خلاصه مدیریتی

بیان/شرح مسئله

در ایران تعریف واحد و مشخصی از نهادها یا مؤسسات عمومی غیردولتی وجود ندارد و بر همین اساس، گام نخست در بررسی نهادهای مذکور، دستیابی به یک تعریف واحد و تعیین دامنه شمول آنهاست. در قوانین مختلف، احکام مربوط به نهادهای عمومی غیردولتی تصویب شده و حتی تشکیل مواردی به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی نیز مورد توجه قرار گرفته است. از بین قوانین متعدد، قانون محاسبات عمومی (ماده 5) و قانون مدیریت خدمات کشوری (ماده 3) از اهمیت بیشتری برخوردار هستند که در این گزارش مورد بررسی قرار گرفته‌اند.

نقطه نظرات یا یافته‌های کلیدی

براساس ماده (۵) قانون محاسبات عمومی (مصوب 1366) که برای اولین‌بار تعریفی از نهادهای عمومی غیردولتی ارائه می‌شود، نهادهای مذکور ۳ ویژگی دارند: 1. واحد سازمان مشخصی هستند، 2. با اجازه قانون تشکیل می‌شوند و 3. وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارند، انجام می‌دهند. همچنین براساس تبصره ذیل ماده مذکور، مقرر گردید به‌جهت شناسایی دقیق‌تر و تعیین مصداقی نهادهای عمومی غیردولتی، فهرستی تحت‌عنوان «قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی تدوین شود. بر همین اساس، اولین لایحه دولت در سال 1368 با 7 نهاد در لیست تقدیم مجلس شد اما پس از اصلاحات متعدد، سرانجام قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی با 10 نهاد در تاریخ ۱373/۴/19 به تصویب مجلس رسید.

پس از تصویب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی در سال ۱۳۷۳، 10 قانون دیگر در قالب الحاق به قانون مذکور تا سال ۱۳۹۹ تصویب شده که تعداد نهادهای عمومی غیردولتی را از ۱۰ مورد اولیه در قانون فهرست سال ۱۳۷۳، به ۲۶ مورد افزایش داده است. از ۱۱ قانون الحاق به قانون فهرست، ۸ قانون به‌صورت ماده‌واحده، یک مورد در قالب یکی از مواد قانون دیگر (قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان مصوب ۱۳۹۹) و دو الحاق طی احکام قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۵ صورت گرفته است.

در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) نهاد عمومی غیردولتی 1. واحد سازمانی مشخص است،2. استقلال حقوقی دارد، 3. با تصویب مجلس ایجاد شده یا می‌شود، 4. بیش از ۵۰ درصد بودجه آن از محل منابع غیردولتی است و 5. عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. بنابراین تعریف نهادهای عمومی غیردولتی در ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به ماده (۵) قانون محاسبات عمومی مفصل‌تر بوده و استقلال حقوقی و تأمین بیش از ۵۰ درصد بودجه از منابع غیردولتی در تعریف قانون مدیریت خدمات کشوری اضافه ‌شده‌اند.

پس از بررسی قوانین مرتبط با تعریف نهادهای عمومی غیردولتی در این گزارش، دسته‌بندی نهادهای مذکور مورد توجه قرار گرفته که بر همین اساس، مؤسسات عمومی غیردولتی در این گزارش در ۳ دسته کلی زیر لیست شده‌اند:

1. 1. مؤسسات و نهادهایی که نام آنها در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن ذکر شده‌ است (حتی نهادهایی که در اساسنامه آنها، تصریح نشده که نهاد عمومی غیردولتی هستند‌).
2. دسته دوم مؤسساتی هستند که نام‌شان در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی ذکر نشده، اما در قانون تأسیس یا اساسنامه مؤسسات مذکور به صراحت ذکر شده که نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی هستند.
3. دسته سوم مؤسساتی را شامل می‌شود که قانون تأسیس آنها در مورد ماهیت‌شان ساکت است اما طبق معیار قانونی مندرج در ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری، نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی می‌شوند. در‌خصوص این دسته از نهادها، در اساسنامه به عمومی غیردولتی بودن آن تصریح نشده است.

