بیان مسئله
اولین آییننامه «مدارس هیئتامنایی» در هفتصد و هشتاد و هشتمین جلسه شورای عالی آموزشوپرورش به تاریخ 1388/۰۲/01 به تصویب رسید. این آییننامه در واقع شکلی عملیاتی از ماده ۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۱۴۴) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور مبنی بر افزایش مشارکتهای مردمی از طریق خرید خدمات و واگذاری مدیریت واحدهای دولتی به بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی با پرداخت تمام یا بخشی از هزینه سرانه خدمات بود.
بر اساس سالنامه آماری وزارت آموزش و پرورش در سال تحصیلی 1400-1401 جمعاً 2989 مدرسه (یعنی 2/61 درصد کل مدارس) به شیوه هیئتامنایی اداره میشوند که در مجموع 1014352 دانشآموز (معادل 6/62 درصد کل دانشآموزان) در آنها مشغول به تحصیل میباشند.
بر اساس ماده ۱۲ آخرین نسخه اصلاحی آییننامه این مدارس شرکت دانشآموزان در فعالیتهای آموزشی و پرورشی فوقبرنامه و کمکهای مردمی، اختیاری و داوطلبانه خواهد بود و الزام دانشآموزان به شرکت در کلاسهای فوقبرنامه، ممنوع است. و براساس ماده ۱۰ آییننامه، منابع مالی این مدارس عبارتند از: ۱) اعتبارات دولتی که در قالب بخشی از سرانه هزینه تمام شده پرداخت میشود؛ ۲) هدایا و کمکهای مردمی و خیرین؛ ۳) وجوهی که از طریق شورای آموزش و پرورش شهرستان یا منطقه با توجه به عملکرد موفق مدرسه به صورت تشویقی در اختیار مدرسه قرار میگیرد؛ ۴) وجوهی که از ارائه خدمات آموزشی و پرورشی فوق برنامه دریافت میشود و ۵) سایر درآمدهای قانون.
با گذشت ۱۴ سال از شروع به کار مدارس هیئتامنایی، بررسی تجربه این مدارس به جهت سنجش راه آمده و تصمیمگیری برای آینده مهم است؛ بهویژه آنکه در سند تحول دولت سیزدهم و همچنین سند انتظارات رئیس دولت سیزدهم از وزیر آموزش و پرورش این ایده بار دیگر طرح و اهدافی برای تبدیل مدارس دولتی به هیئتامنایی تعیین شد. این گزارش از سه بخش اصلی تشکیل شده است: بخش اول بررسی آییننامه مدارس هیئت امنایی و تاریخ تحولات آن؛ بخش دوم: بررسی وضع موجود مدارس و چالشهایی که در آییننامه، سطح ستادی و درون مدارس وجود دارد و بخش سوم: ارائه راهکارهایی در زمینه بهبود سازوکار مشارکت از طریق مدارس هیئتامنایی.
یافتههای کلیدی
بررسیهای میدانی نشان میدهد که عملاً ایده ایجاد بستری برای مشارکت و خرید خدمات به نتیجه نرسیده است و در عمل با تبدیل مدارس با کیفیت دولتی به هیئتامنایی و دریافت شهریه بخش بزرگی از ظرفیتهای آموزش و پرورش از دسترس عموم دانشآموزان خارج شده و مدارسی غیررایگان با شهریهای کمتر از مدارس غیردولتی شکل گرفته که به معنای تعمیق ناعدالتیهای آموزشی است. اصلیترین دلایل عدم وصول به نتیجه را میتوان به قرار ذیل برشمرد:
- مشکلات اجرایی و آییننامهای از قبیل فقدان حمایتهای کافی از کادر اجرایی مدرسه و ابهام در نقش سیاستگذار و ناظر (تعارض منافع ناظر و منظور)
- عدم آگاهی مدیران، اعضای هیئتامنا و نیروهای اجرایی از آییننامه
- عدم تمایل مدیران مدارس به ایجاد مشارکت در تصمیمگیری
- عدم تمایل مناطق آموزشی به ایجاد مشارکت در تصمیمگیری
- مشکلات ساختاری همچون کمبود کارشناس مدارس هیئتامنایی در مناطق
پیشنهاد راهکار تقنینی، نظارتی یا سیاستی
پیشنهادات این گزارش در سه سطح سیاستی، ستادی و آییننامهای ارائه شده است که مهمترین آنها عبارتند از:
هیئتهای امناء یکی از سازوکارهای پرکاربرد مشارکت در جوامع جدید به حساب میآید. استفاده از این سازوکار در نظام آموزشی ایران به دوره پهلوی و ایجاد هیئتامناء برای مدیریت دانشگاهها بازمیگردد اما از همان زمان بحث و دغدغههای بسیاری پیرامون عملکرد واقعی این سازوکار و میزان اثربخشی آن وجود داشته است.
با تصویب «آییننامه توسعه مشارکتهای مردمی به شیوه مدیریت هیئت امنایی در مدارس» در اول اردیبهشت ۱۳۸۸ توسط شورای عالی آموزشوپرورش، برای اولین بار این سازوکار در نظام آموزش رسمی عمومی ایران نیز به کار گرفته شد. از آن زمان تا کنون بیش از ۱۴ سال تجربه در زمینه اداره مدرسه به شیوه هیئتامنایی و تدوین و اصلاح آییننامهها کسب شده و جمعیت بالغ بر ۱ میلیون دانشآموز (معادل 6.6 درصد کل دانشآموزان) در 2989 مدرسه کشور که به شیوه هیئت امنایی اداره میشوند در حال تحصیل هستند[1]. با گذشت ۱۴ سال از آغاز این ایده، بررسی تجربه این مدارس به جهت سنجش راه آمده و تصمیمگیری برای آینده مهم است.
از سوی دیگر با روی کار آمدن دولت سیزدهم و دغدغه آن پیرامون مردمیسازی اداره کشور، در حوزه آموزش نیز بحث از مدارس هیئت امنایی بیش از پیش در محل گفتگوها و تصمیمگیریهای سیاستگذاران آموزشی قرار گرفت. سند تحول دولت سیزدهم، مردمیسازی را از اولویتهای اساسی خود قرار داده و سند انتظارات دولت به صراحت از وزیر آموزشوپرورش خواستار هیئت امنایی نمودن ۲۵ درصد مدارس کل کشور شده است. این مسئله به منزله هیئتامنایی شدن ۱ مدرسه از هر ۴ مدرسه در کل کشور است. از سوی دیگر با هیئتامنایی شدن ۲۵ درصد مدارس، و با توجه به اینکه 15.6 درصد از مدارس کشور غیردولتی هستند[2]، بیش از ۴۰ درصد مدارس کشور ذیل سازمان مشارکتهای مردمی قرار خواهد گرفت و به لحاظ ساختاری از بدنه معاونتهای وزارتخانه تفکیک خواهند شد.
حال این پرسش وجود دارد که آیا اینگونه توجه به مدارس هیئتامنایی بر اساس نظر کارشناسی بوده یا صرفاً بر اساس دغدغه ایجاد مشارکت؟ آیا معاونت مشارکتها ارزیابی دقیقی از عملکرد مدارس موجود در دست دارد؟ آیا اعداد و ارقام توسعه مدارس بر اساس گزارشهای ارزیابی و ظرفیتهای موجود برای گسترش چنین مدارسی تعیین شده است؟ تا چه حد از میزان رضایت والدین از مدارس هیئت امنایی موجود اطلاع داریم؟ آیا مدارس به آییننامه خود پایبندی دارند؟ آیا مدارس در دریافت غیراجباری هزینهها از والدین که به صراحت در آییننامه اشاره شده است پایبندند؟ و مهمتر از همه اینکه این مدارس چه نوع مشارکتهای مردمی را ایجاد کردهاند؟
با توجه به آنچه که بیان شد، در گزارش پژوهشی حاضر به بررسی تجربه مدارس هیئتامنایی و میزان موفقیت آنها در ایجاد مشارکت مردمی پرداخته خواهد شد. بدین منظور با مطالعه میدانی و مصاحبه عمیق با برخی از مدیران مدارس، مسئولان ستادی و والدین دانشآموزان هیئت امنایی به بررسی میزان تحقق آییننامه در مدارس هیئتامنایی و انواع مشارکت والدین در امورات اداره مدرسه پرداخته شده است. همچنین در بررسی جداگانه با مصاحبه از جمع بیشتری از مسئولان مدارس در زمینه نحوه گزینش دانشآموزان و میزان و نحوه دریافت مبالغ از والدین به این مسئله پرداخته شده که در زمینه اجرای آییننامه در مباحث مالی -که پیوند وثیقی با اصل سیام قانون اساسی در زمینه تامین آموزشوپرورش عمومی رایگان دارد- مدارس و مناطق آموزشی تا چه میزان به قواعد تعیین شده آشنایی و پایبندی دارند.
این گزارش از سه بخش اصلی تشکیل شده است: بخش اول بررسی آییننامه مدارس هیئت امنایی و تاریخ تحولات آن؛ بخش دوم: بررسی وضع موجود مدارس و چالشهایی که در آییننامه، سطح ستادی و درون مدارس وجود دارد؛ بخش سوم: ارائه راهکارهایی در زمینه بهبود سازوکار مشارکت از طریق مدارس هیئتامنایی.
پیشینه تقنینی مدارس هیئتامنایی
بر اساس مقدمه آییننامه مدارس هیئتامنایی که در اردیبهشت ماه 1388 از سوی شورای عالی آموزش و پرورش به تصویب رسید، این نوع از مدارس در پی قوانین و سیاستهای ذیل آغاز به کار کردند:
۱) ماده ۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری: امور تصدیهای اجتماعی، فرهنگی و خدماتی با رعایت اصول ۲۹ و ۳۰ قانون اساسی از طریق توسعه بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی ... با استفاده از شیوههای ذیل انجام میگردد: ۲) خرید خدمات از بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی؛ ۴) واگذاری مدیریت واحدهای دولتی به بخش تعاونی و خصوصی و نهادها و موسسات عمومی غیردولتی با پرداخت تمام یا بخشی از هزینه سرانه خدمات. (با تلخیص)
۲) ماده (۱۴۴) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور: (با تلخیص): کلیه دستگاههای اجرائی موظفند به منظور افزایش کارآیی و بهرهوری و استقرار نظام کنترل نتیجه و محصول به جای کنترل مراحل انجام کار و اعطای اختیارات لازم به مدیران برای اداره واحدهای تحت سرپرستی خود به صورت مستقل و هدفمند نمودن تخصیص منابع، قیمت تمام شده آن دسته از فعالیتها و خدماتی که قابلیت تعیین قیمت تمام شده را دارند (از قبیل واحدهای آموزشی، پژوهشی ...)، براساس کمیت و کیفیت محل جغرافیائی مشخص ... و با اعطای اختیارات لازم به مدیرانذیربط اجرا نمایند. (با تلخیص)
۳) قانون تشکیل شوراهای آموزشوپرورش در استانها و شهرستانها مصوب مجلس شورای اسلامی مورخ 1372/10/26.
1.بررسی آییننامه مدارس هیئت امنایی و تاریخچه آن
اولین آییننامه «مدارس هیئتامنایی» آنطور که آمد در هفتصد و هشتاد و هشتمین جلسه شورای عالی آموزشوپرورش به تاریخ 1388/۰۲/01 به تصویب رسید. در مقدمه مصوبه هدف از تصویب این آییننامه و ایجاد این نحو مشارکت در آموزش وپرورش «کمک به اجرای ماده ۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (۱۴۴) قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و قانون تشکیل شوراهای آموزشوپرورش در استانها و شهرستانها و سیاست مدرسه محوری» ذکر شده است. این آییننامه، ترکیب هیئت امناء، وظایف و اختیارات آن، نحوه انتصاب مدیر مدرسه و شرح وظایف وی، و منابع مالی مجاز برای مدرسه را تعیین نموده است.
با بررسی دقیق شرح وظایف و اختیارات هیئت امنا در ماده ۳ آییننامه میتوان گفت همان نقشی که در ماده ۱۳ آییننامه اجرایی مدارس برای شورای مدرسه (که بیشتر متشکل از اعضای داخل مدرسه است) به عنوان رکن اصلی مدیریتی مدرسه در نظر گرفته شده، در آییننامه مدارس هیئتامنایی به اعضای هیئتامنا[3] (که بیشتر از اعضای خارج مدرسه و جامعه محلی تشکیل شدهاند) واگذار شدهاست. بر اساس بند ۱ ماده ۳ آییننامه، هیئت امنای مدارس پیش از هر چیز حق بررسی و تصویب برنامه سالانه مدرسه به پیشنهاد مدیر را دارند؛ بررسی و تصویب بودجه و اعتبارات سالانه، تامین منابع مالی برای مدرسه، بررسی مسائل پرورشی مدرسه و تعیین راهبردهای آن، بررسی و تصویب برنامه تجهیز و تعمیرات فیزیکی مدرسه، تولید کتاب و موادآموزشی و کمکآموزشی مبتنی بر راهنمای برنامه درسی مصوب و مهمتر از همه «پیشنهاد انتصاب مدیر مدرسه» از مهمترین اختیارات هیئتامنا به شمار میرود. با بررسی این بخش از آییننامه میتوان گفت، مشارکت تعریف شده در آییننامه جوانب بسیار متنوعی را پوشش میدهد.
شاید مهمترین تفاوت مدرسه هیئت امنایی با مدارس دولتی از نظر برنامه درسی، امکان استفاده از نیروهای غیررسمی به تصویب هیئت امناء (بند ۱۱ ماده ۳ آییننامه) و تشکیل کلاسهای بسیار متنوع فوق برنامه (بند ۱ از ماده ۳ آییننامه) باشد. همچنین با اختیاراتی که آییننامه در دست هیئت امنا قرار میدهد، هیئت امنا قادر به بررسی مسائل گوناگون آموزشی و مدیریتی مدرسه و ابتکار عمل در این زمینه هستند.
از جمله موارد قابل توجه دیگر در آییننامه مدارس هیئت امنایی، مسائل مالی این مدارس و شباهت و تفاوت آن با مدارس دولتی عادی است. در ماده (۱۰) این آییننامه در زمینه «منابع مالی مدارس هیئتامنایی» هیچ بحثی از دریافت شهریه از والدین نشده است. هیئت امنا و مدیر علاوه بر سرانههای آموزش وپرورش و کمکهای داوطلبانه مجازند از «وجوهی که از خدمات آموزشی و پرورشی فوقبرنامه (اضافه بر برنامهها رسمی آموزشوپرورش) دریافت میشود» برای اداره برنامههای آموزشی و پرورشی خود استفاده کنند. از آنجا که این آییننامه، هیئت امنایی شدن مدارس دولتی را مجاز دانسته و در عمل نیز مدارس دولتی عادی و مدارس نمونه بودند که به هیئت امنایی تبدیل شدند، عدم مغایرت این آییننامه و اجرای آن با اصل ۳۰ قانون اساسی[4] از اهمیت اساسی برخوردار است. براساس این آییننامه هیچگونه شواهدی بر اجازه قانونی مدیران مدارس و هیئتامنا بر دریافت مبالغ الزامی از والدین و زیرپا گذاشتن قانون اساسی در زمینه آموزشوپرورش رایگان به چشم نمیخورد. تنها مسئله موجود، ارتباط یافتن این آییننامه با ماده ۱۴۴ قانون برنامه چهارم توسعه و به ویژه دستورالعمل اجرایی است که پس از تصویب آییننامه در اردیبهشت ۱۳۸۸، از طرف وزیر وقت ابلاغ گشت. در ماده (۱۰) فصل ششم این دستور العمل اجرایی مدارس هیئتامنایی اشاره شده است:
«اداره آموزشوپرورش میتواند در صورت تمایل هیئتامناء مدرسه مطابق ماده ۱۴۴ قانون برنامه چهارم توسعه کشور، پس از تعیین قیمت تمام شده هر یک دانشآموزان با رعایت ضوابط و مقررات مطابق فرمهای شماره ... به مدیر همان مدرسه واگذار نماید تا به صورت هیئتامنایی قیمت تمام شده اداره شود.»
ماده (۱۴۴) برنامه چهارم توسعه نیز دستگاههای اجرایی را در اعطای اختیارات به مدیران واحدهای تحت سرپرستی (از قبیل واحدهای آموزشی) در زمینه تعیین قیمت تمام شده مکلف مینماید. در واقع هر چند به صراحت «آییننامه مدارس هیئت امنایی» اجازه تعیین قیمت تمام شده خدمات آموزشی و دریافت شهریه را به مدیران و هیئتامنای این مدارس نداده است اما بر اساس دستورالعمل اجرایی و ماده (۱۴۴) برنامه چهارم توسعه و ابهامات موجود در آن، مدارس به سمت دریافت شهریه حرکت کرده و مسئولان ستادی نیز از این عمل جلوگیری ننمودند. نتیجه این امر اخذ شهریه از والدین و ایجاد نارضایتی بود که در نهایت به شکایت برخی از والدین به دیوان عدالت ادار منتهی گشت.
در متن دادرسی شکایتی که در سال ۱۳۹۷ از سوی یکی از والدین دانشآموزان شهر بابل از وزارت آموزشوپرورش شده است، اطلاعات قابل توجهی در زمینه دلایل نارضایتی والدین و نحوه دفاع آموزشوپرورش از نحوه عملکرد مالی مدارس وجود دارد. شاکی در بخشی از دادخواست خود منظور خود از شکایت را اینگونه مطرح نموده است:
«منظور و هدف من ابطال کل بخشنامه مورد بحث، مربوط به وزارت آموزشوپرورش کشور نبوده، بلکه ابطال آن قسمت، بند، ماده یا تبصره از بخشنامه وزارت آموزشوپرورش کشور است که اداره کل آموزشوپرورش استان مازندران با استناد به آن قسمت، بند، تبصره یا ماده، دبیرستانهای دولتی را تبدیل به دبیرستانهای هیئتامنایی کرده و بدین وسیله از والدین دانشآموزان (از جمله خود بنده) شهریه اخذ میکنند و متاسفانه بر خلاف قانون اساسی این شیوه مدیریت را کاملاً قانونی اعلام میدارند.»
دبیرکل وقت شورای عالی آموزشوپرورش در پاسخ به شکایت مذکور توضیح مبسوطی پیرامون عدم اجازه دریافت شهریه اجباری در آییننامه مدارس هیئتامنایی داده و در زمینه هزینههای فوق برنامه نیز اشاره میکند که «این برنامهها کاملا خارج از برنامه رسمی مدرسه بوده و تامین هزینههای آن توسط اولیا هیچ ربطی به رایگان بودن آموزشوپرورش وفق اصل ۳۰ قانون اساسی ندارد»[5] اما توضیحات آموزشپرورش از سوی دیوان عدالت اداری قابل پذیرش نبود و در نهایت در جلسه مورخ ۱39۷/۰۷/۱۷ دیوان، رای به ابطال این آییننامه داده شد:
«مفاد آییننامه توسعه مشارکتهای مردمی به شیوه مدیریت هیئتامنایی در مدارس، مصوب هفتصد و هشتاد و هشتمین جلسه مورخ ۰۱/۰۲/ ۱۳۸۸ شورای عالی آموزشوپرورش در حدی که با تغییر اداره مدارس دولتی به هیئت امنایی شائبه غیردولتی بودن مدارس را ایجاد میکند و منجر به این میشود که در عمل هیئتامناء مدارس، اولیاء دانشآموزان را به پرداخت شهریه برای خدمات آموزشی و پرورشی فوق برنامه ملزم میکند، مغایر اصل ۳۰ قانون اساسی است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال میشود»[6]
پس از ابطال آییننامه، آموزشوپرورش و شورای عالی به سرعت دست به کار شده و آییننامه جدید را که با اصلاحاتی در آییننامه پیشین بود، در ۱398/۰۴/۱7 به تصویب رساند. از جمله مهمترین اصلاحات این آییننامه حذف امکان تبدیل مدارس هیئتامنایی به مدارس غیردولتی بود که در تبصره ۵ ماده ۱ آییننامه پیشین نقل شده بود. بر اساس این تبصره مدارس دولتی طی دو مرحله قابل تبدیل به مدارس غیردولتی بودند و این از مهمترین خطرات موجود در آییننامه سال ۸۸ به شمار میرفت. افزون بر این در ماده ۱۲ آییننامه جدید، صراحت دقیقتری در زمینه هزینههای فوق برنامه شده بود:
«شرکت دانشآموزان در فعالیتهای آموزشی و پرورشی فوقبرنامه و کمکهای مردمی، اختیاری و داوطلبانه خواهد بود و الزام دانشآموزان به شرکت در کلاسهای فوقبرنامه، ممنوع است. مدیران مدارس موظفند در چارچوب قانون تشکیل شوراهای آموزشی و پرورشی در استانها، شهرستانها و مناطق کشور، آییننامه اجرایی ماده ۱۱ قانون مذکور مصوب هیئت وزیران، مصوبات شورای عالی آموزشوپرورش و سایر ضوابط و مقررات، مدارس خود را به گونهای مدیریت کنند که شائبه غیردولتی بودن مدرسه ایجاد نشود».
هر چند مسئولان آموزشوپرورش در تلاش بودند تا مشکلات محدودی را که در آییننامه مدارس هیئتامنایی در زمینه اخذ شهریه وجود داشت، برطرف نمایند، اما حکم دیوان عالی در این زمینه صراحت داشت که نه فقط در آییننامه بلکه حتی در عمل هم نباید این مدارس به سمت الگوهای غیردولتی حرکت کنند و این مسئله صرفاً با اصلاح آییننامه به نتیجه نخواهد رسید، بلکه سازوکارهای نظارت و ارزیابی دقیقتری برای پیگیری این تخلفات مورد نیاز است. به هر حال مدارس هیئت امنایی با سرعت عمل وزارت آموزشوپرورش سال تحصیلی ۹۸ را از دست نداده و مجدداً با آییننامهای جدید به کار خود ادامه دادند.
در ادامه این گزارش به بررسی وضع موجود مدارس هیئتامنایی در قالب بررسی میدانی برخی از این مدارس خواهیم پرداخت و به تحلیل این مسئله میپردازیم که تا چه حد تغییر آییننامه در تغییر رویهها موثر واقع شده است.
2.گزارش وضع موجود مدارس هیئت امنایی
مدارس هیئتامنایی عموماً مدارس برتر دولتی و مدارس نمونه دولتی و نمونه مردمی سابق هستند که به الگوی هیئتامنایی تغییر یافتهاند. این مسئله به بند ۲ فصل سوم دستورالعمل اجرای آییننامه مدارس هیئت امنایی نیز مربوط میشود که بر این اساس تنها مدارسی امکان تبدیل شدن به هیئتامنایی را دارند که پس از ارزیابی از عملکرد واحد آموزشی مطابق شاخصهای ارزیابی «موفق به کسب حداقل ۲۵۰ امتیاز» شده باشند. بنابراین سازوکار هیئتامنایی شدن مدارس دولتی نوعی سازوکار ارزیابی و ارتقاء عملکرد این مدارس نیز به شمار میرود.
با توجه به مفاد آییننامه و همچنین دستورالعمل اجرای آییننامه، عوامل انگیزهبخش به مدارس دولتی که خود را به سازوکار هیئت امنایی ملحق نمایند، میتوان از این قرار دانست:
وضعیت فعلی مدارس هیئتامنایی
تعداد مدارس هیئتامنایی و دانشآموزان محصل در این مدارس طی پنج سال گذشته در جدول ذیل گزارش شده است:
تعداد مدارس هیئتامنایی و نسبت آنها به کل مدارس از سال تحصیلی 1395 تا 1401
|
سال تحصیلی |
ابتدایی |
متوسطه اول |
متوسطه دوم |
کل |
||||
|
تعداد |
درصد |
تعداد |
درصد |
تعداد |
درصد |
تعداد |
درصد |
|
|
1400-1401 |
1214 |
1.77 |
1013 |
3.82 |
762 |
3.92 |
2989 |
2/61 |
|
1399-1400 |
1325 |
1.97 |
1090 |
4.21 |
793 |
4.16 |
3208 |
2/86 |
|
1398-1399 |
1404 |
2.11 |
1145 |
4.4 |
799 |
4.2 |
3348 |
3/00 |
|
1397-1398 |
1411 |
2.15 |
1175 |
4.66 |
797 |
4.23 |
3383 |
3/09 |
|
1396-1397 |
1388 |
2.15 |
767 |
3.1 |
802 |
4.28 |
2957 |
2/74 |
|
1395-1396 |
1416 |
2.23 |
757 |
3.1 |
794 |
4.19 |
2967 |
2/79 |
اطلاعات جدول نشان میدهد که در حال حاضر 2989 مدرسه هیئتامنایی داریم که با فرض تعداد کل مدارس (دولتی و غیردولتی) به میزان 114.435 به معنای آن است که 2.61درصد کل مدارس هیئتامنایی هستند که نسبت به سال 1395-1396 کاهش داشتهاند هر چند که در سال 1397-1398 به بیش از ۳ درصد نیز رسیده بودند.
تعداد دانشآموزان مدارس هیئتامنایی و نسبت آنها به کل مدارس از سال تحصیلی 1395 تا 1401
|
سال تحصیلی |
ابتدایی |
متوسطه اول |
متوسطه دوم |
کل |
||||
|
تعداد |
درصد |
تعداد |
درصد |
تعداد |
درصد |
تعداد |
درصد |
|
|
1400-1401 |
444386 |
5/06 |
325419 |
8/90 |
244547 |
8/50 |
1014352 |
6/62 |
|
1399-1400 |
477026 |
5/65 |
345108 |
9/75 |
252474 |
9/13 |
1074608 |
7/29 |
|
1398-1399 |
506984 |
6/11 |
326189 |
9/53 |
248691 |
9/27 |
1081864 |
7/51 |
|
1397-1398 |
488004 |
6/05 |
292073 |
8/82 |
247516 |
9/45 |
1027593 |
7/34 |
|
1396-1397 |
469739 |
5/96 |
242683 |
7/60 |
216900 |
9/85 |
929322 |
7/00 |
|
1395-1396 |
458814 |
6/00 |
237303 |
7/62 |
206532 |
9/44 |
902649 |
6/97 |
در مدارس هیئت امنایی جمعاً 1.014.352دانشآموز تحصیل میکنند که 6.62درصد از جمعیت 15.315.053 دانشآموزی است. آنطور که در نمودار ذیل نیز مشاهده میشود تعداد مدارس هیئتامنایی در پنج سال گذشته در مقطع ابتدایی و متوسطه دوم کاهشی بوده اما در متوسطه اول افزایش داشته است. در صورت در نظر گرفتن نسبت دانشآموزان این مدارس به کل جمعیت دانشآموزان در هر مقطع، بیشترین جمعیت دانشآموزی نسبی در متوسطه اول و سپس متوسطه دوم است.
منابع مدارس هیئتامنایی
براساس ماده ۱۰ آییننامه توسعه مشارکتهای مردمی به شیوه هیئت امنایی در مدارس، منابع مالی این مدارس عبارتند از: ۱) اعتبارات دولتی که در قالب بخشی از سرانه هزینه تمام شده پرداخت میشود و بر اساس تبصره ۲ ماده ۱۴ قانون شوراهای آموزش و پرورش مصوب مجلس شورای اسلامی به صورت کمک تلقی میشود؛ ۲) هدایا و کمکهای مردمی داوطلبانه و هدایا و کمکهای ندی و غیرنقدی خیرین؛ ۳) وجوهی که از طریق شورای آموزش و پرورش شهرستان یا منطقه با توجه به عملکرد موفق مدرسه به صورت تشویقی در اختیار مدرسه قرار میگیرد؛ ۴) وجوهی که از ارائه خدمات آموزشی و پرورشی فوق برنامه دریافت میشود و ۵) سایر درآمدهای قانون.
در عمل مدارس هیئتامنایی در زمینه ساختمان و تجهیزات فیزیکی مدرسه و همچنین نیروی انسانی که دو هزینه اساسی مدارس به شمار میرود به طور کامل از منابع دولتی استفاده میکنند و حتی به نوعی بیش از مدارس دولتی از این منابع بهرهمند هستند زیرا این مدارس تک شیفته بوده، تأمین نیروی انسانی این مدارس به لحاظ رتبهای که در منطقه دارند اولویت اول مناطق آموزشی محسوب میشود، همچنین به جهت ساعات اضافهای که مدرسه حق دایر بودن دارد، معلمان و بخشی از کادر اجرایی اضافه کار خود را از وزارتخانه دریافت میکنند. با دقت نظر در این مسئله میتوان اینگونه برداشت نمود که از یک سو این مدارس در عملْ سرانه تحصیلی بیشتری از بودجه وزارتی را در اختیار بخش کوچکی از خانوادهها قرار میدهند و از سوی دیگر اگر این مدارس دریافت شهریه داشته باشند و برخی از اقشار جامعه به این واسطه از هیئتامناییها طرد شوند، این سرانه به خانوادههای دهکهای اقتصادی پایین جامعه تعلق نخواهد گرفت. بنابراین این مسئله مستلزم آن است که سیاستگذاران و مسئولان نظام آموزشی دقتنظر بیشتری در زمینه کیفیت و عدالت آموزشی در زمینه مدارس هیئت امنایی به خرج دهند. هر چند این گونه مدارس شرایطی را برای رقابت و ارتقاء مدارس دولتی فراهم نمودهاند اما ممکن است این رقابت و ارتقاء کیفی در دسترس عموم مردم نباشد و خلاف عدالت آموزشی باشد.
بر اساس استعلام صورت گرفته از سوی پژوهشگران از ۱۳ مدرسه هیئتامنایی متوسطه دوم، این مدارس مبالغی از ۵۰۰ هزار تومان تا ۷ میلیون تومان را بابت شهریه در پایه دهم از اولیای دانشآموزان دریافت کردهاند. از این تعداد، ۸ مدرسه مبلغی بیش از ۳ میلیون تومان دریافت کردهاند. این در حالی است که بر اساس ابلاغیه آموزشوپرورش، این مدارس برای خدمات فوقبرنامه پایه دهم در سال تحصیلی ۱۴۰۱-۱۴۰۲ مجاز به دریافت حداکثر ۶۳۰ هزار تومان و برای خدمات مشاورهای حداکثر ۱۴۰ هزار تومان بودهاند که در مجموع مبلغی معادل ۷۷۰ هزار تومان میشود. این مبالغ ابلاغی نیز همچنان که در آییننامه قید شده وجه الزام و اجبار نداشته و خانوادهها در صورت تمایل به شرکت در خدمات اضافه مدرسه باید این مبالغ را پرداخت کنند؛ اما بر اساس استعلام صورت گرفته از مدارس، تمام مبالغ اعلام شده به صورت شهریه و در ابتدای ثبتنام دریافت میشود. این مسئله نشانگر عدم تغییر روال کار مدارس پس از ابطال آییننامه پیشین و اجرای آییننامه جدید است. بر اساس آییننامه جدید حتی ابلاغیههای هرساله آموزشوپرورش در زمینه حداقل و حداکثر مبالغ دریافتی، وجه قانونی نداشته و هیئتامنای مدارس با توجه به الزامات اجرایی خود میتوانند مبالغی را برای خدمات فوقبرنامه تعیین نمایند که دریافت آن از والدین غیراجباری خواهد بود. اما نه آموزشوپرورش به الگوی مشارکتی که برای هیئتامنا ایجاد کرده پایبندی دارد، و نه مدارس نسبت به عدم دریافت شهریه و هزینههای اجباری از خانوادهها.
در سایر وجوه مدارس هیئتامنایی نیز به نظر میرسد همین رویه دور شدن از اهداف اولیه راهاندازی این گونه از مدارس مشهود است فلذا نمیتوان بدون مطالعه آسیبشناسانه تجربه فعلی، دست به گسترش این مدارس زد. بهویژه آنکه مدارس هیئتامنایی بیش از آنچه تصور میشود وابسته به تأمین منابع از سوی وزارت آموزشوپرورش هستند و تنها بخش کوچکی از خدمات آنها توسط شهریههای دریافتی تأمین میشود؛ این بدین معناست که گسترش مدارس هیئتامنایی به منزله استفاده بیشتر منابع دولتی در بخش محدودی از مدارس و منع این منابع از سایر مدارس است که با توجه به وضعیت فعلی نظام آموزشی و کمبودهای مختلف آن، گسترش مدارس هیئتامنایی با کاستن از دسترسی عموم به تمامی منابع آموزشی، چالشهایی در حوزه عدالت آموزشی ایجاد خواهد کرد. برای مثال با توجه به کمبود مدرسه در بسیاری از نقاط کشور، برای خدمترسانی به عموم دانشآموزان، مدارس به اجبار به صورت دو شیفت کار میکنند؛ حال گسترش مدارس هیئتامنایی به معنای از دسترس خارج کردن شیفت دوم برخی از بهترین مدارس است؛ هر چند که الگوی دو شیفته الگویی مطلوب نیست اما تا زمانی که فضای آموزشی کافی برای همه دانشاموزان در اختیار نباشد نمیتوان برخی از دانشآموزان را از تحصیل محروم نمود و برای برخی دیگر ساعات آموزشی را افزایش داد. در زمینه بهرهمندی از کادر آموزشی نیز همین قاعده باید رعایت شود؛ در شرایطی که بسیاری از مدارس، حتی در شهرهایی مانند تهران، در کمبود جدی از نظر کادر آموزشی و اجرایی قرار دارند، نمیتوان کلیه مدارس دولتی عادی را تضعیف کرد و مدارسی را که لازمه کارشان نیروی آموزشی و اجرایی بیشتر است، گسترش داد.
هر چند مسئله عدالت و کیفیت از مهمترین مسائلی است که در تحلیل مدارس هیئت امنایی باید بدان توجه نمود اما مسئله اصلی این گزارش بررسی مدارس هیئتامنایی از منظر مشارکت مردمی است. در ادامه به بررسی وضع موجود این مدارس و واکاوی چندوچون اجرای آییننامه مصوب از نظر ایجاد مشارکت مردمی پرداخته خواهد شد.
۱-2. مشکلات اجرایی و آییننامهای
هر چند سیاستگذاران در تدوین آییننامه مدارس هیئتامنایی الگوی منطقی مشارکت خود را به خوبی تبیین نمودهاند، اما همچنان میتوان به برخی از ایرادات موجود در این آییننامه اشاره نمود:
۲-2. عدم آگاهی مدیران، اعضای هیئتامنا و نیروهای اجرایی از آییننامه
شاید مهمترین مشکل اجرایی مشارکت از طریق سازوکار مدارس هیئتامنایی را بتوان عدم آگاهی ذینفعان مختلف از آییننامه این مدارس دانست. میزان بسیار کمی از کارشناسان مناطق، اعضای هیئتامنای مدارس، کادر آموزشی و اجرایی و مدیران مدارس هیئت امنایی از آییننامه این مدارس اطلاع دقیق و کاربردی دارند و این مسئله موجب گشته در نظر عموم این افراد تفاوت ویژهای میان مدرسه هیئت امنایی و مدرسه دولتی عادی، جز دریافت شهریه اول سال نباشد.
هر چند در ماده ۱۵ آییننامه سال ۸۸ و ماده ۱۶ آییننامه سال ۹۸، آموزشوپرورش موظف دانسته شده: «دورههای آموزشی و تربیتی مورد نیاز برای ارتقاء صلاحیت حرفهای مدیران، معلمان و مربیان پرورشی این مدارس را برنامهریزی و اجرا نماید» و در این مسیر «باید از مشارکت هیئتامناء برای نیازسنجی و تامین هزینههای آموزشی حداکثر استفاده» را به عمل آورد، اما آموزشوپرورش و سازمان مدارس غیردولتی و توسعه مشارکتهای مردمی، اهتمامی به اجرای این بند از خود نشان نداده و نه در حوزه توانمندسازی، بلکه حتی در حوزه آشناسازی کادر این مدارس با آییننامهای که باید آن را اجرا نمایند اقدامی ننموده است. مدیران مدارس با مطالعه یکباره آییننامه با قواعد ایجاد مشارکت از طریق سازوکار هیئت امنایی آشنا نمیشوند و این مسیله نیازمند اجرای دورههای کارگاهی است. به عنوان مثال در مصاحبههای انجام شده مدیری که ۴ سال مدیریت مدرسهای هیئتامنایی را برعهده داشته و از سال اول آییننامه را مطالعه کرده بود اظهار داشت، طی این ۴ سال به واقع با سازوکار هیئت امنایی آشنایی نداشته و تنها زمانی که کارشناس منطقه به حسب اتفاق زمانی اختصاصی برای توضیح آییننامه برای او گذاشته، این مدیر به درستی با سازوکار استفاده از هیئتامنا آشنا شده است. کارشناسان مناطق میتوانند چنین نقشی را در ابتدای هر سال تحصیلی برای تمامی مدیران هیئت امنایی منطقه ایفا کنند و مدیران جدید را به درستی با سازوکارهای متفاوت مدارس هیئتامنایی آشنا سازند، اما معاونت مشارکتها برای کارشناسان منطقهای خود چنین عملکردی را به صورت نظاممند تعریف نکرده و در عمل تعداد کمی از کارشناسان به صورت موردی برخی از مدیران را نسبت به شرح وظایف خود آشنا میسازند.
با وجود آنکه آییننامه مدارس هیئتامنایی در تلاش است مدیریت مدرسه را به سمت مشارکت هیئتامنا سوق دهد، اما همچنین نقش مدیر مدارس در ایجاد این مشارکت، نقشی کلیدی است. مصاحبههای صورت گرفته از مدیران مدارس نشانگر آن است که عموم آنان تفاوت قابل توجهی در نحوه مدیریت در مدارس هیئتامنایی و مدارس عادی قائل نیستند و به درستی از اختیاراتی که از طریق هیئتامنا در دست مدرسه قرارمیگیرد بیاطلاعاند. همچنین این مدیران از تداخلات قانونی که بین آییننامه مدارس هیئتامنایی و آییننامه اجرایی مدارس (که عموم مدیران از آن آگاهی دارند) وجود دارد نا آشنا هستند و همین عدم اطلاع قانونی ممکن است در برخی موارد باعث ایجاد مشکلاتی اساسی در کار خودشان و مدرسه شود. در بسیاری از موارد دخل و تصرف در مدرسه و اجرای برنامههای متفاوت در آن وابسته به مصوبه هیئتامنا است، و عدم وجود این مصوبه در صورت ایجاد مشکل در اجرای برنامه یا دخلوتصرف در ساختمان و تجهیزات فیزیکی، مدیران مدارس را با مشکلاتی عدیده حقوقی مواجه خواهد نمود.
افزون بر این خود هیئت امنا نیز باید نسبت به حدوداختیارات و شرح وظایف خود آشنایی داشته باشند. از جمله مهمترین وظایف هیئتامنا، تصمیمگیری درباره مدیریت مدرسه است و از این طریق تاثیری مهم در بهبود عملکرد مدرسه میتوانند داشته باشند. هیئت امنا در بسیاری از موارد با مصوبه خود امکان ایجاد اختیارات تازهای برای مدیر مدرسه را دارند که در مدارس عادی چنین امکانی صرفاً در اختیار مناطق آموزشی و ستاد آموزشوپرورش است. اما همچنان که مدیران از آییننامه اطلاع دقیقی ندارند، هیئتامنا نیز بیاطلاعتر بوده و اثربخشی مطلوبی در مدارس ندارند.
۳-2. عدم تمایل مدیران مدارس به ایجاد مشارکت در تصمیمگیری
پس از مشکل عدم آگاهی به آییننامه مدارس هیئتامنایی و تمایز تصمیمگیری در این مدارس با مدارس عادی دولتی، باید به مشکل عدم تمایل عملی به ایجاد مشارکت اشاره کرد. این مسئله چالشی آییننامهای و قانونی نیست، بلکه به فرهنگ سازمانی آموزشی در کشور مرتبط میشود. عموماً مدیران تمایلی به ایجاد مشارکت سایر ذینفعان در کار خود ندارند و ترجیح مدیر بر تصمیمگیری شخصی در کار خود است. به ویژه در حوزه آموزشی و مدرسهداری که مدیر خود را نسبت به والدین و جامعهمحلی، فردی صاحب صلاحتیهای تخصصی و تجربی میداند، حاضر نیست در موضع تصمیمگیری تفویض اختیار نموده و بخشی از تصمیمات را به دیگران محول نماید. البته در این زمینه باید به تمایز میان «مشورت» و «تصمیمگیری» نیز توجه داشت. بسیاری از مدیران مشکلی با دریافت مشورت از دیگران و استفاده از نظراتی که از مواضع مختلف مطرح میشود ندارند، اما مسئله چالشی زمانی است که مشارکت دیگران از حد مشورت فراتر رفته و به موضع تصمیمگیری برسد. در مصاحبه صورت گرفته با یکی از مدیران مناطق، به صراحت با اساس الگوی مشارکت هیئتامنایی مخالفت نموده و امر آموزش و برنامه مدارس را امری حاکمیتی و منحصر در دست آموزشوپرورش دانستند که قابل واگذاری به مردم نیست.
هیئتامناء عملاً از طریق آییننامه خود، اختیارات بسیاری از جمله تصمیمگیریها حتی در زمینه انتخاب مدیر مدرسه را نیز برعهده دارند[8]. هیئتامناء بر اساس شرح وظایف خود بررسی و تصویب نهایی برنامه درسی سالانه پیشنهاد شده از سوی مدیر، بررسی و تصویب بودجه و اعتبارات سالانه مدرسه، بررسی مسائل و راهبردهای پرورشی، تصویب برنامه توسعه و تجهیز فیزیکی مدرسه ، تصمیمگیری درباره نیروی انسانی غیررسمی، تصویب ضوابط پرداخت کارانه و پاداش به مدیر و کارکنان مدرسه و نظارت بر نحوه هزینهها و تراز مالی مدرسه را در اختیار دارد[9]. چنین اختیاراتی معمولا در مدارس عادی در دست مدیر میباشد و بدیهی است که مدیری که با چنین اختیارات گستردهای در مدارس سابق خود، وارد مدرسهای جدید میشود که تمامی آن اختیارات به هیئتامنا واگذار شده، تمایل چندانی به اجرای آن نخواهد داشت.
مصاحبههای صورت گرفته از مدیران نشانگر آن است که علاوه براینکه اطلاع دقیقی از نحوه ایجاد مشارکت از طریق آییننامه مدارس هیئتامنایی ندارند، در عمل تمایل چندانی به تفویض اختیارات واقعی به هیئتامنا نیز نشان نمیدهند. هیئت امناها عموماً اعتبار دهنده به تصمیماتی هستند که مدیران و کادر مدرسه برای اجرا برنامههای مدنظر خودشان از پیش تصمیماش را گرفتهاند. همچنین در نقش نظارتی نیز شواهد قابل توجهی در زمینه اینکه هیئتامناء آگاهی کافی به نحوه نظارت بر کادر مدرسه و اعمال این نقش داشته باشند وجود ندارد.
از منظر فرهنگی نیز به دلیل ضعیف بودن فرهنگ کار جمعی در جامعه، عملاً تمایل و تخصصی در اداره گروهی مدرسه وجود ندارد و در برخی از موارد با وجود خواست مدیر مدرسه اما هیئتامنا انگیزه و توانی برای مشارکت در اداره مدرسه ندارند و خود را به نوعی پایینتر از مدیر مدرسه و تابع او یا مصوب کننده خواستههای او با اندکی اصلاح تعریف میکنند در مواردی نیز، برخی از اعضای هیئت امنا که آییننامه آنها را مشخص کرده است، تخصص تربیتی کافی برای مشارکت در اداره مدرسه و تعریف برنامههای درسی و تربیتی برای دانشآموزان، آن هم با تغییرات نسلی امروز، ندارند که طبیعتاً منجر به کاهش مشارکت آنها میشود.
۴-2. عدم تمایل مناطق آموزشی به ایجاد مشارکت در تصمیمگیری
وجهی دیگر از دلایل عدم تحقق کامل آییننامه مدارس هیئتامنایی همکاری نکردن مناطق آموزشی برای تفویض اختیار به هیئتهای امنا در مدارس است. در مصاحبههای پژوهشی صورت گرفته، بعضاً مدیرانی وجود داشتند که علاوه بر آشنایی کامل با آییننامه و قواعد مشارکتی، تمایل به مشارکت از طریق هیئتامنا نیز داشته باشند، اما همین مدیران نیز تحقق کامل مفاد آییننامه را در مدارس خود ناممکن تلقی میکردند. دلیل اصلی این امر عدم همکاری مناطق آموزشی برای تفویض اختیارات است. تصمیمات هیئتامنا در عمل باید از طریق مناطق آموزشی رسمیت یابد تا در صورت بروز مشکل و شکایت از سوی والدین، این مصوبات وجه قانونی داشته باشد. اما همانگونه که برخی مدیران مدارس تمایلی به تفویض اختیارات به هیئتامنا ندارند، مناطق آموزشی نیز حاضر به رسمیت بخشی به مصوبات هیئت امنا نیستند.
بر اساس آییننامه مدارس هیئتامنایی، انتخاب مدیر مدرسه باید به پیشنهاد هیئتامنا و تایید مناطق آموزشی صورت گیرد؛ اما در عمل مناطق آموزشی تمایل دارند مدیرانی را به مدارس منصوب کنند که خودشان انتخاب کرده باشند تا در صورت لزوم برای ثبتنام دانشآموزان و موارد دیگر بتوانند از طریق مدیران، بر مدارس نفوذ کامل داشته باشند. از آنجا که مدارس هیئتامنایی عموماً مدارس برتر مناطق محسوب میشوند و از امکانات بیشتری برخوردارند، معمولاً مناطق آموزشی تمایل دارند در مرحله ثبتنام دانشآموزان ورود داشته باشند. در عموم مدارس مورد مصاحبه، با وجود چند برابر بودن متقاضیان ثبتنام در منطقه، بخشی از سهمیه ثبتنام مدارس هرگز از مسیر عادی پر نشده و این سهمیه با افرادی که از طرف منطقه به مدرسه اعلام میشد پر میشوند. در موارد مختلفی این افراد معرفی شده حتی در کروکی یا منطقه مدرسه قرار ندارند.
مناطق آموزشی در مسائل حساس دیگری همچون جذب نیروی غیررسمی در این مدارس نیز ورود دارند. در برخی مناطق، به مدیران مدارس اعلام شده است که حق هیچگونه به کارگیری نیروی غیررسمی حتی با مصوبه هیئتامنا را ندارند. این مسئله به چالشهایی که طی سالهای گذشته آموزشوپرورش با بیمه افراد غیررسمی داشته باز میگردد.
در واقع مناطق آموزشی بر اساس هراسی که از به کارگیری نیمه وقت نیروی غیررسمی در مدارس هیئتامنایی و احتمال شکایت آتی آنان از آموزشوپرورش به بیمه را دارند، به طور کل باب اجرای این بخش از آییننامه را مسدود میکنند. نه تنها این مورد، بلکه بسیاری از موارد دیگری که ممکن است با تفویض اختیارات به هیئتامنا، مشکلاتی را برای آموزشوپرورش در برابر بیمه، دیوانعالی عدالت اداری ایجاد نموده، و حتی برگزاری برخی برنامههای غیرمتعارف در مدارس که از سوی رسانهها ممکن است خبرساز شود، از جمله دلایلی است که مناطق آموزشی هیچگونه تمایلی به ایجاد مشارکتهای مردمی غیرمالی ندارند.
با چنین دیدگاهی نسبت به مدارس هیئتامنایی میتوان عواقب زیر را در نظر داشت:
آخرین مشکلی که باید بدان اشاره نمود، مشکلات ساختاری در سطح ستادی است که مانع عملکرد درست مدارس میشود. مناطق آموزشی در تخصیص کارشناسان به بخشهای مختلف، سازوکاری غیرمنعطف دارند.
میزان مدارس هیئتامنایی در مناطق مختلف آموزشی با هم برابر نیست، اما تعداد کارشناس و کارشناس مسئول اختصاص یافته به مدارس معاونت ابتدایی، معاونت متوسطه و سازمان مدارس غیردولتی و مشارکتهای مردمی بر این اساس نیست. در مناطق ۱تا۶ شهر تهران و مناطق بالای کلانشهرهای کشور، شاهد بیشترین تراکم مدارس غیردولتی و مدارس هیئتامنایی هستیم، اما تعداد کارشناسان مربوط به این گونه مدارس در این مناطق با سایر مناطق هیچ تفاوتی ندارد. این مسئله باعث شده کارشناسان مدارس غیردولتی و مشارکتهای مردمی نتوانند پشتیبانی و نظارت و راهبری درستی نسبت به مدارس زیر نظر خود داشته باشند. به عنوان مثال با بررسی آمار تعداد مدارس و دانشآموزان مدارس دولتی عادی با مدارس غیردولتی و مشارکتهای مردمی این منطقه و تعداد کارشناسان اختصاص یافته به هر یک میتوان به نتایجی در این زمینه دست یافت:
آمار تعداد دانشآموزان مدارس دولتی عادی و مدارس زیر نظر سازمان مدارس غیردولتی و مشارکتهای مردمی در منطقه ۲ و تعداد کارشناسان مرتبط با هر یک از این مدارس
|
|
دانشآموزان |
مدارس و آموزشگاهها |
کارشناس مسئول منطقه |
کارشناسان منطقه |
کارشناسان و نیروهای پشتیبان مدارس در منطقه ۲ |
|
مدارس دولتی عادی |
۴۲ هزار نفر |
۱۰۵ |
۳ |
۹ |
۱۲ |
|
مدارس غیردولتی و مشارکتهای مردمی |
۴۱ هزار نفر |
۳۷۷ |
۱ |
۲ |
۳ |
با وجود آنکه تعداد دانشآموزان ذیل سازمان مدارس غیردولتی و مشارکتهای مردمی در منطقه تفاوت چندانی با تعداد دانشآموزان مدارس دولتی عادی ندارد اما تعداد کارشناسان منطقهای این سازمان یک چهارم کارشناسانی است که ذیل معاونت متوسطه و معاونت ابتدایی از مدارس دولتی عادی پشتیبانی نموده و بر کار آن نظارت دارند. در چنین وضعیتی کارشناسان مربوطه امکان پشتیبانی و نظارت درست بر کار مدارس را از دست داده و امکان تعامل با مدیران و هیئتامنای مدارس و توجیه آنان در زمینه اجرای درست آییننامه را از دست خواهند داد. به نظر میرسد الگوی درست تقسیم کارشناسان منطقهای، تخصیص آنان بر اساس تعداد دانشآموزان محصل در هر گونه از مدارس باشد.
البته این مسئله به نوبه خود مشکل دیگری را ایجاد مینماید که مربوط به قواعد سازمانی درون آموزشوپرورش و استقلال نسبی آن از سازوکارهای مدیریتی، سیاستگذاری، نظارت و ارزیابی و حتی بودجهای آن از سازوکارهای درون وزارتخانهای میشود. سازمانها تا حدود زیادی حتی از وزیر نیز استقلال دارند و وزیر به جز انتصاب و عزل مدیران سازمانها، مداخله چندانی در برنامه و سیاستهای درونی آن ندارند. اعطای اختیارات به سازمانها از جمله اصول ایجاد مشارکت در تصمیمگیری وزارتخانهها به حساب میآید، اما اینکه در درون آموزشوپرورش، سازمانها در سیاستگذاری، اجرا و حتی نظارت بر کار خودشان استقلال داشته باشند، عرصه را بر عدم انسجام درون وزارتخانه و افزایش جدال بر سر قدرت باز مینماید. بر اساس همین جدال است که گسترش مدارس هیئتامنایی و تعداد کارشناسان منطقهای آن ممکن است آموزشوپرورش را به سمت دوگانگی در سیاستهای آموزشی سوق دهد. در حالی که وزارتخانه با دغدغه گسترش خدمات آموزشی و ایجاد دسترسی فرصتهای تحصیلی به تمام دانشآموزان سراسر کشور عمل میکند، معاونت مشارکتها در پی استقلال مالی از وزارتخانه و گسترش خدمات کیفی برای 6/15درصد مدارس غیردولتی و 61/2درصد مدارس هیئت امنایی خواهد بود. همچنین گسترش روز افزون مدارس هیئتامنایی آنچنان که در برخی اسناد دولت سیزدهم بدان اشاره شده، میتواند این دوگانگی سیاستهای وزارتخانهای را تشدید نماید.
جمعبندی و ارائه پیشنهادهای سیاستی
مصاحبهها و بررسیهای میدانی پژوهش حاضر نشان میدهد مدارس هیئتامنایی از نظر کیفی در سطح بالاتری نسبت به مدارس دولتی عادی قرار دارند. این مسئله به دلایل مختلفی از جمله شاخصهای تایید مدارسی که متقاضی تبدیل شدن به مدارس هیئتامنایی هستند از سوی مناطق آموزشی، هیئتامنایی شدن مدارس نمونه مردمی سابق و برخی مدارس نمونه دولتی، اخذ شهریه و ارائه خدمات آموزشی و پرورشی اضافه و با کیفیتتر نسبت به مدارس عادی، تک شیفته بودن و استفاده بیشتر از منابع مالی و نیروی انسانی آموزشوپرورش مربوط میشود. همچنین کادر مدارس و مدیران مناطق به لحاظ عملکرد نسبی بالاتری که این مدارس نسبت به مدارس دولتی عادی دارند، اهتمام بیشتری در حفظ اعتبار این مدارس از خود نشان میدهند. در واقع مدارس هیئتامنایی در وضع کنون با دو عنوان کلی در مناطق خود شناخته میشوند: «مدارس دولتی با کیفیتتر که البته پولی هستند».
برخی مسئولان، مدارس هیئت امنایی را با مدارس غیردولتی مقایسه کرده و استدلال میکنند که این مدارس به جهت خدمات کیفیتر نسبت به مدارس دولتی و مبلغ بسیار پایینتری که نسبت به مدارس غیردولتی از والدین اخذ میکنند، موجب افزایش عدالت آموزشی هستند. اما باید توجه داشت که این اخذ شهریه کمتر به جهت تامین فضا و کادر آموزشی از سوی وزارت آموزشوپرورش است و اگر قرار بود این مدارس هم مانند مدارس غیردولتی این دو هزینه اصلی را خود پرداخت کنند، شهریه آنان نیز کمتر از مدارس غیردولتی نمیبود. بنابراین اگر مدارس هیئتامنایی تمام منابع خود را از وزارتخانه و خزانه عمومی تامین میکنند و دانشآموزانشان نه به واسطه آزمون علمی و برتری دانشی نسبت به سایر دانشآموزان، بلکه به واسطه شهریه محدودی که پرداخت میکنند از خدمات بیشتری نسبت به دانشآموزان دیگر بهره میبرند، جای این پرسش وجود دارد که منطق تقسیم خدمات بیشتر و ارائه تسهیلاتی بدین شکل به مدارسی که صرفاً قرار بود مشارکتی از طریق هیئتامنا ایجاد کنند چه دلیلی دارد؟
براساس پژوهش انجام شده این مدارس از اهداف سیاستگذار در آییننامه دور شده، به جای آنکه مشارکت مردمی و محلی در تصمیمگیری را فراهم نمایند، با دریافت منابع بیشتر دولتی و نظارت دقیقتر مناطق آموزشی به مدارسی کیفی و البته غیرمشارکتی مبدل گشتهاند که مناطق آموزشی به انواع مختلف در آن دخل و تصرف کرده و سهم ویژهای در ثبتنام دانشآموزانی که به مدرسه معرفی میکنند دارند. در عمل نیز مدارس خوب عادی که کیفیت بالاتری نسبت به سایر مدارس به دست میآورند، هیئتامنایی میشوند و در نتیجه با اخذ شهریه و پولی شدن، از دسترس عموم خانوادهها خارج میشوند که مغایر عدالت آموزشی و رویکرد تقویت مدارس دولتی است.
در هر حال فارغ از تأثیر این نوع مدارس بر عدالت آموزشی، بر اساس مصاحبهها و پژوهش میدانی صورت گرفته، آییننامه «توسعه مشارکتهای مردمی به شیوه مدیریت هیئتامنایی در مدارس» با وجود مترقی بودن ایده مشارکتی آن، به دلایل گوناگونی امکان تحقق در مدارس موجود را نیافته است. این دلایل را به طور خلاصه بدین گونه میتوان برشمرد:
۱- عدم آگاهی از مفاد آییننامه: عموم ذینفعان مدیریت مدرسه به شیوه هیئتامنایی (اعضای هیئتامنا، کادر و مدیر مدرسه، کادر مناطق آموزشی) اطلاع دقیقی از مفاد آییننامه و نحوه ایجاد مشارکت در این سازوکار ندارند. با وجود تمایز اساسی که در نحوه مدیریت مدرسه هیئتامنایی با مدارس عادی دولتی در آییننامههای مربوطه وجود دارد، مدیران مدارس عموماً تفاوت خاصی بین این دو گونه مدرسه از نظر مدیریت قائل نیستند.
۲- عدم تمایل به ایجاد مشارکت در تصمیمگیری: مسئله دوم عدم تمایل مدیران مدارس و مسئولان مناطق آموزشی به تفویض اختیارات خودشان به جامعه محلی در مدیریت مدرسه است. مدیر مدرسه از ورود دیگران به کار تصمیمگیری و نظارت بر امورات مدرسه رضایتی ندارد و مسئولان مناطق نیز ورود هیئتامنا به تصمیمگیری را به منزله کاهش اقتدار و نفوذ خود در مدارس قلمداد میکنند. از این رو هم مدیر مدرسه و هم کادر منطقه از جمله عوامل عدم شکلگیری سازوکار واقعی تصمیمگیری به شیوه هیئتامنایی محسوب میشوند.
۳- مشکلات ساختاری: گذشته از موارد فوق، برخی مشکلات ساختاری مانع از اجرای درست آییننامه و اصلاح وضع موجود میشود. مهمترین مشکل ساختاری قرارگیری سیاستگذاری، اجرا و نظارت بر کار مدارس در دست سازمان مدارس غیردولتی و مشارکتهای مردمی است که بدون نظارت درست بر کار مدارس فعلی، در پی گسترش هر چه بیشتر مدارس زیر نظر خود است. مشکل بعدی عدم وجود کارشناس مربوطه به میزان کافی در مناطقی است که مدارس هیئتامنایی و غیردولتی بیشتری نسبت به سایر مناطق دارند.
حال بر اساس این گزارش توصیفی-تحلیلی از وضعیت موجود مدارس هیئتامنایی و خواستههای سیاستگذاران در زمینه گسترش مشارکت از طریق سازوکار مدیریت مدارس به شیوه هیئتامنایی میتوان راهکارهای پیشنهادی چندی را ارائه نمود.
|
گزیده سیاستی/راهبردی: پس از ۱۴ سال از تأسیس مدارس هیئتامنایی برای جلب مشارکت و برونسپاری خدمات آموزشی، بررسیها نشان میدهد که این مدل به اهداف خود دست نیافته و عملاً با تبدیل مدارس با کیفیت عادی دولتی به هیئتامنایی و اجباری شدن شهریه، به تعمیق ناعدالتیها انجامیده است. اصلیترین موانع تحقق اهداف این مدارس شامل برخی از مشکلات آییننامهای، اطلاعات ناکافی ذینفعان، عدم تمایل مدیران و مناطق آموزشی به مشارکت و ضعفهای فرهنگ دانست. مهمترین پیشنهادات این گزارش عبارتند از: تدوین الگویی برای گسترش مدارس هیئتامنایی، تعریف سازوکارهای ارزیابی، واگذاری ارزیابی بیرونی به مرکز سنجش کیفیت آموزشی، آموزش ذینفعان و رسمیتبخشی به مصوبات هیئتامنا. |
