت‌های آلاینده است؛ بنابراین شرکت‌های معتمد محیط‌ زیست هزینه‌های اندازه‌گیری را از شرکت‌های آلاینده دریافت می‌کنند و این یعنی اگر شرکت معتمد واحد مربوطه را آلاینده معرفی کند طبعاً بار دیگر واحد صنعتی به آن شرکت درخواست پایش نخواهد داد. هرچند سازمان حفاظت محیط‌ زیست در جهت رفع معضل موجود تاکنون اقدامات مختلفی انجام داده است، لکن در جهت رفع کامل بستر فساد راهکارهای ذیل پیشنهاد می‌شود:

الف) قطع ارتباط کامل مالی آزمایشگاه‌های معتمد و واحدهای مشمول خوداظهاری: هرچند سازمان حفاظت محیط‌ زیست سعی کرده است ارتباط مستقیم آزمایشگاه‌های معتمد و واحدهای مشمول را قطع کند، لکن جلوگیری از فساد در این حوزه مستلزم قطع ارتباط کامل مالی بین این دو بخش است. لذا پیشنهاد می‌شود هزینه مربوط به خوداظهاری از طریق یک نهاد واسط نظیر صندوق ملی محیط‌ زیست به آزمایشگاه‌ها پرداخت شود.

ب) انتخاب چرخشی آزمایشگاه‌های معتمد توسط سازمان حفاظت محیط‌ زیست جهت پایش صنایع: در جهت رفع تعارض درآمد و وظیفه، پیشنهاد می‌شود آزمایشگاه‌های معتمد برای پایش هر صنعت توسط سازمان حفاظت محیط‌ زیست و به‌طور تصادفی انتخاب شوند.

ج) صحت‌سنجی عملکرد آزمایشگاه‌های معتمد: با توجه به اهمیت دقت سنجش و تحلیل نمونه‌های اخذ شده از صنایع ضروری است عملکرد دستگاه‌های آزمایشگاه‌های معتمد توسط کارشناسان سازمان حفاظت محیط‌ زیست و از طریق نمونه‌های تصادفی صحت‌سنجی شود.

4-3- اعطای معافیت عوارض سبز به صنایع آلاینده

جهت حذف پرداخت رشوه توسط واحدهای آلاینده به کارشناسان سازمان حفاظت محیط زیست برای قرار گرفتن پرو‍ژه‌های غیر مرتبط در دسته اقدامات رفع یا کاهش آلایندگی، به منظورکاهش عوارض پرداختی و یا معافیت مالیاتی موضوع تبصره 7 ماده 27 قانون مالیات بر ارزش افزوده، ضروری است عواید مالی قانونی برای کارشناسان سازمان حفاظت محیط زیست از محل درآمدهای موضوع ماده 27 قانون مالیات بر ارزش افزوده در نظر گرفته شود.

4-4- تشخیص فرسودگی وسایل نقلیه

طبق ماده ۵ آیین‌نامه اجرایی ماده (۸) قانون هوای پاک وزارت کشور موظف به تشدید نظارت بر عملکرد مراکز معاینه فنی کلانشهرها با افزایش بازرسی سرزده و حضور نیروی ناظر مقیم از طریق شهرداری‌ها بوده است. همچنین وزارت کشور و با همکاری سازمان حفاظت محیط زیست موظف به تدوین و ابلاغ دستورالعمل نحوه تشدید نظارت، ظرف سه ماه شده بودند. دستورالعمل فوق در سال 1401 در کمیسیون امور زیربنایی، صنعت و محیط زیست دولت در حال بررسی نهایی بود اما سازمان حفاظت محیط زیست به دلیل ابلاغ قانون ساماندهی صنعت خودرو طی مکاتبه‌ای با دفتر حمل و نقل و دبیرخانه شورایعالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور آن را از دستور کار خارج کرد و در حال حاضر دستورالعمل مصوبی برای نظارت بر این مراکز وجود ندارد. یکی از محدودیت‌های دیگر سازوکار فعلی مراکز معاینه فنی برای تشخیص فرسودگی وسایل نقلیه آن است که در این مراکز صرفاً پلاک ماشین مورد بررسی قرار می‌گیرد و اصالت خودرو چک نمی‌شود. همین مسأله زمینه تخلفات را برای دریافت گواهی معاینه فنی خودروهای فاقد کیفیت فراهم کرده است. طبعاٌ انتظار می‌رود مالکان وسایل نقلیه‌ در مرز فرسودگی نیز برای اخذ گواهی معاینه فنی متوسل به راه‌های غیرقانونی شوند. با توجه به اهمیت مسأله تشخیص وسایل نقلیه فرسوده در کشور ضروری است سازوکارهای نظارتی شدیدتری برای مراکز معاینه فنی ویژه گواهی عدم فرسودگی تعیین شود به‌طور مثال ضروری است فرایند به طوری طراحی شود که اصالت وسایل نقلیه حین ورود بررسی شوند. در این راستا ضروری است مطابق ماده 5 آئین‌نامه اجرایی ماده 8 قانون هوای پاک مصوب 1400/3/9 دستورالعمل تشدید نظارت بر مراکز معاینه فنی توسط وزارت کشور و با همکاری سازمان حفاظت محیط زیست تهیه و ابلاغ ­شود.