گفتنی است از بین مؤسساتی که کارکرد نهاد عمومی غیردولتی را دارند (واحدهای سازمانی مشخصی هستند، استقلال حقوقی دارند، بیش از ۵۰ درصد بودجه آنها از محل منابع غیردولتی است و عهده‌دار وظایفی هستند که جنبه عمومی دارد) اما به حکم قانون تشکیل نشده‌اند یا دسترسی به احکام قانونی تشکیل آنها امکان‌پذیر نبوده (یعنی یکی از ویژگی‌های مندرج در ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری را به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی ندارند)، چند مورد از اهمیت بیشتری برخوردار بوده که تحت‌عنوان سایر، دسته‌بندی ‌شده‌اند.

نکته دیگری که باید مورد توجه قرار گیرد، دایره مطالعه نهادهای عمومی غیردولتی در این گزارش است. براساس صدر قانون فهرست، واحدهای سازمانی مندرج در قانون مذکور و مؤسسات وابسته به آنها، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تلقی می‌شوند. به این معنی که زیر‌مجموعه هر نهاد عمومی غیردولتی که در قانون فهرست قرار گرفته نیز نهاد یا مؤسسه عمومی غیردولتی است، اما در این گزارش مورد توجه قرار نگرفته ‌است. بنابراین آنچه به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی دسته‌بندی‌ شده، اولاً لایه اول از نهادهای مذکور بوده و ممکن است هر یک از نهادها چندین زیر‌مجموعه داشته ‌باشند که در اینجا مورد بررسی قرار نگرفته‌اند و ثانیاً مهم‌ترین نهادهای عمومی غیردولتی هستند. 

پیشنهاد راهکارهای تقنینی

به‌عنوان نتیجه کلی گزارش از بررسی قوانین مرتبط و تلاش برای دسته‌بندی مهم‌ترین نهادهای عمومی غیر‌دولتی، مشخص می‌شود که قانونگذار در تعیین نهادهای عمومی غیردولتی رویه ثابتی ندارد و یک بی‌نظمی و آشفتگی در تصویب قوانین مربوط به تعریف و احصا نهادهای مذکور وجود دارد که تعیین یک مرز مشخص یا محدوده‌ای را برای احصا نهادهای مذکور با مشکل مواجه کرده است. بر همین اساس، به‌نظر می‌رسد ارائه یک تعریف واحد که بتواند نهادهای عمومی غیردولتی موجود را پوشش دهد و همچنین چارچوب مشخصی برای نهادهای عمومی غیردولتی که بعداً تشکیل ‌می‌شود، طراحی کند، از الزامات و قدم ابتدایی در زمینه شفافیت نهادهای عمومی غیردولتی است.

1.مقدمه

در ایران تعریف واحد و مشخصی از نهادها یا مؤسسات عمومی غیردولتی وجود ندارد و بر همین اساس، گام نخست در بررسی نهادهای مذکور، دستیابی به یک تعریف واحد و تعیین دامنه شمول آنهاست. در قوانین مختلف، احکام مربوط به نهادهای عمومی غیردولتی تصویب شده و حتی تشکیل مواردی به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی نیز مورد توجه قرار گرفته است. قوانین برنامه پنج‌ساله توسعه، قوانین بودجه سنواتی، قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و الحاقات آن، قانون محاسبات عمومی، قانون مدیریت خدمات کشوری، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی و ... از‌جمله قوانینی هستند که احکام مختلفی در‌خصوص نهادهای عمومی غیردولتی در آنها درج شده ‌است.

در این گزارش تلاش شده با بررسی قوانین مذکور و مقایسه تعاریف ارائه شده از نهادهای عمومی غیر‌دولتی، ضمن نمایش بی‌نظمی قوانین این حوزه که موجب تفاسیر مختلف از تعریف و دامنه شمول نهادهای مذکور شده، مطابق معیارهای ارائه شده دسته‌بندی از این نهادها انجام پذیرد. در بخش اول گزارش به بررسی تعریف نهادهای عمومی غیردولتی در قوانین محاسبات عمومی، فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و الحاقات و اصلاحات بعدی آن، مدیریت خدمات کشوری و الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت پرداخته شده ‌است. در بخش دوم گزارش و با توجه به جمع‌بندی بخش اول گزارش درخصوص ارائه یک دسته‌بندی از نهادهای عمومی غیردولتی، مهم‌ترین نهادهای مذکور لیست شده و نکات مرتبط به آن در ادامه بخش دوم آمده است. درنهایت جمع‌بندی گزارش در بخش سوم ارائه شده ‌است. 

گفتنی است که این گزارش، اولین گزارش از سلسله گزارش‌های مربوط به نقش نهادهای عمومی غیردولتی در اقتصاد ایران است. درواقع هدف از این گزارش توضیح و تصریح درخصوص محدوده نهادهای عمومی غیردولتی است که در گزارش‌های بعدی سهم آنها از بازارها تخمین زده خواهد شد.

2.تعریف نهادهای عمومی غیردولتی

در این بخش به بررسی تعریف نهادهای عمومی غیردولتی براساس مستندات قانونی پرداخته شده است. در ماده (۵) قانون محاسبات عمومی و ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری، تعریفی از مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی ارائه شده که در ادامه گزارش آمده است.  

2-۱. قانون محاسبات عمومی مصوب ۱۳۶۶

نهادهای عمومی غیردولتی برای اولین‌بار در ماده (۵) قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب ۱۳۶۶) تعریف شده‌اند (به‌رغم وجود آنها قبل از تصویب قانون) که ماده مذکور به این شرح است:

‌«مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از نظر این قانون واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون به‌منظور انجام وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارد، تشکیل شده و یا می‌شود.

‌تبصره‌-‌ فهرست این قبیل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانین و مقررات مربوط از طرف دولت پیشنهاد و به تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد رسید».

ماده مذکور در دومین دوره مجلس شورای اسلامی و در جلسه روز سه‌شنبه نهم دی‌ماه ۱۳۶۵ مورد بررسی و رأی‌گیری قرار گرفته است. گفتنی است که متن پیشنهادی در لایحه دولت، بدون تغییر به تصویب رسید. براساس مشروح مذاکرات مجلس،[1] برخی از نمایندگان مخالف تصویب ماده (۵) فوق بوده‌اند و قانون محاسبات عمومی را که مربوط به دولت و دستگاه‌های دولتی است، برای تعریف نهادهای عمومی غیردولتی مناسب نمی‌دانستند. در استدلال نمایندگان آمده است که مؤسسات و نهادهای غیردولتی قوانین و مقررات غیردولتی دارند، تأسیس و اداره آنها با دولت نیست، بودجه آنها مستقل از دولت است و در مواردی که اعتبارات و کمک‌هایی را از دولت دریافت می‌کنند، نظارت و حسابرسی بر آنها بابت دریافت از منابع عمومی در سایر قوانین پیش‌بینی شده است. بنابراین لازم نیست نهادهای مذکور در قانون محاسبات عمومی تعریف شده و برای آنها تعیین ‌تکلیف (تبصره) صورت گیرد. 

لازم به ذکر است اگر چه نمایندگان با تصویب صدر ماده (5) مذکور مخالف بودند، اما مخالفت اصلی در تصویب تبصره ذیل ماده مذکور بوده است. به‌بیان دقیق‌تر، نمایندگان تصویب صدر ماده (5) که تعریف نهادهای عمومی غیردولتی را شامل می‌شود، با اغماض پذیرفتند، اما تبصره ذیل آنکه تعیین فهرست مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس را شامل می‌شود، مورد ایراد جدی از‌سوی نمایندگان قرار گرفت. در مشروح مذاکرات آمده است که تصویب تبصره ذیل ماده (5)، دامنه نهادهای عمومی غیردولتی که مؤسسات بسیار زیادی مثل خیریه‌ها (ی شهرستانی برای امور درمانی و امور فرهنگی)[2] را شامل می‌شود، محدود خواهد کرد و عملاً کار بیهوده و عبثی است. چرا مجلس باید یک لیستی از نهادهای عمومی غیردولتی تصویب کند؟ چه تعهد، مسئولیتی یا امتیازی را برای نهادهای مصوب همراه دارد؟ آیا اگر نهادی در این لیست به تصویب نرسد، غیر‌قانونی بوده و نمی‌تواند در قالب نهاد عمومی غیردولتی فعالیت کند؟

نماینده دولت در پاسخ به ابهامات مطرح شده از‌سوی نمایندگان پاسخ می‌دهد با توجه به اینکه در قانون محاسبات عمومی احکام مختلفی در مورد وجوهی که از محل منابع عمومی به نهادهای غیردولتی مانند شهرداری‌ها، بنیاد شهید، کمیته‌امداد امام‌خمینی و ... پرداخت می‌شود، آمده است، باید این نهادها در قانون مذکور تعریف شوند. تبصره ذیل ماده نیز قصد دارد برخی از نهادهایی که ممکن است درخصوص ماهیت آن (نهاد عمومی غیردولتی یا مؤسسه دولتی) اختلاف‌نظر وجود داشته ‌باشد را تعیین ‌تکلیف نماید. بر این اساس، نهادهایی که در حال حاضر موجود هستند و باید ماهیت آنها روشن شود، طبق تبصره ماده (۵) در فهرست مذکور قرار می‌گیرند و نهادهایی هم که بعد از قانون مذکور تشکیل می‌شوند، باید در قوانین تشکیل یا اساسنامه آنها، نهاد یا مؤسسه عمومی غیردولتی ذکر شود.

درنهایت ماده (۵) قانون محاسبات عمومی و تبصره ذیل آن به همان شکلی که در لایحه دولت ارائه شده بود، به تصویب رسید. براساس تعریف ماده مذکور نهادهای عمومی غیردولتی ۳ ویژگی دارند:

۱. واحد سازمان مشخصی هستند،

۲. با اجازه قانون تشکیل می‌شوند،

۳. وظایف و خدماتی که جنبه عمومی دارند، انجام می‌دهند.

2-۲. قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی

همان‌طور که اشاره شد، قانونگذار پس از تعریف نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی ذیل ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری، به‌جهت شناسایی دقیق‌تر و تعیین مصداقی نهادهای عمومی غیردولتی، فهرستی تحت‌عنوان «قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی» را به‌عنوان مرجع اسامی این نهادها معرفی کرده و مقرر می‌دارد که این فهرست با پیشنهاد دولت و تصویب مجلس شورای اسلامی تدوین شود. بر این اساس دولت وقت در تاریخ 1368/6/22 لایحه پیشنهادی خود را به مجلس شورای اسلامی تقدیم نمود. در لایحه تقدیمی دولت، ۷ نهاد شهرداری‌ها (و شرکت‌های تابعه آنان مادامی‌که بیش از 50 درصد سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری‌ها باشد)، بنیاد مستضعفان و جانبازان انقلاب اسلامی، هلال‌احمر، کمیته‌امداد امام، بنیاد شهید انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و کمیته ملی المپیک ایران در فهرست قرار گرفتند.

مجلس شورای اسلامی پس از حدود چهار سال از ارائه لایحه دولت، با انجام اصلاحاتی در لایحه مذکور، لیست جدید نهادهای عمومی غیردولتی ذیل قانون فهرست را در تاریخ 1372/6/31 به تصویب رساند. بر این اساس، ۳ نهاد بنیاد ۱۵ خرداد، سازمان تبلیغات اسلامی و سازمان تأمین اجتماعی به ۷ نهاد قبلی اضافه شده و در‌مجموع ۱۰ مورد به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی به تصویب مجلس رسید.

پس از تقدیم مصوبه مجلس شورای اسلامی تحت‌عنوان قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی به شورای نگهبان، اعضای این شورا با ذکر یک ایراد نسبت به موارد 10‌گانه نهادهای عمومی غیردولتی معرفی‌ شده، این مصوبه را مغایر با موضوع اختیارات ولایت فقیه دانسته و بدین شرح، قانون مذکور جهت اصلاح مغایرت ذکر شده به مجلس شورای اسلامی برگشت داده شد:

«نظر به اینکه لایحه مذکور، نهادهای تحت نظر مقام ولایت فقیه را نیز شامل می‌شود، بدون جلب موافقت مقام معظم رهبری (مدظله العالی) خلاف موازین شرعی است».

پس از ایراد وارده به مصوبه اول مجلس شورای اسلامی در رابطه با لزوم اطلاع و صدور اجازه مقام ولی فقیه در مورد نهادهای زیر‌نظر ایشان، مجلس شورای اسلامی در مصوبه دیگری با اضافه کردن یک تبصره به مصوبه قبلی اقدام به رفع ایراد وارده نمود.[3] پس از اضافه نمودن تبصره، درنهایت شورای نگهبان با تأیید اصلاح صورت گرفته در تاریخ 1373/4/29 با مصوبه مجلس شورای اسلامی موافقت نمود.

2-3. قوانین الحاق و اصلاح قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی

پس از تصویب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی در سال ۱۳۷۳، ۱۱ قانون دیگر در قالب الحاق به قانون مذکور تا سال ۱۳۹۹ تصویب شده که تعداد نهادهای عمومی غیردولتی را از ۱۰ مورد اولیه در قانون فهرست سال ