1402/7/2 

دفتر مطالعات اقتصادی

ارزیابی مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه

در مقایسه با لایحه

 

طرح مسأله

لایحه برنامه هفتم توسعه در تاریخ 1402/3/28 مشتمل بر 24 فصل، 58 زیر فصل، 118 ماده، 408 بند، 86 جزء و 55 تبصره تقدیم مجلس شورای اسلامی شد و فرآیند رسیدگی به آن بر اساس ماده (180) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی آغاز شد. با توجه به اصلاح قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و ممنوعیت ارائه پیشنهاد اعضای کمیسیون تلفیق در حین بررسی مواد لایحه، به صلاحدید هیئت رئیسه کمیسیون حدود 27 کارگروه تخصصی از نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق برای بررسی مواد مختلف لایحه برنامه تشکیل شد و ایشان در یک بازه فشرده اقدام به بررسی لایحه برنامه هفتم کرده و گزارش‌های خود را ارائه نمودند. در ادامه گزارش کارگروه‌های تخصصی مبنای بررسی جلسات کمیسیون تلفیق قرار گرفت و طی 45 جلسه بررسی و نهایتاْ گزارش کمیسیون تلفیق در تاریخ 1402/6/13 ارائه شد.

 

نقاط قوت و ضعف گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم در مقایسه با لایحه دولت

بررسی شکلی مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه نشان‌می‌دهد ساختار 24 فصل و 58 زیر فصل لایحه حفظ شده‌است، در حالی که تعداد بندها و تبصره‌ها به‌ترتیب از 408 بند به 517 بند، از 86 جزء به 322 جزء و از 55 تبصره به 173 تبصره افزایش یافته‌است. موضوع مهم اینکه در پایان گزارش یک فصل به‌عنوان فصل مواد الحاقی شامل 121 ماده در موضوعات مختلف فصول دیگر اضافه شده‌است که  ارزیابی تفصیلی آن در ادامه خواهد آمد. همچنین اگرچه به‌صورت شکلی تعداد مواد بدون احتساب مواد الحاقی پایانی اضافه نشده ولی بسیاری از احکام الحاقی در قالب‌بند، جزء و تبصره به مواد لایحه برنامه هفتم اضافه شده‌است. در صورتی‌که مجموع بندها، جزء‌ها و تبصره‌های معادل تعداد احکام در نظر گرفته شود، مشاهده می‌گردد که تعداد احکام در لایحه برنامه هفتم توسعه معادل 545 حکم بوده که در مصوبات کمیسیون تلفیق به 1008 رسیده است. از منظر اهداف کمی نیز، 162 اهداف کمی مندرج در لایحه که قابلیت تحقق همزمان نداشته و نیازمند اولویت‌بندی بودند در گزارش کمیسیون تلفیق به 359 هدف بدون اولویت‌بندی مشخص افزایش یافته‌است.

از سوی دیگر و با رویکرد واکاوی محتوایی و در مقام مقایسه گزارش کمیسیون تلفیق برنامه و لایحه برنامه هفتم توسعه می‌توان به نکات ذیل اشاره کرد:

                با توجه به نقاط ضعف و مغفول که در لایحه دولت وجود داشت، گزارش کمیسیون تلفیق در 56 مورد با ارائه احکام مطلوبی منجر به تقویت لایحه شده‌است؛ البته در فرآیند رسیدگی تعدادی از احکام دارای آثار نامطلوب (دارای بار مالی، فراتر از ظرفیت و غیرقابل اجرا، با نگاه بخشی یا ...) نیز به تصویب رسیده است که تواتر این احکام در فصل مواد الحاقی بیشتر است (40 مورد در 24 فصل و 18 مورد در فصل مواد الحاقی). علاوه بر این تعداد زیادی از احکام اضافه شده واجد ابهام یا کلی گویی و یا تکرار قوانین جاری هستند.

            لایحه برنامه هفتم توسعه بدون جدول منابع و مصارف به مجلس شورای اسلامی ارائه شد و لذا از ابتدا توان اجرای این برنامه توسط دولت قابل ارزیابی نبود. متأسفانه در فرآیند بررسی و تصویب احکام برنامه در کمیسیون تلفیق نیز جدولی به لایحه افزوده نشد. فقدان این جدول باعث شد تا با تصویب کمیسیون تلفیق، احکامی که واجد بار مالی (افزایش هزینه یا کاهش درآمد) برای دولت هستند نظیر: «افزایش سهم صداوسیما، آموزش و پرورش و قوه‌قضائیه از بودجه عمومی»، «اختصاص یک درصد از درآمدهای حاصل از نفت و گاز به وزارت راه»، «حذف حکم افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده»، «حذف و تغییر احکام با موضوع کاهش معافیت‌های مالیاتی»، «اضافه‌شدن احکام متعدد دال بر قبول انواع هزینه‌ها به‌عنوان هزینه قابل‌قبول» و «اختصاص اعتبار مالیاتی و اختصاص ده درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به امنیت غذایی» به لایحه افزوده شوند که واجد ایراد اصل 75 قانون اساسی و در برخی موارد اصل 52 قانون اساسی هستند.

                از منظر تحقق‌پذیری لایحه برنامه هفتم و آنچه در کمیسیون تلفیق مصوب شده‌است نیز می‌توان گفت، براساس گزارش «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه» حدود 9 درصد از احکام قانون برنامه ششم به‌صورت کامل محقق شده‌اند که علت اصلی عدم تحقق سایر احکام واقع بینانه نبودن و عدم تناسب با ظرفیت‌های کشور و نیز عدم تأمین منابع مالی لازم بوده است، لذا باتوجه به موضوعیت کاستی‌های فوق‌الذکر در لایحه و مصوبات تلفیق برای برنامه هفتم توسعه، می‌توان انتظار داشت که میزان تحقق برنامه هفتم نیز مشابه برنامه‌های گذشته باشد.

 

پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

به‌طور کلی بر اساس بررسی‌های صورت‌گرفته در مطالعه حاضر می‌توان گفت برای آن‌که خروجی نهایی که قانون مصوب مجلس است، نسبت به لایحه دولت و مصوبه کمیسیون تلفیق  برنامه برتری  داشته‌باشد، ضروری است نکات ذیل در ادامه فرآیند رسیدگی در صحن علنی مجلس پیگیری شود:

1. تصویب احکام مطلوب لایحه و مصوبات کمیسیون تلفیق که منجر به تقویت لایحه شده‌است.
2. عدم تصویب احکام نامطلوب و بخشی از اهداف کمی متعددی که در کمیسیون تلفیق تصویب شده و منجر به تضعیف لایحه شده‌است.
3. عدم تصویب احکام حاوی کلی‌گویی و فاقد تکلیف مشخص.
4. ارجاع فصل مواد الحاقی و بخش‌هایی از مصوبات تجمیعی که بیشترین احکام الحاقی را دارند (اعم از مواد 22، 31، 48، 99 و 118) به کمیسیون تلفیق جهت ارزیابی مجدد و تلخیص به‌دلیل فرصت محدود رسیدگی در صحن مجلس. (۱۹۲۷۲)

  

1402/7/8

تحولات سیاستگذاری ارزی و پولی در چین

 

بیان مسئله

شناخت اقتصاد کشور چین، به عنوان یکی از قدرت‌های اقتصادی جهان امری ضروری است. گزارش حاضر با تمرکز بر روند تغییرات پولی و ارزی به دنبال ارائه تصویری از تحولات اقتصادی چین از دریچه سیاست‌های پولی و ارزی این کشور است.

 

یافته‌های کلیدی

در میان اقتصادهای نوظهور چین بارزترین اقتصادِ در حال گذار از سیاست‌های کنترل مقداری و دستوری به سیاست‌های کنترل قیمتی و بازاری است. این گذار در سه محور: 1. وضعیت ترازپرداخت (اعم از حساب جاری و حساب مالی)، 2. رژیم ارزی و 3. استقلال سیاست پولی برمبنای نظریه سه‌گانه ناممکن نکات تکنیکی متعددی برای اقتصادهای نوظهور و در‌حال‌توسعه‌ای چون ایران دارد. برخی ویژگی‌های اقتصاد چین مانند حساب جاری مثبت مزمن، مداخلات ارزی جهت جذب جریان‌های ارزی مازاد ترازپرداخت و به‌کارگیری ابزارهای پولی مختلف برای حفظ استقلال سیاست پولی در برابر مداخلات ارزی، برای کشورهایی با حساب جاری مثبت مزمن و حتی کشورهای نفتی هم اهمیت اجرایی دارد. اقتصادهایی که به‌دنبال شناورسازی نرخ ارز و کشف نرخ بازاری آن متناسب با واقعیت‌های تراز‌پرداختی هستند و با چالش کاهش استقلال و کارایی سیاست‌های پولی در مقابل جریان‌های ارزی روبه‌رو هستند می‌توانند این مبحث را در دهه‌های اخیر چین دنبال کنند. از طرفی روندی که برای اصلاحات رژیم ارزی در چین به موازات اصلاحات بازار پول و حساب سرمایه طی شده، یک‌روند تدریجی و دوگانه ترکیبی از ابزارهای مختلف دستوری و بازاری است، لذا می‌تواند به کشورهایی که نسبت به اصلاحات ناگهانی و از بین رفتن ثبات مالی در خلال اصلاحات دفعی نگران هستند، مناسب باشد.

در این گزارش برمبنای نظریه سه‌گانه ناممکن فلمینگ (1962) و ماندل (1963)، وضعیت رژیم ارزی، ترازپرداخت‌ها و استقلال سیاست‌های پولی با تأکید بر دو دهه اخیر مورد بررسی قرار گرفتند. مهم‌ترین چالش تداخل رژیم ارزی و سیاست‌های پولی طی دو دهه اخیر در چین، مداخلات ارزی بانک مرکزی و انباشت دارایی‌های خارجی در ترازنامه آن می‌باشد که عرضه پول و استقلال سیاست پولی را مخدوش می‌کند. مازاد مزمن ترازپرداخت چین از سمت حساب جاری و سرمایه‌گذاری مستقیم خارجی (FDI)، همچنین ورود ارز به‌شکل پول داغ به‌خصوص بین سال‌های 2003 تا 2010 و از طرفی انعطاف محدود نرخ ارز، بانک مرکزی را مجبور به مداخلات ارزی برای حفظ محدوده نوسان نرخ می‌کند. افزایش دامنه نوسان نرخ ارز و اجازه برای تقویت یوآن بین سال‌های 2005 تا 2014، اصلاح سازوکار بازار ارز و نرخ مرجع، توسعه بازارهای فراساحلی و تعریف کانال‌های خروج سرمایه برای سرمایه‌گذاران چینی (ساکنان مقیم) اقداماتی هستند که جهت کاهش نیاز به مداخلات ارزی (انباشت دارایی‌های خارجی بانک مرکزی) انجام شدند. در کنار اصلاحات رژیم ارزی و جریان سرمایه، بانک مرکزی چین متناسب با مداخلات ارزی و تغییر در عرضه ذخایر (پایه پولی)، از عملیات بازار باز (اعم از انتشار اسناد بانک مرکزی و عملیات ریپو) و افزایش فعال نسبت ذخیره قانونی برای عقیم‌سازی مداخلات ارزی استفاده نمود. از طرفی پس از سال 2017 اگرچه مداخلات بانک مرکزی در جهت انباشت دارایی‌های خارجی و تغییرات ترازنامه از طریق این کانال به‌شدت محدود شده ‌است اما به‌نظر می‌رسد با توجه به افزایش اعتبارگیری بانک‌ها از بانک مرکزی، بانک‌های دولتی بزرگ از جانب بانک مرکزی در حال جذب مازاد ترازپرداخت هستند. این احتمال با افزایش دارایی‌های خارجی بانک‌ها تا حدود زیادی مطابقت دارد.

به‌نظر می‌رسد گام‌های چین در جهت افزایش انعطاف نرخ ارز و توسعه تراکنش‌های حساب سرمایه (حساب مالی) گام‌های مهمی برای تعدیل مازاد ترازپرداخت‌ها باشند هر‌چند این مازاد هنوز پابرجاست و نیاز به تغییر ساختار کلان در جهت ارتقای مصرف داخلی دارد. از طرفی اصلاحات سیاست‌های پولی به‌خصوص ارتقای ابزارهای قیمتی سیاست پولی مانند نرخ بهره در چین به‌جای استفاده از ابزارهای کمّی و مقداری، اقداماتی برای آماده‌سازی زیرساخت‌های سیاستگذاری پولی و ارزی شبیه به اقتصادهای توسعه‌یافته است. با توجه به عملکرد مثبت اقتصاد کلان چین طی دو دهه اخیر، این تردید ایجاد می‌شود که آیا واقعاً این نظام چندگانه از ترکیب ابزارها و تکنیک‌های متعارف و غیرمتعارف، یک الگوی جدید اقتصادی ارائه می‌کند و یا صرفاً اقتصاد در حال گذار چین مستلزم ایجاد چنین ترکیبی می‌باشد؟ هر‌چند در سخنان مقامات چینی، از یک‌طرف این نظام چندگانه از الزامات یک اقتصاد در حال گذار معرفی می‌شود (نه یک الگوی مجزا) و از طرفی برخی تحلیل‌گران می‌گویند اگرچه برخی از جنبه‌های سیاست پولی در چین مشابه اقتصادهای پیشرفته شده‌اند، اما با توجه به پیکربندی نهادی چین و مدل ترجیحی توسعه اقتصادی، هم‌گرایی با اقتصادهای توسعه‌یافته نه محتمل است و نه حتی مورد نظر مقامات این کشور می‌باشد که البته راستی‌آزمایی این گزاره از حیث کارشناسی امکان‌پذیر نیست.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

توسعه و قدرت اقتصادی چین و به تبع آن افزایش قدرت این کشور در معادلات بین‌امللی موجب شده تا اهمیت مطالعه تحولات اقتصادی این کشور دوچندان شود. از این رو، شناخت اقتصاد این کشور، به عنوان اصلی‌ترین شریک تجاری و یکی از مهمترین بازیگران حوزه سیاست، امری ضروری است. بررسی روند تحولات سیاست‌گذاری پولی و ارزی این کشور در گزارش، بینش خوبی از تجربیات این کشور در حوزه اقتصاد پولی، بین‌الملل و توسعه ارائه کرده و از آسیب‌های احتمالی ناشی عدم لحاظ تفاوت‌های ایران و چین در امر سیاستگذاری، جلوگیری می‌کند. (19275)

 

1402/7/4                                                                            

پایش ثبات و سلامت بانکی (۱):

بانک آینده

 

شرح مسئله

وجود ناترازی (کمتر بودن ارزش دارایی از بدهی‌ها یا حقوق صاحبان سهام منفی) فارغ از اینکه به هجوم سپرده‌گذاران به بانک‌ها منجر شود یا نشود، موجب افت ظرفیت تولید اقتصاد و محدودیت دسترسی به اعتبار خواهد شد و اساساً بحران بانکی چیزی جز کاهش معنادار سرمایه‌ بانک‌ها نیست. مطالعات این مرکز نشان‌ می‌دهد که یکی از علل اصلی مشاهده وضعیت تأسف‌بار متغیرهای اقتصادی در دهه ۱۳۹۰، وجود ناترازی بانکی در کشور بوده است و برای تغییر مسیر اقتصاد ایران باید آن را چاره‌ای کرد و شروع اصلاحات از بانک‌های شدیداً ناسالمی همانند آینده است. اگرچه حل‌و‌فصل نظام بانکی مستلزم برنامه‌ای جامع برای تمامی بانک‌هاست اما اولویت اقدام، مختص بانک‌هایی است که عمق ناترازی آنها بیشتر بوده و به‌نوعی می‌توان آنها را شدیداً ناسالم دانست. علاوه بر اولویت منطقی مطرح شده ذکر این نکته ضروری است که سامان‌دهی و حذف چند بانک شدیداً ناسالم می‌تواند مانع بروز رقابت ناسالم در بازار پول گردیده و به‌نوعی اثر جانبی مثبتی بر سلامت سایر بانک‌ها داشته‌ باشد. طبق بررسی‌های صورت گرفته در این پژوهش، بانک آینده یکی از بحرانی‌ترین بانک‌های شبکه بانکی کشور است و ساختار معیوب درآمد هزینه‌ای بانک با اقدام‌هایی همانند تجدید ارزیابی اصلاح نخواهد شد.

 

یافته‌های کلیدی

وضعیت بانک آینده در این گزارش به‌صورت خلاصه مورد بررسی قرار گرفت. بررسی‌ها نشان می‌دهد که در برخی نسبت‌ها شرایط بانک آینده به‌شدت بحرانی بوده و نیازمند چاره‌اندیشی اساسی است. بیشترین سهم در ترکیب دارایی‌ها به تسهیلات غیردولتی اختصاص دارد که در سال 1401 به 55 درصد رسیده و نسبت به چهار سال گذشته آن روندی افزایشی داشته است. تا پایان خرداد سال 1402 این بانک حدوداً 80 همت اضافه برداشت از بانک مرکزی به ثبت رسانده که بیانگر ریسک بالای نقدینگی سبد دارایی‌های بانک است. عمده تسهیلات به اشخاص مرتبط بانک آینده که ۷۵ درصد (۱۳۰ همت) از مانده تسهیلات اعطایی و مطالبات از اشخاص غیردولتی را تشکیل می‌دهد، مشکوک‌الوصول است.

            عمده هزینه‌های بانک مربوط به هزینه سود سپرده‌ها بوده که سهم آن از مجموع هزینه‌ها ۸۱ درصد است؛ همچنین خالص هزینه تسهیلات و سپرده‌گذاری، زیان قابل‌توجهی را در سال‌های اخیر برای عملکرد بانک نشان داده که این زیان برای سال 1401 به 39.2 همت رسیده است. مطابق گزارش‌های بانک مرکزی بانک آینده به‌طور میانگین ماهانه 4 همت زیان شناسایی می‌کند.

            نسبت کفایت سرمایه در سال 1401 حدوداً به منفی 140 درصد رسیده است. باید توجه داشت که این عدد با فرض پذیرش بازگشت ذخایر مطالبات مشکوک‌الوصول و شناسایی درآمد ۲2 همتی به‌دست آمده با فرض عدم صحت شناسایی این درآمد (مطابق نظر بانک مرکزی) نسبت کفایت سرمایه وخیم‌تر از این عدد است. تحلیل وضعیت بانک نشان‌دهنده ساختار معیوب درآمد- هزینه‌ای و ناترازی دارایی- بدهی است؛ از‌این‌رو اقدام‌هایی همانند تجدید ارزیابی بهبودی ایجاد نخواهد کرد و بانک قابلیت احیا از محل تجدید ارزیابی دارایی‌ها ندارد.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی نظارتی یا سیاستی

حضور بانک‌های شدیداً ناسالمی همانند آینده در نظام بانکی کشور، عملاً امکان کنترل پایدار تورم و مهار بی‌ثباتی‌های اقتصاد کلان را از بین برده است. روند نزولی و بحرانی این بانک در شاخص‌های مختلف نشان می‌دهد مرور زمان نه‌تنها نتوانسته از عمق ناترازی این بانک بکاهد، بلکه هزینه‌های حل‌و‌فصل ناترازی این بانک را افزایش داده است؛ از‌این‌رو به‌نظر می‌رسد انجام اقدام‌های فوری (انتظامی و قضایی) با هدف توقف روند بی‌انضباطی در بانک آینده ضروری است. اگرچه بانک مرکزی در سال‌های اخیر با هدف بازگرداندن این بانک به مدار ثبات اقدام‌های مثبتی را انجام داده است، اما فهرست تخلفات صورت گرفته در این بانک نشانگر آن است که حصول تام به نتیجه مطلوب، علاوه بر تداوم تلاش‌های بانک مرکزی، به حمایت‌ها و تفاهمات فراقوه‌ای در کشور نیازمند است. (19290)

 

 

1402/7/22

پایش بخش حقیقی اقتصاد ایران در شهریورماه سال 140۲

بخش صنعت و معدن

بیان مسئله

تحلیل روند رشد بخش صنعت از جنبه‌های مختلف، عاملی کلیدی در تحلیل‌های خُرد و کلان اقتصادی و یکی از ارکان تصمیم‌گیری در حوزه اقتصاد است. شاخص تولید بخش صنعت به‌دلیل تأثیر نوسانات سطح فعالیت صنعت بر بخش‌های دیگر اقتصاد، به‌عنوان یک شاخص مهم اقتصادی کوتاه‌مدت مورد استفاده قرار می‌گیرد. مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی به‌صورت ماهیانه شاخص تولید، فروش و قیمت شرکت‌های بورسی را محاسبه می‌کند. اهمیت این شاخص به‌روز، برای اقتصاد ایران که تحولات زیادی دارد بیشتر خواهد بود، زیرا بازخورد شوک‌های وارده به اقتصاد ایران و واکنش‌های سیاستگذاران باید در تواتر کمتر از فصل مورد رصد قرار گیرد؛ این در حالی است که آمار رسمی بخش حقیقی به‌صورت فصلی و با تأخیر ارائه می‌شود.

 

یافته‌های کلیدی

طی شهریورماه سال 140۲، شاخص تولید شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 3/8 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش ۵ درصدی مواجه شده است. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل، از بین ۱۵ رشته‌فعالیت صنعتی بورسی 7 رشته‌فعالیت افزایش در شاخص تولید و 8 رشته‌فعالیت کاهش در شاخص تولید را تجربه کرده‌اند. رشته‌فعالیت‌های «سیمان»، « تجهیزات برقی » و «دارو» بیشترین سهم را در افزایش شاخص تولید و رشته‌فعالیت‌های «محصولات فلزی به‌جز ماشین‌آلات و تجهیزات»، «خودرو و قطعات» و «چوب و کاغذ» بیشترین سهم را در کاهش شاخص تولید داشته‌اند. همچنین طی شهریورماه سال ۱۴۰۲ نسبت به ماه قبل، رشته‌فعالیت‌های «لاستیک و پلاستیک» ، «تجهیزات برقی» و «فلزات پایه» بیشترین سهم را در افزایش در شاخص تولید و رشته‌فعالیت‌های «محصولات فلزی بجز ماشین‏آلات و تجهیزات» ، «دارو» و «شیمیایی (بجز دارو)» بیشترین سهم را در کاهش در شاخص تولید داشته‌اند.

شاخص تولید شرکت‌های معدنی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 15/9 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 6/7 درصدی مواجه شده است.

طی شهریورماه سال 140۲، شاخص فروش شرکت‌های صنعتی بورسی نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 10/6 درصدی و نسبت به ماه قبل با افزایش 8/1 درصدی مواجه شده است. در این ماه نسبت به ماه مشابه سال قبل 6 رشته‌فعالیت افزایش در شاخص فروش و 9 رشته‌فعالیت کاهش در شاخص فروش داشته‌اند. رشته‌فعالیت‌های «تجهیزات برقی»، «کاشی و سرامیک» و «دارو» بیشترین سهم را در افزایش شاخص فروش نسبت به ماه مشابه سال قبل و رشته‌فعالیت‌های «لاستیک و پلاستیک»، «خودرو و قطعات» و «شیمیایی بجز دارو» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش داشته‌اند. همچنین در این ماه نسبت به ماه قبل، رشته‌فعالیت‌های «خودرو و قطعات» ، «سایر کانی غیرفلزی» و «تجهیزات برقی» بیشترین سهم را در افزایش در شاخص فروش و رشته‌فعالیت‌های «شیمیایی بجز دارو» ، «محصولات فلزی بجز ماشین‏آلات و تجهیزات» و «چوب و کاغذ» بیشترین سهم را در کاهش شاخص فروش ثبت کرده‌اند.

شاخص فروش شرکت‌های معدنی بورسی هم نسبت به ماه مشابه سال قبل با کاهش 26/6 درصدی و نسبت به ماه قبل با کاهش 0/3 درصدی مواجه شده است. 

در شهریورماه سال 140۲ نرخ رشد ماهیانه قیمت فعالیت‌های صنعتی بورسی رشد مثبت 2/1 درصدی را ثبت کرده است، همچنین رشد نقطه‌به‌نقطه با افزایش 4/1 واحد درصدی نسبت به ماه قبل، به 24/9 درصد رسیده است. گفتنی است میانگین سالیانه شاخص قیمت نیز در شهریورماه سال 140۲ روند نزولی یک سال اخیر خود را ادامه‌داد و با 1/4 واحد درصد کاهش نسبت به ماه قبل، میزان 27/7 درصد افزایش را نشان‌ می‌دهد. (19333)

 

1402/7/8

دفتر مطالعات بخش عمومی

                      

واکاوی طرح های بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور 

(تجارب کشورهای اتحادیه اروپا - به ویژه کشور هلند)

بیان مسئله

در یک تعریف کلی، مشاغلی که اشتغال در آنها منجر به ترک شغل پیش از موعد قانونی معمول[1] یا بروز آثار جبران‌ناپذیر بر سلامتی کارگران در صورت تداوم شغل شود، مشاغل سخت و زیان‌‌آور[2] گفته می‌‌شود. در این تعریف مجموعه مخاطرات جسمی، روانی - اجتماعی، محیط فیزیکی و ... که اثرات مخربی بر سلامت کارگران دارند مدنظر قرار می‌‌گیرد. در این بین به‌منظور جبران لطمات ناشی از شرایط شغلی یا حفظ و تقویت جایگاه برخی از این مشاغل، در تعدادی از کشورها مقررات بازنشستگی مطلوب‌تری، ازجمله تخصیص مزایای بازنشستگی و یا دسترسی به (تقریباً) مقدار کامل حقوق بازنشستگی قبل از رسیدن به سن قانونی بازنشستگی (SPA)^[3] در نظر گرفته شده ‌‌است. اما در سال‌های اخیر، سیستم‌های بازنشستگی در سراسر اروپا، با توجه به افزایش سن جمعیت، محدودیت‌های مالی و اصول حاکم بر پایداری صندوق‌ها در حال تغییر به سمت زندگی کاری طولانی‌تر و به تعویق انداختن بازنشستگی هستند. به همین سبب اتخاذ سیاست‌‌هایی همچون افزایش سن قانونی بازنشستگی، محدود‌سازی راه‌های بازنشستگی پیش از موعد و توجه و تأکید فزاینده‌ بر راه‌های جایگزینی بازنشستگی پیش از موعد حتی برای مشاغل سخت و زیان‌آور به چشم می‌‌خورد.

بحث سیاستگذاری در رابطه با مشاغل سخت و زیان‌‌آور در مرحله‌ شناسایی این مشاغل با چالشی اساسی مواجه است. به سبب آنکه ارائه‌ لیست شفاف از مشاغل سخت و زیان‌آور از قاعده‌‌ای مشخص و فراگیر تبعیت نکرده و هر یک از کشورها لیست جداگانه و بعضاً بسیار متفاوتی نسبت به یکدیگر دارند، تصمیم‌‌گیری در رابطه با این حوزه‌ شغلی در شناسایی دقیق جامعه‌ هدف عمدتاً با قضاوت‌‌های ارزشی و عدم شفافیت مواجه است.

از منظر دیگر، به‌واسطه اثر مخرب مشاغل سخت و زیان‌آور بر سلامتی و طول عمر افراد، قوانین بازنشستگی مطلوب‌تری (همچون دریافت حقوق بازنشستگی در سنین پایین‌تر یا نرخ‌های جایگزینی بالاتر) در کنار مزایای مربوط به حوادث ناشی از کار و بیماری‌های شغلی برای کارگران این مشاغل در بسیاری از کشورها در نظر گرفته شده است؛ اما باید به این نکته توجه داشت که دامنه چنین مشاغلی و یا حتی میزان واقعی سختی و زیان‌‌بار بودن آنها در طول زمان به‌دلیل پیشرفت‌های فناوری و توسعه اقدامات ایمنی و بهداشتی در حال تغییر است. درنتیجه اصل عامل سختی و زیان‌‌بار بودن از برخی مشاغل حذف شده و لزوم تجدیدنظر در ارائه‌ مزایای سخاوتمندانه وجود دارد.

از‌سوی دیگر، در قرن بیست‌و‌یکم با بروز تغییرات جمعیتی[4]، فضای اشتغال و سوء‌مدیریت سیاست بازنشستگی، بسیاری از نظام‌های بازنشستگی با مسئلۀ ناپایداری و عدم کفایت مستمری دست‌و‌پنجه نرم می‌کنند. درنتیجه بسیاری از کشورها برای فائق آمدن بر این بحران مجبور به اتخاذ سیاست‌‌های مربوط به طولانی‌تر کردن دور اشتغال به‌‌رغم آسیب‌‌پذیری کارگران حوزه‌ مشاغل سخت و زیان‌‌آور از این نوع تصمیمات شده‌اند. به‌‌طور‌کلی این تغییر رویه، از طریق افزایش سن بازنشستگی و محکم کردن ارتباط بین میزان مشارکت، امید به زندگی و مزایای دریافتی، در کنار سخت‌تر کردن همه گزینه‌های خروج پیش از موعد فشار بیشتری را به مشاغل سخت و زیان‌آور وارد می‌‌کند.

 

یافته‌­های کلیدی

مطابق رهنمون‌‌های کمیسیون اروپا در سال 2012، بسیاری از کشورها به اتخاذ سیاست‌‌های منعطف‌‌سازی بازار نیروی کار و ایجاد بسترهای لازم برای جابه‌‌جایی شغلی روی آورده و در برخی از کشورهای عضو این کمیسیون، شاهد وضع قوانین سخت‌‌گیرانه‌‌ای برای شروط احراز بازنشستگی پیش از موعد همانند افزایش سن مقرر و یا در گامی فراتر برچیده‌‌ شدن طرح‌‌های بازنشستگی پیش ‌‌از موعد و یا کاهش در سطوح مزایای پرداختی هستیم.

در این روند تحولات حذف بازنشستگی پیش از موعد برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور بدون توجه به ایجاد بسترهای کافی برای اشتغال طولانی‌‌تر این افراد و یا بهره‌‌مندی از مستمری کافی نتایج مطلوبی را به‌دنبال ندارد. به همین سبب کشورهای اروپایی با تمرکز بیشتر بر فعال‌سازی مجدد نیروی کار (به‌عنوان مثال آموزش و امکان جابه‌جایی در میان مشاغل) یا ترکیبی از این دو و یا ایجاد صندوق‌‌های جداگانه برای این مشاغل به پایه‌‌ریزی طرح‌‌های ویژه بازنشستگی[5] برای مشاغل سخت و زیان‌آور پرداخته‌‌اند. گزارش رسمی کمیسیون اروپا نشان می‌‌دهد هم دولت‌ها تلاش‌ و سرمایه‌ سیاسی بالایی را برای افزایش سن بازنشستگی صرف می‌‌کنند که این امر سبب کاهش دامنه مزایای بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌آور و یا محدود‌‌سازی مزایای ازکارافتادگی برای کسانی که واقعاً بیمار هستند یا قادر به ادامه کار نیستند و نتیجتاً تضعیف کفایت حقوق بازنشستگی^[6] می‌‌شود.

توجه به نقص‌های بازار نیروی کار، تلاش برای بهبود و منعطف‌سازی آن، جبران و تأمین بخشی از مزایا در دوران اشتغال و نه انتقال مجموع آن به دوران بازنشستگی، در نظر گرفتن مشارکت‌‌های مازاد برای رده‌‌های شغلی سخت و زیان‌‌آور برای تأمین مالی مزایای سخاوتمندانه مربوط به آن بدون مخدوش کردن پایداری مالی صندوق و یا ایجاد بار مالی سنگین بر دوش دولت از مهم‌‌ترین آموزه‌‌های اجرایی تجربه‌ سایر کشورها در مدیریت بازنشستگی‌‌های پیش ‌‌از موعد مختص به مشاغل سخت‌‌ و زیان‌‌آور است.

 

پیشنهاد ها و راهکارهای تقنینی

با مرور تجربیات سایر کشورها در این موضوع، می‌توان توجه به سالم‌سازی محیط کار در راستای کاهش آلایندگی و افزایش ایمنی، دسته‌بندی مشاغل سخت و زیان‌آور و اعطای مزایای متناسب با هر دسته، تلاش برای منعطف‌سازی و رفع نقایص بازار کار و تامین بخشی از مزایا در دوران اشتغال با لحاظ اصل پایداری مالی را به‌عنوان مهمترین موارد برای بهبود وضعیت این حوزه پیشنهاد کرد. (19277)

 

 

 

1402/7/17

اظهارنظر کارشناسی درباره: 

«لایحه اصلاح قانون بودجه سال 1402کل کشور»

مسئله اصلی

دولت در راستای رفع برخی ابهام ها در قانون بودجه، بهبود مدیریت مالی و دریافت برخی مجوزهایی تسهیل کننده که انضباط مالی را خدشه دار خواهد کرد احکامی برای اصلاح قانون بودجه ارایه کرده است.

 

نقاط قوت و ضعف لایحه

احکام لایحه دو‌فوریتی اصلاح بودجه در محورهای زیر قابل تقسیم‌بندی و تحلیل کارشناسی است:

1. احکام رفع‌کننده ابهام‌های شکلی و تغییردهنده فرایند اجرای قانون بودجه سال 1402:

ماده (7) و بخشی از ماده (6) لایحه با موضوع یکسان کردن شماره ردیف‌ها و رفع مغایرت بین جداول و احکام

ماده (16) لایحه مبنی‌بر افزایش سقف منابع و مصارف اختصاصی دانشگاه‌های علوم پزشکی به میزان پرداختی طرح دارویار.

ماده (13) لایحه رفع ابهام درخصوص شیوه انعکاس مالی منابع حاصل از مالیات و عوارض فعلی حامل‌های انرژی و واریز به خزانه و سپس اختصاص برای خرید تضمینی گندم.

ماده (17) لایحه درخصوص تغییر بند «11» تغییرات متفرقه قانون بودجه از عبارت قرارگاه امام حسن مجتبی به‌عبارت دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط.

ماده (18) لایحه انتقال اعتبارات معاونت روستایی و مناطق محروم از جدول متفرقه (جدول 9) به جدول دستگاه‌ها (جدول 7).

از منظر کارشناسی عدم اصلاح برخی از این احکام مانند مواد (6)، (7)، (16) می‌تواند مشکلاتی را در اجرای بودجه به‌همراه داشته باشد.

2. احکامی با هدف مدیریت مالی اجرای بودجه:

ماده (2) لایحه حذف عبارت «با احتساب هر تن مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم به مبلغ هفتاد‌و‌پنج میلیون (۷۵,۰۰۰,۰۰۰) ریال» در بند «ک» تبصره «۱» قانون بودجه به‌منظور کنترل تعهدات دولت در تأمین قیر تا سقف اعتبار در نظر گرفته شده که این موضوع از منظر کارشناسی دارای منطق قابل دفاعی است.

 ماده 14 لایحه وزارت نفت (شرکت ملی نفت) ایران را مجاز دانسته که کسری منابع هدفمندی یارانه‌ها را از محل درآمد حاصل از 1. صادرات نفت، میعانات گازی و صادرات گاز، 2. فروش داخلی و صادرات محصولات فرعی گازی تأمین کند. بخش اول این مجوز ناظر به منابع بودجه عمومی و بخش دوم مربوط به منابعی است که 60 درصد آن در بند «ص» تبصره قانون^[7] تعیین تکلیف شده و 40 درصد مابقی آن نیز طبق حکم ذیل جدول تبصره «14» به مصارف مربوط به جبران قدرت خرید خانوارهای ناشی از افزایش قیمت کالاهای اساسی و جبران افزایش مستمری خانوارهای تحت پوشش اختصاص یافته است. به‌نظر این امکان وجود دارد که بخشی از کسری ردیف مربوط به پرداخت یارانه با تغییر شیوه یارانه نقدی به کالابرگ بدون نیاز به اصلاح قانون و از طریق مجوزهای کنونی تأمین شود.

ماده (11) لایحه عنوان کرده که مستمری والدین شهدا معادل حداقل حکم حقوقی بازنشستگان خواهد بود. براساس جزء «6» بند «الف» تبصره «12» مستمری والدین شهدا، معادل حکم حقوقی شهید تعیین شده است. پرداخت مستمری والدین شهدا معادل حکم حقوق شهید واجد بار مالی مازادی برای دولت بود که این منابع در قانون در نظر گرفته نشده است با‌این‌حال با توجه به اینکه در سال 1401 این مستمری معادل حداقل حقوق کارگزینی کارکنان بود کاهش آن به حداقل حکم بازنشستگان مناسب نیست.

3. احکام برهم‌زننده انضباط بودجه‌ای و تشدیدکننده کسری بودجه:

بر هم زدن انضباط مالی بودجه:

• ماده (۱): مجوز تهاتر 15 میلیارد یورو نفت و میعانات مهم‌ترین و مخرب‌ترین حکم اصلاحیه بودجه از منظر بودجه‌ریزی است و بر این اساس به دولت مجوز داده شده است که تا سقف 15 میلیارد یورو بابت بازپرداخت بدهی‌ها و تعهدات قطعی خود، تأمین کسری اعتبارات موضوع این قانون و ... از طریق تحویل نفت خام و میعانات گازی اقدام کند. علاوه بر نکات ناظر بر انضباط مالی و اصول بودجه‌ریزی در حال حاضر مبلغ در نظر گرفته شده سهم دولت در قانون بودجه از محل صادرات نفت، میعانات گازی و گاز سهم دولت حدود 16 میلیارد دلار است که در چهار ماه تنها حدود 50 درصد مصوب این مدت وصول شده است. همچنین بر‌اساس اعلام رسمی وزارت نفت در پیش جلسه شورای هماهنگی سران قوا تراز نفت کشور با لحاظ مصرف پالایشگاه‌های داخلی (حدود 2 میلیون و 100 هزار بشکه در روز) و مصوبات تهاتر نفت موجود منفی است.
• ماده (15) لایحه با تغییر سقف مجوز قانونی برای انحراف از میزان اعتبارات مصوب موجب بی‌اثر کردن اقدام انضباطی مجلس برای محدود کردن اختیار تخصیص بودجه دستگاه‌ها، خواهد شد.

ایجاد ناترازی در بودجه:

• بخش دوم ماده (6) لایحه پیشنهادی برای تغییر اعتبار ردیف (۷۷-۵۳۰۰۰۰) به «سیصد هزار میلیارد (300.000.000.000.000) ریال» به‌ شکل کنونی منجر به ناترازی 22 هزار میلیارد تومانی در منابع و مصارف بودجه می‌شود.
• ماده (3) لایحه با موضوع مجوز پرداخت هزینه‌های حمل‌و‌نقل و صادرات نفت از محل سرجمع ردیف نفت در بودجه عمومی است که تصویب آن تا سقف 4.5 هزار میلیارد تومان منابع بودجه را کاهش می‌دهد.
• ماده (14) لایحه که به‌دنبال تأمین کسری تبصره «14» بوده است در صورت تأمین منابع از محل سهم دولت در درآمد حاصل از صادرات نفت و میعانات گازی، صادرات گاز فروش داخلی موجب کسری نامشخص منابع قانون بودجه سال 1402 می‌شود.
• ماده (12) لایحه مبنی‌بر حذف سقف حقوق برای اعضای هیئت علمی و کاهش مالیات اعضای هیئت علمی علاوه بر غیرعادلانه بودن و مبهم بودن ضرورت آن موجب کاهش منابع بودجه می‌شود که کسری آن تأمین نشده.
• ماده (9) لایحه کاهش حقوق ورودی تجهیزات مصرفی پزشکی به یک درصد بدون تأمین منابع مالی.

4. احکام اصلاحی و مطلوب: ماده (4) با موضوع عدم دریافت سود شرکت‌های زیان‌ده توسط دولت و ماده (5) با موضوع تعیین تکلیف بنگاه‌هایی که کار حاکمیتی انجام می‌دهند برای جلوگیری از واگذاری آنها احکام مطلوب در حوزه شرکت‌های دولتی هستند. در حوزه سیاست‌های مالیاتی نیز تصویب حکم ماده (8) با موضوع تعیین تکلیف معافیت مالیاتی واحدهای تولیدی و معدنی نیز از منظر کارشناسی توصیه می‌شود (این حکم در برنامه هفتم نیز مطرح شده است).
5. اصلاح عناوین ردیف‌های جدول 9

 

 

پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

با توجه به نکات ذکر شده مبنی‌بر نیاز به انجام برخی از اصلاحات مطرح شده در احکام و همچنین به‌منظور حرکت به‌سمت ارائه لوایح اصلاح بودجه به‌جای تمرکز بر دریافت اختیار بدون قید‌و‌شرط تخصیص یا استفاده از مجوزهای خارج از بودجه، عدم رد کلیات لایحه اصلاحیه بودجه پیشنهاد می‌‌شود. با‌این‌حال بسیاری از احکام لایحه غیرضروری، مضر و تشدیدکننده عدم انضباط مالی است و در مواردی علاوه بر ایجاد کسری بودجه در عمل، موجب می‌شود که قانون بودجه حتی از نظر شکلی نیز تراز نباشد لذا باید این موارد از لایحه حذف شود. در کنار این موارد بخشی از احکام لایحه اصلاح بودجه که با هدف مدیریت مالی دولت یا رفع ابهام‌های موجود در جداول و عناوین آنها ارائه شده است مطلوب بوده و تصویب آنها توصیه می‌شود.  (19325)

 

 

1402/7/26

تعریف و محدوده نهادهای عمومی غیردولتی 

 

بیان/شرح مسئله

در ایران تعریف واحد و مشخصی از نهادها یا مؤسسات عمومی غیردولتی وجود ندارد و بر همین اساس، گام نخست در بررسی نهادهای مذکور، دستیابی به یک تعریف واحد و تعیین دامنه شمول آنهاست. در قوانین مختلف، احکام مربوط به نهادهای عمومی غیردولتی تصویب شده و حتی تشکیل مواردی به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی نیز مورد توجه قرار گرفته است. از بین قوانین متعدد، قانون محاسبات عمومی (ماده 5) و قانون مدیریت خدمات کشوری (ماده 3) از اهمیت بیشتری برخوردار هستند که در این گزارش مورد بررسی قرار گرفته‌اند.

 

نقطه نظرات یا یافته‌های کلیدی

براساس ماده (۵) قانون محاسبات عمومی (مصوب 1366) که برای اولین‌بار تعریفی از نهادهای عمومی غیردولتی ارائه می‌شود، نهادهای مذکور ۳ ویژگی دارند: 1. واحد سازمان مشخصی هستند، 2. با اجازه قانون تشکیل می‌شوند و 3. وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارند، انجام می‌دهند. همچنین براساس تبصره ذیل ماده مذکور، مقرر گردید به‌جهت شناسایی دقیق‌تر و تعیین مصداقی نهادهای عمومی غیردولتی، فهرستی تحت‌عنوان «قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی تدوین شود. بر همین اساس، اولین لایحه دولت در سال 1368 با 7 نهاد در لیست تقدیم مجلس شد اما پس از اصلاحات متعدد، سرانجام قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با 10 نهاد در تاریخ ۱373/۴/19 به تصویب مجلس رسید.

پس از تصویب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی در سال ۱۳۷۳، 10 قانون دیگر در قالب الحاق به قانون مذکور تا سال ۱۳۹۹ تصویب شده که تعداد نهادهای عمومی غیردولتی را از ۱۰ مورد اولیه در قانون فهرست سال ۱۳۷۳، به ۲۶ مورد افزایش داده است. از ۱۱ قانون الحاق به قانون فهرست، ۸ قانون به‌صورت ماده‌واحده، یک مورد در قالب یکی از مواد قانون دیگر (قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان مصوب ۱۳۹۹) و دو الحاق طی احکام قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۵ صورت گرفته است.

در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) نهاد عمومی غیردولتی 1. واحد سازمانی مشخص است،2. استقلال حقوقی دارد، 3. با تصویب مجلس ایجاد شده یا می‌شود، 4. بیش از ۵۰ درصد بودجه آن از محل منابع غیردولتی است و 5. عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. بنابراین تعریف نهادهای عمومی غیردولتی در ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به ماده (۵) قانون محاسبات عمومی مفصل‌تر بوده و استقلال حقوقی و تأمین بیش از ۵۰ درصد بودجه از منابع غیردولتی در تعریف قانون مدیریت خدمات کشوری اضافه ‌شده‌اند.

پس از بررسی قوانین مرتبط با تعریف نهادهای عمومی غیردولتی در این گزارش، دسته‌بندی نهادهای مذکور مورد توجه قرار گرفته که بر همین اساس، مؤسسات عمومی غیردولتی در این گزارش در ۳ دسته کلی زیر لیست شده‌اند:

1. 1. مؤسسات و نهادهایی که نام آنها در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن ذکر شده‌ است (حتی نهادهایی که در اساسنامه آنها، تصریح نشده که نهاد عمومی غیردولتی هستند‌).
2. دسته دوم مؤسساتی هستند که نام‌شان در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی ذکر نشده، اما در قانون تأسیس یا اساسنامه مؤسسات مذکور به صراحت ذکر شده که نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی هستند.
3. دسته سوم مؤسساتی را شامل می‌شود که قانون تأسیس آنها در مورد ماهیت‌شان ساکت است اما طبق معیار قانونی مندرج در ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری، نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی می‌شوند. در‌خصوص این دسته از نهادها، در اساسنامه به عمومی غیردولتی بودن آن تصریح نشده است.

گفتنی است از بین مؤسساتی که کارکرد نهاد عمومی غیردولتی را دارند (واحدهای سازمانی مشخصی هستند، استقلال حقوقی دارند، بیش از ۵۰ درصد بودجه آنها از محل منابع غیردولتی است و عهده‌دار وظایفی هستند که جنبه عمومی دارد) اما به حکم قانون تشکیل نشده‌اند یا دسترسی به احکام قانونی تشکیل آنها امکان‌پذیر نبوده (یعنی یکی از ویژگی‌های مندرج در ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری را به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی ندارند)، چند مورد از اهمیت بیشتری برخوردار بوده که تحت‌عنوان سایر، دسته‌بندی ‌شده‌اند.

نکته دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد، دایره مطالعه نهادهای عمومی غیردولتی در این گزارش است. براساس صدر قانون فهرست، واحدهای سازمانی مندرج در قانون مذکور و مؤسسات وابسته به آنها، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تلقی می‌شوند. به این معنی که زیر‌مجموعه هر نهاد عمومی غیردولتی که در قانون فهرست قرار گرفته نیز نهاد یا مؤسسه عمومی غیردولتی است، اما در این گزارش مورد توجه قرار نگرفته ‌است. بنابراین آنچه به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی دسته‌بندی‌ شده، اولاً لایه اول از نهادهای مذکور بوده و ممکن است هر یک از نهادها چندین زیر‌مجموعه داشته ‌باشند که در اینجا مورد بررسی قرار نگرفته‌اند و ثانیاً مهم‌ترین نهادهای عمومی غیردولتی هستند. 

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی

به‌عنوان نتیجه کلی گزارش از بررسی قوانین مرتبط و تلاش برای دسته‌بندی مهم‌ترین نهادهای عمومی غیر‌دولتی، مشخص می‌شود که قانونگذار در تعیین نهادهای عمومی غیردولتی رویه ثابتی ندارد و یک بی‌نظمی و آشفتگی در تصویب قوانین مربوط به تعریف و احصا نهادهای مذکور وجود دارد که تعیین یک مرز مشخص یا محدوده‌ای را برای احصا نهادهای مذکور با مشکل مواجه کرده است. بر همین اساس، به‌نظر می‌رسد ارائه یک تعریف واحد که بتواند نهادهای عمومی غیردولتی موجود را پوشش دهد و همچنین چارچوب مشخصی برای نهادهای عمومی غیردولتی که بعداً تشکیل ‌می‌شود، طراحی کند، از الزامات و قدم ابتدایی در زمینه شفافیت نهادهای عمومی غیردولتی است.  (19343)

 

 

1402/7/4

بودجه‌ریزی فرانسه

 

بیان مسئله

بودجه اصلی‌ترین ابزار مدیریت مالی دولت‌ محسوب‌ می‌شود که به‌وسیله‌ آن به سیاست‌های خود جامه‌ عمل می‌پوشاند. سند بودجه به‌جهت آثار آن بر نحوه تأمین خدمات عمومی، شرایط اقتصاد کلان و نظام سیاسی، دارای اهمیت فراوان است. در راستای مدیریت مالی کارآمد، نظام‌های سیاسی اقدامات گوناگونی انجام داده‌اند که می‌توان از تجربیات این کشورها در اصلاحات بودجه‌ای ایران بهره برد. در این راستا در این گزارش نظام بودجه‌ریزی فرانسه مورد مطالعه قرار گرفته است. فرانسه از دو دهه‌ی قبل اقدام به بازسازی ساختارهای بودجه‌ای خود کرده است. در کنار شباهت‌های نظام سیاسی کشور فرانسه با ایران، تحولات اخیر در حوزه مالیه عمومی باعث می‌شود این کشور در اولویت مطالعه و بررسی قرار گیرد.

اصلاحات بودجه‌ریزی فرانسه از اصلاح قانون بالادستی ارگانیک LOLF شروع شد که به‌طور‌ قابل‌توجهی به قدرت بودجه‌ای پارلمان افزود. ازسوی دیگر روش بودجه‌نویسی از بودجه دستگاهی (ردیف-هزینه) به بودجه برنامه‌ای متناظر با مأموریت‌ها تغییر یافت. در LOLF به‌جای کنترل لایحه و اطلاعات بودجه دولت، تصمیم بر آن شد که نظارت بر عملکرد دولت در هزینه‌کردها محوریت یابد. نوآوری اصلی که توسط LOLF به ارمغان آمد، یک سیستم کاملاً شفاف است که ترکیبی از‌ ارائه‌ بودجه برنامه‌ای و تخصیص (با اطلاع از عملکرد) را ارائه می‌دهد. در عمل به این معناست که سند بودجه دولت مشتمل بر مأموریت‌ها، برنامه‌ها و اقداماتی است که چندین هدف و شاخص عملکرد به آنها پیوند خورده است.[

 

یافته‌های کلیدی

فرانسه پس از اصلاحات اخیر بودجه‌ای، درجه بالایی از استقلال مالی را به مدیران اعطا کرد. براساس اختیارات، تمامی اعتبار تخصیص‌یافته در هزینه‌های جاری (به‌استثنای حقوق) می‌تواند برای دستیابی به اهداف و شاخص‌های عملکردی تعیین‌شده در برنامه به‌صورت صلاحدیدی خرج شود (اجازه جابه‌جایی هزینه‌ها‌های جاری بین انواع هزینه). در ازای این سطح بالای استقلال مالی، از مدیران انتظار می‌رود که به قوانین دقیق گزارشگری مالی و عملکردی پایبند باشند.

در‌ فرایند تدوین بودجه در دولت جلساتی تحت‌عنوان کنفرانس عملکرد برگزار می‌شود تا اهداف عملکردی و شاخص‌هایی که قرار است در لایحه بودجه درج شود، براساس نتایج به‌دست آمده در سال‌های گذشته و احیاناً توصیه‌های دیوان محاسبات، مورد بررسی قرار گیرد.

روش بودجه‌ریزی بالا به پایین است به این معنا که نخست‌وزیر سقف[8] نهایی بودجه سال‌ آینده‌ هر وزارتخانه را اعلام می‌کند. این محدودیت شامل سقف‌های نقدی و تعهدی در هر مأموریت و برنامه، سقف مالیات‌های در نظر گرفته شده برای مؤسسات دولتی و سقف‌های استخدام برای وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتی است.

در نظام بودجه‌ای جدید فرانسه یک برنامه همیشه‌ به‌عهده یک وزارتخانه است که مجموعه‌ای منسجم از اقدامات را پوشش می‌دهد و توسط یک هماهنگ‌‌کننده برنامه که توسط وزارت مربوطه منصوب شده انجام‌ می‌شود[9]. درخصوص توزیع اعتبارات، در چارچوب قوانین هزینه‌ای و سقف اعتبارات هر برنامه، مقامات اجرایی دارای اختیار جابه‌جایی هستند.

بحث و بررسی پارلمان و تصویب پیشنهاد بودجه در سه مرحله انجام ‌می‌شود، اولین مورد‌ درخصوص احکام جدید مالیاتی که در طول سال بودجه لازم‌الاجرا می‌شود. مورد دوم‌ درخصوص ارقام کلان بودجه (سقف منابع و مصارف، سقف کسری بودجه و بدهی) و سومین مورد‌ درخصوص تخصیص منابع به هر مأموریت و برنامه.

براساس ماده (۴۰) قانون اساسی و اصل (۴۷) قانون LOLF، قانونگذار درواقع از تغییر تراز کلی لایحه بودجه دولت (با ایجاد «مأموریت‌های» جدید، یعنی افزایش هزینه‌ها) منع شده ‌است. با وجود این، در محدوده خاص و مشخصی، پارلمان برای اصلاح منابع و مصارف لایحه بودجه آزادی عمل دارد. برای مثال، افزایش یا کاهش نرخ مالیات یا جابه‌جایی منابع بین برنامه‌ها بدون تغییر سقف هر مأموریت، در اختیار پارلمان است.

هزینه‌های اعتبار (معافیت) مالیاتی در قانون بودجه دولت درج و تصویب می‌شوند. نیازهای مالی تأمین اجتماعی توسط قانون پارلمان جدا از بودجه خود دولت‌ تأیید می‌شود.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی نظارتی یا سیاستی

• بودجه‌نویسی برنامه‌محور به‌جای دستگاه محور (ردیف-هزینه‌ای).
• ورود مجلس در سطح توزیع هزینه‌ها بین برنامه‌های دستگاه‌های اجرایی و نه سطح جزیی‌تر.
• شفاف‌سازی و ساماندهی معافیت‌های مالیاتی و یارانه‌ها در قانون بودجه.
• دو مرحله‌ای شدن رسیدگی به بودجه در مجلس؛ بررسی احکام جدید بودجه‌ای مانند مالیات‌ها و ارقام کلان بودجه (سقف منابع و مصارف، سقف کسری بودجه و بدهی) در مرحله اول و رسیدگی به تخصیص منابع به هر برنامه در مرحله دوم.
• تهیه اسناد پشتیبان و تکمیلی بودجه توسط دولت ازجمله؛ گزارش عملکرد بودجه سال گذشته، فروض درآمدها و هزینه‌های دولت، تهیه بودجه شهروندی برای عموم مردم.
• محدود شدن هرگونه اصلاح و تخطی تخصیص اعتبارات از قانون بودجه مشروط به‌ ارائه‌ متمم قانون. (19274)

 

 

1402/7/4

اظهارنظر کارشناسی درباره:

«لایحه الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (۳)»

 

مسئله اصلی

لایحه «الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3)» با هدف دائمی‌سازی برخی تبصره‌های غیر‌بودجه‌ای و کاهش تعداد تبصره‌های بودجه سالانه به مجلس ارسال شد. با توجه به اجرای قانون اصلاح مواد (180) و (182) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی که درج احکام غیر‌بودجه‌ای (احکامی که به‌صورت مستقیم بر منابع و مصارف بودجه اثر نداشته باشد) در لایحه بودجه را محدود کرده، لازم است تا بررسی و تصویب لایحه الحاق (3) در مجلس سرعت گرفته و پیش از ارسال لایحه بودجه سال 1403 ابلاغ شود. در غیر این صورت می‌توان انتظار داشت که اجرای صحیح آیین‌نامه داخلی مجلس با چالش همراه شود.

 

نقاط قوت و ضعف لایحه

مطابق بررسی کارشناسی انجام شده، 33 ماده از 44 ماده ابتدایی لایحه الحاق بخشی از مقررات مالی به قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت (3) بدون تغییر و یا با انجام اصلاحاتی قابل قبول بوده و دایمی شدن آن توصیه می‌شود.

شایان توجه است بخشی از مواد قوانین بودجه سنواتی نیز ماهیتی غیربودجه‌ای داشته و در لایحه الحاق (۳) دیده نشده است،[10] لذا ضروری است این مواد نیز به لایحه الحاق اضافه شود. البته به‌جهت جلوگیری از ایجاد مدخلی برای قانون‌گذاری غیر صحیح و تسریع فرایند تصویب لایحه الحاق (3) در سال جاری لازم است تا برای احکام الحاقی پیشنهادی، محدودیت ایجاد شده و تنها تبصره‌های مصوب مجلس در قانون بودجه سال 1402 قابلیت افزوده شدن به لایحه الحاق (3) را داشته باشند؛ زیرا در غیر این صورت می‌توان انتظار داشت سیلی از احکام متنوع و غیر‌مرتبط و دارای بار مالی به لایحه الحاق (3) افزوده شوند.

 

پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

مطابق بررسی کارشناسی انجام شده، 33 ماده از 44 ماده ابتدایی لایحه الحاق بخشی از مقررات مالی به قانون تنظیم برخی از مقررات مالی دولت (3) بدون تغییر و یا با انجام اصلاحاتی قابل قبول بوده و دایمی شدن آن توصیه می‌شود. همچنین با توجه به لزوم دائمی شدن تبصره‌های دارای ماهیت غیر بودجه‌ای و یا دارای ماهیت قانون دائمی و نه یک ساله در قانون بودجه سال 1402 و به‌دلیل محدودیت‌های ایجاد شده در اصلاحات اخیر قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی برای تصویب تبصره‌های غیر بودجه‌ای، تصویب کلیات لایحه الحاق 3 از نظر کارشناسی توصیه می‌شود. به‌جهت تسریع تصویب لایحه مذکور تا پیش از ارسال لایحه بودجه سال 1403 پیشنهاد می‌شود تنها احکام مصوب مجلس در قانون بودجه سال 1402 قابلیت دائمی شدن در الحاق (3) را داشته باشند. (19276)

 

 

1402/7/4

بودجه سال ۱۴۰2

از لایحه تا قانون

بیان مسئله

لایحه بودجه دولت در مرحله بررسی و تصویب در مجلس شورای اسلامی دستخوش تغییراتی در ارقام و احکام تبصره‌ها می‌شود. در برخی سال‌ها این تغییرات اندک بوده و در برخی سال‌ها دامنه وسیعتری دارند. گزارش حاضر به بررسی مهم‌ترین تغییرات بودجه 1402 از زمان تقدیم لایحه تا تصویب و ابلاغ آن پرداخته است. در این گزارش ضمن بررسی تغییرات ارقام کلان بودجه و محاسبه کسری بودجه احتمالی قانون بودجه، مهم‌ترین تغییرات در تبصره‌های لایحه بودجه در مجلس نیز تبیین شده است.

 

یافته‌های کلیدی

مهم‌ترین یافته‌های گزارش به شرح زیر است:

در فرایند بررسی بودجه سال 1402 سقف بودجه عمومی به میزان 100 هزار میلیارد تومان (حدود 5 درصد سقف لایحه دولت) افزایش یافت. البته شایان ذکر است 20 هزار میلیارد تومان از این افزایش به دلیل درج رقم تهاتر قیر برای طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای است که در لایحه دولت در سقف بودجه منعکس نشده بود. به عبارت دیگر این بخش از تغییر سقف بودجه ناشی از شفاف سازی توسط مجلس بوده است.

در میان سرفصل‌های سه گانه منابع عمومی، ردیف درآمدها با افزایش 76 هزار میلیارد تومان بیشترین تغییر را داشت. در مصارف عمومی دولت نیز اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای افزایش یافتند.

البته لازم به ذکر است که مطابق با مصوبه مجلس شورای اسلامی سقف بودجه کل کشور از رقم 5109 هزار میلیارد تومان به رقم 4994 هزار میلیارد تومان کاهش یافت (115 هزار میلیارد تومان). دلیل اصلی این کاهش خروج پالایشگاه شازند از فهرست شرکت‌های دولتی مندرج در پیوست بودجه بود، زیرا بخش اصلی سهام دولت در این پالایشگاه به تازگی به سازمان تأمین اجتماعی واگذار شده و مطابق با تعریف قانونی، در سال 1402 شرکت دولتی محسوب نمی‌شود.

در قانون بودجه سال ۱۴۰2 نسبت به لایحه بودجه رقم مصارف استان‌ها نیز از 125.9 هزار میلیارد تومان به 161.8 هزار میلیارد تومان افزایش داشت لذا مجموع بودجه استانی 29 درصد رشد کرده است.

احکام و تبصره‌های لایحه بودجه 1402 نیز در چند بخش تغییرات مهمی به شرح زیر داشته است:

• سهم صندوق توسعه ملی دو درصد افزایش یافته و به 42 درصد رسید.
• در حوزه بهینه‌سازی انرژی وضع عوارض آلایندگی گاز مشعل و گاز تزریقی به خطوط انتقال و همچنین شفافیت سوخت نیروگاه‌ها در این حوزه از مهم‌ترین تغییرات بوده است.
• اعطای مجوز به وزارت راه و شهرسازی برای در اختیار قرار دادن اراضی تحت تملک خود برای مشارکت با بانک‌ها، موسسات اعتباری غیر بانکی و شرکت‌های زیر مجموعه در قالب اجاره به شرط تملیک (در راستای اجرایی سازی قانون جهش تولید مسکن)، کاهش حقوق گمرکی ماشین‌آلات، تجهیزات و مواد اولیه و واسطه تولید از مهم‌ترین اقدامات در حوزه حمایت از تولید بوده است.
• شفافیت پرداخت تسهیلات کلان، شناسایی اموال مازاد بانک‌ها و مجاز بودن بانک‌های دولتی برای افزایش سرمایه از محل انتشار اوراق بدهی در سال ۱۴۰۲ با ضمانت اصل و سود توسط دولت تغییرات مهم حوزه بانکی بوده است.
• جبران کاهش قدرت خرید دهک‌های پایین درآمدی ناشی از افزایش قیمت کالاهای اساسی در سال 1402 علاوه بر یارانه نقدی و معیشتی در قالب کالابرگ الکترونیک به خانواده‌های مشمول، تغییر مهم در سیاست‌های حمایتی لایحه بودجه بوده است.
• در بخش حقوق و دستمزد، معافیت مالیاتی سالانه ماده (84) قانون مالیات‌های مستقیم از ماهانه 7 میلیون تومان به ماهانه 10 میلیون تومان افزایش یافت.
• مهم‌ترین احکام انضباط بخش مالیه دولت از لایحه تا قانون بودجه سال 1402عبارت‌اند از: مکلف شدن دولت به محاسبه و انتشار نرخ اجاره‌بهای املاک و مستغلات دولتی ثبت‌شده در سامانه سادا، گزارش‌دهی طرح‌های عمرانی براساس مطالعات توجیهی، پیشرفت عملیات اجرایی، مشکلات اجرای طرح‌ها و پیشنهاد در جهت رفع این مشکلات و ارائه برخط اطلاعات کلیه پرداخت‌های صورت گرفته از محل بودجه عمومی و هدفمندی یارانه‌ها به مجلس شورای اسلامی.
• علاوه بر موارد مذکور سازمان برنامه و بودجه مکلف شد به گونه‌ای عمل نماید که در سال 1402 تفاوت درصد تخصیص هریک از ردیف‌های اصلی جدول شماره 7 بودجه (به جز حقوق و مزایای کارکنان شاغل و بازنشسته) حداکثر 20 درصد و ردیف‌های متفرقه (جدول 9) حداکثر 30 درصد باشد.
• انضباط‌بخشی به صندوق‌های تأمین اجتماعی از طریق 1- اقدام به انتشار محاسبات بیمه‌ای و وضعیت پایداری مالی در افق 5 ساله و بودجه مصوب و عملکرد مالی به تفکیک سرفصل‌های مندرج در بودجه مصوب خود و 2- ایجاد حساب واحد برای کلیه عملیات مالی خود، با پیاده‌سازی سازوکار پرداخت به ذی‌نفع نهایی از این حساب.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

اگرچه به‌طور کلی تصویب احکام یا تغییر قوانین دائمی در چارچوب قوانین سالیانه بودجه توصیه نمی‌شود، ولی این رویه طی سالیان گذشته به یک روال مرسوم در بودجه‌ریزی ایران تبدیل شده است. در بررسی لایحه بودجه سال 1402 در مجلس شورای اسلامی نیز با توجه به شرایط خاص اقتصادی کشور، احکامی برای افزایش توان مالیات‌ستانی، شفاف‌سازی و ردیابی مالی مصارف، حفظ قدرت خرید دهک‌های پایین درآمدی کارمندان و بازنشستگان بخش دولتی، ساماندهی بودجه شرکت‌های دولتی و... به لایحه دولت افزوده شد. لذا پیشنهاد می‌شود با رسیدگی و تصویب قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (3) از درج و تغییر احکام غیربودجه‌ای در ضمن لایحه و قانون بودجه سالیانه اجتناب شود. ‌همچنین، ضروری است در راستای آیین‌نامه داخلی مجلس که به تازگی اصلاح شد، عدم تغییر قوانین دائمی و احکام غیربودجه‌ای در لایحه و قانون بودجه رعایت شود. (19279)

 

 

1402/7/5

دفتر مطالعات زیربنائی

ارزیابی برنامه صدور سند مالکیت به اراضی کشاورزی 

کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی

بیان مسئله

با توجه به تهدید زیربنای تولید داخلی از ناحیه خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی، در سال 1385 «قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی» به تصویب رسید. در قانون مذکور، صدور سند مالکیت تک‌برگ به قطعات خرد ممنوع و مشوق‌هایی برای تجمیع و یکپارچه‌سازی این قطعات در نظر گرفته شد. ولی با گذشت بیش از یک‌ونیم دهه، دولت‌های مختلف عملاً اقدام جدی و اثربخش در زمینه یکجاسازی و یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی انجام نداده‌اند؛ چه‌بسا در اثر تدابیر ناصحیح، روند خردی اراضی کشاورزی تشدید شده است. برخلاف ضرورت اتخاذ اقدام عاجل برای سازماندهی این وضعیت، قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی در دوازدهمین جلسه خود (مورخ 1401/06/29) بندی دال بر به رسمیت شناختن وضعیت خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی مصوب کرده است.

متن بند مذکور بدین شرح است: «با استناد به اصل عطف به‌ماسبق نشدن قوانین و مقررات، ملاک تشخیص اراضی کمتر از حد نصاب‌های قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی و اقتصادی، تاریخ 1385/11/21 [یعنی] تاریخ تصویب قانون فوق در مجمع تشخیص مصلحت نظام می‌باشد. مدیریت‌های جهاد کشاورزی شهرستان‌ها در زمان ارسال پرونده‌ها به ادارات ثبت اسناد و املاک و همچنین در زمان پاسخ به استعلامات دبیرخانه قانون تعیین تکلیف اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی، ملاک تشخیص قطعات کمتر از حد نصاب، تاریخ فوق‌الذکر می‌باشد و [اگر] قطعات با هر مساحتی قبل تاریخ فوق مفروز گردیده [باشد]، صدور سند شش‌ دانگ بلامانع می‌باشد». قرارگاه مرکزی در مصوبه 1401/08/01، مواردی مانند «انجام معاملات رسمی»، «تقسیم‌نامه رسمی» و «سایر مدارک و مستنداتی که کاشف از تفکیک و افراز قبل از تاریخ 1385/11/21 در طبیعت باشد» را به‌عنوان ملاک‌های تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی تعیین کرده است. شایان ذکر است که با  ادبیاتی متفاوت ولی با هدف مجاز شمردن صدور سند مالکیت مفروز به اراضی کشاورزی با هر مساحتی در لایحه برنامه هفتم توسعه [تبصره «1» بند «چ» ماده (33)] نیز حکمی درج شده است. همچنین وعده داده شده است که تا پایان دولت سیزدهم، کلیه اراضی کشاورزی از سند مالکیت تک‌برگ برخوردار شوند. هرچند مشخص شدن حدود مالکیت اراضی کشاورزی، ضرورتی انکارناپذیر است، ولی درخصوص موفقیت و پیامدهای اجرای برنامه صدور سند مالکیت تک‌برگ به اراضی کشاورزی با هر مساحتی تا پایان دولت سیزدهم، تردیدها و نگرانی‌های جدی وجود دارد.

گزارش حاضر به‌منظور ارزیابی برنامه مذکور و میزان هم‌راستایی با احکام اسناد بالادستی و قوانین مربوطه، از نظر امکان‌پذیری به‌لحاظ اجرا، تبعات احتمالی، میزان تحقق‌پذیری اهداف مورد نظر  تدوین شده است.

 

یافته‌های کلیدی

¢ حدنگاری و سنددار شدن کلیه اراضی کشاورزی و همچنین اعتبارزدایی از اسناد و معاملات عادی اراضی مذکور از ضروریات است و در صورت عملیاتی‌سازی طبق موازین قانونی، تدقیق مالکیت‌ها و کاهش بستر زمین‌خواری و تغییر کاربری‌های اراضی کشاورزی  را در پی دارد که به نوبه خود در تقویت هدفمند شدن اعمال سیاست‌های حمایتی و کنترلی مربوطه و هویت و رسمیت‏بخشی به دارایی‏های کشاورزان مؤثر است؛ با وجود این، در نظام تقنینی کشور، قانون جامع و مناسبی که با لحاظ تمامی ابعاد و جوانب موضوع و شرایط بخش کشاورزی، تثبیت مالکیت اراضی و املاک کشاورزی را به نحو مناسبی تقریر کند، وجود ندارد. لذا از این جهت با خلاء قانونی جدی مواجه هستیم.

¢ بر اساس پشتوانه‌های قانونی و همچنین دلایل علمی و منطقی، نحوه صدور سند مالکیت به قطعات کشاورزی زیر حد نصاب فنی و اقتصادی در مقایسه با قطعات برخوردار از حد نصاب فنی و اقتصادی باید متفاوت باشد و بر مبنای رعایت یکسری ملاحظات و الزامات صورت پذیرد؛  ولی اجرای برنامه صدور سند مالکیت تک‌برگ به اراضی کشاورزی با هر مساحتی مطابق با مصوبه قرارگاه فوق‌الاشاره و  بدون پیش‌بینی الزامات و ملاحظات موردنظر،  به مفهوم مشروعیت‌بخشی و تثبیت وضعیت خردی و پراکندگی اراضی کشاورزی است و حتی به‌مثابه مشوقی پنهان برای خردتر شدن اراضی کشاورزی تعبیر می‌شود. این در شرایطی است که بند «3» سیاست‌های کلی نظام در بخش «کشاورزی» بر «اصلاح ساختار و نظام بهره‌برداری بخش کشاورزی با تشویق کشاورزان به رعایت اندازه‌های فنی – اقتصادی واحدهای تولیدی متناسب» تصریح دارد.

¢ نظر به اینکه: 1. موضوع تشویق کشاورزان به رعایت اندازه‌های فنی- اقتصادی واحدهای تولیدی در سیاست‌های کلی نظام در بخش «کشاورزی» صراحتاً مورد تأکید قرار گرفته و این سیاست‌ها در تراز قانون اساسی هستند و رعایت آن در همه اعصار ضروری است؛ 2. قبل از سال 1385، قوانینی نظیر قانون تشکیل شرکت‌های سهامی زراعی، قانون تعاونی نمودن تولید و یکپارچه شدن اراضی در حوزه عمل شرکت‌های تعاونی روستایی و قانون گسترش کشاورزی در قطب‌های کشاورزی به‌ترتیب در سال‌های 1346، 1349 و 1354 به تصویب رسیده‌اند که برخی از احکام این قوانین بر تکلیف وزارت جهاد کشاورزی برای فراهم کردن زمینه یکجاسازی و یکپارچه‌سازی اراضی کشاورزی و بعضاً موکول کردن صدور سند مالکیت به بعد از یکجاسازی و یکپارچه‌سازی اراضی تصریح دارند؛ بنابراین، منطق مصوبه قرارگاه مرکزی مبنی‌بر عطف به‌ماسبق نشدن ضوابط قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی برای اراضی تفکیک و افراز شده قبل از سال 1385 موضوعیت ندارد.

¢ علاوه‌براین، ملاک‌های تعیین ‌شده برای تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی، پرابهام و تفسیرپذیرند. به‌ویژه ملاکی که ارائه هر نوع مدرک برای اثبات انجام امر تفکیک و افراز در قبل از سال 1385 را مجاز شمرده است. وجود چنین ملاکی منجر به این می‌شود که در بررسی‌ها و اعلام نتایج، اعمال سلیقه رخ دهد و زمینه امضای طلایی برای پذیرش مدارک ناصحیح و نامعتبر ایجاد شود. در این حالت، عملاً ضوابط قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی برای عدم صدور سند مالکیت رسمی به اراضی خردشده بعد از سال 1385 (موضوع ماده 2  این قانون) نقض خواهد شد. ازطرفی هرگونه اقدام برای نقض قوانین و مقررات جاری کشور، نوعی تخلف اداری محسوب شده و مستند به بند «2» ماده (8) قانون رسیدگی به تخلفات اداری از نظر حقوقی قابلیت پیگیری در مراجع قضایی را  دارد.

¢ در فضایی که: 1. چندین میلیون قطعه کشاورزی در بیش از 62 هزار آبادی  دارای سکنه کشور پراکنده شده است، 2. حداقل 60  درصد اراضی کشاورزی کشور سند مالکیت تک‌برگ حدنگاری شده ندارند، 3. ملاک‌های معرفی‌ شده برای تشخیص سال تفکیک و افراز اراضی به‌شدت تفسیرپذیرند و 4. نیروی انسانی متخصص کافی برای احراز دقیق مالکیت قطعات کوچک و پراکنده در بخش دولتی و خصوصی وجود ندارد، اجرای برنامه مذکور در بازه زمانی محدود با تداوم رویه‌های موجود قطعاً با خطاهای زیادی همراه خواهد بود و سندهای صادرشده به مانند اطلاعات مالکیتی نادرست ناشی از اجرای حدنگاری اراضی کشاورزی در سال‏های گذشته، عملاً از دقت لازم برخوردار نخواهد بود. درنتیجه اختلاف‌های مالکیتی بین مردم تشدید و پرونده‌های حقوقی زیادی در مراجع اداری و قضایی شکل خواهد گرفت که مغایر سند تحول قضایی و سیاست‌های کلی قضایی (بند «6») است.

¢ انتظار می‌رود، با سنددار شدن قطعات خرد، با توجه به سود غیرقابل قیاس تغییر کاربری با کاربری زراعی-باغی در این قطعات، کالایی شدن زمین تشدید شود چراکه به افزایش بی‌رویه خرید و فروش زمین با هدف تغییر کاربری دامن خواهد زد.

¢ برخلاف تصور برخی مسئولان، صرف سنددار شدن اراضی کشاورزی بدون اصلاح رویه‌های جاری در پایش اراضی کشاورزی و جذابیت‌زدایی از فعالیت‌های غیرمولد در بخش کشاورزی، ضمانت کافی در جلوگیری از ارتکاب امر خلاف قانون یعنی ساخت‌وساز غیرمجاز در اراضی کشاورزی ایجاد نمی‌کند. چه‌بسا به‌دلیل سنددار شدن قطعات خرد کشاورزی، زمینه افزایش کاذب درخواست‌ها برای تغییر کاربری مجاز این قطعات افزایش پیدا کند. برای نظارت بر تغییر کاربری‌ها، اثربخش‌ترین نسخه، استفاده از فناوری‌های نوین مانند سنجش از راه دور و پهپاد به‌ویژه در کانون‌های تغییر کاربری است.

¢ برخلاف برخی انتظارات، سنددار شدن اراضی خرد کشاورزی که در مقایسه با اراضی بزرگ‌مقیاس، وسعت و ارزش ریالی به‌مراتب خیلی پایین‌تری دارند، اثر چندانی در تسهیل اخذ تسهیلات بانکی ندارد.

به‌طورکلی، برنامه صدور سند مالکیت تک‌برگ به قطعات کشاورزی زیر حد نصاب فنی و اقتصادی پیش از انجام عملیات تجمیع یا یکجاسازی (تعویض و جابه‌جایی قطعات خرد و پراکنده) و رساندن به حد نصاب مقرر در قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و بدون پیش‌بینی الزامات موردنیاز به‌ویژه در بازه زمانی محدود، کشور را با هزینه‌های جبران‌ناپذیر مواجه می‌سازد. شاید تنها آورده‌ای که اجرای مصوبه قرارگاه مرکزی به‌شکل فعلی در صورت موفقیت، می‌تواند داشته باشد؛ فراهم کردن بستری است تا حاکمیت در جریان نقل‌وانتقالات صرفاً رسمی قرار گیرد و مشکل اصلی یعنی خردی، پراکندگی، تغییر کاربری و زمین‌خواری در عرصه‌های کشاورزی کماکان به قوت خود پابرجا خواهد بود.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

♦پیگیری برای لغو بند «4» صورتجلسه مورخ 1041/60/92 و بند «21» صورتجلسه مورخ 1041/80/10 قرارگاه مرکزی صدور اسناد و حفظ کاربری اراضی کشاورزی از طریق دیوان عدالت اداری (مجمع تشخیص مصلحت نظام، کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست و کمیسیون اصل نودم قانون اساسی)؛

♦پیگیری ابطال اسناد صادرشده برای قطعات کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی برخلاف ضوابط ماده (2) قانون جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی، اقتصادی، ماده (6) قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی و ماده (21) قانون گسترش کشاورزی در قطب‌های کشاورزی (کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست و کمیسیون اصل نودم قانون اساسی)؛

♦موکول شدن صدور سند مالکیت تک‌برگ به بعد از انجام عملیات تعویض، جابه‌جایی و یکجاسازی برای قطعات خرد پراکنده به‌منظور کاهش زمان و هزینه سنددار شدن اراضی کشاورزی؛ این اقدام به هزینه آنچنانی زیرساختی نیاز ندارد و عمدتاً نیازمند اقدامات تسهیلگری اجتماعی از سوی وزارت جهاد کشاورزی جهت ترغیب کشاورزان به این امر است. البته لازم است در صورت کاهش کیفیت یا کمیت اراضی مالکان در اثر اجرای عملیات تعویض و یکجاسازی، مابه‌التفاوت میزان ارزش زمین قبل با زمین جدید به‌عنوان غرامت پرداخت شود ( سازمان ثبت اسناد و املاک و وزارت جهاد کشاورزی):

♦ تبدیل رویکرد تقاضامحوری به رویکرد عرضه‌محوری و الزام‌آور در صدور سند مالکیت تک‌برگ به اراضی کشاورزی برخوردار از حد نصاب فنی و اقتصادی ( سازمان ثبت اسناد و املاک و وزارت جهاد کشاورزی):

♦ مردمی‌سازی فرایند حدنگاری و صدور سند مالکیت ازطریق فراهم‌سازی الزام‌آور زمینه برداشت اطلاعات مالکیتی قطعات کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی توسط مالکین (به‌صورت خوداظهاری) و بارگزاری در بانک جامع کاداستر (حدنگار) پس از تأیید و تشکیل کمیته‌ای صرفاً برای رفع موارد اختلافی بین افراد، به‌منظور افزایش دقت و کاهش زمان حدنگاری و صدور سند (سازمان ثبت اسناد و املاک و وزارت جهاد کشاورزی)؛

 محدودسازی دسترسی مالکان قطعات کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی به بانک جامع کاداستر (حدنگار) پس از تأیید اطلاعات مالکیتی آنها (سازمان ثبت اسناد و املاک)؛

♦ ابطال اسناد عادی و ممنوعیت نقل و انتقال و معاملات غیررسمی (عادی) (مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی)؛

♦ممنوعیت معاملات مشاع قطعات در صورتی که منجر به تخطی از حد نصاب شود (مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی)؛

♦ایجاد محدودیت برای نقل‌وانتقال و معاملات رسمی قطعات کمتر از حد نصاب فنی و اقتصادی (مجمع تشخیص مصلحت نظام و مجلس شورای اسلامی)؛

♦اعلام برخط و شفاف آمار و اطلاعات مکانی و توصیفی اراضی و املاک کشاورزی ثبت‌شده در بانک جامع کاداستر (حدنگار) و سامانه الکترونیک املاک به دستگاه‌های نظارتی و وزارت جهاد کشاورزی با رعایت الزامات مرتبط جهت نظارت بر رعایت قوانین بالادستی در صدور اسناد (سازمان ثبت اسناد و املاک)؛

♦ پیش‌بینی ابزارهای تشویقی مناسب مانند معافیت‌های مالیاتی در صدور سند مالکیت تک‌برگ به قطعاتی که از طریق عملیات تجمیع، تعویض و جابه‌جایی به حد نصاب فنی و اقتصادی برسند (سازمان ثبت اسناد و املاک)؛ (19284)

 

 

1402/7/10

اظهارنظر کارشناسی درباره :

«بررسی لزوم تمدید ممنوعیت صید ترال فانوس‌ماهیان» 

 

تخلفات گسترده و حمایت دستگاه متولی از فعالیت کشتی‌های ترالر فانوس‌ماهیان در خلیج‌ فارس و دریای عمان، به واسطه صید بی‌رویه و خارج از اصول صیادی پایدار در دهه 90 شمسی، باعث بروز خسارت‌های زیادی به ذخایر آبزیان و محیط زیست دریایی و همچنین صدمات گسترده به معیشت جوامع محلی وصیادان این منطقه گردید. در این راستا، نارضایتی های اجتماعی و همچنین اعتراضات شدید مردم محلی به‌دلیل کاهش صید و ایجاد نا به سامانی در وضعیت معشیت بومیان منطقه، باعث گردید تا بررسی ابعاد مختلف موضوع و مخاطرات صید ترال فانوس‌ماهیان از تیرماه 1399 در دستور کار فراکسیون محیط زیست دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی قرار گیرد. با پیگیری های به عمل آمده و ایرادات اساسی نظیر 1. صید ضمنی ماهیان با‌ارزش کف‌زی نظیر شبه‌شوریده و یال‌ اسب و یا اسبک بیش از 2 تا 4 برابر حد مجاز، 2. افزایش بی رویه تعداد کشتی های صنعتی ترالر از 2 فروند در سال 1387 به 3/5 برابر تعداد مورد نظر جهت نیل به اهداف تعیین شده در برنامه ششم توسعه (91 فروند در سال 1396 و همچنین صدور موافقت نامه اصولی به تعداد 256 فروند) ، 3. تردد خارج از محدوده صید تعیین شده مجاز برای کشتی های ترالر (خارج از حد 20 مایل دریایی و بالای عمق 200 متر) و 4. فروش سهمیه سوخت دولتی و یا قاچاق آن توسط کشتی های ترالر و سود 12 میلیارد تومانی به ازای هر فروند کشتی، مقرر گردید به منظور انجام تحقیقات تکمیلی، ممنوعیتی به مدت 2 سال در خصوص صید ترال فانوس‌ماهیان از تاریخ 1399/9/1 اجرایی گردد. اکنون بیش از 9 ماه از آخرین تاریخ ممنوعیت صید ترال از مورخ 1401/9/1 می‌گذرد و تاکنون نیز تصمیم دیگری مبنی‌بر ممنوعیت آن اتخاذ نشده است. بنظر می رسد با توجه به عدم تمدید ممنوعیت پیشین و همچنین تصویب دستورالعمل "مدیریت صید ترال" مصوب کارگروه ویژه مرز شورای امنیت ملی آزادسازی مشروط صید ترال فانوس ماهیان از سر گرفته شود. از طرف دیگر این نگرانی وجود دارد که با توجه به عدم انجام مطالعات تکمیلی توسط مؤسسه تحقیقات شیلات ایران بواسطه عدم تأمین منابع مالی لازم در طی مدت 2 ساله ممنوعیت و همچنین فراهم نبودن بستر اجتماعی و سازوکار جلوگیری از بروز مشکلات قبلی، بیم آن می رود که با ادامه تخلفات، لطمات بیشتری به ذخایر کف‌زی منطقه وارد شده و موجب ضرر و زیان و نارضایتی بیشتر برای صیادان و اهالی منطقه شود. فلذا به منظور فائق آمدن بر چالش های مذکور  پیشنهاداتی با رئوس ذیل ارائه می گردد:

 ادامه ممنوعیت صید ماهیان میکتوفیده تا حصول اطمینان از مناسب بودن و صرفه اقتصادی این روش،

تعیین کمیته نظارت بر انجام فعالیت‌های پایش و تصمیم‌گیری با ترکیبی از دستگاه‌های متولی،

بررسی امکان قانونی نمودن توقف کامل صید صنعتی ترال در دریای عمان برای صید فانوس‌ماهیان و دیگر ذخایر ماهیان در خلیج فارس، که صید سنتی قادر به استحصال از آنان می‌باشد،

بررسی ذخایر شیلاتی قابل جایگزین برای شناورهای صنعتی متوقف شده در آب‌های دور از ساحل به‌استثنای پرساینرهای صید تون ماهیانی که وارد آب‌های  EEZ کشور می‌شوند. (19303)

 

 

1402/7/23

ضرورت اقدام ملی برای ارتقای

سازگاری با تغییرات اقلیمی 

 

بیان مسئله

با توجه به وقوع تغییرات اقلیمی در مناطق مختلف جهان در سال‌های اخیر و بروز پیامدهای اقتصادی، اجتماعی و خسارات مالی مربوط به رویدادهای جوی، تغییرات اقلیمی اهمیت زیادی برای سیاستگذاران جهانی پیدا کرده است. برای مقابله و مدیریت پدیده تغییر اقلیم در مجموع دو رویکرد سازگاری با تغییر اقلیم و کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای در سطح جهان مطرح شده‌است. رویکرد سازگاری در برابر کاهش انتشار به‌دلایل مختلف در سال‌های اخیر به‌ویژه در کشورهای در حال توسعه بیشتر مورد توجه قرار گرفته است. بررسی اثر تغییر اقلیم بر مؤلفه‌های آب و هوای کشور نشان‌می‌دهد، دمای هر دهه تقریباً با شیب 0/4 درجه سلسیوس افزایش یافته که حدود دو برابر نرخ افزایش جهانی و بیانگر گرمایش محیط و تغییرات اقلیم کشور با سرعت بیش از میانگین جهانی است. براساس شاخص بارش- تبخیر و تعرّق استاندارد شده در بازه ده‌ساله، 15/7% مساحت کشور در معرض خشکسالی شدید و بسیار شدید و فقط 0/2% ترسالی‌های شدید و بسیار شدید قرار داشته است. در مجموع دامنه تغییرات بارش و دمای کشور در انتهای قرن 21 در دو حالت پایبندی و عدم پایبندی جامعه جهانی به کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای به‌ترتیب بین 2/5+ تا 7/5- درصد و 1/3+ تا 5/2+ درجه سلسیوس پیش‌بینی می‌شود.

بررسی پیشینه قانونی این موضوع در کشور نشان‌می‌دهد بند «3» ماده (8) آیین‌نامه اجرایی کنوانسیون تغییر آب‌وهوا و پروتکل کیوتو (1387/12/4)، برای دستگاه‌های اجرایی آسیب‌پذیر از موضوع تغییر آب‌وهوا وظایفی را تعیین کرده است. علاوه‌بر این سازمان حفاظت محیط زیست با همکاری دستگاه‌های مختلف در سال 1396 برنامه راهبرد ملی تغییر اقلیم کشور را در پنج بخش اصلی کاهش انتشار، بخش کشاورزی و امنیت غذایی، بخش منابع طبیعی و تنوع زیستی و بخش آب تنظیم کرده است که راهبردهای سازگاری با تغییر اقلیم در 4 بخش مدیریت منابع آب، کشاورزی و امنیت غذایی، منابع طبیعی و تنوع زیستی و بهداشت ارائه شده‌است. هرچند این سند به تفکیک بخش‌های مختلف، ذیل هر راهبرد، سیاست‌ها، برنامه‌های اجرایی و دستگاه مجری و همکار را تعیین کرده است، لکن به این دلیل که این سند در سازمان حفاظت محیط زیست تدوین شده و در سطح هیئت‌وزیران به تصویب نرسیده، فاقد ضمانت اجرایی لازم است.

 

 یافته‌های کلیدی

بررسی وضعیت کشور نشان‌می‌دهد که تغییر اقلیم پیامدهای گسترده‌ای را در بخش‌های مختلف نظیر آب، کشاورزی، انرژی، بهداشت و زیست‌بوم در جهان و ایران به‌همراه داشته است. بااین‌حال بررسی برنامه‌های توسعه پنج‌ساله و لایحه برنامه هفتم توسعه نشان از عدم توجه به این موضوع بنیادین دارد. درحالی که ضروری است بخش‌های مختلف کشور راهکارهای خود را برای سازگاری با این پدیده در حوزه خود تدوین کنند. علاوه‌بر این بررسی پیشینه قانونی سازگاری با تغییرات اقلیمی در کشور ما نشان‌می‌دهد، هرچند این موضوع در سیاست‌های کلی محیط ‌زیست به‌خوبی مورد توجه قرار گرفته است، اما در آیین‌نامه اجرایی کنوانسیون تغییر آب‌وهوا و پروتکل کیوتو موضوع سازگاری با تغییرات اقلیمی به‌طور کم‌رنگی مورد تأکید قرار گرفته است. طی سالیان اخیر برخی وزارتخانه‌ها اقداماتی را جهت سازگاری با تغییر اقلیم انجام داده‌اند. مقایسه اقدامات انجام‌شده با مفاد بند «3» ماده (8) آیین‌نامه اجرایی کنوانسیون تغییر آب‌وهوا و پروتکل کیوتو و همچنین برنامه راهبرد ملی تغییر اقلیم کشور بیانگر فاصله معنادار اقدامات صورت گرفته و وظایف تعیین شده برای دستگاه‌های مختلف است.

 

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

در پایان گزارش پیشنهادهای زیر برای بهبود سازگاری با تغییرات اقلیمی ارائه شده‌است: 

 

الف) لحاظ کلان روند تغییر اقلیم در اسناد و برنامه‌های توسعه: انتظار می‌رود طی سالیان آینده تغییرات اقلیمی آثار جدی بر بخش‌های مختلف توسعه‌ای و زیربنایی کشور نظیر امنیت غذایی، سلامت و انرژی در ایران و جهان داشته‌باشد. با وجود این بررسی محتوای اسناد آمایش سرزمین و متن لایحه برنامه هفتم توسعه نشان از عدم توجه به کلان‌روند تغییر اقلیم دارد. این درحالی است که در بند «7» سیاست‌های کلی محیط‌زیست ابلاغی مقام معظم رهبری به توسعه آینده‌نگری به‌عنوان یکی از الزامات مدیریت تغییرات اقلیمی در کشور اشاره شده‌است. در این راستا ضروری است برنامه‌ریزان و تصمیم‌گیران توسعه منطقه‌ای و آمایش سرزمین قبل از تدوین هر برنامه‌ای به آینده‌نگری‌های اقلیمی مناطق مختلف کشور توجه کرده و آن را به‌عنوان یکی از پیشران‌های اصلی در نظر بگیرند.

 

ب) تدوین برنامه ملی سازگاری با تغییر اقلیم: برنامه راهبرد ملی تغییر اقلیم در سال 1396 سعی کرده است راهبردها و برنامه‌های سازگاری را در چهار حوزه آب، کشاورزی و امنیت غذایی، منابع طبیعی و محیط زیست و بهداشت ارائه کند، لکن اجرای این برنامه با محدودیت‌ها و چالش‌هایی در کشور مواجه است. تدوین قانون جامع تغییر اقلیم می‌تواند بستر مناسب حقوقی را برای این امر فراهم کند، اما همان‌گونه که در گزارش حاضر اشاره شد تدوین یک برنامه سازگاری با توجه به وجوه مختلف مسئله و گستردگی ذی‌نفعان نیازمند تدوین یک‌روند مشارکتی بین سطوح مختلف حکمرانی اعم از مجلس، دولت، وزارتخانه‌ها، بخش و خصوصی و بخش عمومی است. همان‌گونه که براساس تجربیات بین‌المللی در فرایند برنامه ملی سازگاری در گزارش حاضر اشاره شد اولین قدم در جهت سازگاری با تغییرات اقلیمی ایجاد دستور کار ملی در سطح مجلس و دولت است. رویارویی با آثار تغییر اقلیم در کشور و اجرایی‌سازی برنامه‌ها و راهبردهای سازگاری نیازمند حکم قانونی و ضمانت اجرایی لازم است. در این راستا حکم ذیل جهت تدوین و اجرای برنامه ملی سازگاری با تغییر اقلیم در برنامه هفتم توسعه پیشنهاد می‌شود:

«با هدف تقویت سازگاری و کاهش آسیب‌های ناشی از تغییر اقلیم، سازمان حفاظت محیط زیست مکلف است با همکاری وزارتخانه‌های نفت، کشور، دفاع، جهادکشاورزی، نیرو، صنعت، معدن و تجارت، راه و شهرسازی و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی نسبت به تدوین برنامه ملی سازگاری با تغییرات اقلیمی طی سال اول برنامه اقدام و به تصویب هیئت‌وزیران برساند». (19320)

 

 

1402/7/17

بررسی و آسیب‌شناسی طرح به‌هنگام‌سازی مطالعات جامع منابع آب کشور

 و تطابق آن با شرایط فعلی بخش آب 

 

بیان مسئله

در سال‌های گذشته، طرح‌های بسیاری برای توسعه منابع آب در کشور، اجرا و بهره‌برداری شده است که هدف برخی از آنها توسعه محلی بدون یکپارچه‌نگری و ارزیابی چرخه آب در کل حوضه آبریز بوده است. چالش‌های ایجاد شده در این زمینه، سیاستگذاران و تصمیم‌گیران را به‌سمت جامع‌نگری و تلاش برای ایجاد تعادل و توازن بین عرضه و تقاضای آب به‌صورت پایدار هدایت کرده است، به‌نحوی‌که مدیریت منابع آب نه به‌صورت نقطه‌ای بلکه به‌صورت یک سیستم جامع و پویا در نظر گرفته شود. فقدان طرح آمایش سرزمین مورد پذیرش همه نهادها، عدم انطباق محدوده جغرافیایی حوضه‌های آبریز با محدوده‌های سیاسی، استفاده از درصد قابل ملاحظه منابع آب تجدیدشونده کشور و رسیدن به مرزهای پایانی امکان استحصال آب بیشتر، لزوم توجه به مدیریت جامع منابع آب را بیش‌از‌پیش آشکار می‌سازد.

«طرح جامع آب کشور» با هدف تعیین چارچوبی اصلی و اساسی برای برنامه‌ریزی منظم و کامل توسعه منابع آب و همچنین به‌منظور مدیریت و مقابله با چالش‌ها و معضلات بخش آب کشور، تدوین شده که آخرین بازنگری آن در سال 1386 و در قالب طرحی با عنوان «به‌هنگام‌سازی مطالعات جامع منابع آب کشور» انجام شد. اهم اهداف این طرح شامل به‌هنگام‌سازی منابع و مصارف، ترسیم وضع موجود و ارائه بیلان، ایجاد بانک اطلاعاتی و سامانه مدیریت اطلاعات جامع آب کشور، بررسی و ترسیم وضع موجود و نیازهای آینده در افق 1420، شناسایی پتانسیل‌های موجود در حوضه آبریز به‌منظور افزایش بهره‌وری آب، تهیه برنامه‌های عمل (سازه‌ای و غیرسازه‌ای) براساس استراتژی‌ها و سناریوهای برگزیده در سطح حوضه‌های آبریز، ارائه برنامه زمان‌بندی اجرای طرح‌های توسعه منابع آب و بودجه مورد نیاز به تفکیک استانی و ملی برای دوره‌های پنج‌ساله و تهیه سیستم تصمیم‌یار تعریف شده است.

 

 یافته‌های کلیدی

با توجه به سطح طرح‌هایی مانند طرح جامع آب و مطالعات به‌هنگام‌سازی آن، انتظارات از خروجی‌های آنها نیز زیاد است و نتایج این مطالعات باید بتواند موانع موجود مدیریت منابع آب را آسیب‌شناسی کرده و در‌نهایت با جمع‌بندی تحلیل‌ها، چالش‌ها، حساسیت‌ها و تنش‌ها، راهکارهای مطلوب را ارائه دهد. با وجود آنکه شرح خدمات طرح «به‌هنگام‌سازی مطالعات جامع منابع آب کشور» به‌نوعی کامل‌ترین شرح خدمات در این زمینه بود، اما درنهایت خروجی‌های این طرح نتوانست تمامی شرح خدمات تعریف شده را پوشش دهد. علاوه‌براین، بخش اعظمی از خروجی‌های این مطالعات نیز به‌دلیل برخی نواقص و کاستی‌ها، هرگز مورد استفاده قرار نگرفتند. به‌طور مثال موضوع بانک اطلاعاتی و یا سیستم تصمیم‌یار درنهایت محقق و اجرایی نشده است. از دیگر مشکلات طرح آن بود که شاخص‌هایی برای پایداری حوضه تعریف شدند که هیچ‌گاه به‌دلیل کمبود اطلاعات، قابل محاسبه و ارائه نبودند. موضوع آب‌های نامتعارف در آن به‌صورت سطحی دیده‌ شده و در شرایط حاضر کارایی چندانی ندارد. علاوه‌براین موارد، زمان زیادی برای اجرای طرح و ارائه کامل گزارش‌های تأیید شده صرف شد و گزارش‌ها درنهایت از سال 1392 تا 1394 مورد تأیید قرار گرفتند که در عمل با توجه به سال آبی پایه 1386-1385، نزدیک به 10 سال از اطلاعات اولیه آن گذشته ‌بود که این موضوع در کنار سیر تغییرات منابع آب در کشور و عدم پویایی این طرح، عملاً سبب بلا‌استفاده ماندن نتایج شده است.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به شرایط فعلی کشور و مشکلات موجود در بخش آب و همچنین با عنایت به لزوم دستیابی به داده‌های پایه با دقت بالا و دوره‌های آماری طولانی‌تر، لحاظ شرایط تغییر اقلیم و امکان بهره‌گیری از فناوری‌های جدید، لازم است با استفاده از آخرین امکانات و استفاده از کلیه نتایج مطالعات و گزارش‌ها، مطالعات جامع آب کشور مورد بازنگری مبنایی قرار گیرد تا برای مدیریت جامع منابع آب، ابزاری مناسب و روزآمد در اختیار قرار دهد. همچنین کمیسیون‌های تخصصی مجلس شورای اسلامی از‌جمله کمیسیون کشاورزی، آب و منابع طبیعی و کمیسیون عمران می‌توانند با استفاده از ابزارهای نظارتی خود، روند بازنگری و به‌روزرسانی طرح جامع آب کشور را تسریع نمایند. (19321)

 

 

1402/7/29

مفهوم‌سازی کل‌نگر بحران آب

با استفاده از پویایی‌شناسی سیستم‌ها 

سلسله گزارش‌های پویایی‌شناسی چالش‌های کشور (۴)

 

بیان مسئله

شناخت متغیرهای اصلی و دینامیک‌های مؤثر بر بحران آب نه‌تنها شناخت وضعیت کلی را در کشور ارتقا می‌بخشد، بلکه تصمیم‌گیری و تصمیم‌سازی در بستری جامع را تسهیل خواهد کرد تا بتوان با شناسایی مهم‌ترین عوامل اثرگذار، بهینه‌ترین اقدامات و راهکارها را اجرایی نمود و از وقوع اثرات ناخواسته و پیش‌بینی‌نشده تصمیمات جلوگیری کرده و یا آنها را به حداقل رساند. در همین راستا، مدل تفکر سیستمی در مواجه با مسئله پویای بحران آب و‌ خشکسالی مورد استفاده قرار می‌گیرد تا بتوان با بهره‌گیری از این ابزار، ابعاد مختلف و متغیرهای اصلی مرتبط با بخش آب را در یک نگاه کلان‌نگر مورد بازشناسی قرار داده و در ادامه با بهره‌گیری از متغیرهای شناسایی شده و روابط علّی موجود بین آنها، محدودیت‌های تصمیم‌گیری برای اقدام در بخش آب را مشخص کرد. نتایج بهره‌گیری از تفکر سیستمی در مواجه با مسائل بخش آب، می‌تواند به هم‌گرایی‌ بیشتر بین دستگاه‌های اجرایی منجر شده و خط‌مشی‌گذاری سیاست‌های مؤثر بر ارتقای امنیت آبی کشور را بهبود بخشد.

در راستای شناخت وضعیت بخش آب کشور، به شاخص‌های مهم این بخش رجوع‌ شده‌ است. بر این اساس، حجم آب تجدیدپذیر کشور در دو بازه زمانی شامل دوره آماری اول، بلندمدت تا 1385 و دوره آماری دوم از سال 1385 تا 1395 به‌ترتیب حدود 125 و 89 میلیارد مترمکعب بوده است. در دوره دوم مقدار بارندگی در کل کشور نسبت به دوره اول حدود 12 درصد کاهش یافته که اثر آن در کاهش میزان آب تجدیدپذیر حدود 29 درصد برآورد‌ شده‌ است. شاخص بهره‌وری آب در ایران نیز‌ نشان ‌می‌دهد مقدار این شاخص در کشور از متوسط جهانی بسیار کمتر بوده و نزدیک به کشورهای با درآمد کم است. علت اصلی این امر را می‌توان در برداشت و مصرف بالای آب در بخش کشاورزی و همچنین قیمت بسیار پایین یا مجانی بودن آب در این بخش جستجو کرد. شاخص سرانه آب تجدیدپذیر فالکن مارک نیز‌ نشان ‌می‌دهد کشور در وضعیت بحرانی قرار داشته که به‌معنای امنیت آبی نامناسب بوده و عملاً امنیت غذایی و اجتماعی را نیز تحت‌الشعاع قرار خواهد داد. در بین حوضه‌های درجه‌یک کشور، فلات مرکزی و حوضه آبریز قره‌قوم دارای بدترین وضعیت (کم‌آبی مطلق) هستند. شاخص دیگر در همین ارتباط، شاخص سازمان ملل بوده که نسبت به شاخص قبلی دید صحیح‌تری را از وضعیت منابع آبِ در دسترس ارائه می‌دهد. این شاخص براساس نسبت آب مصرفی به پتانسیل منابع آب محاسبه شده که براساس آن وضعیت بحرانی شدید برای کشور برقرار بوده و لذا این شاخص نیز تصویر مناسبی از امنیت آبی در کشور نشان نمی‌دهد. اهمیت مفهوم امنیت آبی ناشی از درهم‌تنیدگی آن با مفهوم امنیت غذایی و به تعبیر کلی‌تر، امنیت تولید محصولات غذایی است. به همین سبب از کمبود آب شیرین برای جامعه کشاورزی و صنایع آب‌بر به‌عنوان یک تهدید بسیار جدی برای امنیت غذایی و تولید یاد می‌شود. در حال حاضر، عدم تناسب الگوی غذایی و تولیدی جمعیت فعلی با ظرفیت منابع آب سطحی و زیرزمینی کشور مشهود است که این عدم تناسب منجر به اضافه‌برداشت شدید از منابع آب متعارف شده به‌طوری که باعث کسری مخازن زیرزمینی به میزان بیش از 143 میلیارد مترمکعب در چهار دهه اخیر شده است.

برای بهبود وضعیت بخش آب کشور و ارتقای شاخص‌های اشاره شده فوق و به‌طور کلی جهت شناخت وضعیت بخش آب و تصمیم‌سازی صحیح، لازم است متغیرهای پویای اثرگذار بر این بخش شناسایی شده تا بتوان روابط بین آنها را احصا کرد. در همین راستا از مدل پویایی‌شناسی سیستم‌ها استفاده شده که برای ایجاد این مدل، منابع آب، مصارف، تقاضا، سطح زیر کشت، امنیت غذایی، انگیزه اصلاح الگوی مصرف، توسعه فضای سبز و باغات، جریان‌های مرزی، هزینه طرح‌های آبی و کمبود آب به‌عنوان متغیرهای مهم تأثیرگذار بر بخش آب در نظر گرفته شده‌اند.

 

 

 یافته‌های کلیدی

برای تشریح مدل از متغیر محوری «منابع آب» و عوامل تأثیرگذار بر آن آغاز کرده که تحت‌تأثیر سه متغیر جریان‌های مرزی، بارش و مصارف است. میزان مصارف آبی کشور‌ به‌نوبه خود تحت‌تأثیر میزان تقاضای آب بوده که از متغیرهای جمعیت، سطح زیر کشت، توسعه فضای سبز و باغات و انگیزه اشتغال‌زایی در بخش کشاورزی تأثیر می‌پذیرد. تحلیل این مدل‌ نشان ‌می‌دهد با افزایش عوامل مصرف‌کننده آب مانند زمین‌های کشاورزی و باغات و همچنین فضای سبز شهرهای بزرگ، مصرف آب با رشد چشمگیری مواجه می‌شود. همچنین عوامل مختلفی همچون پایین‌بودن هزینه اشتغال در بخش کشاورزی و مشکل بیکاری بر انگیزه توسعه بخش کشاورزی تأثیر گذاشته و تقاضا برای آب را افزایش داده و فشار مضاعفی را به منابع کشور وارد می‌کند. این موارد در کنار تضادهای منافع و فساد موجب کاهش بهره‌وری و اتلاف‌ بیشتر منابع آبی می‌شود. در نگاهی دیگر، بررسی ارتباط بین متغیرهای مدل‌ نشان ‌می‌دهد کمبود آب موجب افزایش فشار اجتماعی شده و دولت‌ها را مجاب به پرداخت یارانه در حوزه آب می‌کند و این رویکرد انگیزه برای استفاده بهره‌ور و بهینه از آب را کاهش می‌دهد. همچنین کیفیت حکمرانی نیز در نهایت به تغییرات در تقاضای مصرف آب و توسعه بخش کشاورزی و همچنین ارتقای بهره‌وری به‌ویژه در بخش کشاورزی منجر می‌شود، بنابراین مدیریت کارآمد بحران آب نیازمند حکمرانی باکیفیت است.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌طور کلی بررسی‌ها بیانگر این نکته است که در دهه‌های اخیر نیاز غذایی و صنعتی آب‌بر جمعیت از ظرفیت منابع آبی موجود برای تولید مورد نیاز فراتر رفته ‌است. یعنی اگر هدف خودکفایی، تولید محصولات غذایی مورد نیاز جمعیت در کشور باشد، با الگوی فعلی (مصرف غذا و تولید محصولات کشاورزی)، منابع آب کافی برای پاسخ‌گویی به آن وجود ندارد. این شرایط به‌صورت اضافه‌برداشت از منابع آب سطحی و زیرزمینی بروز پیدا کرده که به بحران آب دامن می‌زند. به همین سبب ضرورت دارد با اعمال مدیریت تقاضا، افزایش بهره‌وری، توجه به تجارت آب مجازی و اصلاح مأموریت‌های استانی مخصوصاً در بخش کشاورزی و صنایع آب‌بر و اصلاح الگوهای زندگی، امنیت غذایی را به‌صورتی پایدار فراهم کرد. برای اصلاح مسیرهای ناصحیح گذشته که منشأ مشکلات امروز بخش آب هستند، باید به این نکته نیز توجه داشت که مشکلات آبی مناطق مختلف کشور تابع مقیاس آن منطقه بوده و نمی‌توان برای کل کشور نسخه واحدی ارائه داد. (19342)

 

 

1402/7/29

بررسی سیاست‌ها و قوانین ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در ایران 

و ارائه پیش‌نویس تقنینی بازنگری طرح‌های

 توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی

 

بیان مسئله

سکونتگاه‌های غیررسمی یکی از چهره‌های بارز فقر شهری است که در چند دهه اخیر نه‌تنها در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ، بلکه در شهرهای میانی و حتی کوچک در حال گسترش‌اند. با توجه به اهمیت موضوع و اسکان بخشی از جمعیت کشور در این بافت‌ها، اسناد و قوانین متعددی به این مهم پرداخته‌اند؛ اولین سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی مصوب سال 1382 و پس از آن در برنامه‌های توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی پنج‌ساله چهارم تا ششم مفادی به‌صورت مستقیم به این موضوع اختصاص دارد که در بودجه سالیانه نیز انعکاس یافته است.

بررسی‌ها و ارزیابی‌ها بیانگر آن است که علی‌رغم تهیه و تصویب برنامه‌ها و سیاست‌های مناسب، رشد جمعیت مهاجر و مهاجرت‌های گسترده به‌سمت کلان‌شهرها و برخی شهرهای بزرگ و فقر همه‌جانبه در سکونتگاه‌های غیررسمی به‌عنوان چالش مطرح است. چالشی که بی‌تردید و با وجود مشکلات مدیریت و ساماندهی درونی در حوزه سکونتگاه‌های غیررسمی، سرمنشأ و سرریز بیرونی در مسائل اقتصادی، درآمد، اشتغال؛ سوانح طبیعی و مداخلات انسانی در خشکسالی و ریزگرد و فرونشست، توزیع نامتوازن منابع و امکانات در سطح کشور و کنار گذاشتن برنامه‌ریزی منطقه‌ای و آمایش سرزمین در مدیریت اجرایی دارد و با گسترش فقر و نابرابری جغرافیایی در سرزمین، سرریز مشکلات بیرونی بر اثربخشی اقدامات مدیریتی درونی غلبه می‌نماید. 

از چالش‌های اساسی درونی در مدیریت سکونتگاه‌های غیررسمی می‌توان به اغتشاش در سیاستگذاری اجتماعی، برنامه‌ریزی و سازماندهی، نبود برنامه واحد ویژه سکونتگاه‌های غیررسمی در سطح ملی و منطقه‌ای، فقدان انسجام سازمانی و پراکندگی منابع مالی، بودجه و یارانه و ناهماهنگی در هزینه‌کرد این منابع و نداشتن شناخت درست از وضعیت موجود و پیش‌رو اشاره کرد. علاوه‌بر این با وجود تأکید بر رویکرد توانمندسازی و ایجاد زمینه‌های مشارکت مردمی برای بهسازی سکونتگاه‌های غیررسمی، ضمانت اجرایی لازم برای تحقق رویکرد وجود ندارد و پروژه‌های محله‌محور مشارکتی پراکنده و ناتمام و بر حسب سلیقه مدیریتی آغاز و ارزیابی نتایج آنها به‌آسانی میسر نیست.

بنابراین با وجود اسناد و قوانین فعلی، چالش‌های جدی برای پیشگیری و پیش‌نگری در زمینه شکل‌گیری سکونتگاه غیررسمی وجود دارد، ازجمله اینکه قوانین و سیاست‌های موجود بازدارنده نبوده و کارایی لازم را در راستای ساماندهی و توانمندسازی محدوده‌های هدف نداشته و مساحت و تعداد خانوارهای ساکن در این محدوده‌ها در حال افزایش است که این امر نشان از عدم تحقق برنامه‌های مدون شده می‌باشد و بنابراین ضمانت اجراها از کفایت لازم برخوردار نیستند و به‌دلیل عدم توجه به ابعاد و شناخت دقیق مسئله، بازدارندگی نخواهند داشت. بنابراین در صورت عدم سیاستگذاری و برنامه‌ریزی مناسب در زمینه‌های اقتصادی، اجتماعی و فضایی، جمعیت این سکونتگاه‌ها افزایش خواهد یافت.

این گزارش با عنایت به اهمیت مسائل مربوط به سکونتگاه‌های غیررسمی و لزوم تدوین قانون جامعی در این زمینه «با رعایت تشریفات آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی»، تلاش دارد موضوع را مورد بررسی قرار داده و نکات کارشناسی را در این زمینه ارائه کرده و پیش‌نویس قانونی برای از بین بردن خلأهای موجود پیشنهاد کند. اهم محورهای مورد مداقه در تدوین پیش‌نویس شامل موارد ذیل است:

¢ کل‌نگری و نگاه جامع به موضوع سکونتگاه‌های غیررسمی؛

¢ تکمیل‌کننده اسناد پیشین؛

¢ پیش‌نگری و پیش‌گیری از شکل‌گیری و گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی در کشور؛

¢ برنامه‌ریزی و مدیریت یکپارچه، استفاده از ظرفیت‌های نهادی موجود برای ایجاد هماهنگی و یکپارچگی در اقدامات و اجتناب از پروژه محوری و فعالیت جزیره‌ای.

 

 یافته‌های کلیدی

در حال حاضر طبق آمار شرکت بازآفرینی کشور از مجموع جمعیت کل کشور، 19،841،679 نفر در بافت‌های ناکارآمد اعم از سکونتگاه‌های غیررسمی، بافت‌های تاریخی و بافت‌های فرسوده ساکن هستند که 32/1٪ از این جمعیت در سکونتگاه‌های غیررسمی و بافت‌های حاشیه‌ای سکونت دارند. در گزارش دبیرخانه ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار (1401) جمعیت ساکن در سکونتگاه‌های غیررسمی کشور به میزان 6،226،377 نفر در مساحت 59381 هکتار ذکر شده‌ که نشان‌دهنده تراکم بالای جمعیت در این مناطق است.

براساس بررسی‌ها و مطالعات انجام‌شده پیاده‌سازی الگوی ساخت مسکن تدریجی، به‌عنوان یکی از شیوه‌های تأمین مسکن استطاعت‌پذیر که براساس فرایندی برنامه‌ریزی شده و با مشارکت اجتماع محلی به دو صورت تشکیل هسته اولیه (مسکن حداقلی) و یا توسعه به‌صورت تدریجی و یکپارچه با محیط پیرامون اتفاق می‌افتد، حائز اهمیت بوده و در این راستا نوسازی و بهسازی واحدهای مسکونی ساخته شده نیز در حاشیه شهرها به‌عنوان گزینه مطرح در تأمین مسکن و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی محسوب‌ می‌شود. درواقع حذف سکونتگاه‌های غیررسمی و رویکردها و سیاست‌های نفی‌گرایانه به‌هیچ‌وجه راهکار نهایی برای حل این معضل نبوده؛ بلکه باید با توانمندسازی ساکنان این محدوده‌ها و به رسمیت شناختن آنها از طریق «پرداخت‌پذیر کردن واحدهای نوسازی شده» و همچنین «کمک به طراحی مناسب و ساخت مسکن در استطاعت متناسب با ویژگی‌های اقتصادی، فرهنگی و اجتماعی ساکنان این بافت‌ها»، چالش‌های ناشی از گسترش سکونتگاه‌های غیررسمی را به حداقل رساند.

 

 پیشنهاد راهکار‌ تقنینی، نظارتی یا سیاستی

بررسی‌های انجام‌شده در این گزارش نشان ‌می‌دهد پدیده سکونتگاه غیررسمی با وجود اهمیت فراوان و ابعاد گسترده‌ای که دارد؛ دارای قانون مختص به‌خود نبوده و در قوانین مختلف به‌صورت موضوعی در کنار بافت فرسوده مطرح شده ‌است. درواقع قوانین متعددی به موضوع سکونتگاه‌های غیررسمی به‌صورت مستقیم و یا غیرمستقیم پرداخته و برای آن دستورالعمل‌ها و راهکارهایی اندیشیده‌اند. بنابراین این موضوع نیازمند قانونگذاری و حمایت مجلس شورای اسلامی و قانون مستقل و جامع است. زیرا رویکرد پروژه‌محور و قانونگذاری پراکنده و تعارض منافع، باعث عدم تدوین برنامه واحد ویژه سکونتگاه‌های غیررسمی در سطح ملی و منطقه‌ای و حتی محلی، شکل نگرفتن برنامه یکپارچه، مدیریت یکپارچه، اغتشاش در سیاستگذاری اجتماعی، برنامه‌ریزی و سازماندهی، پراکندگی منابع مالی، بودجه و یارانه و ناهماهنگی در هزینه‌کرد این منابع شده است. شایان ‌ذکر است در نظر گرفتن مواردی اعم از: برنامه‌ریزی متناسب با استطاعت جمعیت ساکن در این سکونتگاه‌ها در طرح‌های توسعه شهری (شهرسازی در استطاعت) توسط شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، لزوم گسترش و به‌ کارگیری کسب‌وکارهای نوپا و مبتنی‌بر فناوری‌های نوین برای ایجاد اشتغال مؤثر، مشخص کردن نوع مواجهه با سکونتگاه‌های خارج از محدوده که نه شهر هستند و نه روستا، انجام اصلاحات مورد نیاز بخش مسکن، شهرسازی و تأمین و مدیریت زمین شهری برای پیشگیری از شکل‌گیری و گسترش سکونتگاه‌ها از دیگر موضوعات حائز اهمیت هستند. (19344)

 

 

 

1402/6/31

دفتر مطالعات انرژی، صنعت و معدن

 

گزارش نظارتی قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور 

و حمایت از کالای ایرانی (مصوب 1398) (۱): 

آسیب‌شناسی اجرای قانون از دید مجریان و فعالان اقتصادی

بیان مسئله

از‌آنجا‌که توسعه صنعتی ابزار دستیابی به اهداف ملی نظیر بهبود رفاه اجتماعی، بهبود اشتغال‌زایی، افزایش جایگاه و اقتدار ملی در نظام جهانی و است، کشورهای مختلف سیاست‌های مختلفی را جهت تسریع توسعه صنعتی دنبال می‌کنند. یکی از سیاست‌های اعمال شده در این زمینه، خط‌مشی‌گذاری در جهت تقویت تولید ملی با تقویت ساخت داخل است. در این راستا مقررات‌گذاری و تصویب قوانینی نظیر «قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی کشور و حمایت از کالای ایرانی» از‌جمله راهکارهای اتخاذ شده در کشور برای تقویت ساخت داخل محسوب می‌شود. به‌رغم اهمیت این قانون، آنچه آن را به ابزاری راهگشا برای تقویت تولید داخل تبدیل می‌کند، اجرایی ‌شدن و اجرای درست این قانون است. در این راستا، گزارش حاضر با گذشت بیش از چهار سال از تصویب قانون تلاش دارد تا با اخذ نظر ذی‌ربطان و مرتبطین با این قانون (دستگاه‌های مشمول قانون و فعالان اقتصادی (صنعت‌گران) بخش خصوصی) ارزیابی کیفیت اجرا و اثربخشی میزان اجرایی ‌شدن این قانون را از دید مجریان و ذی‌نفعان مورد تحلیل و بررسی قرار دهد.

برای سنجش نظر ذی‌نفعان و مرتبطان، روش پرسش‌نامه‌ای مورد استفاده قرار گرفته و طی آن، دو پرسش‌نامه تهیه شده که در پرسش‌نامه ارزیابی کیفی که مشتمل بر 41 سؤال تهیه شد، روایی با اخذ نظر خبرگان و پایایی با توزیع نمونه و انجام آزمون تأیید شد. پرسش‌نامه دوم که براساس مقایسه زوجی تهیه شد، وزن هر یک از فصول و محورها را در مقایسه با سایر فصول و محورها مورد سنجش قرار می‌داد. برای اخذ نظر جامعه آماری، این دو پرسش‌نامه بین حدود 50 نفر از ذی‌نفعان و مرتبطان توزیع شد. پس از دریافت نتایج، داده‌های پرسش‌نامه ارزیابی عملکرد در نرم‌افزار spss وارد شده و آمار توصیفی نتایج برپایه میانگین، میانه و مد پاسخ‌ها اخذ شد. همچنین در پرسش‌نامه مقایسه زوجی، از روش تحلیل سلسله‌مراتب فازی (مقایسه زوجی فازی) استفاده شده و داده‌ها با این روش مورد تحلیل قرار گرفت؛ نتایج ارزیابی یک‌بار صرفاً براساس پرسش‌نامه اول (با وزن برابر احکام) و بار دوم با دخالت دادن نتایج پرسش‌نامه دوم (با وزن نابرابر و برآمده از درجه اهمیت احکام) با استفاده از تحلیل سلسله‌مراتبی (AHP) تجمیع و جمع‌بندی شد.

 

 یافته‌های کلیدی

بررسی‌های گزارش حاضر نشان‌ می‌دهد اگرچه این قانون یکی از ابزارهای اعمال سیاست صنعتی است، اما فقدان نگاه استراتژیک و عدم اعمال سیاست‌های فعال صنعتی در جهت‌دهی به خریدها و ارجاع کار بخش عمومی موجب شده ‌است تا اجرا و اثربخشی این قانون با موانع و ابهامات فراوان روبه‌رو شود.

این نتایج همچنین نشان‌ می‌دهد نظر فعالان بخش خصوصی در زمینه اجرای قانون با نظر دستگاه‌های دولتی بسیار متفاوت است به‌نحوی‌که کارفرماها معتقدند 70 درصد مواد قانون به‌صورت اثربخش اجرا شده حال آنکه بخش خصوصی از عملکرد اثربخش 25 درصدی احکام این قانون خبر می‌دهد. همچنین درحالی‌که کارفرماها معتقدند تنها 5 درصد قانون اجرا نشده، بخش خصوصی معتقد است 20 درصد احکام اجرا نشده و عملکردی نداشته است.

علاوه‌بر این، ارزیابی اجرای قانون (مجموع نظر پیمانکاران و کارفرمایان) با اعطای ضریب اهمیت به مواد و احکام مختلف این قانون نشان‌ می‌دهد به‌صورت کلی درحالی‌که در حالت وزن برابر و یکسان، حدود نیمی از مواد قانون به‌صورت اثربخش اجرا شده و سهم مواد غیراثربخش کمتر از 20 درصد است، اما در حالت اعطای ضریب اهمیت و به‌تبع آن وزن‌دار کردن احکام، اثربخشی قانون به کمتر از 20 درصد و سهم مواد با اثربخشی ناقص و غیراثربخش زیاد نیز بیشتر شده است.

 

 پیشنهادهای سیاستی

با توجه به نکات بالا پیشنهاد می‌شود وزارت صمت، بر‌اساس نتایج ارزیابی صورت گرفته در گزارش حاضر، نسبت به اجرایی شدن احکام دارای عملکرد اجرایی و اثربخشی ضعیف تمرکز کند. همچنین پیشنهاد می‌شود مجلس شورای اسلامی با نظارت دقیق بر عملکرد وزارت صمت، شناسایی گلوگاه‌ها و رفع آنها از وزارت صمت و سایر دستگاه‌های متولی را مطالبه کند. (19286)

 

 

1402/6/31

مطالعه تطبیقی رقابت‌پذیری صنعتی کشورهای حوزه سند چشم‌انداز

بیست‌ساله کشور براساس داده‌های گزارش سال 1401 یونیدو (۳)

 

بیان/ شرح مسئله

هدف این پژوهش، بررسی وضعیت شاخص‌های عملکرد رقابت‌پذیری صنعتی کشورهای حوزه سند چشم‌انداز بیست‌ساله جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 و مقایسه تطبیقی وضعیت ایران است. روش تحقیق در این پژوهش، اسنادی_آماری است. جامعه آماری شامل 24 کشور حوزه سند چشم‌انداز بیست‌ساله کشور و پایه آماری با توجه به اطلاعات در دسترس، دوره زمانی 1401-1384 است. داده آماری کشورهای مورد بررسی از سامانه آمار یونیدو به‌صورت کتابخانه‌ای جمع‌آوری و با ترسیم نموداری امکان مقایسه تطبیقی فراهم شده‌ است.

در سند چشم‌انداز بیست‌ساله جمهوری اسلامی ایران در افق 1404 آمده است، ایران کشوری است توسعه‌یافته با جایگاه اول اقتصادی، علمی و فناوری در سطح منطقه با هویت اسلامی و انقلابی، الهام بخش در جهان اسلام و با تعامل سازنده و مؤثر در روابط بین‌الملل. در بخش دیگر این سند در تبیین کشورهای منطقه به کشورهای آسیای جنوب غربی شامل آسیای میانه، قفقاز، خاورمیانه و کشورهای همسایه تأکید شده که مشتمل بر 24 کشور[11] است. بنابراین با توجه به هدف متعالی سند چشم‌انداز مبنی‌بر دست یافتن به جایگاه اول اقتصادی، نقش بخش صنعت با توجه به اهمیت و سهم آن در اقتصاد بسیار حائز اهمیت است و انتظار بر این است که بخش صنعت ایران در بین کشورهای منطقه از نظر عملکرد رقابت‌پذیری و همچنین از نظر اندازه و خلق ارزش افزوده صنعتی در جایگاه بالاتری قرار گیرد. به اعتقاد بانک جهانی هر چند رابطه بین صنعتی شدن و رشد اقتصادی همچنان موضوعی مورد مناقشه است اما مطالعات^[12] بررسی ارتباط بین رشد صنعتی و رشد اقتصادی در کشورهای مختلف جهان حاکی از آن است که افزایش تولید صنعتی باعث رشد اقتصادی می شود و بین توسعه صنعتی و رشد اقتصادی رابطه معناداری وجود دارد. به همین دلیل در حال حاضر با نزدیک شدن به افق نهایی سند چشم‌انداز و پیش رو بودن تصویب برنامه هفتم توسعه، انجام پژوهش حاضر با هدف پی بردن به جایگاه بخش صنعت کشور در بین کشورهای حوزه سند چشم انداز یا منطقه آسیای جنوب غربی و اصلاح مسیر طی شده در حوزه صنعت و سیاست‌های صنعتی از ضرورت بالایی برخوردار است.

شاخص عملکرد رقابت صنعتی (CIP)^[13] نشان‌ می‌دهد که تفاوت‌های قابل‌توجهی در توانایی کشورها برای تولید و صادرات محصولات کارخانه‌ای در جهت ارتقا و تأثیر اقتصادی بر تجارت جهانی و ارزش افزوده محصولات کارخانه‌ای وجود دارد. شاخص عملکرد رقابت صنعتی یکی از شاخص‌هایی است که یونیدو برای ارزیابی توان رقابت و عملکرد صنعتی اقتصادهای مختلف مورد استفاده قرار می‌دهد. در این پژوهش با بهره‌گیری مجموعه‌ای از زیرشاخص‌های عملکرد رقابت صنعتی، توان تولید و صادرات کالاهای صنعتی اقتصاد ایران مورد ارزیابی قرار گرفته و وضعیت تولیدات صنعتی ایران با  کشورهای حوزه سند چشم‌انداز بیست‌ساله کشور مقایسه می‌شود. این شاخص نشان‌ می‌دهد که تفاوت‌های قابل‌توجهی در توانایی کشورها برای تولید و صادرات صنعتی یا کالاهای کارخانه‌ای در ارتقا و همچنین در تأثیر اقتصاد بر تجارت جهانی و ارزش افزوده کالاهای کارخانه‌ای وجود دارد. قدرت هر کشور در زمینه رقابت صنعتی با سایر کشورها در حوزه تولیدات صنعتی با عددی بین صفر تا یک اندازه‌گیری می‌شود. هرچه این رقم به عدد یک نزدیک‌تر باشد نشانگر قدرت بیشتر آن کشور در عملکرد رقابت صنعتی است. یونیدو رقابت صنعتی را به‌عنوان ظرفیت کشورها برای افزایش حضور خود در بازارهای داخلی و بین‌المللی و در‌ عین‌حال توسعه بخش‌ها و فعالیت‌های صنعتی با ارزش افزوده و محتوای فناوری بالاتر تعریف می‌کند. بنابراین براساس داده های یونیدو می‌توان نتیجه گرفت که بهبود رقابت‌پذیری صنعتی مستلزم دو مؤلفه اساسی گسترش تولید برای افزایش حضور در بازارهای داخلی و بین‌المللی و افزایش محتوای فناورانه[14] است. اولین مؤلفه، بر افزایش ظرفیت و تولید و مؤلفه دوم، بر کیفیت و تولید محصولات مبتنی‌بر فناوری تمرکز دارد.

 

نقطه نظرات/ یافته‌های کلیدی

یافته‌های این پژوهش نشان‌ می‌دهد، وضعیت رقابت پذیری تولیدات کارخانه‌ای (صنعت ساخت) ایران از شروع اجرای سند چشم‌انداز در سال 1384 تا سال 1399 و جایگاه ایران در بین کشورهای حوزه سند چشم‌انداز به‌طور نسبی بهبود و ارتقا پیدا کرده است اما از نظر شاخص رقابت‌پذیری صنعتی(CIP) در بین کشورهای حوزه سند چشم انداز یا کشورهای منطقه به‌ترتیب بعد از کشورهای ترکیه، امارات متحده عربی، عربستان سعودی، قطر و بحرین در جایگاه ششم قرار دارد. مهمترین دلیل این موضوع به رشد فزاینده ارزش افزوده صنعتی در کشورهای ترکیه، امارات و عربستان طی یک دهه اخیر و بالاتر قرار گرفتن رتبه کشورهایی مثل امارات، قطر و بحرین نیز عمدتا به بزرگتر شدن مقادیر زیرشاخص های سرانه بدلیل رشد مطلوب و بزرگ بودن میزان ارزش افزوده صنایع بزرگ نفت و گاز در مقایسه با جمعیت پایین این کشورها بر می گردد. انتظار می‌رود در سال‌های باقیمانده به افق سند چشم‌انداز بیست‌ساله در سال 1404 با تحول جدی در حوزه سیاستی به‌خصوص سیاست صنعتی، میزان رقابت پذیری صنعتی بخش صنعت به‌عنوان بخش پیشرو و مولد در بین بخش‌های مختلف اقتصاد ایران بهبود یابد. بررسی و تحلیل داده‌های یونیدو در بخش شاخص‌های ظرفیت تولید حاکی از آن است که وضعیت خلق ارزش افزوده تولیدات کارخانه‌ای و میزان صادرات آن در مقایسه با کشورهای حوزه سند چشم‌انداز چندان رضایت‌بخش نیست به‌گونه‌ای که حجم ارزش افزوده صنعتی ایران طی  یک دهه اخیر(1399-1390) به قیمت ثابت دلار سال 2015 میلادی، تقریباً در کانال  60 میلیارد دلار ثابت بود اما در سه سال اخیر این وضعیت بهبود یافت و در سال 1401 این رقم وارد کانال 70 میلیارد دلار شده ‌است. البته برای اینکه تصویر درستی از وضعیت میزان خلق ارزش افزوده بخش صنعت ایران و اندازه و جایگاه این بخش در بین کشورهای حوزه سند چشم‌انداز یا کشورهای منطقه داشته باشیم؛ گفتنی است بخش صنعت ایران طی دوره اجرای سند چشم‌انداز از سال 1384 تا سال 1401 از نظر اندازه و جایگاه در رتبه سوم بعد از کشورهای ترکیه و عربستان قرار دارد و در این جایگاه ثابت بوده است.

در بخش شاخص‌های اثرگذاری جهانی، به‌دلیل تحول رو به بهبود در ساختار صادرات کشور طی دو دهه اخیر و روند صعودی سهم صادرات صنعتی از کل صادرات غیرنفتی کشور، تولیدات کارخانه‌ای ایران در مقایسه با کشورهای حوزه سند چشم‌انداز از وضعیت نسبی بهتری برخوردار است. در بخش شاخص‌های تعمیق و ارتقای فناوری و تولیدات محصولات مبتنی‌بر فناوری، بخش تولیدات کارخانه‌ای ایران در مقایسه با کشورهای حوزه سند چشم‌انداز از جایگاه مناسبی برخوردار است و در حال حاضر با توجه به داده‌های موجود بعد از قطر در جایگاه دوم منطقه قرار دارد. در حال حاضر حدود 45 درصد از ارزش افزوده صنعتی ایران را تولیدات صنعتی با فناوری متوسط و بالا تشکیل می‌دهد و این سهم طی دو دهه اخیر تقریباً در دامنه 40 تا 45 درصد قرار داشته است. مصادیق محصولات با سطح فناوری متوسط (MT) عمدتاً در صنایع خودروسازی، فلزی و با سطح فناوری بالا (HT) عمدتاً در محصولات الکترونیکی و صنایع دارویی کشور قابل مشاهده ‌است. در شاخص سهم صنعت در تولید ناخالص داخلی و سهم صادرات صنعتی در کل صادرات کشور به‌رغم پیشرفت در سال‌های اخیر اما در مقایسه نسبی با کشورهای حوزه سند چشم‌انداز، تحول مناسبی به چشم نمی‌خورد و جایگاه ایران در بین این کشورها عمدتاً پایین است.

 

پیشنهاد/ راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی

مهم‌ترین توصیه‌های سیاستی این پژوهش عبارتند از؛ مناسب کردن محیط کسب و کار و ایجاد ثبات در متغیرهای کلان اقتصادی مانند نرخ ارز، تورم و ... (توسط بانک مرکزی)، ثبات در سیاست‌ها و مقررات و ضوابط اجرایی (وزارتخانه‌های صمت، وزارت نفت، وزارت نیرو، وزارت جهاد کشاورزی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) و در‌نهایت پیش‌بینی‌پذیر کردن اقتصاد و بهبود اعتماد فعالان اقتصادی و افزایش حجم سرمایه‌گذاری صنعتی به قیمت ثابت (بانک مرکزی، وزارت صمت و وزارت امور اقتصادی و دارایی) و به‌تبع آن افزایش ظرفیت تولیدات صنعتی (وزارتخانه‌های صمت، نفت، نیرو، جهاد کشاورزی و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی) است که باید در سال‌های آتی مورد مداقه قرار گیرد. همچنین در صورت تخفیف فشارهای تحریمی غرب و کاهش هزینه‌های مبادله (وزارت امور خارجه)، انتظار می‌رود ایران به جایگاه بهتری در حوزه عملکرد رقابت پذیری صنعتی دست پیدا کند. (19295)

 

 

1402/6/31

بررسی تجربه تجدید ساختار صنعت برق در کشورهای منتخب و پیشنهادهایی برای ایران

 

بیان / شرح مسئله

با شروع دهه1380 و رشد شتابان مصرف برق، اولین گام‌ها برای‌ تجدید ساختار در صنعت برق با هدف اصلاح ساختارها، حذف انحصار، ایجاد رقابت و به‌تبع آن، افزایش سرمایه‌گذاری بخش خصوصی شکل گرفت، اما با گذشت بیش از دو دهه، مشکلات این صنعت راهبردی هر روز بیشتر نمایان شد. سایه سنگین قطع برق بر صنایع به‌دلیل ناترازی برق، منجر به ایجاد مشکلات فراوانی برای صنایع و کسب‌وکارها‌ شده‌ است. رفع بسیاری از چالش‌های فعلی صنعت برق مستلزم اصلاح ساختار این صنعت است.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

بیشتر بازارهای برق جهان براساس ساختار مبادلات برق، به بازار متمرکز و بازار غیر متمرکز تقسیم‌بندی می‌شوند. بازار غیر متمرکز‌ مبتنی‌بر قراردادهای دوجانبه است، خریداران و فروشندگان می‌توانند مستقیماً قرارداد بسته و مشخصات قراردادی خود را به بهره‌بردار سیستم اطلاع دهند، اما در بازار متمرکز برق، توزیع توان الکتریکی به‌صورت مرکزی است. در این بازار، تولیدکنندگان و خریداران برق باید پیشنهاد خود مبتنی‌بر حجم و قیمت‌ مدنظر خود را به بهره‌بردار سیستم ارسال کنند. بهره‌بردار سیستم نیز با توجه به نیاز مشتریان، روند تسویه بازار را انجام و قیمت بازار را تعیین و اعلام می‌کند که هر تولیدکننده باید چه مقدار برق تولید کند؟ همچنین بازارها بر‌اساس سطح رقابت، از «انحصار کامل» تا «رقابت کامل» قابل دسته‌بندی هستند.

بریتانیا یکی از کشورهایی است که اغلب به‌عنوان نمونه‌ای موفق در‌ تجدید ساختار صنعت برق مطرح می‌شود. بازار برق بریتانیا سه مرحله اصلاحی مهم را تجربه کرده است که به‌ترتیب شامل معرفی بازار متمرکز مبتنی‌بر سیستم حوضچه در انگلستان و ولز، اجرای ترتیبات جدید تجارت برق و اجرای اصلاح بازار برق به هدف پرداختن به چالش‌های نوظهور جدید در کربن‌زدایی از تولید برق هستند.

کشور روسیه را نیز می‌توان به‌عنوان یکی از کشورهایی در نظر گرفت که از لحاظ برخورداری از منابع طبیعی انرژی و نقش زیاد دولت در بازار، دارای تشابه‌ قابل‌توجهی با ایران بوده و‌ تجدید ساختار صنعت برق را با درجه قابل‌قبولی از موفقیت به سرانجام رسانده است. تجدید ساختار در صنعت برق روسیه با خصوصی‌سازی شرکت‌های برق منطقه‌ای آغاز و سپس یک بازار عمده‌فروشی منطقه‌ای راه‌اندازی شد که البته در این بازار نیز قیمت‌ها به‌طور کامل توسط دولت تنظیم می‌شد. در مرحله بعد، شرکت‌های یکپارچه به شرکت‌های مستقل تولید، انتقال، توزیع و عرضه تفکیک شد. بازار عمده‌فروشی برق با ایجاد رقابت مابین شرکت‌های تولیدکننده، به یک بازار رقابتی تبدیل و قیمت‌های برق نیز به‌تدریج آزاد شد. به‌طوری‌ که در‌حال حاضر فقط بخشی از فروش برق با نرخ‌های دستوری است.

تجدیدساختار در صنعت برق ژاپن تا حدودی با روندی معکوس در قیاس با کشورهای بریتانیا و روسیه آغاز شد. در دو کشور مذکور اصلاحات از بالای زنجیره، یعنی از ایجاد رقابت در بخش تولید آغاز شد و کم‌کم به بخش خرده‌فروشی رسید، اما در کشور ژاپن، آزادسازی از بخش خرده‌فروشی و با یک‌روند ملایم شروع شد. سپس مشارکت در بخش خرده‌فروشی و همچنین رقابت در تولید به‌طور کلی آزاد شد و‌ درنهایت به‌سمت جداسازی انتقال و توزیع از مدیریت یکپارچه حرکت کرد. این مسئله گواه بر آن است که هر کشوری با توجه به مشخصه‌های سیاسی، فرهنگی و اقتصادی و همچنین ویژگی‌های صنعت برق خود می‌تواند از روش منحصر به‌فردی استفاده کند که کلیت همه‌ آنها مشابه، اما مسیر پیاده‌سازی متفاوت است.

تجدید ساختار در کره‌جنوبی با درجه‌ای از عدم کامیابی درس‌هایی ارزشمند را ارائه می‌دهد. به‌دنبال روند تجدید ساختار که در سرتاسر جهان شروع شده بود، بحث در مورد این موضوع در کره‌جنوبی نیز شکل گرفت، اما در همان قدم‌های ابتدایی از روند تجدید ساختار، به‌دلیل اختلافات گروه‌های رقیب و همچنین اعتراضات اتحادیه کارگری به‌خاطر روند خصوصی‌سازی، تجدید ساختار مطابق با طرح اولیه پیش نرفت و بازسازی در مرحله رقابت در تولید متوقف شد و سایر بخش‌های انتقال، توزیع و خرده‌فروشی مانند قبل به‌صورت انحصاری باقی ماند. این عدم موفقیت، نشان‌دهنده لزوم یک نگاه ملی به‌مقوله‌ تجدید ساختار است.

در ایران نیز‌ تجدید ساختار در اوایل دهه 1380 از طریق اصلاح ساختار وزارت نیرو و تشکیل شرکت مادر‌تخصصی توانیر آغاز و از طریق این شرکت پیگیری شد. با شروع دهه 1380و نیاز مبرم کشور به توسعه صنعت برق و متعاقب آن نیاز به جذب سرمایه از بخش خصوصی، طرح کلی و مفهومی تجدید ساختار به تصویب رسید که منجر به تشکیل بازار برق ایران شد، اما با گذشت بیش از دو دهه، نتایج حاصله با آن‌چه که در ابتدا پیش‌بینی می‌شد بسیار متفاوت است. به‌دلیل اجرای ناقص‌ تجدید ساختار، مشکلات بسیاری در صنعت برق پدیدار شده و این صنعت مهم و راهبردی را در وضعیت نامناسبی قرار داده است.

در صنعت برق ایران، سرمایه‌گذاری بخش خصوصی به‌دلایل مختلفی‌ ازجمله ساز‌و‌کار ناکارآمد قیمت‌گذاری برق به‌شدت کاهش‌یافته، شدت مصرف برق صعودی شده و ناترازی در فصول گرم سال تشدید‌ شده‌ است. به‌دلیل کمبود منابع مالی و قیمت پایین گاز تحویلی به نیروگاه‌ها، شرکت‌های تولیدی انگیزه‌ای برای بهبود بازده نیروگاه‌ها ندارند. همچنین به‌دلیل عدم تنوع‌بخشی به سبد تولید برق، شاخص‌های امنیت تأمین برق پایین می‌باشند. موارد ذکر شده از مهم‌ترین مشکلات صنعت برق کشور هستند.

 

پیشنهاد / راهکار تقنین، نظارتی یا سیاستی

یافته‌های این مطالعه‌ نشان ‌می‌دهد، برای جلوگیری از انحصار در بخش تولید باید در واگذاری نیروگاه‌ها به چند شرکت محدود خودداری کرد. همچنین برای ایجاد انگیزه برای سرمایه‌گذار در راستای افزایش ظرفیت تولید باید به ارائه راهکارها و برنامه‌هایی به‌منظور گسترش روش‌های تأمین مالی پرداخته شود. برای افزایش تولید برق از منابع انرژی غیرفسیلی و همچنین بهبود بازدهی نیروگاه‌ها نیز باید به حذف تدریجی قیمت‌گذاری برق در طول زنجیره تولید، انتقال و توزیع برق و انتقال تمام یارانه‌ها به انتهای زنجیره مبادرت شود. از طرفی، به‌منظور کاهش شدت مصرف انرژی و جلوگیری از تشدید ناترازی باید برنامه‌های مدیریت سمت تقاضا توسعه یابد. ازاین‌رو برای افزایش مشارکت مشترکان برق در این دسته از برنامه‌ها، باید زمینه ورود شرکت‌های خرده‌فروش و ایجاد رقابت بین‌ آنها فراهم شده و برای جلوگیری از انحصار در بازار خرده‌فروشی، شرکت‌های توزیع فقط مالک و بهره‌بردار شبکه‌های توزیع برق باشند و از ورود به بازار خرده‌فروشی منع شوند. در بخش مبادلات برق لازم است مدل بازار عمده‌فروشی فعلی را به مدل‌هایی با فضای رقابتی بالاتر سوق داد و سعی کرد که عمده معاملات از بازارهای متمرکز به‌سمت بازارهای غیرمتمرکز هدایت شوند. در رابطه با نهادهای نظارتی و مدیریتی‌ ازآنجایی‌که وزارت نیرو با داشتن مالکیت در بخش‌های مختلف‌ ازجمله شرکت‌های تولید، یکی از ذی‌نفعان بازار برق است، لازم است بین وظیفه تصدی‌گری و تنظیم‌گری آن تفکیک ایجاد کرد. لذا بهبود تنظیم‌گری در حوزه برق و اخذ تمهیداتی برای استقلال بیشتر بهره‌بردار ضروری است [1]. (19310)

 

 

1402/6/31

مسائل راهبردی بخش انرژی در برنامه هفتم توسعه (8):

معاملات برق در بورس انرژی

 

شرح مسئله

صنعت برق به‌عنوان یکی از مهم‌ترین صنایع زیرساختی کشور، درسال‌های اخیر با چالش‌های فراوانی به‌ویژه از لحاظ تأمین منابع مالی برای توسعه ظرفیت نیروگاهی مواجه بوده است. نظام قیمت‌گذاری ناکارآمد برق موجب کاهش درآمد و انباشت بدهی دولت به بخش خصوصی شده و به‌تبع آن جذابیت سرمایه‌گذاری در آن حوزه را از بین برده‌ است. ازاین‌رو لزوم حرکت به‌سوی یک نظام کارآمد قیمت‌گذاری برق غیر قابل‌انکار است. یکی از رویکردهایی که در این زمینه می‌توان اتخاذ کرد، ایجاد بازاری است که به‌صورت شفاف به کشف قیمت برق براساس اصل عرضه و تقاضا می‌پردازد. بر این اساس، در جزء «۲» بند «ب» ماده (44) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه، وزارت نیرو مکلف به تعیین قیمت خرید برق با توجه به سازوکار بازار در بورس شده‌، اما گزارش‌های عملکردی حاکی از آن است که با وجود تکالیف قانونی، تنها بخش اندکی از مجموع حجم معاملات برق کشور (حدود 3 درصد) در بستر بورس انرژی مبادله شده‌ است. این درحالی است که در بند «ب» ماده (43) لایحه برنامه هفتم توسعه نیز وزارت نیرو مکلف به افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی به حداقل 30‌درصد از کل معاملات تا پایان سال دوم برنامه و حداقل 60درصد تا انتهای برنامه شده ‌است.

 

یافته‌های کلیدی

به‌طور کلی در بازار برق بورس انرژی ایران، معاملات در سه بازار اصلی یعنی بازار فیزیکی، بازار مشتقه (سلف) و بازار سایر اوراق‌بهادار قابل معامله انجام‌ می‌شود. در حال حاضر 82 نیروگاه (اعم از دولتی و خصوصی)، 458 مشترک صنعتی، 49 شرکت خرده‌فروش برق و 39 شرکت توزیع در بخش معاملات برق بورس انرژی حضور دارند. در سال‌های اخیر میانگین سالیانه معاملات برق در بورس انرژی تقریباً معادل 9 میلیارد کیلووات ساعت و با میانگین ارزش 4 هزار میلیارد ریال در سال بوده است. این بدان معناست که حجم معاملات برق در بورس انرژی نسبت به‌کل معاملات تنها در حدود 3 درصد و از منظر ارزش معاملات نیز در حدود 1 درصد بوده است. لذا معاملات برق انجام شده در بستر بورس انرژی، نقش تعیین‌کننده‌ای در معاملات برق نداشته و‌ ازاین‌رو اهداف‌ قانونگذار در برنامه ششم توسعه محقق نشده است. شایان ‌ذکر است قیمت کشف‌شده برق در بورس انرژی نیز کمتر از بازار عمده‌فروشی بوده که دلیل اصلی این مسئله، نیاز نیروگاه‌ها به تأمین نقدینگی است.

ازجمله چالش‌هایی که منجر به‌ کم‌رنگ شدن نقش بورس در معاملات برق شده، می‌توان به عدم‌جامعیت و یکپارچگی قوانین درخصوص تجارت برق، عدم اجرای کامل قوانین و مقررات مرتبط با تجارت برق، ساختار دولتی و بعضاً انحصاری حاکم بر نهادهای فعال، توقف روند تأمین اعتبار شرکت‌های توزیع و برخی سازوکارهای قیمت‌گذاری دستوری اشاره کرد. این چالش‌ها به‌نحوی بوده که در مواردی موجب روند معکوس در توسعه معاملات برق بورس شده‌ است. بنابر دلایلی که ذکر شد، ارزش و حجم بازار سلف مصرف‌کنندگان بزرگ بورس انرژی ایران تا سال 1398 روند رو به رشدی داشته و از سال 1399 روند نزولی خود را آغاز کرده است.

 

پیشنهادها

با توجه به آسیب‌شناسی انجام‌شده، در این گزارش به ارائه پیشنهادهایی برای برنامه هفتم توسعه در راستای رونق معاملات برق در بورس انرژی و افزایش سهم این بازار در کشف قیمت برق پرداخته شده‌ است. برای این منظور باید رویکردهای کلی وزارت نیرو در زمینه تجارت برق، با‌ در نظر گرفتن سهم بازارهای مختلف تعیین شود. از طرفی اجرای قوانین مربوط به تجارت برق نیز باید با یک رویه واحد و در جهت افزایش سهم معاملات برق در بورس انرژی همراه شود. یکی دیگر از راهکارهای افزایش رقابت‌پذیری در بازار برق،‌ ازجمله توسعه معاملات بورس انرژی، اصلاح ساختار بازار برق و خصوصاً افزایش رقابت در بخش خرده‌فروشی برق است. علاوه‌بر این، می‌توان با افزایش انعطاف‌پذیری در تعیین سقف قیمتی و تعرفه‌های برق مشترکان فعال در بورس انرژی، شرایط فعالیت در بورس انرژی را تسهیل کرد. (19317)

 

 

 

1402/7/۱6

دفتر مطالعات اجتماعی

بررسی پویایی‌های حاکم بر رفاه اجتماعی (۳):

سلسله گزارش‌های پویایی‌شناسی چالش‌های کشور

 

بیان مسئله

یکی از بنیادی‌ترین چالش‌های دولت مدرن از ابتدای تشکیل تاکنون، تعیین میزان تعهدات دولت در قبال تضمین حقوق اجتماعی افراد بوده است. رویکردهای مختلف، پاسخ‌های متفاوتی را جهت تعیین سهم مداخله دولت در تأمین رفاه افراد در نظر می‌گیرند. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، رویکرد روشنی در قبال نقش دولت در تضمین حقوق اجتماعی افراد اتخاذ کرده است؛ حق آموزش،‌ اشتغال، تأمین اجتماعی، مسکن و غیره، حقوقی هستند که در اصول سوم، بیست‌و‌هشتم، بیست‌و‌نهم، سی‌ام، سی‌و‌یکم و چهل‌و‌سوم قانون اساسی  به‌صراحت دولت در تضمین آنها مکلف شده است. اراده قانونگذار بر تحقق تأمین اجتماعی صرفاً به قانون اساسی محدود نمانده و با تدوین قوانین مختلف ازجمله قوانین برنامه توسعه و قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 1383 [1] بر اهمیت این حق و لزوم تحقق آن تأکید کرده است. براساس قانون ساختار؛ پارادایم نظام تأمین اجتماعی شامل سه حوزه بیمه‏ای، حمایتی و امدادی در کشور شکل گرفت و بدین‌ترتیب ضمن برخورداری از کلیتی انسجام‌بخش، اصول و راهبردهایی برای تحقق تأمین اجتماعی در کشور معرفی گردید. با این وجود، اجرای قوانین مذکور نیز با چالش‌های متعددی نظیر مشکلات ساختاری، ناپایداری مالی دستگاه‌های اجرایی، ناهماهنگی میان نهادهای مختلف فعال در این حوزه و ناهمسویی تصمیمات متعدد در قلمرو تأمین اجتماعی و همچنین فشارهای بیرونی و فرابخشی اقتصادی، سیاسی و جمعیتی روبرو  بوده است.

اکنون سیاست‌های کلی تأمین اجتماعی[2] که در فروردین‌ماه 1401 به قوای سه‌گانه ابلاغ گردیده است، به‌دنبال ایجاد «ساختارها» و «سازوکارهای» جدیدی جهت برون‌رفت از این چالش‌ها و به‌معنای ابلاغ فرمانی برای بازگشت به حق تأمین اجتماعی و تحقق آرمان‏های مقدس نظام جمهوری اسلامی ایران در عرصه رفاه و تأمین اجتماعی است. بدون شک طراحی ساختارها و سازوکارهای جدید بیش از هر چیز به ارائه تصویری روشن از مسائل این حوزه، عوامل متأثر و مؤثر و شناخت روابط علی ـ  معلولی متغیرهای حاکم بر این حوزه دارد، در غیر این‌صورت سند سیاست‏ها نیز توفیقی نخواهد یافت. کارویژه گزارش حاضر نیز، شناخت متغیرهای اصلی اثرگذار بر کیفیت رفاه اجتماعی جامعه در قالب مدل پویایی‌شناسی رفاه اجتماعی است تا شاید بتواند تصویری واقعی از روابط حاکم بر مؤلفه‏ ها و متغیرهای حاکم بر نظام رفاهی کشور پیش روی تصمیم‏گیران و سیاستگذاران قرار دهد.

 

یافته‌های کلیدی

در این گزارش با ارائه یک مدل علّی ـ   معلولی به‌منظور شناسایی و تبیین پویایی‌های پراهمیت در حوزه رفاه اجتماعی و آثار متقابل و بازخوردهای موجود میان متغیرهای تأثیرگذار آن، در‌نهایت هشت متغیر به‌عنوان مؤلفه‌های اصلی تعیین‌کننده وضعیت رفاه اجتماعی در جامعه شامل؛ کیفیت تأمین اجتماعی، انگیزه مشارکت اجتماعی، انگیزه توانمندسازی، توزیع عادلانه فرصت‌ها، احساس محرومیت نسبی، هزینه‌های حمایتی و یارانه‌ای، آسیب‌های اجتماعی و تورم معرفی شده‏اند. همان‌طور که در هر بخش به‌طور مجزا ارتباط میان وضعیت هر متغیر بر کیفیت رفاه اجتماعی در جامعه تبیین شده است، در‌مجموع نیز می‌توان نتیجه گرفت که رفاه اجتماعی یک مقوله چندبعدی و پیچیده است که هم واجد مؤلفه‌های ذهنی و هم مؤلفه‌های عینی است. در‌واقع رفاه اجتماعی در مرکز یک منظومه اجتماعی ـ اقتصادی و روانی قرار گرفته است و هم مؤلفه‌های عینی همچون تورم، کیفیت تأمین اجتماعی (هزینه‌های بهداشت، سلامت، آموزش، مسکن و اشتغال) و هم مؤلفه‌های ذهنی همچون احساس محرومیت نسبی، انگیزه توانمندسازی و انگیزه مشارکت اجتماعی، بر آن اثر‌گذارند.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

این گزارش همانگونه که از عنوان آن مشخص است در مقام ارائه راهکارهای تجویزی برای حل مسائل حوزه رفاه و تأمین اجتماعی کشور نیست و رسالت خود را بر تبیین رابطه علی ـ معلولی و عوامل تاثیرگذار بر این حوزه قرار داده است، از این رو توصیه سیاستی این گزارش توجه سیاستگذاران به رابطه علی ـ معلولی نظام رفاهی کشور با محیط و نظام‏های بیرونی و تأثیر و تأثر متغیرهای درونی این نظام بر یکدیگر است. در غیر این‌صورت ممکن است علیرغم تلاش‏ها و تخصیص منابع قابل توجه دستاوردی برای جامعه حاصل نشود. لذا هرگونه مداخله قانونی در تغییر وضعیت هر متغیر باید عطف به متغیرهای زمینه‌ای و وضعیت کلی دینامیک رفاه اجتماعی در کشور باشد. (19278)

 

 

1402/7/10

بررسی لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه (۷۶):

از منظر تشکل‌های اجتماعی

 

بیان مسئله

بند «8» اصل سوم قانون اساسی تأکید دارد که دولت باید تمامی ظرفیت‌های خود را به‌کار گیرد تا شرایطی فراهم شود که مردم بتوانند سرنوشت اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی خود را تعیین کنند. بند‌های «13» و «18» سیاست‌های کلی برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه نیز تکالیفی در حوزه‌های اجتماعی و فرهنگی برای دولت در نظر گرفته که باید با مشارکت مردم و نهادهای مردمی انجام شود. تحقق این مهم مستلزم آن است که دولت به مردم اعتماد کند؛ حامی تشکل‌یابی و توانمندسازی ایشان باشد و آنها را در فرایند‌های تصمیم‌گیری، نظارت و مطالبه‌گری، شریک خود بداند. در این شرایط، جامعه و تشکل‌های اجتماعی در راستای مسئولیت‌های اجتماعی خود، ظرفیت‌ها و منابع مالی و انسانی خود را به میدان می‌آورند. بر این اساس، احکام مندرج در لایحه برنامه هفتم توسعه کشور باید به‌گونه‌ای نوشته می‌شد که دولت را در پنج سال آینده به‌سوی مشارکت واقعی مردم و تشکل‌های اجتماعی در اداره امور عمومی کشور هدایت می‌کرد.

 

یافته‌های کلیدی

لایحه برنامه هفتم توسعه، در 15بند به مباحث مشارکت مردمی و تشکل‌های اجتماعی ورود کرده است. این احکام چند ایراد اساسی به‌شرح ذیل دارد که بی‌توجهی به آنها می‌تواند عوارض نامطلوبی برای جامعه در پی داشته باشد:

۱. کم‌توجهی به امر مشارکت اجتماعی و زندگی انجمنی؛

۲. نقش مبهم نهادها و تشکل‌های مردمی در نظام اداری کشور؛

۳. مشارکت حداقلی تشکل‌ها در حکمرانی اجتماعی کشور؛

۴. کم‌توجهی به سرمایه‌اجتماعی و اعتماد عمومی در تدوین احکام مرتبط با امور خیریه‌ای؛

۵. تدوین برنامه در نبود آمار و اطلاعات متقن در حوزه مشارکت‌های مردمی؛

۶. هدف‌گذاری نامشخص در حوزه مشارکت‌های اجتماعی؛

۷. نداشتن نگاه جامع به مشارکت اجتماعی؛

۸. کم‌توجهی به اقشار و تشکل‌های اجتماعی خاص کشور؛

۹. حذف شدن برخی احکام حمایتی دولت و افزایش بار مسئولیت تشکل‌های اجتماعی؛

۱۰. رفع‌نشدن برخی از منابع تعارض منافع در حوزه مشارکت‌ها و تشکل‌های مردمی.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌منظور رفع مشکلات فوق‌الذکر و تحقق اهداف مندرج در بندهای «13» و «18» سیاست‌های کلی برنامه‌هفتم توسعه، پیشنهادهایی در حوزه مشارکت‌ها و تشکل‌های اجتماعی به‌شرح ذیل ارائه می‌شود:

¢ تعیین متولی واحد برای سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی در حوزه خدمات و سلامت اجتماعی در کشور

¢ یکپارچه‌سازی فرایندهای مدیریتی و منابع اطلاعاتی، مالی و انسانی حوزه خدمات و سلامت اجتماعی؛

¢ توانمندسازی منابع انسانی و تقویت نظام جبران خدمات کارکنان دستگاه متولی حوزه خدمات و سلامت اجتماعی کشور؛

¢ تسهیل قواعد و رویه‌های اداری و حقوقی مرتبط با تشکل‌های اجتماعی؛

¢ اصلاح ساختار و فرایندهای اجرایی دولت و نهادهای تصمیم‌گیرنده کشور با رویکرد مشارکت‌محور؛

¢ رفع بستر تعارض منافع میان بخش دولتی و تشکل‌های اجتماعی در کشور؛

¢ حمایت از تشکل‌های اجتماعی تازه تأسیس در حوزه‌های جوانان و زنان؛

¢ حمایت مالی و غیرمالی از تشکل‌های اجتماعی فعال در حوزه توانبخشی و توانمندسازی مددجویان تحت پوشش دستگاه‌های حمایتی کشور (19282)

 

 

1402/7/18

مطالعه تطبیقی سرمایه اجتماعی مجالس قانون‌گذاری

بیان/شرح مسئله:

تقریباً در تمام دموکراسی‌های جدید و جاافتاده، چیزی کمتر از نصف مردم به پارلمان اعتماد دارند[1]. در وضعیت کمبود اعتماد به پارلمان، مردم ترجیح می‌دهند با قوانین خود زندگی کنند، نه قوانین مصوب پارلمان و این برای دموکراسی خطرناک است. بنابراین بسیاری از کشورها برای بهبود سرمایه اجتماعی پارلمان، برنامه‌ها و تدبیرهای ویژه و مضاعفی در نظر گرفته‌اند.

براساس نظرسنجی مؤسسه «پیمایش جهانی ارزش‌ها»[15] در سال 2021، بیش از ۶۰ درصد مردم ایران به مجلس شورای اسلامی، اعتماد زیاد و خیلی زیاد دارند[2].این اعتماد نزدیک به دو برابر میانگین جهانی است. بنابراین وضعیت سرمایه اجتماعی پارلمان ایران نسبت به سایر پارلمان‌های دنیا کمتر نیست و در سطح متوسط قرار دارد، البته برای بهبود سرمایه اجتماعی مجلس شورای اسلامی لازم است تلاش‌هایی صورت گیرد.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی:

در کشورهای مختلف، به‌دلایل گوناگون سرمایه اجتماعی پارلمان کاهش یافته‌است.

¢ در بلژیک مردم پارلمان را در کسری بودجه مقصر می‌دانند و به این دلیل نسبت به آن بی‌اعتماد شده‌اند؛

¢ سرمایه اجتماعی پارلمان ایرلند به‌دلیل کم‌توجهی نمایندگان به موضوع‌های ملی و پرداختن به امور محلی، کاهش یافته است‌؛

¢ مردم ایتالیا معتقدند که نمایندگان مجلس پنهان‌کاری زیادی دارند و بسیاری از این افراد به فساد آلوده‌ شده‌اند؛

¢ در سوئد به‌دلیل گسترش رسانه‌ها و آگاهی مردم از فسادهای سیاستمداران بی‌اعتمادی به پارلمان رشد کرده است‌؛

¢ بحران اقتصادی بریتانیا، شهروندان این کشور را نسبت به پارلمان بی‌اعتماد کرده است‌؛

¢ مردم کشور پرتقال از معدود ملت‌های اروپایی هستند که نسبت به پارلمان ابراز بی‌اعتمادی نمی‌کنند؛ اما چالش مجلس این کشور بی‌اعتنایی مردم به پارلمان است‌.

سرمایه اجتماعی را می‌توان دارای چهار عنصر و مؤلفه دانست: اعتماد، مشارکت، از خودگذشتگی و تعامل غیررسمی. برای ارتقای سرمایه اجتماعی مجلس شورای اسلامی لازم است که این چهار عنصر تقویت شوند.

۱. اعتماد: برای بهبود اعتماد مردم به پارلمان لازم است «شفافیت» افزایش یابد، «مبارزه با فساد» قاطعانه پیگیری شود، از «تنش و منازعات جناحی» در مجلس اجتناب شود و «کارآمدی» مجلس تقویت شود.

۲. مشارکت: افزایش حضور مردم در «انتخاب نمایندگان» و نیز «مشارکت دادن مردم در تصمیم‌سازی‌های مجلس» باعث افزایش سرمایه اجتماعی مجلس می‌شود.

۳.از خودگذشتگی: برای ارتقای سرمایه اجتماعی، باید تصویری از نمایندگان مجلس در ذهن مردم شکل بگیرد که افرادی از خود گذشته و بی‌توجه به منافع فردی هستند. به این منظور لازم است در رسانه‌ها «تعهد و وظیفه‌شناسی نمایندگان مجلس» بازنمایی شود. همچنین افکار عمومی نسبت به «کارشناسی‌پایه بودن طرح‌های مجلس» قانع شود. درنهایت، «حفظ نقش نمادین نمایندگی» ضروری است و به این معناست که مردم احساس کنند مجلس، حرف آنها را می‌زند و خواسته‌های آنها را در برابر دولت و سایر بخش‌های حاکمیت پیگیری می‌کند. حتی مهم است که مردم احساس کنند نهاد مجلس دارای استقلال، قدرت و شکوه است؛ زیرا این عظمت و جلال، از محترم و والا بودن مردم حکایت دارد.

۴.تعامل غیررسمی: ارتباط‌ها و گفتگوهای نزدیک، غیررسمی و صمیمانه نمایندگان با مردم باعث افزایش سرمایه اجتماعی آنها می‌شود.

پیشنهاد راهکارهای تقنینی، نظارتی یا سیاستی:

در جمع‌بندی گزارش این نکات توصیه می‌شود:

¢ تصویرسازی مطلوب برای افزایش سرمایه اجتماعی مجلس شورای اسلامی اهمیت دارد. «تصویر» دلپذیر از مجلس باید واجد این ویژگی‌ها باشد: صادق، شفاف، متعهد به منافع مردم، کارآمد در نظارت و قانونگذاری و محل تولید طرح‌های کارشناسی‌پایه و مبتنی‌بر آمار و اطلاعات.

¢ ارتباط نمایندگان و هیئت رئیسه با رسانه‌ها در افزایش سرمایه اجتماعی نهاد مجلس اهمیت زیادی دارد.

¢ یکی از راهکارها برای بهبود اعتماد و سرمایه اجتماعی، برنامه‌ریزی برای افزایش درجه نمایندگی نمایندگان مجلس است. به این معنا که نماینده، با میزان آرای بیشتری وارد مجلس شورای اسلامی شود. (19300)

 

 

 

1402/7/17

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (83):

احکام مندرج در فصل 14

«ارتقای نظام سلامت، تأمین مالی و بیمه سلامت»

 

 

بیان/شرح مسئله

تامین مالی نظام سلامت، از عملکردهای اصلی نظام‌های سلامت است که می‌تواند با بهبود پوشش خدمات و حفاظت مالی موثر، پیشرفت به سوی پوشش همگانی سلامت را ممکن سازد. امروزه میلیون ها نفر به دلیل هزینه‌های سنگین مراقبت های سلامت، به خدمات سلامت مورد نیازشان دسترسی نداشته یا به سبب دریافت آن دچار هزینه‌های کمرشکن سلامت و فقرزای سلامت می‌شوند. بسیاری دیگر حتی زمانی که هزینه خدمات سلامت مورد نیاز را به شکل پرداخت از جیب می‌پردازند، باز هم خدمات با کیفیت مناسب دریافت نمی‌کنند. طراحی مناسب و اجرای دقیق سیاست‌های تامین مالی سلامت می‌تواند به رفع این مسائل کمک کند. برای مثال، چگونگی انعقاد قراردادها و ترتیبات پرداخت به ارائه دهندگان خدمات سلامت، می‌توانند هماهنگی و بهبود کیفیت مراقبت‌های سلامت را تضمین کنند. پرداخت به موقع و کافی وجوه به ارائه دهندگان می‌تواند به اطمینان از تامین و حفظ پرسنل و داروهای کافی برای درمان بیماران کمک کند. رویکرد سازمان جهانی سلامت[16]به مقوله تامین مالی سلامت بر 3 عملکرد اصلی جمع‌آوری منابع مالی، انباشت منابع مالی و خرید خدمات سلامت متمرکز شده است. در کشور ایران نیز سیاست‌های کلی سلامت که در فروردین ماه 1393 ابلاغ گردید (۱) ، با عنایت به عملکرد‌های اصلی حوزه تامین مالی تکالیفی را جهت ارتقاء این حوزه مقرر نمود. با این وجود علیرغم تکالیف مقرر در بندهای 43 و 42 سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه ناظر بر لزوم اجرای سیاست‌های کلی سلامت با تصویب قوانین و مقررات لازم، اصلاح ساختار نظام سلامت بر اساس بند ۷ سیاست‌های کلی سلامت و ارتقاء کیفیت و اصلاح ساختار بیمه‌های تأمین اجتماعی پایه (شامل بیمه‌ی درمان، بازنشستگی، ازکارافتادگی و...) برای آحاد مردم، احکام قانونی پیش بینی شده در قانون برنامه ششم توسعه کلیه این تکالیف را پوشش نداد و کماکان بخش های مهمی از سیاستهای کلی سلامت اجرا نشد ( نظیر بند 7 سیاستهای کلی سلامت) و یا بطور ناقص و گزینشی اجرا گردید.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

 مهمترین نکات این پژوهش عبارتند از:

۱. تکلیف مقرر در بند 7سیاستهای کلی سلامت ناظر بر تفکیک تولیت از تامین مالی و تدارک خدمات سلامت نه تنها اجرا نشده و هیچگونه حکمی در این خصوص نه در قانون برنامه ششم توسعه و نه در لایحه برنامه هفتم توسعه پیش بینی نگردیده بلکه برخلاف روح حاکم بر این بند از سیاستهای کلی سلامت، در جریان قانون برنامه ششم توسعه، سازمان بیمه سلامت ایران ومتعاقب آن شورای عالی بیمه سلامت به وزارت بهداشت، درمان وآموزش پزشکی ملحق گردید و سازمان تامین اجتماعی ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی باقی ماند و بدین صورت نه تنها گامی در راستای بهبود یکپارچگی و وحدت رویه این دو سازمان بیمه گر اصلی کشور برداشته نشد که این دو سازمان هم به لحاظ ساختاری و هم به لحاظ تولیت و حکمرانی دوپاره گردیدند. وزارت بهداشت، درمان وآموزش پزشکی نیز بعنوان نهاد تولیت سلامت کشور، کماکان یکی از بازیگران اصلی در حوزه تدارک خدمات و تامین مالی است.

۲. بر اساس اخرین داده های حساب های ملی سلامت سازمان بهداشت جهانی در سال 2020 میلادی(1399 شمسی)، سهم پرداخت مسقیم از جیب مردم از هزینه های جاری سلامت در ایران در سال 1399معادل 37 درصد بوده که با هدف گذاری 25 درصد ذیل ماده 78 قانون برنامه ششم توسعه فاصله دارد که به معنای عدم تحقق اهداف نظام سلامت در محافظت مالی موثر و مستمر از مردم در قبال هزینه مراقبت‎های سلامت است.

۳. بر اساس اخرین داده های حساب های ملی سلامت سازمان بهداشت جهانی در سال 2020 میلادی(1399 شمسی) میانگین سهم هزینه های جاری سلامت از تولید ناخالص داخلی در کشورهای منطقه مدیترانه شرقی سازمان بهداشت جهانی در سال 2020 میلادی معادل 5/7 درصد بوده و در همین زمان سهم هزینه های جاری سلامت از تولید ناخالص داخلی ایران به 5/34 کاهش یافته که کمتر از میانگین یاد شده بوده  که به معنای عدم تحقق کامل هدف گذاری مذکور دربند  2-10سیاستهای کلی سلامت است.

۴. بر اساس اخرین داده های حساب های ملی سلامت سازمان بهداشت جهانی در سال 2020 میلادی(1399 شمسی) سهم هزینه بیمه های اجتماعی اجباری سلامت از هزینه های جاری سلامت در ایران 30 درصد بوده که به معنای عدم تحقق کامل هدف گذاری مذکور دربند 2-7 سیاستهای کلی سلامت ناظر بر مدیریت منابع مالی نظام سلامت از طریق نظام بیمه ای است.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

اکنون و 9 سال پس از ابلاغ سیاست‌های کلی سلامت، در بند 12 سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، ارتقاء نظام سلامت بر اساس سیاست‌های کلی سلامت مورد تاکید مجدد واقع شده است. در بررسی احکام موجود در لایحه برنامه هفتم توسعه در خصوص تامین مالی و بیمه سلامت نکات زیر شایسته توجه است:

 در جدول شماره 15 ذیل ماده 68 لایحه مصوب دولت، شاخص‎های تامین مالی و عدالت در سلامت در نظر گرفته نشده است، علاوه بر این سایر سنجه های کمی پیش بینی شده نیز  برای ارزیابی کمی ارتقاء عملکرد نظام سلامت، بویژه در حوزه تامین مالی سلامت کفایت نداشته و لازم است شاخصهای کمی مهمی نظیر درصد سهم پرداخت مستقیم از جیب مردم از هزینه های سلامت، درصد خانوارهای مواجه با هزینه های فاجعه بار سلامت و شاخص مشارکت مالی عادلانه (FFCI) به فهرست شاخص‌های مذکورد دراین جدل افزوده گردد تا امکان پایش ارتقاء عملکردی نظام سلامت در حوزه تامین مالی فراهم آید. لذا پیشنهاد می گردد جدول شماره 15 ذیل ماده 68 لایحه به شکل زیر اصلاح گردد:

 

جدول 1.جدول شاخص های عملکردی ارتقای نظام سلامت

هدف کمی در پایان برنامه	واحد متعارف	سنجه عملکردی
100	درصد	پوشش کامل بیمه سلامت برای کلیه آحاد جمعیت ایرانی کشور
2.3	به هزار نفر	سرانه پزشک به جمعیت
20	درصد	سهم پرداخت از حیب مردم از هزینه های سلامت
کمتر از 1	درصد	خانوارهای مواجه با هزینه های فاجعه بار سلامت
95	درصد	شاخص مشارکت مالی عادلانه

 

ماده 70 لایحه، ذیل عنوان "راهبری نظام سلامت" در متن لایحه ذکر گردیده که لازم است با عبارت "تولیت نظام سلامت" که هم به لحاظ حقوقی در بند 7 سیاستهای کلی سلامت به آن اشاره گردیده و هم به لحاظ علمی واجد بار معنایی و حقوقی قوی تری ست جایگزین گردد.

 بندهای الف، ب و پ ماده 70 لایحه برنامه هفتم نیز عینا تکرار بندهای سیاست‌های کلی سلامت است و اساسا نمی تواند حکم قانون برنامه باشد، بنابراین لازم است احکام روشن و شفاف که متضمن اجرایی نمودن بندهای مغفول مانده سیاست‌های کلی سلامت باشد جایگزین گردد.

 حذف کامل "نظام ارجاع" از احکام تکلیفی حوزه سلامت در لایحه برنام هفتم توسعه یکی از مهمترین انحراف‌های این لایحه از بند 12 سیاستهای کلی برنامه هفتم و بند 8 سیاست‌های کلی سلامت است. تنها در جزء 5 بند ت ماده 73 اشاره ای گذرا به  این موضوع شده که آن‌هم جنبه تکیفی ندارد و صرفا یک حکم توصیه ایست. پیشنهاد میگردد حکم صریح قانونی ناظر بر ضرورت استقرار نظام سطح بندی خدمات سلامت و نظام ارجاع در سراسر کشور تا پایان سالهای اجرای قانون برنامه هفتم توسعه در قانون برنامه هفتم پیش بینی گردد.  

 در ماده 73 لایحه برنامه هفتم نیز که تقریبا بی کم و کاست تکرار ماده 70 قانون برنامه ششم است، هیچگونه حکم مشخصی برای اجرائی نمودن بندهای 7-2 ، 9 و 10 سیاست‌های کلی سلامت پیش بینی نشده و بند ت ماده 73 نیز با محور قرار دادن بیمه‌های تکمیلی درمان، علاوه بر ارائه تصویری معارض با تعریف ماده 8 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه از بیمه تکمیلی سلامت، در عمل بندهای 9-1 و 9-2 سیاست‌های کلی سلامت ناظر بر ضرورت همگانی ساختن بیمه پایه درمان و پوشش کامل نیازهای پایه درمان توسط بیمه‌ها برای آحاد جامعه را که اصالت را به پوشش کامل هزینه های سلامت توسط بیمه های پایه سلامت می دهد نیز مخدوش نموده است. بدین سبب پیشنهاد میگردد بندهای ت و ث ماده 73 لایحه برنامه هفتم توسعه حذف گردیده و تنها موضوع پرداخت تسهیلات سلامت با نرخ مصوب شورای پول و اعتبار و کارمزد حداقلی جهت دهک های پایین درامدی مبتنی بر نتایج ارزیابی وسع حفظ گردد. همچنین پیشنهاد میگردد بجای اصالت  دادن به بیمه تکمیلی، حکم قانونی مناسب بمنظور تکمیل پوشش هزینه ای بسته بیمه پایه سلامت توسط بیمه پایه سلامت( که هم اینک تنها تا سقف تعرفه های بخش دولتی بوده و مابه التفاوت گزاف تعرفه بخش خصوصی و دولتی بصورت عمده بر عهده مردم است) در قانون برنامه هفتم توسعه پیش بینی گردد.

 یک حکم قانونی شفاف برای اجرای کامل بند 7 سیاستهای کلی سلامت (ناظر بر تفکیک وظایف تولیت، تأمین مالی و تدارک خدمات در حوزه سلامت با هدف پاسخگویی، تحقق عدالت و ارائه خدمات درمانی مطلوب به مردم ) که هم در بند2-43 سیاستهای کلی برنامه ششم ناظر بر" اصلاح ساختار نظام سلامت بر اساس بند 7 سیاست‌های کلی سلامت" مورد تاکید واقع شده بود و هم اینک نیز در بند12 سیاستهای کلی برنامه هفتم ناظر بر ارتقاء نظام سلامت براساس سیاست‌های کلی سلامت مورد تاکید مجدد مقام معظم رهبری قرار گرفته است تدوین و به لایحه برنامه هفتم توسعه الحاق گردد. (19306)

 

 

1402/7/15

خدمات بهداشتی و درمانی دهان و دندان در ایران؛ چالش‌ها و راهکارها 

 

بیان/شرح مسئله

درمان‌های دندانپزشکی همیشه گران‌ترین درمان‌ها در میان تمام بیماری‌های مزمن بوده است[4] و بار اقتصادی زیادی‌ هم‌ بر افراد و‌ هم‌ بر سیستم‌های مراقبت بهداشتی تحمیل می‌کند[5]. به‌طوری که براساس نتایج آخرین پیمایش هزینه درآمد خانوار در سال 1400 در ایران، سهم خدمات دندانپزشکی از کل پرداخت از جیب هزینه‌های سلامت در سطح کل جمعیت، 21.14 درصد است. بدین ترتیب، پس از دارو (31.84 درصد)، خدمات دندانپزشکی در رتبه دوم سهم پرداخت از جیب کل قرار دارد. علاوه‌بر این، در شاخص هزینه‌های کمرشکن که براساس روش سازمان بهداشت جهانی، به‌صورت بالاتر رفتن پرداخت‌های مستقیم از جیب از 25 درصد از کل هزینه‌های مصرفی و 40 درصد از ظرفیت پرداخت خانوار تعریف می‌شود، در سطح کل جمعیت و خانوارهای شهری، خدمات دندانپزشکی سبب بیشترین مواجهه با هزینه‌های کمرشکن سلامت بوده‌اند[10].

موارد فوق‌ نشان‌ می‌دهد‌ علی‌رغم گران بودن درمان‌های دندانپزشکی، حفاظت مالی مردم در برابر هزینه‌های درمان دندانپزشکی بسیار ناچیز بوده، به‌گونه‌ای که افراد نیازمند به درمان را با هزینه‌های کمرشکن مواجه می‌کند. همچنین، سلامت دهان و دندان در صورت اجرای برنامه‌های پیشگیرانه به‌خصوص در سنین 6 و 12سالگی ارتقا می‌یابد.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

¢ میانگین ملی شاخص دندان‌های پوسیده، از دست رفته و پُر شده (dmft / DMFT) در کودکان 6 و 12 ساله به‌ترتیب 5.84 و 1.84 است. میانگین DMFT در 12 استان بالاتر از میانگین کشوری می‌باشد.

¢ پیمایش ملی انجام شده در کشور[7] در حوزه شاخص دندان‌های پوسیده، از دست رفته و پر شده در دندان‌های اولیه و دائمی (dmft/DMFT) نشان داد مسواک زدن بیش از یک‌بار در روز و استفاده از مراقبت‌های پیشگیرانه با شاخص DMFT و dmft رابطه منفی و‌ معناداری دارد. لذا اجرای سیاست‌های بهداشت عمومی برای کاهش نابرابری اجتماعی، می‌تواند یک عامل تأثیرگذار برای ارتقای سلامت دهان و دندان باشد.

¢ براساس آخرین آمار منتشر شده توسط سازمان نظام پزشکی ایران، سرانه دندانپزشکان عمومی و متخصص در ایران به‌ترتیب 38 و 6 دندانپزشک در هر 100 هزار نفر جمعیت است. استان تهران و سیستان و بلوچستان به‌ترتیب با سرانه 101 و 15 دندانپزشک عمومی، 16 و 3 دندانپزشک متخصص به‌ازای هر 100 هزار نفر جمعیت، برخوردارترین و محروم‌ترین استان از نظر سرانه دندانپزشکان عمومی و متخصص در کشور هستند.

در گزارش حاضر اهم چالش‌های ارتقای سلامت دهان و دندان در سه بُعد بهداشت و پیشگیری، درمان و آموزش دندانپزشکی مطرح‌ شده‌ است. چالش‌های حوزه بهداشت و پیشگیری در سه حوزه آموزشی، محیطی و سازمانی دسته‌بندی می‌شوند.

¢ ازجمله چالش‌های حوزه بهداشت و پیشگیری می‌توان به دانش ناکافی مراقبین سلامت و مادران باردار‌ درخصوص سلامت دهان و دندان، اجتناب از ارائه خدمات دندانپزشکی توسط برخی از دندانپزشکان شاغل در مراکز بهداشتی به مادران باردار (به‌دلیل عدم وجود راهنمای ارائه خدمات، نداشتن بیمه مسئولیت و ترس از شکایات احتمالی) و ناکافی بودن منابع انسانی مربوط به این حوزه در مدارس اشاره کرد.

¢ ازجمله چالش‌های محیطی حوزه بهداشت و پیشگیری می‌توان به قدیمی بودن و ناکافی بودن زیرساخت‌های فیزیکی و تجهیزات موجود، مانند یونیت‌های دندانپزشکی، ابزار و مواد برای ارائه آموزش و خدمات دهان و دندان و غربالگری دندان و همچنین کمبود و نامناسب بودن فضای فیزیکی (اتاق بهداشت، محل مسواک زدن گروهی) در مدارس اشاره کرد.

¢ حجم کاری زیاد، کمبود منابع انسانی و وجود عوامل کاهش انگیزه برای مراقبین سلامت مدارس همچون تفاوت قائل شدن میان مراقبین سلامت و سایر پرسنل اداری و آموزشی مدارس در بهره‌مندی از مزایای شغلی،‌ ازجمله چالش‌های سازمانی اعلام شده در حوزه ارائه خدمات دندانپزشکی در مراکز بهداشتی است.

¢ از اهم چالش‌های حوزه درمان نیز عدم دسترسی مالی و جغرافیایی به خدمات دندانپزشکی می‌باشد: توزیع نامناسب دندانپزشکان در استان‌های کشور منجر به محرومیت برخی از استان‌ها از خدمات دندانپزشکی می‌شود که‌ ازجمله چالش‌های مهم این حوزه است.

¢ همچنین عدم وجود تعداد کافی هیئت علمی و فقدان برنامه اثربخش برای نگهداشت ایشان و همچنین برنامه آموزشی درمان‌محور دندانپزشکی،‌ ازجمله چالش‌هایی است که‌ درخصوص حوزه آموزش دندانپزشکی اعلام می‌شود.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

¢ ایجاد سازوکارهای انگیزشی مناسب برای تقویت ارائه خدمات پیشگیرانه در حوزه بهداشت دهان و دندان در مراکز بهداشتی،

¢ نوسازی و تقویت تجهیزات بهداشت دهان و دندان در مراکز بهداشتی کشور،

¢ اجرای برنامه افزایش و بهینه‌سازی اتاق‌های بهداشت و محل‌های مناسب برای مسواک زدن گروهی مجهز در سطح مدارس کشور،

تقویت آموزش‌های مربوط به بهداشت دهان و دندان در کوریکولوم آموزشی رشته‌های مامایی و بهداشت و آموزش مراقبین سلامت در مورد بهداشت دهان و دندان،

¢ تقویت آموزش‌های مربوط به بهداشت دهان و دندان به مادران و زنان باردار،

¢ تدوین و ابلاغ راهنمای ارائه خدمات در مراکز بهداشتی،

¢ ایجاد سازوکار اطمینان‌ درخصوص پوشش بیمه مسئولیت حرفه‌ای دندانپزشکان،

¢ تقویت پوشش بیمه‌ای خدمات ضروری دندانپزشکی،

¢ پیش‌بینی سازوکارهای انگیزشی با محوریت افزایش تمایل دندانپزشکان به ارائه خدمت در مناطق محروم و بازتوزیع دندانپزشک،

¢ تدوین و اجرای برنامه جذب و نگهداشت هیئت علمی حوزه دهان و دندان،

¢ تقویت برنامه‌های آموزشی دندانپزشکی با محوریت تقویت اقدامات پیشگیرانه. (19319)

 

 

1402/7/4

دفتر مطالعات فرهنگ و آموزش

بررسی تأثیر نظام آموزش عالی بر نهاد خانواده

با تأکید بر مقررات آموزشی و خدمات رفاهی 

بیان مسئله

خانواده به‌عنوان مبنایی‌ترین نهاد جامعه، از دیگر نظامات اجتماعی تأثیر می‌پذیرد. یکی از این نهادها که رشد چشمگیری در سال‌های اخیر داشته، نظام آموزش‌عالی است. با توجه به آمارهای موجود رخداد ازدواج در خصوص افرادی که به دانشگاه رفته‌اند نسبت به افرادی که وارد نظام آموزش‌عالی نشده‌اند، فرض تأثیر نظام آموزش‌عالی بر نهاد خانواده تقویت می‌شود. به‌طوری که مطابق سالنامه آماری سال 1399، کل جمعیت هرگز ازدواج‌نکرده زنان در گروه سنی 24-20 سال حدود یک میلیون و سیصد و هفتاد هزار نفر و جمعیت مردان هرگز ازدواج‌نکرده در بازه سنی 29-25 نیز حدود یک میلیون و نهصد هزار نفر برآور می‌شود[17]. همچنین طبق سالنامه آمارهای جمعیتی سازمان ثبت احوال^[18] در سال 1399 میانگین سنی ازدواج زنان در کشور 4/23 سال است. براساس این میانگین سنی، گزارش طرح نیروی کار مرکز آمار نشان‌می‌دهد که 73 درصد زنانی که در این سن هستند و وارد نظام تحصیلات دانشگاهی شده‌اند، هرگز ازدواج‌نکرده‌اند. در مقابل تنها 29 درصد از زنان 23 ساله کشور که دانشگاه نرفته، مجرد مانده‌اند.

درصد تجرد بالای افراد تحصیل کرده نسبت به افرادی که وارد آموزش‌عالی نشده‌اند، در بین مردان نیز وجود دارد. براساس میانگین سن ازدواج مردان در کشور که 27/6 سال است، 70 درصد مردان 27 ساله‌ای که دانشگاه رفته‌اند ازدواج‌نکرده‌اند و در مقابل تنها 49 درصد مردانی که وارد دانشگاه نشده، مجرد هستند. البته با توجه به ذوابعادی بودن مسائل ازدواج و فرزندآوری لزوماً نمی‌توان نظام آموزش‌عالی را به‌عنوان مانع و متغیر اولیه در به تأخیر انداختن ازدواج و فرزندآوری دانست. اما با توجه به جامعه مخاطب حداکثری در سن ازدواج این نهاد، ایجاد و تقویت فرصت‌ها در جهت کمک به تشکیل و استحکام خانواده و استفاده از ظرفیت‌های آموزشی و رفاهی آن می‌تواند به تقویت نهاد خانواده نیز کمک کند و عملکرد دو نهاد آموزشی و تربیتی خانواده و آموزش‌عالی در یک راستا قرار بگیرند.

در همین راستا پژوهش حاضر به‌جهت اهمیت مسئله ازدواج و فرزندآوری در کشور به بررسی اثرات نهاد آموزش‌عالی بر این دو مولفه تأکید دارد. به‌دلیل گستردگی نظام آموزش‌عالی در کشور، این گزارش تنها بر وزارت علوم در دو بخش مقررات آموزشی و خدمات رفاهی تمرکز کرده‌است.

در خصوص مقررات آموزشی، آیین‌نامه سه دوره کارشناسی، کارشناسی‌ارشد و دکتری مورد بررسی قرار گرفته‌است. رویکردی که بر این مقررات حاکم است تأثیر بسیاری می‌تواند بر ساختار دانشگاه‌ها بگذارد. در صورت وجود رویکرد خانواده‌محور، نقش خانوادگی دانشجو به رسمیت شناخته می‌شود. بالعکس با نادیده گرفتن نقش خانوادگی دانشجویان، موجبات تعارض بین نقش خانوادگی و دانشجویی فراهم می‌گردد.

 به همین جهت این مقررات با شاخص‌های قوانین خانواده‌محور مورد تحلیل قرار گرفته‌اند. همچنین به‌دلیل اهمیت نوع تعامل اساتید با دانشجویان، در مسائل آموزشی آیین‌نامه استخدامی اعضای هیئت‌علمی نیز براساس این شاخص‌ها مورد بررسی اجمالی قرار گرفته‌است. در واقع به رسمیت شمرده شدن نقش خانوادگی اعضای هیئت‌علمی، در فرایند جذب و ارتقای آنان می‌تواند، در نحوه تعامل با دانشجویان متاهل نیز تأثیر بگذارد.

براساس این بررسی‌ها، می‌توان گفت، مقررات مرتبط از انعطاف‌پذیری کمی برخوردارند. انعطاف‌پذیری آموزشی به افراد اجازه می‌دهد که استقلال و کنترل بیشتری بر وقت خود داشته‌باشند. به همین جهت می‌توانند به‌طور بهتری، بین نقش خانوادگی و اجتماعی خود تعادل برقرار کنند. با این حال شیوه ارزیابی کتبی در پایان‌ترم، الزام حضور در کلاس‌ها و بازه زمانی ثبت نمرات از مواردی هستند که انعطاف‌پذیری آموزشی را در مقررات آموزشی کاهش می‌دهند. در آیین‌نامه استخدامی اعضای هیئت‌علمی نیز در مورد شیوه اشتغال نیمه‌وقت نیز محدودیت‌هایی مانند عدم احتساب کسور بازنشستگی و الزام موافقت رئیس دانشگاه با این شیوه حضور، باعث شده تا انعطاف این نوع خدمت را نیز با مشکل مواجه سازد.

علاوه بر این، باید اشاره داشت که قوانین خانواده‌محور باید به هر دو والد توجه کند. اما در آیین‌نامه‌های موجود تنها برای مادران مزایای مرخصی زایمان و کاهش ساعات کاری درنظر گرفته‌شده‌است. هرچند که مادران به‌دلیل شرایط بارداری و زایمان، مستحق دریافت مرخصی بیشتری نسبت به پدران هستند. اما باید توجه شود که عدم توجه به نقش خانوادگی پدر و تمرکز بیش از حد بر مادر می‌تواند نتایج منفی دربرداشته‌باشد. به‌طوری که این تمرکز یک سویه باعث ایجاد فشار مسئولیت بیش از حد به مادر می‌شود و عدم توجه به نقش پدر در خانواده، مشارکت مرد در امور خانواده را کمرنگ می‌سازد.

همچنین در مقررات، وجود رویکرد سلیقه‌ای مسئولین دانشگاه با شرایط تاهل و فرزندآوری دانشجویان مشهود است. هرچند واگذاری بسیاری از تصمیمات آموزشی مانند بازه ثبت نمرات، تعیین زمان حذف و اضافه و مرخصی تحصیلی به گروه آموزشی، موجب به رسمیت شناختن استقلال دانشگاه‌ها می‌شود؛ اما نبود رویکرد خانواده‌محور در آیین‌نامه احتمال نادیده‌انگاری نقش خانوادگی دانشجو در تصمیمات گروه آموزشی دانشگاه‌ها و برخورد سلیقه‌ای اساتید را افزایش می‌دهد.

گفتنی است که در آیین‌نامه جذب هیئت‌علمی نیز تعارض ارزش‌ها (نادیده گرفتن نقش خانوادگی) مشهود است. به‌طوری که برای اعضایی که در پست‌های سیاسی و مدیریتی مشغول هستند، امتیازاتی همچون اختصاص شیوه نیمه‌وقت با مزایای مرخصی گرفتن اعضای تمام‌وقت درنظر گرفته‌شده‌است. اما مادرانی که از شیوه نیمه‌وقت استفاده می‌کنند از این مزایا محروم هستند. لذا توجه یک سویه به توازن نقش‌های اجتماعی در جایگاه‌های مدیریتی و سیاسی و کم توجهی به نقش‌های خانوادگی، ارزشمندی این نقش‌ها را نزد عموم مردم و مخاطبان مقررات مذکور زیر سؤال می‌برد. این مسئله می‌تواند بر نگاه اساتید نسبت به جایگاه و اهمیت نقش خانوادگی دانشجویان نیز تأثیر گذارد.

مورد دیگر در قوانین یکسان‌انگاری بین افراد مجرد و متاهل است. هرچند که افراد مجرد نیز وظایف خانوادگی دارند اما این وظایف برای افراد متاهل بیشتر است و تناسبی بین نقش‌های خانوادگی و اجتماعی افراد متأهل و افراد مجرد وجود ندارد.

همچنین در بخش دوم نیز باید به چالش‌های اجرای خدمات رفاهی ویژه متأهلان اشاره کرد. براساس گفتگوهایی که با متولیان اجرای این خدمات در دانشگاه‌های تهران انجام پذیرفت، چند چالش جدی احصا شد:

1. تعدد اهداف و مقاصد سیاستی و عدم اولویت‌گذاری در ارائه خدمات رفاهی: با توجه به ظرفیت قابل توجه دانشگاه ها در امکان ایجاد تحول در تشکیل و استحکام خانواده، حجم انتظارات از این نهاد آموزشی نیز بالا بوده، به‌طوری‌که در قوانین مربوطه افزایش وام ودیعه مسکن، تأسیس خوابگاه متأهلی و ایجاد مراکز نگهداری کودک به‌طور هم‌زمان به دستگاه‌ها تکلیف شده ‌است. در این شرایط به‌دلیل محدود بودن منابع و بودجه، دستگاه‌ها به اجرای هم‌زمان این موارد قادر نیستند. برای نمونه در ارائه خدماتی مانند وام ودیعه مسکن نیز اولویت‌بندی وجود ندارد. ماده (22) قانون جوانی جمعیت، در این زمینه قیدی نگذاشته و همه دانشجویان را برای ارائه وام در نظر گرفته است اما باید بررسی کرد که با توجه به محدودیت منابع مالی، امکان ارائه وام ودیعه مسکن با مبلغی که قانون در نظر گرفته برای همه دانشجویان اعم از دولتی، شبانه و آزاد قابل‌اجراست یا خیر؟
2. پایین بودن اولویت خدمات رفاهی در میان مسئولان دانشگاه: با وجود محدودیت ایجاد شده در مصرف منابع مالی به‌جهت افزایش نرخ تورم و افزایش چندبرابری حقوق کارکنان و اعضای هیئت علمی، اولویت پایین خدمات رفاهی و غلبه افراد مجرد به‌عنوان خدمت‌گیرندگان نظام آموزش عالی نسبت به افراد متأهل، تکالیف وزارتخانه در قبال افراد متأهل در اولویت پایین‌تری قرار گرفته است.
3. چالش فرایندهای مالی در دانشگاه‌ها: بودجه سالیانه هر دانشگاه به معاونت مالی داده‌ می‌شود. مهم‌ترین مشکل این مسئله، به‌وجود آمدن روندهای اداری و معمولاً زمان‌گیر برای دریافت بودجه است. ازسویی به‌دلیل نبود نظام اولویت‌گذاری و عدم ممنوعیت هزینه‌کرد منابع هر بخش در بخش دیگر و کمبود بودجه وزارتخانه در امور جاری،‌ احتمال هزینه کردن منابع تخصیص‌یافته در حوزه‌های دیگر وجود دارد. به‌عبارتی کمبود بودجه در کنار عدم اولویت‌گذاری در تکالیف قانونی، کارآمدی وزارتخانه در تحقق تکالیف خانواده‌محور را کاهش می‌دهد.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

درنهایت با توجه به نکاتی که در دو بخش بررسی مقررات آموزشی و خدمات رفاهی احصا شد، پیشنهادهای سیاستی برای حل آن ارائه شده ‌است. برخی از این پیشنهادها عبارتند از:

-  در نظر گرفتن مرخصی والد شدن برای دانشجویان مرد و اعضای هیئت علمی که پدر می‌شوند،

- گسترش شیوه‌های آموزش ترکیبی با فراهم کردن زیرساخت‌های آموزش مجازی به‌خصوص در دروس عمومی و تئوری با اولویت دانشجویانی (دختر و پسر) که متأهل یا دارای فرزند هستند،

- گسترش ارائه واحدهای تابستانی در راستای منعطف کردن زمان دانشجویان.

- کاهش سنوات تحصیل برای عموم دانشجویان در راستای کاهش سن ورود به شغل

- افزایش امکان تمدید سنوات برای دانشجویان متأهل

-نظارت بر اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت، اجرایی سازی سیاست های کلی خانواده و دیگر قوانین این حوزه از سوی دفاتر حمایت از خانواده در دانشگاه ها (19285)

 

 

 

1402/7/9

گزارش راهبردی بررسی ابزارهای سیاستگذاری ترویج

و تعمیم ورزش همگانی (مطالعه تطبیقی)

بیان / شرح مسئله

مسئله کم‌تحرکی و پیامدهای منفی آن نه‌تنها در ایران بلکه در سایر نقاط جهان نگرانی‌های فزاینده‌ای ایجاد کرده است. با وجود برنامه‌ریزی‌های صورت گرفته و تلاش‌های انجام‌ شده همچنان وضعیت ورزش همگانی در کشور از نظر مشارکت ورزشی و دسترسی‌پذیری به ورزش، با شرایط مطلوب فاصله زیادی دارد. بنابراین یکی از راهکارهای مهم اقتباس از سیاست‌ها و روش‌هایی است که کشورهای موفق در این زمینه اتخاذ کرده‌اند.

 

نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

¢ به‌طور‌کلی در کشورهای منتخب قوانین و سیاست‌هایی که با هدف ترویج ورزش همگانی وضع شده است، معمولاً بر چند حوزه کلیدی زیرساخت، آموزش، مشوق‌های مالی و برنامه‌ها تمرکز دارد.

¢ نتایج حاصل از تطبیق ابزارهای قانونی و سیاستی ترویج ورزش همگانی در کشورهای منتخب نشان می‌دهد که تقریباً در همه کشورها سیاست‌های ورزش همگانی از بالاترین نهاد ورزشی حاکم نشئت می‌گیرد و اجرای سیاست‌ها از طریق مجاری محلی به‌ویژه شهرداری‌هاست.

¢ در اکثر کشورها درخصوص ترویج ورزش و فعالیت ورزشی قانون مشخص وجود دارد.

¢ در اغلب کشورهای موفق سیاستگذاری‌ها در حوزه ورزش با اولویت ورزش همگانی است (اختصاص بودجه قابل‌توجه) و ستون و محور ورزش همگانی نیز ورزش دانش‌آموزی و ورزش باشگاهی محلی است.

¢ در همه کشورهای مورد مطالعه به‌غیراز آمریکا برنامه‌های ملی در جهت توسعه ورزش همگانی با اهداف، چشم‌اندازها و استانداردهای مشخص وجود دارد.

¢ در همه کشورهای مورد مطالعه، کودکان و جوانان جزو اولویت هستند و ‌ازاین‌رو از طریق آموزش، ورزش به فرهنگ تبدیل شده است.

¢ وجود مشوق‌ها (مانند اعطای گواهینامه ملی ورزش) و طرح‌های ملی (مانند طرح‌های ورزشی مختص مدارس، یارانه‌های ورزشی، کمپین‌ها، اعطای تسهیلات ورزشی و ...) نیز ازجمله ابزارهای موفق در جهت ترویج ورزش همگانی در اغلب کشورهاست.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

-تدوین قانون مشارکت ورزشی،

-تدوین برنامه و طرح‌های ملی سیاستی و عملیاتی به شرح زیر:

*تدوین برنامه ملی فعالیت بدنی با چشم‌انداز مشخص،

* طرح ملی یادگیری یک ورزش خاص (مانند شنا) برای نوجوانان،

* طرح ملی ورزش مهارتی رایگان (در محلات، ادارات و دانشگاه‌ها)،

*طرح ملی ورزش بانوان و سالمندان،

*تدوین بسته تقنینی پایش فعالیت بدنی،

• اقدام‌های حمایتی در راستای تنظیم تخفیف یا معافیت بیمه‌ای باشگاه‌ها و اماکن ورزشی. (19294)

 

1402/7/9

 

گزارش نظارتی در مورد

«لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاری‌های غیر‌مجاز و کاوش به قصد

به دست‌ آوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که بر‌اساس ضوابط بین‌المللی

مدت یک‌صد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد

(مصوب 1358/02/18)»

بیان/شرح مسئله

تلاش برای جلوگیری از خروج اموال تاریخی فرهنگی، اقدامی در راستای حفاظت از میراث فرهنگی ملی است. در حال حاضر «لایحه قانونی راجع به جلوگیری از انجام اعمال حفاری‌های غیر‌مجاز و کاوش به قصد به دست آوردن اشیا عتیقه و آثار تاریخی که براساس ضوابط بین‌المللی مدت یک‌صد سال یا بیشتر از تاریخ ایجاد یا ساخت آن گذشته باشد» تنها منبع قانونی موجود جهت تشویق یابندگان اموال فرهنگی-تاریخی در کشور است و قانونگذار برای کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی به‌صورت تصادفی، پاداشی را تحت عنوان حق‌الکشف در نظر گرفته است.

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در اجرای این قانون و تبصره «1» ماده (118) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1400-1396) در سال 1401 اقدام به تهیه و ابلاغ دستورالعملی با عنوان «دستورالعمل پرداخت حق‌الکشف اموال فرهنگی-تاریخی توقیفی و اتفاقی» با تأکید بر کشفیات توقیفی توسط مأمورین نظارتی نموده و مبالغی نیز تحت این عنوان به کاشفان اموال فرهنگی-تاریخی پرداخت کرده است. اما قانون و دستورالعمل تاکنون نتوانسته کارآمدی لازم برای ترغیب مردم به تحویل اموال فرهنگی-تاریخی کشف شده را فراهم سازد و دارای ابهاماتی است.

 

 نقطه نظرات‌/یافته‌های کلیدی

به رسمیت شناختن مالکیت افراد و ایجاد مشوق‌های تکمیلی (مثل معافیت از مالیات، پرداخت تسهیلات در حوزه میراث فرهنگی و گردشگری، اعطای لوح‌های افتخار) یکی از روش‌های حفظ و نگاهداشت اشیای فرهنگی-تاریخی در داخل کشور و پیشگیری از قاچاق و انتقال این آثار به خارج از کشور است.

قانون اشاره شده به‌دلایل محدودیت‌های مالی و بودجه‌ای، نبود آیین‌نامه اجرایی شفاف درخصوص کشفیات تصادفی توسط افراد و فرایند دریافت حق‌الکشف، عدم تشکیل هیئت مرکب از قاضی شرع، دادستان محل و رئیس اداره فرهنگ و آموزش عالی از زمان تصویب و عدم تطبیق مقدار ارزش ریالی حق‌الکشف متناسب با مفاد قانون قابل‌ اجرا نمی‌باشد.

هدف از پرداخت پاداش کشف به یابندگان و اهدا‌کنندگان اموال فرهنگی-تاریخی، به‌معنای صدور مجوز برای انجام حفاری غیرمجاز توسط افراد و نشان دادن آن در قالب کشف تصادفی و متعاقب آن دریافت حق‌الکشف نبوده و صرفاً رفع خلأ قانونی موجود در راستای برخورد با کشفیات اموال فرهنگی-تاریخی به‌صورت تصادفی توسط افراد با حسن نیت و جلوگیری از تصمیم آنان به فروش و خروج غیرقانونی اشیا به‌دلیل عدم حمایت قانونی در داخل کشور می‌باشد. بدیهی است در صورت اثبات عدم تصادفی بودن کشفیات، افراد مرتکب به مجازات قانونی در نظر گرفته شده محکوم خواهند شد.

 

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

تشریح و اطلاع‌رسانی درخصوص فرایند تحویل یافته‌های فرهنگی-تاریخی به‌صورت تصادفی و نحوه پرداخت پاداش کشف توسط عموم از ضروریات پرداخت حق‌الکشف است.

با توجه به محدودیت منابع مالی و معنای مستتر در مفهوم عبارت «حق‌الکشف» لازم است تا در بازنگری قانون مورد بررسی، عبارت فوق به «پاداش کشف» تغییر یابد. همچنین ترتیبی اتخاذ شود تا به کشفیات اموال فرهنگی-تاریخی غیرمنقول به‌صورت تصادفی نیز پاداش کشف تعلق گیرد. (19296)

 

 

1402/7/10

ارزیابی عملکرد جزء «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم توسعه

(با موضوع اختصاص یارانه و تسهیلات به تأسیسات گردشگری و توسعه زیرساخت‌های گردشگری)

 

بیان مسئله

مسلماً هرگونه برنامه‌ریزی جدید در توسعه یک کشور باید همراه با ارزیابی برنامه‌های توسعه پیشین و رفع نواقص احتمالی آن باشد. در کشور ما پس از انقلاب اسلامی، برنامه‌ریزی توسعه در قالب قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله مورد پیگیری قرار می‌گیرد. از این منظر، هرگونه تدوین و تصویب قانون برنامه جدید تنها همگام با ارزیابی عملکرد قوانین برنامه پیشین اثربخش خواهد بود. بدین‌منظور، گزارش حاضر در تلاش است تا بخشی از عملکرد مفاد قوانین برنامه ششم (جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده 100) در حوزه گردشگری را مورد بررسی قرار دهد.

 

 یافته‌های کلیدی

بنا‌بر بررسی انجام شده، تعلل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در تهیه سند راهبردی توسعه گردشگری و آیین‌نامه دو جزء مورد بررسی، موجبات تأخیر در اجرای قانون را فراهم آورده است. علاوه‌بر‌این، دلایلی همچون عدم همکاری و عمل به تکالیف توسط دستگاه‌ها، عدم تعریف ساز‌و‌کارهای ضمانت اجرایی، عدم تخصیص اعتبارات لازم در سطح استانی، عدم رعایت ضوابط الزامی سایر حوزه‌ها و عدم گزارش‌دهی دوره‌ای عملکرد آیین‌نامه توسط وزارتخانه موجب شده تا غالب مفاد این آیین‌نامه (70 درصد)، اجرا نشده یا تحقق ناقص داشته‌ باشند. در ادامه عملکرد هریک از مواد این آیین‌نامه به تفکیک آورده شده است:

در اجرای عملکرد جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، در سال 1400 آیین‌نامه‌ای به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد. این آیین‌نامه شامل 11 ماده است. براساس ارزیابی به‌عمل آمده عملکرد مواد به‌شرح ذیل است:

درخصوص ماده (2) (موضوع نصب علائم و تابلوهای راهنمای گردشگری)، در میان وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت راه و شهرسازی با موضوع «پیش‌نویس دستورالعمل نصب و بهره‌برداری از تابلوهای گردشگری و علائم راهنمایی گردشگری در جاده‌های مواصلاتی (حاشیه راه‌ها) و معابر شهری روستایی» هنوز توافق صورت نگرفته است.

در ارتباط با ماده (3) (موضوع شناسایی اراضی مستعد گردشگری و نحوه قیمت‌گذاری اراضی در زمان انتقال سند)، قیمت اراضی بدون احتساب ارزش افزوده حاصله برای سرمایه‌گذار محاسبه می‌شود. این موضوع ازجمله مشوق‌های حائز اهمیت برای سرمایه‌گذاران حوزه گردشگری به‌شمار می‌رود. اراضی مستعد نیز شناسایی و در انتظار تأیید نهایی برای اختصاص آنها در زمینه گردشگری می‌باشند. ازاین‌جهت، می‌توان گفت که عملکرد ماده مورد بحث مثبت بوده است.

ماده (4) در ارتباط با تولیدمحتوا و معرفی جاذبه‌ها توسط دستگاه‌های اجرایی است. دستگاه‌ها مساعدت کافی در این زمینه را به‌عمل نمی‌آورند. متن این ماده نیز از الزام کافی برخوردار نبوده و همچنین ظرفیت‌های سازمان صدا و سیما دیده نشده است. 

در ماده (5) بر اولویت‌دهی توسعه زیرساخت‌های گردشگری توسط شورای برنامه‌ریزی استان تأکید شده است. براساس قانون بودجه‌ای مربوط به سال 1402، تنها به‌صورت میانگین 2/08 درصد اعتبارات استانی به گردشگری اختصاص‌یافته و این مهم در عمل محقق نشده است.

یارانه سود (موضوع ماده (6)) همه‌ساله به حوزه گردشگری اختصاص‌یافته است. علاوه‌بر‌این، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در شمار دستگاه‌های دریافت‌کننده تسهیلات تلفیقی از محل تبصره «18» است (موضوع ماده (6)).

بر‌اساس ماده (7) دستگاه‌های اجرایی و حاکمیتی موظف به ثبت اطلاعات تأسیسات خدماتی و رفاهی خود در سامانه معرفی شده از‌سوی وزارت میراث فرهنگی گردشگری و صنایع دستی می‌باشند. این در‌حالی است که به‌رغم ایجاد فیلد (ردیف) مشخص برای این تأسیسات در سامانه جانا (سامانه جامع آمار و اطلاعات گردشگری)، تاکنون غالب دستگاه‌ها از عمل به این مهم خودداری نموده‌اند (تاکنون تنها سه تأسیسات در سامانه مربوطه ثبت شده است).

ماده (8) بر عدم امکان تغییر کاربری تأسیسات گردشگری تأکید دارد. در حال حاضر، وزارتخانه در برخورد با متقاضیان تغییر کاربری براساس ضوابط موجود عمل می‌کند. مداخله دستگاه‌های اجرایی دیگر برای تعریف کاربری‌های جدید در مورد تأسیسات گردشگری بدون هماهنگی با وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌واسطه این ماده سلب شده است.

ماده (9) درخصوص تدوین تعرفه آب، دفع فاضلاب و حامل‌های انرژی بخش گردشگری می‌باشد. این موضوع تنها درخصوص تعرفه گاز محقق شده است.

به‌منظور اجرایی‌سازی ماده (10) -موضوع تخصیص سوخت یارانه‌ای به کشتی‌ها، شناورها و قایق‌های تفریحی دارای مجوز گردشگری- هیئت‌وزیران، مصوبه‌ای را ابلاغ نمود. در پی آن، دستورالعمل اختصاص سوخت یارانه‌ای تهیه شد. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، ردیف مربوط به کشتی‌ها، شناورها و قایق‌های تفریحی را در سامانه تخصصی خود (جانا) ایجاد کرد. در حال حاضر، سامانه جانا، سامانه سدف (شرکت ملی پخش فراورده‌های نفتی) و سامانه جامع دریانوردی (سازمان بنادر و دریانوردی) برای اختصاص سوخت یارانه‌ای باید به یکدیگر متصل گردند. در این میان، به‌دلیل مقاومت وزارت نفت و برخی ملاحظات نظیر افزایش احتمال قاچاق، کاهش منابع هدفمندی یارانه‌ها، ایجاد بار مالی و همچنین بهره‌مندی انحصاری قشر متمکن جامعه از محل یارانه‌ها، تاکنون این ماده محقق نشده است.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

اما نظر به ظرفیت حمایتی مناسب آیین‌نامه یاد شده و تحقق ناقص مواد آن، تنفیذ جزء «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم توسعه در مفاد قانون برنامه هفتم پیشنهاد می‌گردد. در این‌ میان، ضرورت پیگیری مناسب وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و همچنین عمل به تکالیف و همکاری دستگاه‌ها برای تحقق این مهم محرز است. (19304)

 

 

1402/7/12

بررسی ابعاد مشارکت در آموزش‌وپرورش (۲):‌ 

تجربه مدیریت مدارس به شیوه هیئت‌امنایی

بیان مسئله

اولین آیین‌نامه «مدارس هیئت‌امنایی» در سال 1383 و آیین‌نامه اصلاحی آن در هفتصدوهشتادوهشتمین جلسه شورای‌عالی آموزش‌وپرورش به تاریخ 1388/02/01 به تصویب رسید که این اصلاحیه موجب گسترش این نوع از مدارس شد؛ پس از آن نیز به دلایل مختلف من‌جمله اخذ شهریه از دانش‌آموزان و شائبه‌های پیش‌آمده در خصوص تبدیل مدارس دولتی به غیردولتی تحت عنوان هیئت‌امنایی، اصلاحاتی در آیین‌نامه صورت پذیرفت که آخرین نسخه اصلاحی آن در آذرماه 1398 به تصویب رسید. ایده مدارس هیئت‌امنایی درواقع شکلی عملیاتی از ماده (13) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (144) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مبنی‌بر افزایش مشارکت‌های مردمی از طریق خرید خدمات و واگذاری مدیریت واحدهای دولتی به بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با پرداخت تمام یا بخشی از هزینه سرانه خدمات بود.

براساس سالنامه آماری وزارت آموزش‌وپرورش در سال تحصیلی 1401-1400 جمعاً 2989 مدرسه (یعنی 2/61 درصد کل مدارس) به شیوه هیئت‌امنایی اداره می‌شوند که در مجموع 1014352 دانش‌آموز (معادل 6/62 درصد کل دانش‌آموزان) در آنها مشغول به تحصیل هستند.

براساس ماده (10) آیین‌نامه، منابع مالی این مدارس عبارتند از: 1) اعتبارات دولتی که در قالب بخشی از سرانه هزینه تمام شده پرداخت می‌شود؛ 2) هدایا و کمک‌های مردمی و خیرین؛ 3) وجوهی که از طریق شورای آموزش‌وپرورش شهرستان یا منطقه با توجه به عملکرد موفق مدرسه به‌صورت تشویقی در اختیار مدرسه قرار می‌گیرد؛ 4) وجوهی که از ارائه خدمات آموزشی و پرورشی فوق‌برنامه دریافت می‌شود و 5) سایر درآمدهای قانون. براساس بند 4 این ماده مدارس هیئت‌امنایی می‌توانند وجوهی را برای ارائه خدمات آموزشی و پرورشی فوق‌برنامه دریافت کنند اما براساس ماده (12) آخرین نسخه اصلاحی آیین‌نامه این مدارس (مصوب آذر 1398)، شرکت دانش‌آموزان در فعالیت‌های آموزشی و پرورشی فوق‌برنامه و کمک‌های مردمی، اختیاری و داوطلبانه خواهد بود و الزام دانش‌آموزان به شرکت در کلاس‌های فوق‌برنامه، ممنوع است.

با گذشت 19 سال از شروع به‌کار مدارس هیئت‌امنایی، بررسی تجربه این مدارس برای سنجش راه آمده و تصمیم‌گیری برای آینده مهم است؛ به‌ویژه آنکه در سند تحول دولت سیزدهم و همچنین سند انتظارات رئیس دولت سیزدهم از وزیر آموزش‌وپرورش این ایده بار دیگر طرح و اهدافی برای تبدیل مدارس دولتی به هیئت‌امنایی تعیین شد. این گزارش از سه بخش اصلی تشکیل شده است: بخش اول: بررسی آیین‌نامه مدارس هیئت‌امنایی و تاریخ تحولات آن؛ بخش دوم: بررسی وضع موجود مدارس و چالش‌هایی که در آیین‌نامه، سطح ستادی و درون مدارس وجود دارد و بخش سوم: ارائه راهکارهایی در زمینه بهبود سازوکار مشارکت از طریق مدارس هیئت‌امنایی.

 

 یافته‌های کلیدی

بررسی‌های میدانی نشان ‌می‌دهد که عملاً ایده ایجاد بستری برای مشارکت و خرید خدمات به نتیجه نرسیده است و در عمل با تبدیل مدارس با کیفیت دولتی به هیئت‌امنایی و دریافت شهریه بخش بزرگی از ظرفیت‌های آموزش‌وپرورش از دسترس عموم دانش‌آموزان خارج شده و مدارسی غیررایگان با شهریه‌ای کمتر از مدارس غیردولتی شکل گرفته که به‌معنای تعمیق ناعدالتی‌های آموزشی است. اصلی‌ترین دلایل عدم وصول به نتیجه را می‌توان به‌شرح ذیل برشمرد:

-  مشکلات اجرایی و آیین‌نامه‌ای از قبیل فقدان حمایت‌های کافی از کادر اجرایی مدرسه و ابهام در نقش سیاستگذار و ناظر (تعارض منافع ناظر و منظور).

- عدم آگاهی مدیران، اعضای هیئت‌امنا و نیروهای اجرایی از آیین‌نامه.

- عدم تمایل مدیران مدارس به ایجاد مشارکت در تصمیم‌گیری.

- عدم تمایل مناطق آموزشی به ایجاد مشارکت در تصمیم‌گیری.

- ضعف فرهنگی جامعه در انجام کار گروهی و مدیریت جمعی،

- ناتوانی برخی از افراد هیئت‌امنا در برنامه‌ریزی و مدیریت آموزشی به دلیل ضعف علمی، ناآشنایی با فرایند اجرا یا انتصابات صوری،

- مشکلات ساختاری همچون کمبود کارشناس مدارس هیئت‌امنایی در مناطق.

 

 پیشنهاد راهکار تقنین، نظارتی یا سیاستی

پیشنهادهای این گزارش در سه سطح سیاستی، ستادی و آیین‌نامه‌ای ارائه شده‌ است که مهم‌ترین آنها عبارتند از:

1. راهکارهای اصلاحی در سطح سیاستی:

oتدوین الگو و شاخص‌های نحوه گسترش مدارس هیئت‌امنایی توسط شورای‌عالی آموزش‌وپرورش با اولویت‌دهی به گسترش الگوی هیئت‌امنایی در مدارس خاص (مانند غیردولتی، شاهد و...) به‌جهت مراقبت از تبدیل وضعیت مدارس عادی دولتی با کیفیت و تعمیق ناعدالتی آموزشی؛

o تدوین شاخص‌های سنجش عملکرد مدارس هیئت‌امنایی توسط شورای‌عالی آموزش‌وپرورش به‌جهت میزان اجرایی‌سازی آیین‌نامه و جلب مشارکت در مدارس؛

o توقف گسترش مدارس هیئت‌امنایی بدون ارزیابی دقیق اثربخشی مدارس موجود، به‌ویژه تا زمانی که سازوکار الزام‌آوری در زمینه عدم اخذ دریافت شهریه اجباری از والدین در سطح مناطق مستقر نشده باشد.

2. راهکارهای اصلاحی مرتبط با آیین‌نامه:

o اصلاح ماده (15) آیین‌نامه مدارس هیئت‌امنایی و جداسازی نقش سیاستگذاری و ارزیابی از نقش اجرایی در سطح ستاد؛

o در نظر گرفتن دو سازوکار ارزیابی درونی و بیرونی در آیین‌نامه: ارزیابی درونی و بالینی در طول سال توسط کارشناسان سازمان مدارس غیردولتی و مشارکت‌های مردمی در مناطق آموزشی و ارزیابی بیرونی و سالیانه عملکرد مدارس و سازمان مدارس غیردولتی و مشارکت‌های مردمی توسط مرکز سنجش و پایش کیفیت آموزشی؛

o الحاق ماده‌ای به آیین‌نامه مبنی‌بر استقلال مصوبات هیئت‌امنا از مناطق آموزشی و نظارت بر کار مدارس توسط کارشناسان منطقه؛

o تعیین شاخص اختصاص معاون و کادر اجرایی به مدارس هیئت‌امنایی براساس تعداد دانش‌آموز در آیین‌نامه.

3. راهکارهای اصلاحی در سطح ستادی:

o لزامی شدن آموزش‌های مربوط به آیین‌نامه مدارس هیئت‌امنایی برای مدارس متقاضی پیوستن به الگوی هیئت‌امنایی‌ها به‌جهت توانمندسازی مدیران مدارس، کادر و اعضای هیئت‌امنا با ایجاد سازوکار آموزشی لازم برای آموزش آیین‌نامه از طریق کارشناس مسئول سازمان مدارس غیردولتی و مشارکت‌های مردمی؛

o ایجاد سازوکار منعطف اختصاص کارشناس و کارشناس مسئول به معاونت‌های مختلف در سطح منطقه براساس تعداد دانش‌آموزان مربوط به هر معاونت و سازمان؛

o راه‌اندازی سامانه جامع اطلاعات ثبت‌نام دانش‌آموزان و شهریه‌های دریافتی و هزینه‌های مدارس هیئت‌امنایی به‌جهت ایجاد شفافیت و جلوگیری از دریافت اجباری شهریه؛

oکاهش حساسیت کارشناس منطقه و ایجاد محدودیت در حوزه اعمال‌ نفوذ آنها به‌جهت به رسمیت شناختن مصوبات هیئت‌امنای مدارس. (19311)

 

 

 

1402/7/12

ارزیابی‌ عملکرد کانون‌های فرهنگی هنری مساجد 

 

بیان مسئله

علی‌رغم گذشت زمانی طولانی (30 سال) از تأسیس کانون‌های فرهنگی هنری مساجد[19] و شروع به فعالیت نهاد مجری این کانون‌ها (ستاد هماهنگی کانون‌های فرهنگی هنری مساجد)،[20] ارزیابیِ عملکرد کمترین جایگاه را در فرایند سیاستگذاری این مجموعه داشته است. از طرفی پس از کندوکاو در داده‌های مربوط به مجموعه کانون‌ها و ستاد، مشخص شد که این مجموعه به‌لحاظ جمع‌آوری آمار و بانک داده دچار ضعف بوده و بسیاری از اطلاعات مربوط به کانون‌های مزبور در دسترس نیست. درواقع اولین اقدام ستاد در زمینه گردآوری داده‌های کانون‌ها، به سال 1397 و در قالب رویداد ملی فهما[21] و راه‌اندازی سامانه «بچه‌های مسجد»[22] بازمی‌گردد. بنابراین دو عارضه اصلی سیاستگذاری کانون‌ها را می‌توان «عدم توجه به گردآوری داده‌های مربوط به کانون‌ها و ستاد و عدم تهیه بانک جامع اطلاعات مربوط به این مجموعه» و «بی‌توجهیِ نهادینه‌شده به گام ارزیابی در سیره مدیریتی مسئولین ستاد در ادوار مختلف» دانست.

 

یافته‌های کلیدی

نتیجه عملی این برنامه‌ریزیِ ناقص، دور شدن روزافزون از اهداف، خط‌مشی‌ها و ابزارهای حیاتی پیش‌بینی‌شده در اسناد بالادستی همچون اساسنامه ستاد و سند تحول راهبردی آن و بالتبع دوریِ روزافزون از بنیادین‌ترین و محوری‌ترین ارزش نهاد مسجد و نهاد کانون‌ها، یعنی «مردمی‌بودن» بوده است. ارزشی که همواره از ابتدای انقلاب اسلامی مورد تأکید علمای دین، اندیشمندان و سیاستگذاران حوزه دین و فرهنگ بوده و حتی سیاستگذاران اولیه کانون‌ها نیز بر این امر تأکید داشته و این مهم را در اسنادی مانند اساسنامه ستاد و سند تحول راهبردی آن نیز منعکس کرده‌اند. در این اسناد، پیش‌بینی‌شده که مجموعه کانون‌ها باید با اقتصاد مردمی اداره شود و در اساسنامه این ستاد، ماهیت حقوقی کانون‌ها و نهاد ناظر بر آنها، غیردولتی و غیرانتفاعی لحاظ شده، بااین‌حال نقصان در دستیابی به این هدف در وضعیت اقتصادی مجموعه حاضر قابل رؤیت است.

در اساسنامه ستاد مذکور، در فصل امور مالی، در کنار کمک دولت از محل اعتبارات عمومی در قانون بودجه کل کشور، دو راهکار مهم استفاده از «هدایا و کمک‌های بلاعوض اشخاص حقیقی و حقوقی، مانند اوقاف و کمک‌های خیرین» و «عواید و درآمدهای حاصل از فعالیت‌ها و خدمات ستاد» نیز جهت تأمین مالی این کانون‌ها تعبیه شده است (اساسنامه ستاد، بندهای«2 و 3» فصل سوم). همچنین در سند تحول راهبردی ستاد که سندی متأخّر می‌باشد و در سال 1398 به تصویب و تأیید نهایی اعضای شورای سیاستگذاری و نظارت کانون‌ها رسیده است، «کم‌توجهی به خیرین و واقفین»، «عدم بهره‌وری اقتصادی فعالیت‌های کانون‌ها» و «کم‌توجهی به ظرفیت مالی مردمی قابل ‌جذب به فعالیت‌های مسجدی» به‌عنوان مسائل و محدودیت‌های منابع مالی و مقدورات کانون‌ها در سال‌های فعالیت آنها مطرح شدند (سند تحول راهبردی، بخش «فهرست مسئله‌های پیش‌روی تحقق چشم‌انداز»، بند «ج»و «بسته سیاستی-برنامه‌ای 6»).

در همین سند، چهار اقدام به‌عنوان راه‌حل‌هایی برای رفع مسئله «محدودیت‌های منابع مالی و مقدورات کانون‌ها» مطرح شده که عبارتند از: «فعال‌سازی واحد سازمانی و سازوکارهای شناسایی و جذب منابع مالی مردمی و عمومی (واقفین و خیرین و...)»، «طراحی و استقرار الگوی حمایت از اقلام فعالیت‌های کانون‌ها براساس قالب گونه‌های چندگانه (منابع مالی ترکیبی: حمایت ستاد، مشارکت مردمی، منابع محلی)»، «افزایش بهره‌وری سازمانی و عملیاتی و کاهش هزینه‌های ستادی» و «طراحی و استقرار سازوکار تقنین- تشویقی جذب منابع مالی دستگاه‌های دولتی مرتبط با فعالیت کانون‌ها» (سند تحول راهبردی، بخش «بسته سیاستی- برنامه‌ای 6»).

براساس آنچه که بیان شد، از منظر سیاستگذاران، هم در اساسنامه ستاد، به‌عنوان اصلی‌ترین سند بالادستی و هم در سند تحول راهبردی ستاد، به‌صورت کلی می‌توان سه ابزار مردمی‌سازی، درآمدزایی و کاهش هزینه‌های سازمانی را به‌عنوان اصلی‌ترین ابزارهای تأمین مالی و تداوم حیات این شکل از فعالیت‌های فرهنگی در زیست‌بوم فرهنگی هنری مساجد برشمرد. شایان ذکر است که این کانون‌ها از ابتدای تأسیس تا سال 1397 (سال تصویب اساسنامه) و حتی پس از آن، از محل کمک‌های دولتی اداره شده‌اند. به‌دلیل کم‌توجهی متولیان به سه راهکار مردمی‌سازی، درآمدزایی و کاهش هزینه‌های سازمانی، در طول فعالیت کانون‌ها، مشکلات عدیده اقتصادی و حقوقی برای آنها پدید آمده که درنهایت باعث شد در تیرماه سال 1401، جهت رفع نیازها و مشکلات اقتصادیِ ناشی از کم‌توجهی به ابزارهای تأمین مالیِ مردمیِ مذکور، درخواست تبدیل شخصیت حقوقی‌شان از نهاد غیردولتی و غیرانتفاعی به نهاد عمومی غیردولتی در قالب لایحه (به شماره‌ثبت 791)، به مجلس شورای اسلامی تقدیم شود. یقیناً بخش غیرقابل ‌انکاری از عدم پرداخت جدّی و مؤثر به شاهرگ‌های حیاتی کانون‌ها که همان ابزارهای پیش‌بینی‌ شده در اساسنامه و سند تحول راهبردی آنها است، خود معلول عدم توجه جدّی به مبحث ارزیابی در چرخه سیاستگذاری، بازبینی و اصلاح در فرایند مدیریت آنها و درنتیجه بی‌توجهی به خصیصه «استقلال» کانون‌ها (مندرج در ماده (1) اساسنامه ستاد مذکور)، باز می‌گردد. این درحالی است که استقلال کانون‌ها و شرایط و لوازم رقم‌خوردن آن، که به‌درستی در اساسنامه ستاد نیز تعبیه‌شده، جزء طبیعی و جدایی‌ناپذیر فعالیت‌های فرهنگی، از سنخ غیردولتی و غیرانتفاعی است.

بنابراین اگرچه ممکن است که مجموعه کانون‌ها به‌لحاظ کمّی توسعه‌یافته باشند و برای مثال تعداد کانون‌های شهری و روستایی، در کشور افزایش یافته باشد، اما با اذعان به مطلوبیت توسعه کمّی، باید در نظر داشت که علاوه‌بر مشکلاتی مانند ابهام‌های هویتی-کارکردی و عدم توانایی در ایجاد هماهنگی و هم‌افزایی ساختاری، براساس تحلیل‌های صورت‌گرفته مبتنی‌بر شواهد آماری، توسعه کیفی و تحقق اهداف کیفی کانون‌ها همراه با توسعه کمّی مطرح شده در اسناد بالادستی آنها صورت نپذیرفته و مهم‌ترین محور این‌گونه از توسعه که مردمی‌سازی کانون‌ها در بخش‌های مختلف بوده، محقق نشده است.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنین

درنهایت پیشنهادهای سیاستی جهت بهبود عملکرد مجموعه کانون‌ها و ستاد ارائه شده است که برخی از آنها عبارتند از: گردآوری بانک جامع آمار و اطلاعات کانون‌ها و ستاد؛ شأنیّت‌بخشیدن به «ارزیابیِ» ادواری در فرایند مدیریت و سیاستگذاری کانون‌ها؛ کیفی‌سازی شاخص‌های ارزیابی‌عملکرد کانون‌ها و ستاد و تخصیص کمک‌های وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی منوط به تحقق اهداف کیفی مطرح‌شده در اسناد بالادستی؛ تدوین سند تعیین وظایف موضوعی بین نهادهای فعال در صحن مسجد.  (19313)

 

 

1402/7/12

چارچوب مفهومی بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی کشور (1):

طرح مسئله، اهم چالش‌ها و راهبرد 

 

بیان / شرح مسئله

موضوع بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی کشور با شروع دولت سیزدهم و نیز یک‌سال بعد از آن در سالروز تأسیس شورای عالی انقلاب فرهنگی توسط مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) مطرح شد. این موضوع به‌رغم اینکه در سالیان گذشته با ادبیاتی گوناگون بیان شده بود اما این بار بعد از تحولات جهانی، منطقه‌ای و داخلی رنگ و بوی متفاوتی از قبل به خود گرفت. بعد از بیانات مقام معظم رهبری در اولین جلسه دیدار اعضای دولت سیزدهم، مورخ 1400/06/06، بسیاری از فعالان و مسئولان حوزه فرهنگ، به‌سوی اصلاحات ساختاری و سازمانی و اداری پیش رفتند، تا جایی که گروه‌های مختلف، طراحی‌های متنوعی برای اداره سازمان‌های فرهنگی جمهوری اسلامی پیشنهاد دادند؛ اما در بیانات معظم‌له در سال دوم دولت، مجدداً موضوع بازسازی ساختار فرهنگی کشور طرح شد و ایشان، این بار با تفصیل بیشتر، فرمودند که مراد از بازسازی ساختار، تغییرات اداری و سازمانی نیست بلکه تغییر ذهنیت مردم است و بیان داشتند که این بازسازی باید انقلابی باشد، به این معنا که عاقلانه و خردمندانه باشد به‌نحوی‌که ساختار انقلابی تجدید بشود و به‌عنوان مثال بیان کردند که انقلاب اسلامی، روحیه «ما می‌توانیم و انتقاد به غرب» را جایگزین روحیه «ما نمی‌توانیم و شیفتگی نسبت به غرب» نمود و اشاره داشتند که چنین روحیه‌ای در بازسازی انقلابی باید صورت گیرد.

 

 نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی کشور، تحوّلی فراتر از تغییر ساختار اداری و سازمانی را هدف گرفته است و نباید این موضوع را صرفاً به تغییرات سازمانی و اداری تقلیل داد، بلکه می‌بایست تغییر نرم‌افزار ذهنی جامعه را به‌عنوان موضوع اصلی در نظر داشت و سایر تغییرات را به‌عنوان موضوعی تَبَعی لحاظ نمود. نکته دیگر، مسئولیت این بازسازی، بر‌عهده رئیس‌جمهور است. این مسئولیت، نه صرفاً به‌عنوان بالاترین مقام اجرایی کشور، بلکه به‌عنوان نماینده جمهور در بدنه دولت، متوجه ایشان است. رئیس‌جمهور، از این جایگاه است که می‌تواند برای تحولی بنیادی بر ساختارهای شکل گرفته فشار وارد نماید و تغییراتی اساسی را طلب کند.

از طرف دیگر، تجدید ساختار انقلابی، سیاسی شدن دولت و به‌دنبال آن دستگاه‌های فرهنگی را هدف می‌گیرد. به‌بیان‌دیگر تا وقتی که دستگاه‌های فرهنگی، اهل تصمیم‌گیری و قبول مسئولیت نشوند، در بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی جایگاهی نخواهند داشت؛ لذا رویکرد کلان و چشم‌اندازی که باید از آن سخن گفت، در یک جمله سیاسی شدن دستگاه‌های دولت و به‌دنبال آن دستگاه‌های فرهنگی است. سیاسی شدن، به یک معنا در برابر سیاستی شدن قرار می‌گیرد. چون در نگرش سیاستگذارانه، دستگاه‌ها و سازمان‌های اداری به رفع مشکلات و حل مسائل تمرکز می‌کنند و به‌ خِیر و شَر دستوراتی که از سطوح بالاتر ابلاغ می‌شود، کم‌توجه هستند و صرفاً بر تحقق بی‌نقص دستورات ابلاغی و اداره روان امور تمرکز می‌کنند؛ اما در رویکرد دیگر، سیاسی شدن، فارغ از معنای زَد‌و‌بندهای سیاسی و لابی‌گری‌های مرسوم که با عناوینی از قبیل «سیاسی‌بازی» و «سیاسی‌کاری» بین اقشار مختلف مردم یا سیاست‌مداران، مصطلح و رایج است؛ به‌معنای درک موقعیت و فهم جایگاه کلان است، به‌نحوی‌که مردم، مدیران و دستگاه‌ها می‌بایست با نگاهی عمیق و کلان، صاحب تحلیل شوند و بتوانند اهداف غایی و نیات کلان ولیّ جامعه را تشخیص دهند و در جهت تحقق آنها حرکت کنند. به‌طور خلاصه منظور از سیاسی شدن، درک این موضوع و برقراری چنین پیوندی بین سطوح مختلف جامعه با امام جامعه است.

انقلاب اسلامی، چون هویتش را با جریان حکومت معصومین (علیهم‌السلام) پیوند زده است، می‌بایست در ابتدا درک درستی درخصوص جریان حاکمیت معصومین و نسبت آن با انقلاب اسلامی ایجاد شود تا با رهگیری ریشه‌های فکری و اعتقادی انقلاب اسلامی، امکان بازسازی دستگاه‌های فرهنگی جمهوری اسلامی فراهم گردد.

انقلاب اسلامی با طرح بازگشت به جریان ولایت معصومین در حاکمیت، قیام خود را پایه‌گذاری نمود تا بتواند در همان مسیر، قدم بردارد و مردم را در این راه رشد دهد. به‌دنبال آن، نظام جمهوری اسلامی به‌عنوان سازمان اداره انقلاب شکل گرفت تا ایده احیای جریان ولایت معصومین، تحول نفوس و هدایت مردم را در ساخت درونی خود نیز دنبال نماید؛ لذا تمام ساختار حاکمیت از دولت گرفته تا سایر قوا و نهادها باید خود را در چنین موقعیتی ببینند و بر این اساس طراحی ساختار و عملیات کنند در‌صورتی‌که دستگاه‌های فرهنگی، سیاست (یعنی درک این موقعیت) را به فراموشی سپرده‌اند و به‌طور‌کلی از تصمیم گرفتن گریزان هستند و کمتر مسئولیت می‌پذیرند و به استقبال تغییر و تحول می‌روند. از‌این‌رو نمی‌توانند جریان مسئولیت را نه برای خود به‌خاطر بیاورند و نه مردم را به آن متذکر کنند. از این منظر ارتباط دستگاه‌های فرهنگی با بدنه مردم اختلال دارد چون آنها را کمتر آماده امر امام جامعه می‌کنند.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به ذکر بیان مسئله و اهم چالش‌های موجود دستگاه‌های فرهنگی، راهبرد کلانی در منظومه موضوع بازسازی انقلابی ساختار فرهنگی پیشنهاد می‌شود مبنی‌بر اینکه دستگاه دولت به‌طور عام و دستگاه‌های فرهنگی به‌طور خاص، برای تحول نفوس و هدایت جامعه، به‌عنوان امر اصلی امام جامعه، باید جریان مسئولیت را احیا کنند تا مردم صاحب تشخیص عمیق‌تر بشوند و بتوانند ضمن اوامر، منویات (نیات و اهداف) ولیّ جامعه را نیز محقق کنند. به این‌ منظور دولت لازم است با افراد صاحب اراده و مسئولیت‌پذیر و متعهد به آرمان‌های انقلاب که به‌صورت خودانگیخته در حوزه‌های گوناگون فعال هستند و فارغ از بدنه سازمانی موجود و صرفاً بر‌اساس تعهد قلبی و ایمانی خود در حال اتصال مردم به جریان کلان امام در جامعه هستند، یک ائتلاف برقرار کنند. این ائتلاف، اتفاقی فراتر از همکاری مکانیکی دو یا چند فرد و گروه است و در‌واقع نوعی اتحاد همراه با حفظ شخصیت و جایگاه طرفین است. این پیوستگی و یکپارچگی به‌نحوی است که می‌بایست بدون سهم‌خواهی‌های رایج طرفین در دنیای سیاست و با حفظ استقلال و هویت طرف‌های مقابل صورت بگیرد. از این طریق می‌بایست نیروهای واجد اراده و خودانگیخته انقلابی، خارج از دولت شناسایی شوند و در قالب برنامه‌ای سیاسی در کنار هم قرار بگیرند تا شبکه‌ای از نقاط دارای مسئولیت ایجاد گردد و در‌نهایت، خود این ائتلاف، به دولت برنامه عمل سیاسی و ساختاری خواهد داد. (19314)

 

 

 

1402/7/15

بررسی وضعیت اجرایی‌سازی

قانون «ساماندهی‌ مُد و لباس» و‌ آیین‌نامه اجرایی

 

بیان / شرح مسئله

«قانون ساماندهی مد و لباس» در سال 1385 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسیده است. این قانون، تقویت فرهنگ و هویت ایرانی_ اسلامی، ترویج الگوهای بومی و ملی، هدایت بازار تولید و عرضه البسه و پوشاک بر اساس طرح ها و الگوهای داخلی و ترغیب عموم مردم به پرهیز از انتخاب و مصرف الگوهای بیگانه و غیر مأنوس با فرهنگ و هویت ایرانی را به عنوان اهداف کلان خود مد نظر داشته و هدف اجرایی خود را ذیل تکمیل زنجیره ارزش صنعت مد و رفع چالش های هر کدام از بخش ها تعریف کرده است. به گونه ای که حمایت مالی از طراحان و تولیدکنندگان پارچه و لباس مبتنی بر الگوهای ایرانی – اسلامی و تأمین مالکیت معنوی تولیدات و طرح های آنان، تشکیل و تقویت صنف طراحان، راه اندازی خانه طراحان، حمایت و تسهیل تأسیس تعاونی های طراحان و تولید کنندگان، تقویت ارتباطات موضوعی با دیگر کشورها با رویکرد تقویت صنعت مد و لباس و ایجاد زیرساخت های لازم جهت تأمین بازارهای ثابت عرضه کالاهای تولیدی مورد تأیید کارگروه مد و لباس از اولویت ها و برنامه های عملیاتی تعریف شده ذیل این قانون است.

 

یافته‌های کلیدی

بر اساس بررسی‌های انجام شده[23] اجرای قانون ساماندهی مد و لباس و عدم تحقق اهداف آن با چالش‌هایی روبرو بوده که مهمترین آن ها به شرح ذیل است:

            ۱. ضعف رویکرد محوری و چشم انداز در تعیین برنامه های میان مدت و کوتاه مدت در راستای صنعتی شدن چرخه مد و پوشاک در کشور.

            ۲. ساختار سازمانی ضعیف کارگروه ساماندهی مد و لباس و ساختارهای غیر متمرکز مرتبط با این حوزه در دیگر دستگاه‌ها.

            ۳. نداشتن ردیف بودجه مشخص برای کارگروه مد و لباس ذیل قانون بودجه سنواتی.

            ۴. افزایش قاچاق کالا و عدم نظارت پذیری در این حوزه.

            ۵. قیمت تمام شده بالا در تأمین مواد اولیه برای تولیدکنندگان پوشاک و نبود راهبرد اجرایی در حل این مسئله.

            ۶. ضعف زیرساخت های دانشی و عملیاتی از جمله ضعف در دانش طراحی و تولید معطوف به فرهنگ و هویت ملی و دینی و ساخت و تجهیز ماشین آلات مورد نیاز.

            ۷. در اولویت نبودن موضوع محوری قانون در دستگاه های مکلف.

            ۸. عدم وجود ضمانت اجرا در صورت استنکاف از قانون.

            ۹. شفاف نبودن ساز و کار دریافت تسهیلات با اولویت طراحان و تولید کنندگان معرفی شده از سوی کارگروه مد و لباس. 

            ۱۰. عدم برنامه ریزی درازمدت در راستای ویژندسازی(برندسازی) و شکل گیری صنعت مد و پوشاک در کشور.

            ۱۱. تأخیر در تحقق تکالیف اجرایی دستگاه ها  از جمله تصویب دستورالعمل های اجرایی.

            ۱۲. تشکیل نشدن کمیسیون ماده (7) قانون در راستای تنظیم ساز و کار ارائه تسهیلات به تولید کنندگان و طراحان از زمان تصویب قانون تا سال 1401.

            ۱۳. تقویت طراحی در سطح تولیدات خرد و عدم اتصال آن به تولید انبوه و مدسازی.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

لذا در راستای رفع چالش های مذکور، تعریف ردیف بودجه اختصاصی ذیل ساختار فرادستگاهی کارگروه ساماندهی مد و لباس، طراحی ساز و کار نظارت پیشینی بر طراحی و تولید پوشاک در کشور، تدوین دستورالعمل صدور گواهی مالکیت معنوی در این حوزه، استفاده از ظرفیت نیروی انسانی و اهداف ذاتی دستگاه های همچون وزارت علوم، تحقیقات و فناوری و آموزش و پرورش در راستای تقویت زیرساخت های دانشی و هویتی حوزه پوشاک و نساجی و بومی سازی مراحل مختلف چرخه صنعت مد، حمایت از ویژندسازی و شناسنامه دار کردن طرح ها و تولیدات داخلی، استفاده از ظرفیت شرکت های جهانی تولید پوشاک در راستای تقویت تولید داخلی و ارائه تسهیلات مالیاتی و بانکی در راستای تقویت تولیدی‌های خرد و برندسازی با اتصال به ساز و کار نظارت پیشینی در راستای تکمیل چرخه صنعت مد در کشور قابل پیشنهاد هستند. (19315)

 

 

 

1402/7/16

جستاری پیرامون فرهنگ مقابله با فساد

(به‌همراه راهکارهای تقنینی)

بیان / شرح مسئله

با پیروزی انقلاب شکوهمند اسلامی و روی کار آمدن جمهوری اسلامی ایران که با خود فرهنگ اصیل اسلامی را به‌همراه دارد، انتظار عموم مردم بوده و هست که مسائل و مشکلاتی مانند فساد و تبعیض از جامعه برچیده شود. با گذشت زمان و با وجود تلاش‌های بسیاری که برای از بین بردن فساد انجام شده و توفیقات ارزنده‌ای برای به حداقل رساندن‌شان به‌دست آمده، اما هنوز مواردی از فساد در رسانه‌ها انعکاس می‌یابد. بنابراین لازم است از هر منظری برای مقابله با آن اقدام جدی به عمل آورد. ازآنجایی‌که از منظر سیاستگذاری فرهنگی خطر اصلی این است که ذهنیت نسبت به فساد تغییر کرده و ارزش‌های فسادآلود عادی‌سازی و حتی تبدیل به هنجار شوند و نیز بازنمایی فساد افکار عمومی را دچار خدشه کند، بنابراین این گزارش با هدف تبیین ابعاد فرهنگی پیدایش و شیوع فساد و نیز راهکارهای فرهنگی مقابله با این پدیده شوم تدوین شده ‌است.

 

 نقطه‌نظرها / یافته‌های کلیدی

برمبنای ویژگی‌های قابل احصا از انواع فساد، تعریف از فساد این‌گونه است که «فساد فعل یا ترک فعلی آگاهانه است که توسط فرد یا افراد دارای مسئولیت، منصب یا مقام و یا اقتدار خارج از موازین و رویه‌های شرعی، ارزش‌های انسانی و اخلاقی و چارچوب‌های قانونی به‌صورت پنهان یا غیررسمی در جهت دسترسی ناعادلانه به امتیازها و منابع خاص برمبنای ترجیح منافع شخصی بر خیر جمعی انجام می‌پذیرد».

درخصوص علت پیدایش فساد باید گفت که هر فسادی از یک منشأ آغاز می‌شود و دور شدن ذهن انسان از ارزش‌های الهی را باید منشأ همه فسادها در نظر گرفت. زیرا وقتی ذهن انسان ارزش‌های ناب الهی را نادیده گرفته و ارزش‌هایی را برمی‌گزیند که با باورهای انسانی و اخلاقی در تضادند، فساد کردن آغاز و در همه بخش‌های زندگی فردی و جمعی بروز می‌یابد. درواقع مفسد با توجه به جایگاه و مسئولیتی که دارد از داشته‌ها و امکانات عمومی برای نفع شخصی یا گروهی سوء‌استفاده می‌کند. چنین فعلی از عوامل مختلفی نشئت می‌گیرد، اما مهم‌ترین عوامل فرهنگی که می‌توان نام برد عبارتند از؛

¢ تضعیف برخی از ارزش‌ها و هنجارهای پایه،

¢ ضعف هویت،

¢ عدم انتقال یا انتقال ناقص ارزش‌های فرهنگی به نسل‌های آینده،

¢ کمبود سواد و آگاهی‌های عمومی،

¢ کاهش امکان پیش‌بینی آینده (غلبه رویکردهای کوتاه‌مدت بر بلندمدت)،

¢ کاهش سرمایه اجتماعی،

¢ غلبه رویکرد مادی‌گرایی و مصرف‌گرایی بی‌رویه و تحت‌الشعاع قرار دادن معنویات و ابعاد اخلاقی،

¢ انحصار منابع و موقعیت‌های اجتماعی،

¢ عدم شفافیت،

¢ تبعیض در توزیع منابع،

¢ مشی و عملکرد نامناسب برخی از مسئولان،

¢ پرداخت نامتوازن به افشا و برخورد با فساد،

¢ حمایت ناکافی از افشاکنندگان فساد،

¢ نظارت ناکارآمد بر تولید و عرضه آثار رسانه‌ای،

¢ ضعف نهادهای اجتماعی فرهنگساز،

¢ ضعف متولیان فرهنگی.

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

برای مقابله با فساد در شرایطی که روابط انسانی از سادگی تبدیل به پیچیدگی شده و ابعاد آگاهی و اقناع متنوع و گسترده شده، تغییر باورها و ارزش‌ها امری دشوار و مواجهه فرهنگی با مفاسد امری دشوارتر شده ‌است، اما برای کاهش فساد اقداماتی را با توجه به ابزارهای فرهنگی می‌توان انجام داد. در جداول زیر راهبردهای فرهنگی مقابله با فساد و سپس راهکارهایی در این زمینه ارائه می‌شود.

 

جدول ۱. راهبردهای فرهنگی مقابله با فساد

سیاست‌ها	راهبردها
احیا و نهادینه‌سازی فریضه امر به معروف و نهی از منکر در فرهنگ عمومی	تقویت کنش‌های جمعی (اجتماعی) نسبت به اقدام مفسدانه
	تقویت شفافیت با تأکید بر بهره‌گیری از ظرفیت‌های مردمی در نظارت همگانی
	افزایش مسئولیت‌پذیری و وظیفه‌شناسی جمعی
تقویت جایگاه و کارکرد نهادهای فرهنگی و رسانه‌ای	الگوسازی از شخصیت‌های مقابله با فساد
	متوازن‌سازی پرداختن به افشا و برخورد با فساد
	رعایت ملاحظات اخلاقی (به‌ویژه اشاعه فحشا) و مصالح عمومی (به‌ویژه حفظ نظام)
تقویت نظام ارزشی حاکم بر فرد و جامعه	تقویت مؤلفه‌های هویتی جمع‌گرایانه
	ارتقای شأن و جایگاه قانون و پایبندی به آن
	ترویج فرهنگ کار و تلاش
اصلاح ساختارها و فرایندها	تنوع‌بخشی به شکل‌های مشارکت مردمی در امور حکمرانی
	دشوارسازی امکان تحقق فساد
	استحکام‌بخشی به ضمانت اجرای قوانین
	ارتقای شایسته‌سالاری در فرهنگ سازمانی

 

راهکارها: با توجه به سیاست‌ها و راهبردهای فوق، راهکارهای فرهنگی پیشنهادی به‌منظور مقابله با فساد به‌شرح زیر ارائه می‌شود.

 

جدول ۲. راهکارهای فرهنگی پیشنهادی به‌منظور مقابله با فساد

پیشنهاد	متولی
طراحی نشان ملی (جایزه) مقابله با فساد و اهدای سالیانه آن	شورای‌عالی انقلاب فرهنگی با همکاری وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی، سازمان بازرسی کل کشور و دیگر نهادهای ذی‌ربط
تولید آثار ادبی و نمایشی حاوی ارزش‌های فسادستیزانه، آگاهی‌بخشی و تقویت‌کننده جایگاه اشخاص مبارزه‌کننده با فساد (به‌خصوص قوه‌قضائیه و نیروهای انتظامی و امنیتی)	وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی
تولید برنامه‌های نمایشی، نظارتی، انتقادی و مطالبه‌گرانه و آگاهی بخش درباره آثار سوء رشوه دادن و رشوه گرفتن بر حقوق عموم مردم؛ معرفی و برجسته‌سازی شخصیت‌های الگو در زمینه مبارزه فساد؛ تدوین آیین‌نامه اجرایی شیوه پوشش رسانه‌ای فساد.	سازمان صداوسیمای جمهوری اسلامی ایران
تولید بازی‌های رایانه‌ای آموزشی و آگاهی‌بخش	بنیاد ملی بازی‌های رایانه‌ای
تولید محتوای آموزشی حول محور عدالت‌خواهی، مبارزه با فساد و جلوگیری از ایجاد و اشاعه آن و گنجاندن آن در کتب درسی	وزارت آموزش‌وپرورش
تدوین ضوابط تأسیس و فعالیت گروه‌ها و تشکل‌های مردم‌نهاد تخصصی مبارزه با فساد و سوت‌زن	وزارت کشور
ارتقای ساختاری و عملکرد واحد مربوط به امر به معروف و نهی از منکر مسئولان و کارکنان دولتی	ستاد امر به معروف و نهی از منکر
ایجاد دادگاه اخلاق سیاسی و مدیریتی	قوه‌قضائیه
تدوین شاخص‌های مربوط به اجرای سیاست‌های فرهنگی با تأکید بر تنظیم فهرست نظارتی-کنترلی (چک‌لیست)	شورای‌عالی انقلاب فرهنگی
طراحی و راه‌اندازی سامانه‌های صحت‌سنجی و راستی‌آزمایی درخصوص عملکرد نهادها و بازنمایی آن	سازمان بازرسی کل کشور با همکاری وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی
حمایت از روزنامه‌نگاران، خبرنگاران و فعالان رسانه‌ای افشاگر فساد در طرح حمایت مالی از افشاگران فساد (ثبت ۲۱۶)	کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی کمیسیون حقوقی و قضایی

(19316)

 

 

1402/7/19

تحلیل وضعیت خدمات اینترنت ماهواره‌ای مدار پایین در ایران

(مطالعه موردی استارلینک)

 

بیان/شرح مسئله

آنچه امروز در پروژه اینترنت ماهواره‌ای به فعلیت رسیده، فراهم کردن اتصال به اینترنت از طریق ماهواره برای شهروندان و شرکت‌ها در بخش‌هایی از جهان از‌جمله ایران است. اما به‌دلیل محدودیت‌هایی که ناشی از خودِ فناوری از جهت هزینه‌ها و کیفیت استفاده است، ظرفیت تعداد کاربر آن، به نسبت جمعیت کل ایران، بسیار کم است و در صورت سرمایه‌گذاری در توسعه ارتباطات زمینی و ایجاد و عرضه خدمات مناسب در نقاط پر‌جمعیت، امکان فراگیر شدن ندارد و در‌نتیجه به‌نظر می‌رسد در کوتاه‌مدت و بلند‌مدت، عمده مشتریان آن بخش بسیار اندکی از مردم باشند که در مناطق دورافتاده به اینترنت متصل می‌شوند. قبل از طرح (پروژه) اینترنت ماهواره‌ای مدار پایین هم این ارتباطات محدود و خاص از طریق ماهواره‌های مدار بالا و پروژه‌های دیگری مثل ثریا و ایریدیوم، امکان‌پذیر بوده و لذا این پروژه، آورده‌ای افزون بر آن نخواهد داشت. بنابراین، به‌نظر می‌رسد اینترنت ماهواره‌ای در‌صورتی‌که موانع ساختاری خدمات اینترنت زمینی از‌جمله ارتقای کیفیت دسترسی زمینی به اینترنت از طریق بازنگری سیاست‌های هوشمندسازی دسترسی به خدمات و محتوا، کاهش تعرفه‌های اتصال به اینترنت از طریق شبکه سیار و ثابت، ارتقای کیفیت اتصال به اینترنت در شبکه ثابت و سیار از طریق حمایت از توسعه 5G و فیبرنوری و الزام اپراتورهای مخابراتی به پوشش با‌کیفیت مناطق روستایی رفع شود، در بلند‌مدت نخواهد توانست مزیت رقابتی ایجاد کند. در‌نتیجه نمی‌تواند جایگزین درگاه‌های اینترنت بین‌المللی زمینی شود.

از‌سوی‌دیگر، شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات اینترنت ماهواره‌ای مدار پایین به‌علت مسئله تداخلات فرکانسی باید تحت ضوابط تنظیمی کشورها فعالیت کنند، از‌این‌رو امکان اینکه دولت‌ها در مواجهه با این فناوری قابلیت اشراف و کنترل بر تبادل اطلاعات میان داخل کشور و شبکه جهانی اینترنت را داشته‌ باشند، وجود دارد.

 

 نقطه‌نظرات‌/یافته‌های کلیدی

صرف‌نظر از نمونه استارلینک به‌طور خاص که به‌عنوان عنصری برای نظامی‌سازی و تقویت یک مسابقه تسلیحاتی در فضا برای تهدید امنیت ملی کشورهاست. بررسی دقیق مسئله «اینترنت ماهواره‌ای مدار پایین» از نظر روند توسعه و مشخصات فنی نشان می‌دهد که این پروژه در ایران برای اتصال خانوارها به اینترنت هر‌چند قابلیت رشد ندارد اما به سیاستگذاران و مجریان حوزه ارتباطات کشور توصیه می‌شود در تنظیم‌گری نحوه و میزان بهره‌مندی از خدمات اینترنت ماهواره‌ای مدار پایین، راهکارهای زیر را در اولویت قرار دهند:

 

 پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

۱. تفاهم‌نامه همکاری و اعطای مجوز به شرکت‌های اینترنت ماهواره‌ای متعهد جهت بهره‌برداری از این فناوری و پیاده‌سازی این خدمات در شرایط ضروری مانند مناطق دورافتاده از طریق هم‌افزایی سیاسی (دیپلماتیک)،

۲. ایجاد ائتلاف دو یا چندجانبه برای توسعه و مشارکت در تکمیل این فناوری در کشور از طریق هم‌افزایی سیاسی (دیپلماتیک) و تجاری،

۳. راهکارهای سلبی داخلی از‌جمله جرم‌انگاری خریدوفروش و بهره‌برداری از تجهیزات و اشتراک بدون مجوز،

۴. رفع موانع ساختاری در جهت تقویت مزیت رقابتی اتصال زمینی،

4-۱. تقویت مزیت رقابتی اتصال زمینی برای پوشش مناطق فاقد اتصالات زمینی از طریق ارتقای کیفیت دسترسی زمینی به اینترنت و هوشمند‌سازی دسترسی به خدمات و محتوا،

4-۲. ارتقای کیفیت اتصال به اینترنت در شبکه ثابت و سیار از طریق حمایت از توسعه 5G و فیبرنوری،

4-۳. اعطای مجوز به شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات دسترسی برای بهره‌مندی کنترل شده و هوشمندانه از خدمات اینترنت ماهواره‌ای مدار پایین، به‌عنوان مکمل یا پشتیبان شبکه در مناطق دورافتاده،

4-4. تخصیص یارانه برای شرکت‌های ISP جهت ارائه سرویس ماهواره‌ای مجاز به شهروندان،

۵. هم‌افزایی سیاسی (دیپلماتیک) برای کنترل دسترسی به خدمات اینترنت ماهواره‌ای از طریق تشکیل شرکت بزرگ (کنسرسیوم) مشترک با سایر کشورها جهت راه‌اندازی منظومه‌های ماهواره‌ای و نیز تفاهم دیپلماتیک با کشورهای منطقه برای عدم اجازه برپایی ایستگاه زمینی غیر‌مجاز،

۶. اتخاذ راهکارهای سلبی در برخورد با شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات فاقد مجوز و بهره‌برداران آن از طریق:

6-1. اقامه دعوی به‌دلیل نقض حقوق سرزمینی ایران (Landing Rights)،

6-2. اقامه دعوی به‌دلیل تداخل بسامدی (فرکانسی) با خدمات ماهواره‌ای شرکت‌های دارای قرارداد با ایران،

3-6. اقامه دعوی به‌دلیل تداخل بسامدی (فرکانسی) با خدمات رادیویی زمینی داخل کشور، (19331)

 

 

1402/7/22

اظهارنظر کارشناسی درباره:

«طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور (3)»

 

بیان‌/شرح مسئله

«طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور» که در تاریخ 1401/9/23 در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول شده است از پنج فصل تشکیل شده که بررسی دو فصل ابتدایی آن شامل فصل کلیات و فصل وظایف و اختیارات قبلاً تحت گزارش دیگری انجام و منتشر شده است (اظهار‌نظر کارشناسی درباره طرح اساسنامه سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور، شماره مسلسل 18913-1، 1402/3/28). گزارش حاضر به بررسی سه فصل پایانی طرح شامل «ساختار و ارکان سازمان»، «منابع مالی و مقررات اداری» و «سایر مقررات» اختصاص داشت. 

 

نقطه‌نظرات‌/یافته‌های کلیدی

ازجمله نقاط قوت سه فصل پایانی طرح می‌توان به‌لحاظ کردن سابقه مدیریتی مرتبط در حوزه مهارت‌آموزی در انتخاب رئیس سازمان، احصای وظایف و اختیارات رئیس سازمان در ماده (5) و توجه به درآمدزایی برای سازمان از محل ارائه خدمات آموزشی، سنجش، فنی و فرهنگی و نیز از محل کمک اشخاص حقیقی و حقوقی در بندهای «2» و «3» ماده (6) اشاره کرد.

در مقابل، مهم‌ترین نواقص و ایرادات فصل‌های مورد نظر شامل موارد زیر هستند:

1. مغایرت برخی مواد طرح با قانون اساسی: ماده (4) طرح به‌دلیل داشتن مصداق تبعیض ناروا با بند «9» اصل سوم قانون اساسی و ماده (11) و ماده (12) به‌ترتیب به‌دلیل واگذاری نظام رتبه‌بندی مربیان و تعیین ضرایب فوق‌العاده مخصوص کارکنان به هیئت‌وزیران با اصل هشتاد‌و‌پنجم قانون اساسی مغایرت دارند. همچنین، بند «5» ماده (6)، ماده (9)، ماده (10) و ماده (15) طرح به‌دلیل داشتن بار مالی جدید برای دولت یا تقلیل درآمد عمومی بدون ذکر منبع مالی جدید با اصل هفتاد‌و‌پنجم قانون اساسی و بند «6» ماده (6) به‌دلیل نادیده گرفتن لزوم تمرکز کلیه دریافت‌های دولت در حساب‌های خزانه‌داری با اصل پنجاه‌و‌سوم قانون اساسی مغایرت دارند؛
2. تعیین اجزای ساختار سازمانی و ایجاد ساختار جدید بدون تشریح حدود وظایف و اختیارات آنها در ماده (3) طرح؛
3. تعیین مواردی به‌عنوان منابع مالی سازمان با خصوصیاتی همچون غیر‌قابل‌اجرا بودن، غیردائمی بودن، مغایرت با اصول بودجه‌بندی، افزایش هزینه‌های تولید برای کارفرمایان و صاحبان صنایع و عدم امکان برآورد دقیق مقدار این منابع در ماده (6) طرح؛
4. تزاحم وظایف و اختیارات سازمان با شورای عالی آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی در رابطه با «مراکز سنجش شایستگی و صلاحیت حرفه‌ای» موضوع تبصره «1» ماده (3) و نیز ماده (15) طرح درباره اداره این مراکز در قالب هیئت‌امنایی و معافیت مالیاتی آنها؛
5. مغایرت اغلب مواد فصل پنجم طرح با ماهیت اساسنامه‌ای آن ازجمله مواد (9) تا (12) و (14) تا (20)؛
6. ارجاع‌های نادرست به قانون مدیریت خدمات کشوری در قالب عباراتی مانند «مشاغل تخصصی» در مواد (9) و (11) و «فوق‌العاده مخصوص» در ماده (12) و عدم هماهنگی با قانون مدیریت خدمات کشوری از نظر نحوه به‌کارگیری مربی به‌صورت پاره‌وقت در ماده (14) طرح و ضوابط انتقال و مأموریت کارمندان در ماده (16) طرح؛
7. وضع تکالیفی برای سایر دستگاه‌های دولتی و غیردولتی ازجمله در مواد (16)، (17) و (18) طرح خارج از چارچوب اساسنامه و مغایر با قوانین موجود؛
8. مداخله و ورود به حیطه وظایف اداری و اجرایی دولت ازجمله در مواد (3) و (21) طرح با توجه به تعیین ساختار سازمان و ایجاد ساختار جدید.

پیشنهاد راهکار تقنین، نظارتی یا سیاستی

با توجه به ایرادات و خلأ‌های موجود در طرح اساسنامه، پیشنهادهای اصلاحی زیر ارائه می‌شوند:

1. رفع مغایرت‌های موجود در طرح با اصول قانون اساسی و حذف مواد و بندهایی از طرح که این مغایرت‌ها قابل رفع نیستند؛
2. مبنا قرار دادن اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به‌عنوان منابع مالی اصلی سازمان در ماده (6) طرح و حذف بندهای «4» تا «7» این ماده که با اصول سوم و هفتاد‌و‌پنجم قانون اساسی مغایرت دارند؛
3. حذف مواد فاقد ماهیت اساسنامه‌ای درباره موضوعات اداری و استخدامی که در قوانین موضوعه دیگر ازجمله قانون مدیریت خدمات کشوری تعیین تکلیف شده‌اند؛

4.حذف یا اصلاح مواد مربوط به کارآموزی و مهارت‌افزایی در واحدهای صنعتی و بنگاه‌های اقتصادی با توجه به قواعد تعیین شده در قانون کار و قانون تأمین اجتماعی؛

5.رفع تزاحم وظایف و اختیارات سازمان با شورای عالی آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی در رابطه با «مراکز سنجش شایستگی و صلاحیت حرفه‌ای» با انجام استفساریه از شورای نگهبان درباره ماهیت، نحوه تأسیس و اداره این مرکز یا مراکز موضوع ماده (9) قانون آموزش و تربیت فنی، حرفه‌ای و مهارتی. (19338)

 

 

1402/7/26

ارزیابی عملکرد ماده (66) برنامه ششم توسعه

در‌خصوص نسبت دانشجو به عضو هیئت‌علمی در زیرنظام‌های غیرپزشکی آموزش عالی

 

بیان مسئله

کیفیت آموزش عالی حاصل مجموعه‌ای از عوامل متعدد از‌جمله میزان تناسب استاد و دانشجو در کلاس‌های درس است؛ زیرا این شاخص نشان‌دهنده میزان تعامل بین استاد و دانشجو و دریافت باز‌خورد از فعالیت‌های آموزشی و پژوهشی است. بنابراین ارزیابی نظام آموزش عالی از این بُعد راهی برای رصد کیفیت  آن است. همچنین با مقایسه این شاخص و استاندارد مربوط می‌توان از وضعیت تراکم کلاس‌های دانشگاه آگاه شد. در کلاس استاندارد فراگیر فرصت بیشتری برای تعامل با یاددهنده وجود دارد. ضمن اینکه این شاخص یکی از ابزارهای اصلی تعیین فضای آموزشی، میزان تخصیص منابع مالی و انسانی و به‌طور‌کلی مدیریت بهینه منابع در نظام آموزش عالی است.

 

یافته‌های کلیدی

بر‌اساس بررسی‌های صورت گرفته در کشورهای عضو سازمان همکاری‌های اقتصادی و توسعه، نسبت دانشجو به هیئت‌علمی در مؤسسات آموزش عالی عمومی 15 و مؤسسات آموزش عالی خصوصی 17 است. در این بررسی‌ها مشخص شد که میانگین نسبت دانشجو به استاد در رشته‌های مبتنی‌بر تدریس کلاسی مانند علوم انسانی و اجتماعی 25، در رشته‌های نیمه‌کلاسی-نیمه‌آزمایشگاهی مانند علوم کامپیوتر، موسیقی و تربیت‌ بدنی 21، در رشته‌های آزمایشگاهی پرهزینه همچون رشته‌های مهندسی و کشاورزی 14 و در رشته‌های پزشکی بالینی مانند پزشکی، دندان‌پزشکی، دام‌پزشکی و هنرسراهای موسیقی 10 است.

به‌طور‌کلی در این بررسی‌ها مشخص شد این نسبت در مؤسسات خصوصی و دولتی متفاوت است، این نسبت متأثر از عواملی چون ساختار، نوع حکمرانی و مأموریت‌های آموزش عالی است و با افزایش هزینه‌های تحقیق و توسعه کاهش می‌یابد. همچنین این نسبت در رشته‌های نظری مانند علوم انسانی و اجتماعی در مقایسه با رشته‌های عملی و کارگاه‌هایی مانند پزشکی و مهندسی بالاتر است.

بررسی وضع موجود این شاخص‌ها در زیرنظام‌های غیر‌پزشکی آموزش عالی در کشور نشان‌ می‌دهد هرچند تعداد اعضای هیئت‌علمی دانشگاه‌ها در دو دهه گذشته در کنار روند کاهشی دانشجویان، افزایش داشته است، اما این تغییرات به میزانی نبوده که نسبت دانشجو به عضو هیئت‌علمی تمام‌وقت (میانگین 25 به 1 در دانشگاه‌های وابسته به وزارت عتف و 47 به 1 در دانشگاه‌های غیردولتی)[24] در نظام آموزش عالی کشور به آمار جهانی(15 به 1 در دانشگاه‌های دولتی و 17 به 1 در دانشگاه‌های غیردولتی بنا به گزارش OECD) نزدیک شود. همچنین، این نسبت‌ها از چشم‌اندازهای سیاستی کشور مانند نسبت‌های موجود در جدول 11 ماده (66) قانون برنامه ششم که برای سال 1400 نسبت 20 به 1 برای دانشگاه‌های دولتی و 43 به 1 برای بخش غیردولتی پیش‌بینی کرده است، فاصله قابل‌توجهی دارد؛ اگرچه در دانشگاه آزاد اسلامی این نسبت 32 به 1 می‌باشد

با‌این‌حال شاخص نسبت دانشجو به استاد در ایران از دو منظر قابل نقد است. نخست اینکه هدف‌گذاری قانون برنامه ششم توسعه در‌خصوص نسبت استاد و دانشجو به دلایلی همچون بی‌توجهی به مأموریت و کارکردهای خاص هر دانشگاه در تعیین نسبت دانشجو به استاد، عدم توجه به ملاحظات هر‌یک از رشته‌های دانشگاهی در تعیین نسبت دانشجو به استاد و در نظر نگرفتن الزامات مقاطع تحصیلی مختلف در تعیین نسبت دانشجو به استاد؛ کیفیت آموزش عالی را توضیح نمی‌دهد. دوم اینکه موانعی از‌جمله کاهش درآمد زیرنظام‌های آموزش عالی به‌دلیل کاهش ارزش شهریه‌های تحصیلی (کاهش حدود 70 درصدی ارزش شهریه ثابت دوره فراگیر دانشگاه پیام‌نور نسبت به سال پایه 1390 بر‌اساس شاخص قیمت مصرف‌کننده) و مشکلات نقل‌و‌انتقال نیروی انسانی درون و بین‌دستگاه‌های اجرایی پیش‌روی برخی از زیرنظام‌های دانشگاهی جهت تعدیل نسبت دانشجو به استاد وجود دارد.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با در نظر گرفتن موارد فوق پیشنهادهای زیر جهت هدف‌گذاری در مصوبات آتی ارائه می‌شود:

اول: نسبت استاد و دانشجو می‌بایست به تفکیک زیر مورد توجه قرار گیرد:

• نسبت دانشجو به استاد به تفکیک دانشگاه‌های علمی-کاربردی و دانشگاه فنی و حرفه‌ای،
• نسبت دانشجو به استاد به تفکیک دانشگاه آزاد اسلامی و دانشگاه‌ها و مؤسسات غیرانتفاعی،
• نسبت دانشجو به استاد به تفکیک دانشگاه‌های دولتی پزشکی و غیر‌پزشکی،
• نسبت دانشجو به استاد به تفکیک دانشگاه‌های حضوری و مجازی (دانشگاه پیام‌نور)،
• نسبت دانشجو به استاد به تفکیک مقاطع تحصیلی کاردانی، کارشناسی، کارشناسی‌ارشد و دکتری،
• نسبت دانشجو به استاد به تفکیک گروه علوم انسانی، علوم پایه، فنی و مهندسی و پزشکی.

دوم: جهت تعدیل نسبت دانشجو و استاد در برخی از زیرنظام‌های غیر‌پزشکی آموزش عالی پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

- تهیه سند نیروی انسانی به تفکیک نوع قراردادی و رسمی (اعضای هیئت‌علمی و کارکنان) متناسب با تغییرات جمعیتی، میزان بازنشستگی و خروج نیروی انسانی، وضعیت مهاجرتی نیروی انسانی و پویایی بازار کار رشته‌های دانشگاهی،

- اصلاح آیین‌نامه‌ استخدامی اعضای هیئت‌علمی با متنوع‌سازی نوع قراردادهای به‌کارگیری با تمرکز بر قراردادهای پاره‌وقت.

- انتقال و جابه‌جایی نیروهای انسانی در درون یک زیر‌نظام و یا بین زیرنظام‌ها (برای حل چنین مواردی و تسهیل جابه‌جایی و انتقال نیروهای مازاد بین دستگاه‌های اجرایی درون‌استانی و بین‌استانی در بند «ج» تبصره«20»[25] قانون بودجه سال 1401 تدبیری اندیشیده شد).

- تجمیع ظرفیت واحدهای دانشگاهی که دارای دانشجوی اندک هستند در واحدهای بزرگ‌تر. مانند تجمیع برخی واحدهای دانشگاه پیام‌نور به‌منظور ارتقای توانمندی‌ها و کیفیت این دانشگاه‌ها. (19341)

 

 

1402/7/9

دفتر مطالعات سیاسی

پنجمین گزارش مستند مرکز پژوهش‌های مجلس

در‌خصوص عملکرد حقوق بشری آمریکا (سال 1401)

 

بیان مسئله

¢ نقض حقوق بشر توسط نهادهای آمریکایی به‌شکلی‌ نظام‌مند به وقوع می‌پیوندد. کارگزاران آمریکایی در پشت ساختارهای فاسد سیاسی، اقتصادی و قضایی در این کشور پنهان شده‌اند. معضل نقض حقوق بشر در آمریکا سال‌هاست که به سطح بین‌المللی نیز تسری یافته است.

¢ بر‌اساس آخرین آمار منتشر شده توسط مرکز پیشگیری و کنترل بیماری‌ها میزان مرگ با اسلحه در آمریکا به بالاترین سطح خود در 25 سال اخیر رسیده است.

¢ با افزایش ناامنی در جامعه آمریکا، شهروندان این کشور مایل به اعمال محدودیت بیشتر در حمل آزادانه سلاح هستند اما ساختار سیاسی و حقوقی آمریکا به‌گونه‌ای عمل کرده که حتی محدودیت‌های پیشین را نیز لغو کرده است. علت این امر نفوذ قابل‌توجه شرکت‌ها و کارتل‌های اسلحه‌سازی در ساختار حکومتی آمریکاست. اولویت دولتمردان آمریکایی نه جان انسان‌ها (حتی شهروندان آمریکایی) بلکه سود حاصل از فروش اسلحه است.

¢ سردمداران و رسانه‌های آمریکایی تلاش دارند حوادث تیراندازی را به پدیده‌ای تحت‌عنوان «گرگ‌های تنها» یعنی در قالب انگیزه‌های شخصی تقلیل دهند. در‌حالی‌که فقدان امنیت شخصی در آمریکا برآمده از بی‌تفاوتی حکومت در قبال حق حیات و کرامت انسانی است.

¢ شهروندان سیاه‌پوست آمریکایی 3 برابر بیشتر از سفید‌پوستان در معرض مرگ توسط پلیس قرار داشته‌اند. آمار کشتار پلیس از سال 2013 به‌بعد همچنان رو به افزایش بوده و در سال 2022 به اوج خود رسیده است.

¢ یکی از رایج‌ترین جنایت‌های حقوق بشری در آمریکا تجاوزهای جنسی است. با توجه به عدم حمایت دولت و سیستم قضایی از قربانیان بخش اعظم تجاوزات جنسی در آمریکا گزارش نمی‌شود. ایالات متحده آمریکا به‌لحاظ فراوانی تجاوزات جنسی در میان کشورهای جهان در رتبه سوم قرار دارد. همچنین تجاوز جنسی در زندان‌های آمریکا تبدیل به یک ابزار شکنجه بر علیه متهمان شده است.

 

یافته‌­های کلیدی

¢ دولت بایدن قانون مهاجرتی ترامپ را در ظاهر لغو کرده است؛ اما فشار بر مهاجران و پناهندگان عملاً بیشتر شده‌ است.

¢ حقوق سیاسی در ایالات متحده آمریکا برمبنای حقوق طبیعی افراد برای تعیین سرنوشت طراحی نشده است. بلکه براساس توانایی اقتصادی شرکت‌ها، گروه‌ها و افراد ذی‌نفع پیش می‌رود. روند مذکور باعث رادیکالیزه شدن فضای سیاسی آمریکا و قطبی شدن جامعه در این کشور شده است.

¢ نژادپرستی ساختاری در آمریکا بارزترین الگوی نقض حقوق بشر در این کشور است که در قالب الگوهای متعدد سیاسی، اقتصادی و اجتماعی به منصه ظهور رسیده است.

¢ برتری نژادی سفیدپوستان در آمریکا و اعمال تبعیض بر علیه سیاه‌پوستان قدمتی به‌اندازه اعلامیه استقلال آمریکا دارد. محتوای تبعیض نژادی و برده‌داری در آمریکا ثابت باقی مانده اما شکل آن عوض شده است.

¢ به قدرت رسیدن اوباما باعث برانگیخته شدن خشم ساختاری پنهان و نارضایتی‌بخشی از جامعه شد که همچنان پایبند به «استثنا‌گرایی آمریکایی» هستند. خشم ساختاری پنهان به قدرت رسیدن دونالد ترامپ در سال 2016 را در پی داشت. این امر نشان ‌می‌دهد که ساختارهای سیاسی- اجتماعی آمریکا به‌گونه‌ای عمل می‌کنند که ادعای برتری ذاتی شهروندان اروپایی‌تبار بر سایر شهروندان را بازتولید می‌کند. این روند با روی کارآمدن جو بایدن نیز همچنان تداوم داشته است.

¢ شکاف اقتصادی سیاه‌پوستان و سفیدپوستان به‌شکل نهادینه شده‌ای در ساختار اقتصادی آمریکا وجود داشته و هیچ تلاشی برای رفع آن نیز صورت نگرفته‌ است. تبعیض اقتصادی برمبنای نژاد در آمریکا در سه‌دهه گذشته رو به افزایش بوده است. ثروت سفیدپوستان نسبت به سیاه‌پوستان همچنان رو به افزایش است.

¢ ایالات متحده آمریکا به نسبت جمعیت خود بیشترین میزان زندانی را در جهان دارد.

¢ براساس نظر‌سنجی‌ها سیاه‌پوستان در مورد پلیس و سیستم قضایی آمریکا احساس نامطلوبی دارند. سوء‌ظن سیاه‌پوستان در قبال سیستم قضای آمریکا در خلأ شکل نگرفته است بلکه حاصل تجربیات انباشته آنها در مواجه با برخورد ناعادلانه پلیس و سیستم قضایی آمریکاست.

 ایالات متحده آمریکا همواره در سطح بین‌المللی به‌شکل سیستماتیکی حقوق بشر را نقض کرده است. ارتکاب به جنایات جنگی، جنایت علیه بشریت، بازداشت‌های خودسرانه، شکنجه زندانیان، تحریم‌های یک‌جانبه و اعمال تحریم‌های ثانویه از‌جمله نمونه‌هایی هستند که آمریکا در سال 1401 در اقصی‌نقاط جهان مرتکب آنها شده است.

¢ حضور شوم آمریکا در غرب آسیا آشکارا به تضعیف و نقض کیفیت زندگی، بهداشت، آموزش، توسعه، حق بقا و حیثیت انسانی انجامیده است. غرب آسیا و ساکنان بومی آن بیشترین آسیب‌ها را از جنگ‌افروزی آمریکا دید‌ه‌اند.

¢ با توجه به «راهبرد چرخش به شرق آسیا» حضور مستقیم نظامی آمریکا در غرب آسیا نسبتاً کاهش یافته است. اما این به‌معنای کاهش دخالت‌های آمریکا در کشورهای منطقه نیست. آمریکا در حال حاضر با هزینه کمتر از طریق گروه‌های تروریستی غیر‌رسمی مانند داعش و برخی بازیگران دولتی مانند رژیم صهیونیستی به ایجاد ناامنی در منطقه دامن می‌زند.

رویکرد ضد حقوق بشری آمریکا در سوریه محدود به صحنه نبرد نیست. متأسفانه در زمان وقوع زلزله در ترکیه و سوریه، رسانه‌های تحت سیطره آمریکا معیارهای دوگانه و جهت‌گیری‌های هدفمند اتخاذ کردند. گزارش‌ها، اخبار و تصاویر رسانه‌های آمریکایی در مورد ترکیه بسیار پر‌رنگ و در‌خصوص سوریه، کم‌رنگ منعکس می‌شود. آسیب‌های ناشی از زلزله در سوریه در پرتو جنگ‌افروزی و کم‌توجهی آمریکا وخیم‌تر شده است.

 تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا فراتر از منشور سازمان ملل متحد رفته و از‌این‌حیث خسارات قابل‌توجهی را متوجه حقوق بشر در سطح بین‌المللی کرده است. تحریم‌های یک‌جانبه آمریکا نقض آشکار «طرح مسئولیت بین‌المللی دولت‌ها» مصوب مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال 2001 است. براساس این مصوبه هیچ نوع تحریمی نباید دربردارنده زور، تهدید به‌زور، نقض قواعد بنیادین حقوق بشر و قواعد آمره بین‌المللی باشد.

¢ واشنگتن مصادیق بارز نقض حقوق بشر در کشورهای همسو را نادیده می‌گیرد. معیارهای دوگانه ایالات متحده آمریکا در مواجهه با مصادیق نقض حقوق بشر بیانگر ابزاری بودن حقوق بشر برای دستیابی به اهداف سیاسی و نظامی است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

 در گزارش سالیانه کمیساریای عالی حقوق بشر سازمان ملل در مورد وضعیت حقوق بشر در اراضی اشغالی فلسطین به موارد متعددی از نقض حقوق بشر اشاره شده است. آمریکا نسبت به موارد نقض حقوق بشر در فلسطین اشغالی سکوت کرده و مانع از بررسی بی‌طرفانه آن است. حمایت از حقوق بشر در فلسطین اشغالی از طریق دیپلماسی عمومی یکی از وظایف ذاتی جمهوری اسلامی ایران است.

 ایالات متحده آمریکا با بهره‌گیری ابزاری از حقوق بشر آشکارا حقوق طبیعی انسان‌ها را نادیده گرفته است. این مسئله تبدیل به کلافی سردرگم در دو سطح داخلی و خارجی شده است. بزرگ‌ترین مدعی حمایت از حقوق بشر خود تبدیل به بزرگ‌ترین ناقض حقوق بشر شده است. افشاء سازی اقدامات ضد بشری آمریکا در سطح داخلی و خارجی مهمترین الزام راهبردی پیش­روی جمهوری اسلامی ایران در این زمینه است.

 

نمودار 1. ساختار گزارش

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(19293)

 

 

 

1402/7/10

 

مطالعه تطبیقی اتحادیه‌های پارلمانی منطقه‌ای

بیان مسئله

کارآمدگرایی دیپلماسی پارلمانی جمهوری اسلامی ایران از دریچه شناسایی ظرفیت‌های منطقه‌گرایی پارلمانی، بهترین و مؤثرترین روش بالا بردن وزن و عمق فعالیت‌های دیپلماتیک گروه‌های دوستی و هیأت‌های دیپلماتیک مجلس شورای اسلامی است. به همین دلیل مطالعه تطبیقی مجامع پارلمانی منطقه‌ای و بومی سازی تجارب موفق آنان، شعاع اثرگذاری دیپلماسی پارلمانی جمهوری اسلامی ایران را ارتقا می‌دهد. حامیان تأسیس مجامع پارلمانی منطقه‌ای بر این باورند که استقرار امنیت و صلح پایدار از طریق توسعه روابط ملت‌ها در زمره امنیت آفرینی از پایین به بالاست و از ثبات و قوام بالاتری برخوردار بوده، زیرا از پیشران‌های تحقق دموکراسی مردم پایه است.

 

یافته‌های کلیدی

¢ اتحادیه بین‌المجالس «آند» و اتحادیه مجالس کشورهای حوزه مدیترانه به خوبی نشان می‌دهد که برخی مجامع پارلمانی منطقه‌ای بر اساس قرارگیری پیرامون جغرافیای مشترک شکل گرفته‌اند.

¢ در منشور اغلب مجامع پارلمانی منطقه‌ای تصریح شده است با توجه به اینکه قانونگذاران، نمایندگی ملت را بر عهده دارند، تأسیس مجامع مذکور به تقریب همکاری جوامع کشورهای عضو، سازمان‌های مردم نهاد، نهادهای مردم سالار و مردمی سازی دیپلماسی پارلمانی کمک می کند.

¢ با توجه به سیاست خارجی نوین جمهوری اسلامی ایران برای توسعه دیپلماسی اقتصادی پایدار با کشورهای آسیایی و آفریقایی، توسعه روابط دیپلماتیک مجلس شورای اسلامی با مجامع پارلمانی آفریقایی و آسیایی در زدودن تبعات تحریم‌های ظالمانه غرب به رهبری آمریکا مؤثر است.

¢ مذاکرات هوشمندانه در حاشیه اتحادیه بین‌المجالس جهانی، بهترین فرصت برای توسعه همکاری مجلس شورای اسلامی با رؤسای مجامع پارلمانی منطقه‌ای است.

¢ زمینه همکاری با برخی مجامع پارلمانی منطقه‌ای همچون «مجمع پارلمانی همکاری‌های اقتصادی دریای سیاه» به دلیل عضویت رژیم اشغالگر قدس در مجامع مذکور مهیا نیست، زیرا هر گونه همکاری مجلس شورای اسلامی با مجامع مذکور می‌تواند در زمره شناسایی غیرمستقیم و غیررسمی رژیم منحوس صهیونیستی باشد.

¢ توسعه روابط متوازن بین مجامع پارلمانی منطقه‌ای با نهادهای تابعه سازمان ملل از چنان اهمیتی برخوردار است که برخی مجامع همچون مجمع پارلمانی کشورهای حوزه مدیترانه برای همسو‌سازی فعالیت‌هایش با اهداف و مأموریت‌های سازمان ملل متحد، یک نفر را به عنوان هماهنگ کننده گسترش تعامل دو جانبه با نهادهای مذکور تعیین کرده‌اند.

¢ جغرافیای ایران از موقعیت ژئوراهبردی و ژئواکونومیکی منحصر به فردی برخوردار است که می‌تواند حلقه وصل مجامع پارلمانی آسیایی، آفریقایی و برخی مجامع اروپایی باشد. در این میان نقش و کارکرد دبیرخانه مجمع مجالس آسیایی و اتحادیه مجالس کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی که در تهران مستقرند، بسیار حائز اهمیت است.

 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی و سیاستی

¢اتحادیه بین‌المجالس کشورهای حوزه دریای خزر یا اتحادیه بین‌المجالس کریدور راه می‌تواند از ابتکارات دیپلماتیک نمایندگان در اجلاسیه چهارم مجلس یازدهم برای توسعه منطقه‌گرایی پارلمانی باشد.

¢ توصیه می‌شود اداره کل امور بین الملل قوه مقننه با غربالگری و اولویت بندی مجامع پارلمانی منطقه‌ای، سازوکارهای توسعه روابط پارلمانی با آن دسته از مجامعی که می‌تواند پنجره جدیدی برای انتفاع دیپلماسی پارلمانی اقتصادی کشورمان فراهم نماید را ریل گذاری کند.

¢ مقر دبیرخانه‌های دائمی اتحادیه بین‌المجالس کشورهای عضو سازمان کنفرانس اسلامی و دبیرخانه دائمی مجمع مجالس آسیایی در تهران مستقرند، به همین دلیل توصیه می‌شود اداره کل امور بین الملل قوه مقننه با همکاری و هم‌اندیشی با دبیرکل محترم مجمع مجالس آسیایی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی و مرکز دیپلماسی عمومی وزارت امور خارجه، ظرفیت‌های توسعه روابط پارلمانی بین سه ضلع مجلس شورای اسلامی، مجمع مجالس آسیایی و مجامع پارلمانی منطقه‌ای اثرگذار در آفریقا، اروپا و آمریکای لاتین را شناسایی کنند.

¢ بخشی از راهبرد دیپلماسی نهادی مجلس یازدهم باید از لحاظ کارکردی مورد توجه هیأت‌های دیپلماتیک و رؤسای محترم گروه‌های دوستی مجلس شورای اسلامی قرار گیرند. برای مثال شناسایی ظرفیت‌های همکاری با قطب اقتصادی نوظهور اتحادیه مجالس کشورهای عضو بریکس یا رایزنی ریاست محترم قوه مقننه برای تأسیس اتحادیه بین‌المجالس سازمان همکاری شانگهای در سطوح دیپلماسی پارلمانی سران، نه تنها کد راهبردی فعالیت‌های دیپلماتیک مجلس شورای اسلامی برای انتفاع حداکثری از دیپلماسی اقتصادی را ارتقا می‌دهد بلکه به شکل‌گیری قطب سیاسی جدید در مقابله با سلطه غرب و هیمنه پوشالی آمریکا منجر می‌شود. این اقدام مجلس انقلابی یازدهم، با رهنمودهای گوهربار مقام معظم رهبری(مدظله العالی) برای توسعه دیپلماسی نگاه به شرق، مقاومت فعال در برابر خوی سلطه گری آمریکا و هوشمندسازی موتور پیشران قرن پیش رو، قرن آسیا همپوشانی کامل دارد.

¢ توصیه می‌شود در طراحی و ریل گذاری سند پشتیبان چهار ساله دیپلماسی مجلس دوازدهم در افق 7041، جایگاه مجامع پارلمانی منطقه‌ای و توانمندسازی گروه‌های دوستی به خوبی تبیین شود. همانگونه که سیاست‌های کلان اجرایی کشور در قالب برنامه‌های پنج ساله توسعه قانونمند و رسالت دستگاه‌های اجرایی تبیین می شوند، توصیه می‌شود با تدوین سند راهبردی چهار ساله دیپلماسی مجلس دوازدهم، گام‌های تحولی لازم در سه حوزه مجامع پارلمانی، توانمندسازی فعالیت گروه‌های دوستی و تأسیس مرکز نوآوری دیپلماسی پارلمانی در ساختار سازمانی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی با تأکید بر مردمی سازی، کارآمدگرایی، شفافیت گرایی و هوشمندسازی برداشته شود.

¢ در اغلب مجالس قانونگذاری دنیا، به جای معاونت اجرایی، دبیر کل پارلمانی وجود دارد که از ثبات و قوام پایدارتری برخوردار است و نقش مهمی را در انتفاع سیاسی و پشتیبانی ستادی از حضور مقتدانه و عالمانه هیأت‌های دیپلماتیک قوه مقننه در مجامع پارلمانی منطقه‌ای ایفا می‌کند.

¢ تهیه تقویم مجامع پارلمانی جهانی، قاره‌ای، فرامنطقه‌ای و قاره‌ای با توجه به نیازها و اولویت‌های اقتصادی و سیاسی کشورمان، می‌تواند به گشایش پنجره‌های جدیدی در عرصه توسعه دیپلماسی پارلمانی اقتصادی منجر شود. تدوین تقویم سالانه دیپلماسی پارلمانی به استفاده بهینه از ظرفیت غنی ریاست محترم مجلس شورای اسلامی، ریاست محترم کمیسیون امنیت ملی، رؤسای گروه‌های دوستی و اعضای شورای بین‌المجالس کمک شایانی می کند.

¢ تسریع در روند تصویب نهایی اساسنامه گروه‌های دوستی با توجه به ظرفیت‌های 28 گانه فنون دیپلماسی پارلمانی، سهم فعالیتهای دیپلماتیک مجلس در سبد مردمی‌سازی و کارآمدگرایی حکمرانی سیاست خارجی را افزایش می‌دهد. (19305)

 

 

1402/7/18

اتحادیه بین‌المجالس جهانی

فرصت‌ها، موانع و الزامات فراروی مجلس شورای اسلامی

 

بیان مسئله

دانش، تجربه و مهارت، سه پیشران توسعه پایدار است. اجلاس‌های اتحادیه بین‌المجالس جهانی، یکی از مهم‌ترین مراجع برای تبادل دانش و تجربه و پیشگیری از کاربست روش‌های مبتنی‌بر آزمون و خطا در بهبود مستمر فعالیت‌های تقنینی، نظارتی و دیپلماسی پارلمانی است.

 

یافته‌های کلیدی

¢ یکی از راهکارهای دفاع ترکیبی در برابر تهاجم هیبریدی غرب، پیشگیری از اجماع علیه کشورمان در مجامع پارلمانی و ممانعت از تبدیل آنان به تریبونی علیه جمهوری اسلامی ایران است. هم‌زمان مشارکت فعال و هوشمندانه شورای اجرایی بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران، فرصت مغتنمی را برای جهاد تبیین و اشتراک‌گذاری دستاوردها و نوآوری‌های قوه مقننه در حوزه‌های تقنین، نظارت و دیپلماسی پارلمانی و خنثی‌سازی جنگ روایت‌های غرب به‌وجود آورده ‌است.

¢ یکی از ملزومات کارآمد‌گرایی در تمدن نوین اسلامی که در سند گام دوم انقلاب مورد تأکید رهبر معظم انقلاب (مدظله العالی) نیز قرار گرفته، موضوع جوان‌گرایی است. در همین راستا رصد دقیق و غربالگری مواضع مطروحه در اجلاس‌های نمایندگان جوان مجالس قانونگذاری دنیا، می‌تواند بخشی از خلأ تجربه ناکافی نمایندگان جوان جدیدالورود به مجلس دوازدهم را مرتفع نماید.

¢ روند فعالیت‌های اتحادیه بین‌المجالس جهانی یا ارکان وابسته به سازمان ملل از سال 2002 نشان ‌می‌دهد که به‌تدریج این اتحادیه به‌عنوان رکن مردم‌سالاری سازمان ملل متحد شناخته می‌شود که می‌توان آثار وضعی آن را در برخی قطعنامه‌های مجمع عمومی سازمان ملل متحد رهگیری نمود.

¢ بررسی «سند راهبرد 2026-2022 اتحادیه بین‌المجالس جهانی»^[26] مبیّن این واقعیت است که اهتمام قانونگذاران دنیا به جنبه‌های نرم‌افزاری قدرت در حال افزایش است که از مصادیق آن می‌توان به طرح مکرر موضوعات مرتبط با «حکمرانی مردم‌سالاری»^[27]، تقویت نظارت همگانی، حقوق بشر، «توانمندسازی جوانان»^[28] در اداره کشور، صلح پایدار، تغییرات ‌اقلیمی، آلودگی‌های زیست‌محیطی، گفت‌وگوهای پارلمانی، تثبیت دمکراسی، توسعه پایدار و سازوکارهای شکل‌گیری مجالس دانش‌بنیان و فناوری پایه اشاره کرد.

¢ از 193 کشور دنیا، نمایندگان مجالس 179 کشور در این اتحادیه حضور دارند، به‌عبارتی نزدیک به 93 درصد کشورهای جهان، عضو این اتحادیه هستند. حضور هوشمندانه شورای اجرایی بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران در این اتحادیه، بستر مساعدی را برای اشتراک‌گذاری دانش و تجارب کشورها پیرامون مسائل اساسی و دغدغه‌های مشترک جهانی به‌وجود آورده ‌است.

¢ شورای اجرایی بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران به‌غیر از اجلاس انگلیس در دوره سوم مجلس شورای اسلامی، به‌دلیل چاپ کتاب آیات شیطانی و حمایت لندن از سلمان رشدی، در سایر اجلاس‌ها حضور داشته است.

¢ ایالات متحده آمریکا به‌دلیل عدم پرداخت حق عضویت، عضو اتحادیه بین‌المجالس جهانی نیست.

¢ به‌دلیل اینکه جمهوری اسلامی ایران، رژیم غاصب صهیونیستی را رژیمی غیرمشروع می‌داند، امکان میزبانی اتحادیه بین‌المجالس جهانی برای کشورمان فراهم نیست.

¢ نقش‌آفرینی و اثرگذاری زنان نماینده در کرسی‌های مدیریتی اتحادیه‌های بین‌المجالس جهانی از یک‌روند افزایشی و اثرگذار برخوردار بوده است، به‌طوری‌که این اتحادیه در وب‌سایت خود درگاه جداگانه‌ای را با عنوان «زنان در سیاست» تعبیه کرده است که مهم‌ترین هدفش را افزایش حضور و مشارکت فعال نمایندگان زن در اجلاس‌های اتحادیه معرفی کرده است. در اغلب ادوار مجلس شورای اسلامی، تلاش شده ‌است در ترکیب 15 نفره شورای بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران از ظرفیت غنی و اثرگذار زنان دیپلمات-نماینده نیز استفاده شود که از کارنامه موفقی نیز برخوردار بوده‌اند.

¢ در 107 نطق صدوچهل و پنجمین اجلاس مجمع عمومی اتحادیه بین‌المجالس جهانی که در اکتبر 2022 در پایتخت روآندا (کیگالی) برگزار شد، سخنرانی برخی اعضای اتحادیه به‌سمت حمایت از اغتشاشات شهریور تا آبان 1401 معطوف شده بود. هیئت‌های دیپلماتیک مجالس قانونگذاری برخی کشورهای غربی، از این اجلاس به‌عنوان تریبونی برای تشدید جنگ ترکیبی و عملیات روانی علیه کشورمان و محکوم نمودن عملیات ویژه روس‌ها در اوکراین استفاده کردند، البته پیشتر نیز برخی نمایندگان اصلاح‌طلب مجلس ششم، شکایت‌نامه‌ای را به دبیرکل وقت و کمیسیون حقوق بشر اتحادیه بین‌المجالس جهانی ارسال و به سیاه‌نمایی از شرایط حقوق بشری در جمهوری اسلامی ایران مبادرت کرده ‌بودند. در متن نامه ارسالی آنان، تشکیک به انتخابات سالم و عادلانه پررنگ شده بود که استناد جریان‌های ضد‌انقلاب به شکوائیه آنان، خوراک جنگ ترکیبی غرب برای تحریف انتخابات ایران در آن مقطع زمانی را تأمین نمود.

¢ از آبان 1402، علاوه‌بر دبیر کل اتحادیه بین‌المجالس جهانی، رئیس آن نیز از قاره آفریقا انتخاب خواهد شد و اثرگذاری مجالس آفریقایی در این اتحادیه به‌صورت قابل‌توجهی افزایش خواهد یافت.

¢ برگزاری کنفرانس رؤسای مجالس دنیا، نشست رؤسای زن مجالس دنیا، اجلاس دبیران کل مجالس دنیا و نشست نمایندگان جوان نشان‌ می‌دهد که اتحادیه بین‌المجالس جهانی نگاه ویژه‌ای به کنشگری رؤسای مجالس، زنان نماینده، دبیران کل پارلمانی (معاونین اجرایی) و نمایندگان جوان دارد. به همین دلیل اهتمام مجلس شورای اسلامی به استفاده هوشمندانه از حضور زنان نماینده و قانونگذاران جوان مشرف به دانش و مهارت دیپلماسی پارلمانی در شورای اجرایی بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران در کنار اشراف و اهتمام معاونت اجرایی و کتابخانه مجلس شورای اسلامی به مستندسازی و دیجیتال‌سازی آخرین تحولات و نوآوری‌ها مجالس پیشران در پشتیبانی ستادی از نمایندگان بر‌اساس نیاز قوه مقننه، کد کارآمدی مجلس شورای اسلامی در اتحادیه بین‌المجالس جهانی را ارتقا خواهد داد.

¢ اتخاذ دیپلماسی پارلمانی متوازن و عزتمندانه در مذاکرات پیرامونی اتحادیه بین‌المجالس جهانی، اقدامی اثربخش برای تأمین منافع سیاست خارجی است. توانمندسازی مجالس قانونگذاری، کارآمد‌گرایی، هوشمندسازی (فناوری‌های نوین) و مردم‌باوری (توجه به‌تمامی آحاد جامعه) در اهداف راهبردی اتحادیه بین‌المجالس جهانی به صراحت گنجانده شده‌ است.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

¢ تنقیح قانون اساسنامه گروه پارلمانی جمهوری اسلامی ایران عضو اتحادیه بین‌المجالس، یکی از ملزومات ارتقای کارایی و اثربخشی فعالیت‌های ایران در اتحادیه بین‌المجالس جهانی است. نزدیک به 40 سال از تصویب این قانون می‌گذرد و اتحادیه بین‌المجالس جهانی در 40 سال گذشته با تغییرات محسوسی مواجه بوده است که موجب منسوخ شدن برخی مواد این قانون شده‌اند. برای مثال در ماده دوم این قانون تصریح شده‌ است که عموم نمایندگان مجلس شورای اسلامی در صورت درخواست کتبی عضویت و پرداخت سالیانه ۱۰ هزار ریال می‌توانند در گروه ‌پارلمانی اتحادیه بین‌المجالس عضو شوند.

¢ داشتن برنامه‌ای منسجم برای عضویت نمایندگانی از جمهوری اسلامی ایران در ارکان و بخش‌های تأثیرگذار اتحادیه بین‌المجالس جهانی همچون شورای سیاستگذاری و کمیته اجرایی، باید به‌عنوان یکی از اهداف سند راهبرد چهارساله دیپلماسی پارلمانی مجلس دوازدهم مورد توجه قرار گیرد.

¢ هر‌چند جمهوری اسلامی ایران نمی‌تواند میزبان نشست‌های دوسالیانه اتحادیه بین‌المجالس جهانی باشد، ولی لازم است با اتخاذ دیپلماسی فعال پارلمانی، بستر میزبانی از نشست‌های منطقه‌ای اتحادیه مذکور که در آنها رژیم صهیونیستی عضویت ندارد را فراهم نماید. این اقدام به توسعه منطقه‌گرایی پارلمانی و تحکیم روابط پایدار بین مجالس آسیایی کمک می‌کند.

¢ بسترسازی و مذاکره برای تأسیس اتحادیه بین‌المجالس شانگهای، اتحادیه بین‌المجالس مقاومت اسلامی، اتحادیه بین‌المجالس کشورهای همسایه افغانستان یا اتحادیه بین‌المجالس کشورهای حاشیه دریای خزر یا مذاکرات هوشمندانه ریاست محترم مجلس شورای اسلامی با رؤسای مجالس و هیئت‌های دیپلماتیک کشورهای عضو بریکس در حاشیه اجلاس‌های اتحادیه بین‌المجالس، نقش مهمی را در توسعه امنیت پایدار منطقه‌ای ایفا می‌کند.

¢ تدوین سند راهبرد بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران در افق قانون برنامه هفتم توسعه با مشارکت وزارت امور خارجه، اداره کل امور بین‌الملل قوه مقننه و مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، از پیشران‌های دیپلماسی پارلمانی کارآمد در گام دوم انقلاب است. همان‌گونه که در حوزه اجرایی، سند بالادستی قانون برنامه هفتم ریل‌گذاری شده است، پیشنهاد می‌شود در حوزه پارلمانی نیز با تدوین سند راهبرد چهارساله مجلس شورای اسلامی، نقشه راه فعالیت‌های تقنینی، نظارتی و دیپلماتیک مجلس دوازدهم تا افق 1407 ریل‌گذاری شود. این سند بایستی مکمل قانون برنامه هفتم توسعه باشد و با شناسایی حفره‌های تقنینی، لوایح تنقیح، نظارت مؤثر و کارآمدسازی دیپلماسی پارلمانی، به تحقق اهداف ترسیم شده در قانون برنامه کمک نماید. گفتنی است اتحادیه بین‌المجالس جهانی نیز با تهیه سند راهبرد 2022 تا 2026، نقشه راه چهارساله خود را ریل‌گذاری نموده و تمامی اجلاس‌های اتحادیه باید با اهداف مذکور همسویی داشته‌ باشند.

¢ ایجاد شورای راهبری دیپلماسی پارلمانی، می‌تواند علاوه‌بر تقویت نگاه بلندمدت به مجامع پارلمانی، از رسوب ظرفیت‌های دیپلماسی پارلمانی نیز پیشگیری نماید. توصیه می‌شود در این شورا نمایندگانی از هیئت رئیسه قوه مقننه، کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی، وزارت امور خارجه، اداره کل امور بین‌الملل مجلس شورای اسلامی، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، نماینده ادوار مسلط بر دیپلماسی پارلمانی و نماینده‌ای از طرف دانشگاه‌ها و انجمن‌های علمی مرتبط حضور داشته‌ باشد.

¢ گروه‌های دوستی، پیشانی توسعه روابط پارلمانی دوجانبه با سایر مجالس قانونگذاری دنیا هستند، به همین دلیل تسریع در روند تصویب اساسنامه گروه‌های دوستی به‌صورت غیرمستقیم، توان لابی‌گری جمهوری اسلامی ایران در حاشیه نشست‌های بهاره و پاییزه اتحادیه بین‌المجالس جهانی را ارتقا خواهد داد.

¢ تعریف و ترمیم مستمر برخی شاخص‌ها برای انتخاب اعضای شورای اجرایی بین‌المجالس، می‌تواند توانمندی مجلس شورای اسلامی در اتحادیه بین‌المجالس جهانی را ارتقا دهد. برخی شاخص‌ها همچون آشنایی با زبان خارجی، آشنایی یا مبانی دیپلماسی پارلمانی، آگاهی از شیوه‌های روز لابی‌گری، اشراف بر آخرین تحولات سیاست خارجی و آشنایی با مجامع پارلمانی در زمره شاخص‌های جهانی است و برخی شاخص‌ها همچون استکبارستیزی و خداباوری نیز مولود هویت گفتمان انقلاب اسلامی است. در انتخاب اعضای شورای اجرایی بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران، توجه به هر دو شاخص حائز اهمیت‌اند. توجه به این شاخص‌ها، پیشران پرورش نماینده–دیپلمات در تراز انقلاب اسلامی است.

¢ یکی از ظرفیت‌های بی‌بدیل دیپلماسی پارلمانی، انتفاع حداکثری کشورها از سخنرانی رؤسای مجالس در صحن اتحادیه و رایزنی‌های دیپلماتیک هیئت‌های همراه با کشورهای همسو در حاشیه اتحادیه بین‌المجالس جهانی است. ریاست محترم مجلس شورای اسلامی، نقش بسیار سازنده و فعالی را در مجمع مجالس آسیایی برای مدیریت تنش در روابط جمهوری آذربایجان و ارمنستان ایفا نمودند و حضور ایشان در نشست‌های آتی اتحادیه بین‌المجالس جهانی؛ علاوه‌بر اینکه وزن سیاسی شورای بین‌المجالس جمهوری اسلامی ایران برای رایزنی با همتایان پارلمانی را افزایش می‌دهد، احتمال شکل‌گیری ائتلاف‌های ضدایرانی را نیز به حداقل ممکن کاهش می‌دهد.

¢ به‌رغم توجه اتحادیه بین‌المجالس جهانی به نقش زنان نماینده و تصاحب برخی کرسی‌های مدیریتی مهم توسط آنان، با‌این‌وجود در ترکیب شورای اجرایی بین‌المجالس جمهوری اسلامی حتی یک زن دیپلمات-نماینده حضور ندارد. از طرفی هر چهار نامزد ریاست اتحادیه بین‌المجالس جهانی که در آبان 1402 رئیس آن انتخاب می‌شود، از زنان نماینده قاره آفریقا هستند. توصیه می‌شود با ترمیم برخی روش‌ها، سازوکاری اتخاذ شود که حداقل یک نفر از زنان نماینده در ترکیب پانزده نفره شورا حضور داشته باشد. (19328)

 

 

 

1402/7/22

تحلیل فرایند سیاستگذاری در مدیریت مطلوب بحران

 

بیان مسئله

¢ بلایا و خطرات مرتبط با آن قدمتی به‌اندازۀ زیست بشر دارند. شاید انسان نتواند از وقوع بلایا و تأثیر آنها جلوگیری نماید اما می‌تواند اقداماتی را جهت کاهش گستره تأثیر آنها انجام دهد. احیا، بازیابی و بازسازی نشانگر روح تسخیرناپذیر انسان برای بازگشت بهتر پس از هر فاجعه است.

¢ رویدادهای بحرانی، ساختار سیاستگذاری را به لرزش درمی‌آورند. بحران‌ها معمولاً موجب غافلگیری مقامات سیاسی و اداری می‌شوند و ظرفیت و توانایی سطوح مختلف دولت را برای واکنش مناسب به تهدیدها (در شرایط عدم‌قطعیت و محدودیت زمانی) به چالش می‌کشند. ازاین‌رو پرداختن به آن‌ها و تقویت فرایند مدیریت بحران در تمامی ساختارها و سیستم‌های اداری و سیاسی حائز اهمیت است.

¢ ویژگی‌های اصلی بلایا عبارت‌اند از ناگهانی بودن، پیش‌بینی‌ناپذیری، ایجاد خسارت، ظرفیت مقابله، احیای سیستم، کمک‌رسانی و نیاز به مشارکت ذینفعان متعدد. همین عوامل موجب شده است موضوع مدیریت بلایا در تمامی کشورها به عنوان یک «مشکل بدخیم» شناخته شوند. این مشکلات از مرزهای سازمانی، حوزه‌های سیاستگذاری و سطوح اداری فراتر می‌روند و شامل بازیگران و دانش نامطمئن، اهداف و اولویت‌های مبهم هستند. سازمان‌های دولتی نیز به‌دلیل عدم تطابق بالقوه بین ساختار مشکل و ساختار سازمانی در تلاش برای برای حل مسئله به‌شدت محدود می‌شوند.

¢ ارکان مدیریت بحران را می‎توان در قالب آمادگی (ایجاد ظرفیت لازم برای مقابله با آنها)، یادگیری سیاسی (رفع نقاط آسیب‌پذیر)، ارتباطات و تخصص علمی (تصمیم‌گیری برمبنای اطلاعات غیرقطعی، ناقص و متغیر) و هماهنگی (در تمام سطوح دولتی، بین بخش‌های مختلف و کلیه‌ بازیگران درگیر) تقسیم‌بندی کرد.

¢ در حال حاضر گرایش جهانی به جابه‌جایی از برنامه‌های محدود و واکنشی به سیاست‌های جامع و کنشگرای کاهش خطر پدید آمده است. به‌همین دلیل نحوه مدیریت مطلوب بحران در چارچوب چرخه سیاستگذاری عمومی واجد اهمیت فراوان در بازبینی، تقویت و اصلاح فرایندها و ساختارها است.

 

یافته‌های کلیدی

چگونگی توجه به موضوع بلایا در چرخه سیاستگذاری عمومی به شرح زیر است:

 

¢ اولین مرحله در سیاستگذاری عمومی، اولویت یافتن یک مسئله در دستور کار مقامات در سه مرحله قبل، حین و بعد از وقوع بحران است. تا قبل از وقوع، مردم و مقامات سیاسی عادت ندارند به حوادث اطراف خود تا مادامی که به فاجعه تبدیل نشده، توجه کنند. بسیاری از مقامات مدیریت موفق بحران از طریق پیشگیری را نمی‌پسندند؛ چرا که ارزش پیشگیری را به‌سختی می‌توان سنجید. در حین وقوع، دولت‌ها حضور جدی در مدیریت موقعیت‌های بحرانی دارند؛ زیرا هزینه‌های اقتصادی، فیزیکی و عاطفی این رویدادها به حدی بالا خواهد بود که امکان نادیده گرفتن آنها وجود ندارد. بعد از بحران نیز فرصتی برای اصلاح سیاست و بازنگری نهادی ایجاد می‌شود.

¢ مرحله دوم چرخه سیاستگذاری، تصمیم‌گیری است. فرایند تصمیم‌گیری در بحران تحت تأثیر پنج عامل فقدان صلاحیت حرفه‌ای تصمیم‌گیران، ترس از عواقب تصمیم، فقدان مهارت تصمیم‌گیری، عدم اعتماد دیگران نسبت به تصمیمات اتخاذ شده و کمبود اطلاعات است. مهمترین مدل‌های تصمیم‌گیری در مدیریت بحران در دو گروه تصمیم‌گیری تحلیلی و تصمیم‌گیری شهودی قرار می‌گیرند.

¢ مرحله سوم چرخه سیاستگذاری، اجرا است. سیستم‌های مدیریت بحران را غالباً به نام «ساعت اجرایی» می‌شناسند؛ به این دلیل که مقابله فوری و کارآمد با هرگونه آسیب‌های ناشی از بلایا اساساً نوعی کار اجرایی است. در حوزه اجرا در مدیریت بحران سه رویکرد وجود دارد؛ رویکرد بالا به پایین که دولت به نقطه کانونی تلاش‌های امدادرسانی بویژه در حادثه‌هایی با اهمیت ملی تبدیل می‌شود. در رویکرد پایین به بالا سطوح مختلف دولت به‌طور متوالی نسبت به بحران واکنش نشان می‌دهند و همکاری با سطوح پایین‌تر انجام می‌گیرد. در رویکرد سوم یا الگوی آشفتگی دولت‌ها روند واکنش به بحران را آغاز می‌کنند، ولی قادر به نظارت دقیق بر فعالیت‌ها نیستند و هیچ راهنمای شفافی برای فعالیت‌ دولت و هدایت واکنش‌ها به بحران وجود ندارد.

¢ مرحله چهارم، ارزیابی سیاست است تا این درک حاصل شود که تصمیمات اجرا شده در حل مشکلات و رسیدن به اهداف موردنظر تا چه میزان موفق بوده است. در این مرحله اثربخشی سیاست‌های اتخاذ شده (قبل و پس از اجرا) به آزمون نهاده می‌شود و تجربه کسب‌شده از ارزیابی می‌تواند در بهبود و تضمین کیفیت فعالیت‌های آینده مؤثر باشد.

 

پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی

¢ بحران‌ها تضادها را در مراحل مختلف سیاستگذاری عمومی آشکار می‌سازند. لذا پیشنهادات زیر با تأکید بر چرخه سیاستگذاری عمومی در موضوع مدیریت بلایا و منطبق با ارکان اصلی مدیریت بحران ارائه می‌شوند:

¢ دستورکار مقامات سیاسی و اداری قبل از وقوع بحران، برنامه‌ریزی در راستای آمادگی و پیشگیری کارآمد است. اگرچه برنامه‌های کاهش خسارت به زمان، پول و منابع نیاز دارند ولی نتایج و پیامدهای فراوانی خواهند داشت.

¢ تصمیم‌گیری در مدیریت مطلوب بحران‌ها با اتکا بر مدل‌های شهودی انجام می‌شود که بیشتر در مرحله واکنش به بلایا، محیط واقعی، پویا و مبهم فاجعه کاربرد دارند. ویژگی مهم این مدل‌ها این است که تصمیم‌گیرندگان براساس تجربه خود، ویژگی‌های یک حادثه را مورد شناسایی قرار می‌دهند. بعد از بحران ضرورت دارد بیشتر برمبنای الگوهای تصمیم‌گیری عقلانی و منسجم رفتار شود.

¢ اجرای سیاست در مدیریت مطلوب بحران در یک رویکرد اجرایی پایین به بالا، مستلزم هماهنگی هم به‌صورت عمودی در تمام سطوح دولتی و هم به‌صورت افقی درون دولت و همچنین با بخش‌های خصوصی و عمومی در چارچوب «حاکمیت مشترک» است. از آنجایی که بلایای طبیعی اساسا ماهیتی محلی دارند، دولت‌ها و جوامع محلی در بهترین موقعیت برای واکنش اولیه هستند. اگرچه در سوانح شدید و بزرگ، الگوی بالا به پایین حکم‌فرماست.

¢ ارزیابی پیشینی از بحران به نهادها و سازمان‌ها کمک می‌کند تا اهمیت نسبی خطرها را بدانند و آنها را برای اولویت‌بندی اقدامات شناسایی کنند. ارزیابی پسینی در مدیریت بحران نیز در راستای چارچوبی مشترک برای اقدامات هماهنگ پس از سانحه و برنامه‌ریزی جهت بازیابی انجام می‌شود. هدف اصلی برآورد تأثیر یک سانحه و تعریف استراتژی بازیابی عملی و پایدار برای بسیج منابع مالی و فنی است. (19336)

 

 

 

1402/7/10

دفتر مطالعات حکمرانی

بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه (84):

پیوست عدالت برای احکام استخدامی (موضوع بند الف ماده ۱۰۶)

 

بیان/شرح مسئله

از آن رو که عدالت اساسی‌ترین اصل در تدوین قوانین بوده و نیز در سیاست‌های کلی برنامه هفتم بر «پیشرفت توأم با عدالت» تأکید شده است، در گزارش «بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه: پیوست عدالت برای احکام استخدامی (موضوع بند الف ماده 106)» سعی بر آن بوده تا بند (الف) ماده (106) برنامه هفتم، که در آن ممنوعیت استخدام رسمی در طول برنامه به عنوان راهکاری برای افزایش بهره‌وری نیروی انسانی پیشنهاد شده است، مورد ارزیابی قرار گرفته و میزان انطباق و همراستایی این بند با عدالت بررسی شود.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

نتیجه ارزیابی‌ها آن است که این بند انطباق بسیار کمی با عدالت دارد. چرا که اولا تشخیص صحیحی از مسئله صورت نگرفته و موضوع استخدام رسمی ضریب و اثر چندانی در ایجاد بهره‌وری ندارد. ثانیا در عرصه توزیع اولیه اثر منفی کم و در عرصه توزیع فرآیندی و عدالت تأمینی اثر منفی زیادی دارد. برابری‌های اساساسی همچون برابری تمهیدی و برابری فرآیندی شده نقض کرده و منتهی به تبعیض‌های ناموجه خواهد گشت. همچنین در برش‌های جمعیتی اثر منفی بر برش نسلی و برش قشری خواهد داشت. در شاخصه‌های فساد امکان و ظرفیت ایجاد تعارض منافع در این پیشنهاد وجود دارد. همچنین در شاخصه‌های حکمرانی مردمی بواسطه عدم اقناع جامعه نسبت به چنین پیشنهادی، اثر منفی بر احساس عدالت در پی تصویب آن را شاهد خواهیم بود.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

با توجه به نتایج بدست آمده پیشنهاد آن است که این بند حذف شود و یا در آن اصلاحات جدی و بسیار اساسی صورت گیرد. (19299)

 

 

 

1402/7/16

بررسی و شبیه‌سازی شواهد محور طرح ساماندهی،

تأمین و تربیت نیروی انسانی آموزشی و پرورشی

وزارت آموزش و پرورش

 

بیان/شرح مسئله

تأمین نیروی انسانی آموزش و پرورش (آوپ) از چالش‌های اصلی وزارت آموزش و پرورش در سالیان اخیر بوده که تأثیر خود را به وضوح بر کیفیت تحصیلی دانش‌آموزان نشان داده است که نموده‌ای از آن را می‌توان در مواردی همچون تخصیص بالای تعداد دانش‌آموزان به‌ازای هر معلم، افت رتبه کشور در آزمون بین‌المللی تیمز (آزمونی برای سنجش کیفیت تحصیلی دانش‌آموزان در دروس علوم و ریاضیات) و آزمون بین‌المللی پرلز (آزمونی برای سنجش کیفیت روخوانی دانش‌آموزان) مشاهده نمود. در این راستا طرح «ساماندهی، تأمین و تربیت نیروی انسانی آموزشی و پرورشی وزارت آموزش و پرورش»، ارائه شده که بن‌مایه اصلی آن برآورد دقیق نیروی انسانی مورد نیاز آوپ است که به‌واسطه آن، بتوان از قبل زمینه‌سازی مناسبی برای تربیت و جذب نیروهای آموزشی و پرورشی در دانشگاه فرهنگیان و دانشگاه شهید رجایی صورت پذیرد و در‌نهایت به بهره‌مندی بهتر دانش‌آموزان از امکانات آموزشی منجر شود.

هدف این گزارش، نمایش کارکردهای مدل‌های موجود در آزمایشگاه‌های حکمرانی در بهبود برنامه‌ریزی نیروی انسانی مورد نیاز آوپ است که از موضوعات محوری و اصلی مطرح شده در طرح مذکور می‌باشد. این گزارش با ارائه شبیه‌سازی منابع انسانی آوپ (دانشجو-معلم، مهارت‌آموز، معلم، هیئت‌علمی و ...)، تلاش نموده تصمیم‌گیر را در برآورد واقع‌بینانه نیاز آوپ در سالیان آتی یاری نماید تا برنامه‌ریزی منابع انسانی را به‌گونه‌ای به انجام رساند که آوپ در آینده با کمبود و یا مازاد معلم روبه‌رو نگردد.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

در این گزارش برنامه‌ریزی منابع انسانی آوپ در دو حالت مختلف روش جذب معلمان (تنها از طریق پذیرش دانشجو-معلمان و یا هم از طریق پذیرش دانشجو-معلمان و هم مهارت‌آموزان) و با سه سناریوی مختلف در تعداد زادوولد، شبیه‌سازی شده است. شبیه‌سازی انجام شده در این پژوهش باتوجه به خروج و ورود دانش‌آموزان و بازنشستگی معلمان، برای تأمین نیاز دانش‌آموزان در سالیان آینده کمبودی 160 هزار نفری از معلمان را نشان می‌دهد که لازم است برای برطرف نمودن آن اگر شرایط تأمین این نیاز وجود داشته باشد، اقدامات لازم مبنی‌بر پذیرش دانشجو-معلمان یا مهارت‌آموزان صورت پذیرد، در غیر این‌ صورت، لازم است در حالتی که نیاز نیروی انسانی آوپ قرار باشد تنها از طریق پذیرش دانشجو-معلم تأمین شود، تحت سناریو رشد پایین جمعیتی با پذیرش سالیانه 25.000 دانشجو-معلم در پنج سال نخست و 3013 دانشجو-معلم در سال ششم و یا تحت سناریو رشد متوسط جمعیتی با پذیرش سالیانه 25.000 دانشجو-معلم در پنج سال نخست و 21862 دانشجو-معلم در سال ششم، و یا تحت سناریو رشد بالای جمعیتی با پذیرش سالیانه 25.000 دانشجو-معلم در 6 سال نخست به‌علاوه 207 دانشجو-معلم جدید در سال هفتم، 5176 دانشجو-معلم جدید در سال هشتم، 9334 دانشجو-معلم جدید در سال نهم و 13441 دانشجو-معلم جدید در سال دهم، با کمترین بار مالی نیاز آوپ پوشش داده شود. همچنین در حالتی که نیاز به نیروی انسانی آوپ بتواند هم از طریق پذیرش دانشجو-معلم و هم مهارت‌آموز تأمین شود، می‌توان تحت سناریو رشد پایین جمعیتی با پذیرش سالیانه 25.000 دانشجو-معلم و پذیرش سالیانه 10.000 مهارت‌آموز به‌مدت چهار سال و پذیرش 6554 دانشجو-معلم در سال پنجم و یا تحت سناریو رشد متوسط جمعیتی با پذیرش سالیانه 25.000 دانشجو-معلم و پذیرش 10.000 مهارت‌آموز به‌مدت چهار سال و پذیرش 15864 دانشجو-معلم در سال پنجم، و یا تحت سناریو رشد بالای جمعیتی با پذیرش سالیانه 25.000 دانشجو-معلم و پذیرش 10.000 مهارت‌آموز به‌مدت چهار سال و پذیرش 20.207 دانشجو-معلم در سال پنجم به‌علاوه 4510 و 13441 دانشجو-معلم جدید در سال‌های نهم و دهم، با کمترین بار مالی و با شیب ملایمی، منجر به رسیدن تعداد معلمان به میزان مطلوب گردید.

در این راستا دانشگاه فرهنگیان نیاز دارد در حالت تأمین معلم تنها از طریق پذیرش دانشجو-معلم در سناریو رشد پایین، متوسط و بالای جمعیتی به‌مدت پنج سال و هر‌ساله به جذب 300 هیئت‌علمی و 102 هیئت‌علمی در سال ششم و در حالت تربیت معلمین آوپ هم از طریق پذیرش دانشجو-معلم و هم مهارت‌آموز در هر سه سناریو رشد جمعیتی، به‌مدت پنج سال و هرساله به جذب 300 هیئت‌علمی برای تدریس دانشجویان اقدام نماید و یا آنکه این میزان و یا بخشی از آن را به‌صورت اساتید مدعو از سایر دانشگاه‌ها فراهم ببیند.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

درون‌مایه اصلی و توصیه کاربردی این گزارش بهره‌مندی تصمیم‌گیر از قابلیت‌های سیاستگذاری شواهدمحور و آزمایشگاه‌های حکمرانی در جهت کسب بینش نسبت به پیامدهای حالات و تصمیمات مختلف و برنامه‌ریزی براساس برآوردهای واقع‌بینانه می‌باشد. (19322)

 

 

 

1402/7/16

بررسی برنامه هفتم توسعه (۸۶):

ضعف ظرفیت‌ها و شاخص‌های سیستمی برای حکمرانی توسعه و پیشرفت

 

بیان/شرح مسئله

این خلاصه مدیریتی به مسئله راهبردی ضعف ظرفیت‌های کلان یکپارچه‌ساز در برنامه‌ریزی‌های توسعه می‌پردازد و بر نقش حیاتی آن در ایجاد چشم‌انداز مشترک برای پیشرفت کشور تأکید کرده و پیامدهای نادیده‌انگاشتن این ظرفیت‌ها را که می‌تواند منجر به عدم انسجام ارکان حاکمیت در مسیر توسعه و احساس ناامیدی و سرخوردگی اجتماعی شود، برجسته می‌کند.

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

در این گزارش پس از بررسی نمونه‌هایی از رویدادهای توسعه‌ای کشور که به توسعه‌ پایدار و عادلانه منجر شده و همچنین مقایسه برخی شاخص‌های کلان در مسیر توسعه کشور مانند عدالت و رقابت، به آسیب‌شناسی وضعیت حکمرانی توسعه نیز پرداخته شده است.

از‌جمله آسیب‌های موجود بررسی شده در مسیر توسعه و پیشرفت، ضعف و عدم یکپارچگی در حکمرانی توسعه، عدم وجود مدلی برای ارزیابی و سنجش شاخص‌های سیستمی توسعه، عدم فراگیری توسعه در همه ارکان حاکمیت، ناهماهنگی در توسعه میان قوای سه‌گانه، ضعف در نظام برنامه‌ریزی توسعه و ... است.

این نارسایی‌ها از آن جهت اهمیت دارد که می‌تواند به توسعه نامتوازن، عدم وجود تصویری امیدوارکننده نسبت به آینده در میان مردم و در‌نتیجه احساس سرخوردگی عمومی، منجر شود. از‌این‌رو انتظار می‌رود با هماهنگی همه قوا، مسیر توسعه و پیشرفت هموار و هم‌گرا شود.

از‌جمله اقداماتی که برای ایجاد ابتکار عمل در تحول حکمرانی توسعه انتظار می‌رود، طراحی ساز‌و‌کارهایی برای بازخوردگیری از حکمرانی توسعه در کشور است که باید از طریق ارائه مدلی برای رصد و سنجش توسعه کشور به‌وسیله شاخص‌های کلان سیستمی و ارائه گزارش‌های سالیانه از وضعیت این شاخص‌ها و پیشرفت آن در طول برنامه هفتم توسعه، دنبال شود. این موضوع باید با ایجاد یک مرکز پردازش داده فراقوه‌ای برای رصد شاخص‌های سیستمی توسعه و پیشرفت دنبال شود.

همچنین به‌منظور ایجاد هم‌گرایی و یکپارچگی در مسیر حکمرانی توسعه می‌توان با تجمیع شوراهای فراقوه‌ای در شورای سران قوا و ایجاد شورای عالی توسعه و پیشرفت، تلاش‌های توسعه‌ای در همه ارکان حاکمیت را هماهنگ کرد. از دیگر اقداماتی که برای توسعه فراگیر نیاز است و در برنامه‌های توسعه نسبت به آن غفلت شده، توسعه حکمرانی پارلمانی است. مجلس باید موظف شود تا در طول برنامه هفتم، برنامه‌ریزی و اقدامات لازم برای توسعه حکمرانی پارلمانی را مبتنی‌بر سیاست‌های کلی نظام قانونگذاری، انجام دهد.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

شاخص‌های سیستمی یکپارچه‌ساز: این گزارش توصیه می‌کند که یک مدل یکپارچه از 5 تا 7 شاخص سیستمی طراحی شود تا نمایی کلی از پیشرفت و توسعه کشور ارائه گردد. همچنین این شاخص‌های کلان باید بر ارزیابی آثار و پیامدهای فعالیت‌های توسعه‌ای کشور متمرکز باشد.

مرکز رصد و دیده‌بانی توسعه و عدالت: این مرکز که باید ذیل شورای عالی توسعه و پیشرفت تشکیل شود، داده‌های معتبر سه قوه را برای پایش و ارزیابی شاخص‌های سیستمی توسعه جمع‌آوری کرده و گزارش‌های رصدی را به‌همراه داده‌های به‌روز از وضعیت توسعه‌یافتگی کشور، در اختیار تصمیم‌گیرندگان و مردم قرار دهد.

شورای عالی توسعه و پیشرفت: برای اطمینان از هم‌افزایی در تلاش‌های توسعه‌ای در بین سه قوه و تمامی دستگاه‌های حاکمیتی، و مبتنی‌بر اصل تفکیک قوا و اختیارات رهبری برای ایجاد هماهنگی میان سه قوه، پیشنهاد می‌شود یک شورای فراقوه‌ای در نقش قرارگاه پیشرفت، برای هماهنگی و نظارت بر فعالیت‌های توسعه‌ای کشور شکل بگیرد. همچنین پیشنهاد می‌شود به‌جای ایجاد شورای جدید در کنار شوراهای قبلی، با ادغام شوراهای فراقوه‌ای موجود در شورای هماهنگی سران سه قوه و ایجاد یکپارچگی در مأموریت‌های آن، رصد، راهبری و هماهنگی کلان توسعه‌ی کشور در این شورا انجام شود.

تحول در برنامه‌ریزی توسعه: از‌جمله ضرورت‌های تحول در حکمرانی توسعه، اصلاح و ارتقای کیفیت برنامه‌ریزی توسعه کشور است. پیشنهاد می‌شود در مدت اجرای برنامه هفتم، سازمان برنامه و بودجه به‌عنوان محور برنامه‌ریزی‌های توسعه کشور، با همکاری سایر دستگاه‌های ذی‌ربط و ذی‌صلاح و همچنین مشارکت اندیشمندان، چارچوب پیشنهادی تحول نظام برنامه‌ریزی توسعه را ارائه نماید.

اقدامات توسعه‌ای فراگیر برای تمامی ارکان حاکمیت از‌جمله حکمرانی پارلمانی: برای تضمین توسعه فراگیر، پیشنهاد می‌شود همه ارکان حاکمیت در مسیر توسعه قرار گیرند. از‌جمله ارکانی که به‌صورت ویژه نیازمند توسعه می‌باشد، حکمرانی پارلمانی است. این مسئله شامل تعیین اهداف برای تحول نظام قانونگذاری، بهبود برنامه‌های توسعه پارلمان، روش‌ها و فرایندهای نظارتی و ارتقای عملکرد نمایندگی است.

احکام پیشنهادی برای حکمرانی توسعه: در انتهای گزارش احکام پیشنهادی برای حکمرانی توسعه پیشنهاد شده که به‌دلیل حجم آن از ثبت در خلاصه مدیریتی صرف‌نظر شده است.

در پایان لازم به توضیح است که پرداختن به چالش‌های موجود در مسیر توسعه کشور نیازمند رویکردی کل‌نگر و فراگیر است که شاخص‌های سیستمی و ظرفیت‌های کلان یکپارچه‌ساز را در خود جای دهد. اجرای سیاست‌های پیشنهادی می‌تواند رویکرد منسجم‌تر و مؤثرتری را برای حکمرانی توسعه ایجاد کند و در‌نهایت منجر به چشم‌اندازی مشترک برای پیشرفت و رفاه شود. (19323)

 

 

 

1402/7/19

 

کمیسیون اصل نود به‌مثابه آمبودزمان (چالش‌ها، فرصت‌ها و رهیافت‌ها)

 

بیان/شرح مسئله

آمبودزمان‌ها به‌مثابه نهادهای تظلم‌خواه هستند که از حقوق عامه مردم در برابر دستگاه‌های تأثیرگذار در امر عمومی دفاع می‌کنند. آمبودزمان به‌طور‌کلی به آمبودزمان‌های حوزه سیاسی ـ عمومی و آمبودزمان‌های سازمانی (داخل سازمان‌ها) تقسیم می‌شوند. آمبودزمان‌های حوزه سیاسی ـ عمومی معمولاً به‌صورت فراقضایی به حل‌و‌فصل شکایات می‌پردازند و از‌جمله مؤلفه‌های بنیادین آنها استقلال نهادی، صداقت و اقتدار اخلاقی بالای اعضا، اختیارات جامع، در دسترس بودن و کارآمدی است. این مؤلفه‌ها در استانداردهای بین‌المللی در قالب اصول عملیاتی ذیل مطرح می‌شوند:

دسترسی‌پذیری آسان برای همه اقشار به‌خصوص آسیب‌پذیرها، داشتن مبنای قانونی، روند عزل‌و‌نصب تضمین‌کننده استقلال، بستر مساعد برای بی‌طرفی و شفافیت و صداقت، دسترسی‌پذیری به‌تمامی اماکن جهت بازرسی، سازوکار تخصیص منابع تضمین‌کننده استقلال، محافظت از اعضای آمبودزمان در برابر تهدیدهای بیرونی، رسیدگی منفعل و فعال به شکایات با ابزارهای غیر‌قضایی و دوستدار حقوق^[29] با هدف تسهیل حل‌وفصل منازعات بین طرفین (مردم و ارائه‌دهندگان خدمات عمومی)، ارائه پیشنهادها به دستگاه‌های مسئول جهت اصلاحات اداری یا قانونی با هدف بهبود عملکرد ارائه‌دهندگان خدمات، همکاری و گفتگو با مؤسسه‌های مشابه همکار از طریق شبکه‌های الکترونیکی، تبادل اطلاعات و برگزاری جلسات منظم با یکدیگر.

آمبودزمان‌های سازمانی نیز داخل دستگاه و سازمان‌ها به ایفای نقش در محدوده کارمندان و ارباب‌رجوعان خود می‌پردازند و از روش‌های مختلف همچون دیپلماسی، میانجیگری غیر‌مستقیم، ارائه ارجاعات برای میانجیگری رسمی به داخل یا خارج سازمان و غیره استفاده می‌کنند. نکته حائز اهمیت این آمبودزمان‌ها این است که اگر در دستگاه‌ها و وزارتخانه‌ها قرار بگیرند می‌توانند بسیاری از شکایات مردمی علیه دستگاه‌های مختلف را خودبه‌خود پیش از رسیدگی به آمبودزمان‌های حوزه عمومی رفع کنند.

جمهوری اسلامی ایران نیز نهادهای نظارتی مختلفی دارد که از این میان، کمیسیون اصلِ نودِ مجلس شورای اسلامی ازجمله مردمی‌ترین آنهاست و ظرفیت‌های مشابهی با الگوی نهادی آمبودزمان را دارد. منظور از ظرفیت‌های مشابه این است که تحت شرایطی می‌توان آن را به‌مثابه آمبودزمان در نظر گرفت و در شرایطی دیگر این فرض با چالش مواجه است. به‌طور مثال، اگر مفهوم «طرز کار» در اصل نود قانون اساسی به‌صورت مضیّق معنا شود، آنگاه کمیسیون اصل نود را نمی‌توان در قالب یک نهاد آمبودزمان تعریف کرد اما اگر مفهوم «طرز کار» به‌صورت موسّع تفسیر شود، آنگاه کمیسیون اصل نود را می‌توان نهادی آمبودزمان در نظر گرفت. هرچند امروزه سازمان بازرسی کل کشور از‌طرف جمهوری اسلامی در سطح بین‌المللی به‌عنوان نهاد آمبودزمان معرفی شده‌ است، اما تنها نهاد رسمی کشور برای نظارت فراقضایی کمیسیون اصل نود است زیرا سازمان بازرسی کل کشور بخشی از قوه قضائیه بوده و دارای شأن قضایی است [1].

 

نقطه نظرات/یافته‌های کلیدی

در این پژوهش برای مطالعه کمیسیون اصل نود، از سه دریچه فرایند ورودی، فرایند پردازش و فرایند خروجی نگریسته شده است که هرکدام از این فرایندها دارای نقاط قوت و ضعف است. به‌منظور تطبیق کمیسیون اصل نود با نهاد آمبودزمان از پنج مؤلفه بنیادین یعنی استقلال نهادی، صداقت و اقتدار اخلاقی، اختیارات جامع، در دسترس بودن و کارآمدی استفاده شده است. با توجه به این استانداردها، می‌توان فهرست چالش‌های کمیسیون اصل نود را این‌گونه برشمرد:

۱. کمبود ظرفیت نیروی انسانی جهت رسیدگی به پرونده، ۲. حجم بالای شکایت ورودی مرتبط و غیر‌مرتبط پردازش نشده، ۳. امکان سلیقه‌ای شدن رسیدگی به شکایات، ۴. عدم تخصص کافی نمایندگان در حوزه بازرسی و نظارت، ۵. احتمال تسویه‌حساب سیاسی در امر نظارت (نقض اخلاق‌مداری) با توجه به ماهیت سیاسی مجلس، ۶. عدم شناخت کافی نخبگان و مردم از کمیسیون اصل نود، ۷. دسترسی‌پذیری دشوار به کمیسیون اصل نود، ۸. عدم ارتباط کمیسیون اصل نود با سازمان‌های مردم‌نهاد و حلقه‌های میانی، ۹. نداشتن پشتوانه قانونی کافی جهت پیگیری پرونده شکایت‌ها در فرایند قضایی، ۱۰. سیستم اطلاع‌رسانی و اقناعی ضعیف جهت تنویر افکار عمومی و شاکیان پرونده‌ها و ۱۱. عدم استقلال کافی کمیسیون اصل نود از هیئت‌رئیسه مجلس.

 

پیشنهاد راهکار‌های تقنینی، نظارتی یا سیاستی

به‌نظر نگارندگان، مهم‌ترین چالش کمیسیون اصل نود ساختار سازمانی و فرایندی غیراجتماعی این نهاد پارلمانی است. به‌گونه‌ای که به مشکلات دیگری ازجمله عدم اطلاع مردم از وجود این کمیسیون، دسترسی‌پذیری دشوار، نبود سامانه الکترونیک، حجم بالای شکایات (مرتبط و غیرمرتبط)، چالش نیروی انسانی، کژکارکردهای نظارت غیر‌قضایی و غیره انجامیده است. برای برطرف کردن این چالش‌ها، موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

تعامل سازنده با سازمانهای مردمنهاد و حلقههای میانی جهت پردازش تخصصی شکایات مردمی، تبدیل شدن کمیسیون اصل نود به آمبودزمان مادر از طریق فعال ساختن و تعامل سازنده با آمبودزمان‌های سازمانی، فعال ساختن و بسیج کردن سایر نمایندگان (غیر‌عضو کمیسیون اصل نود) در راستای نقش نظارتی مجلس، ایجاد سامانه الکترونیک ستادی و شبکه با سامانه‌های نظارتی مردمی، تقویت کمیسیون اصل نود در استفاده از ابزارهای نظارتی غیر‌قضایی مجلس، ایجاد ظرفیت قانونی-حقوقی برای کمیسیون اصل نود جهت پیگیری شکایات در فرایند قضایی، همکاری بیشتر کمیسیون اصل نود و سازمان بازرسی کل کشور، استقلال کمیسیون اصل نود از هیئت‌رئیسه مجلس. (19330)