4-5- برآورد خسارات محیط‌زیستی توسط کارشناسان رسمی دادگستری

اصولاً زمانی که در قانون معیارهای مشخص و دقیقی در قوانین،‌ مقررات و دستورالعمل‍‌‌ها وجود نداشته باشد بستر لازم برای برداشت‌های سلیقه‌ای فراهم می‌شود. در خصوص برآورد خسارات محیط زیستی نیز لازم است به جای تکیه بر نظرات شخصی و سلیقه‌ای دستورالعمل‌های ارزشگذاری اقتصادی منابع طبیعی و محیط زیستی نظیر جنگل، آب، خاک و تنوع زیستی تدوین شود. در این راستا پیشنهاد می‌شود حکم ذیل در متن برنامه هفتم توسعه قرار گیرد: 

"سازمان برنامه‌ و ‌بودجه مکلف است ظرف یک سال به‌منظور برآورد ارزشهای اقتصادی منابع طبیعی و محیط زیستی نظیر جنگل، آب، خاک، تنوع زیستی و آلودگیهای زیستمحیطی، دستورالعمل‌های لازم را تدوین کند. ارزشها و هزینه‌هایی که دستورالعمل آنها به تصویب رسیده، در تعیین جبران خسارات زیست‌محیطی در مراجع قضایی مورد محاسبه قرار خواهد گرفت."

4-6- اصلاح رویه صدور مجوزهای ارزیابی اثرات محیط زیستی

در زمینه صدور مجوزهای ارزیابی زیست‌محیطی طرح‌های مشمول ارزیابی، رویه غیرشفاف و فسادزای فعلی لازم است تغییر کرده و با تصویب قوانین و ایجاد نظارت، بر این رویه، نظام ارزیابی شفاف زیست‌محیطی برقرار شود. در این رابطه پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

الف) تصویب قانون جامع ارزیابی زیست‌محیطی: برای ایجاد نظام جامع ارزیابی زیست‌محیطی لازم است بسترهای قانونی برای تدوین دستورالعمل‌ها، تعریف رویه‌های شفاف و چارچوب انجام کار و اقدامات تنبیهی تخطی یا استنکاف از اجرای قانون، تدوین شود و حدود مسئولیت و پاسخ‌گویی و زمان‌بندی اقدام هر دستگاه مشخص شود.

ب) لزوم برخط شدن کلیه فرایندهای صدور مجوز زیست‌محیطی: برای ایجاد شفافیت، ایجاد سامانه‌ای است که کلیه فرایندهای صدور مجوز زیست‌محیطی در قالب آن به‌صورت شفاف مشخص باشد و در هر مرحله تأیید یا رد و علت آن به‌طور واضح بیان شود و دستگاه‌های نظارتی نیز بر سامانه مذکور دسترسی و کنترل داشته باشند. همچنین لازم است طرح‌های ارائه شده در زمانی مشخص در سامانه فوق تعیین تکلیف نهایی شوند.

ج) تهیه اطلس کسب‌وکارهای مجاز براساس شاخص‌های زیست‌محیطی: یکی از قدم‌های مفید در جهش کاهش تزاحم‌ها در موضوع ارزیابی زیست‌محیطی، تدوین اطلس کسب‌وکارهای مجاز در پهنه سرزمین براساس سند آمایش و ظرفیت بُرد زیستی مناطق مختلف کشور است که صاحبان سرمایه و دستگاه‌های اجرایی مطابق با آن اقدام به برنامه‌ریزی و تعریف پروژه داشته باشند تا از اتلاف منابع و زمان جلوگیری شده و از خسارت‌های احتمالی به محیط‌ زیست کاسته شود.

جدول 2- راهکارهای پیشنهادی برای رفع مصادیق فساد در حوزه محیط زیست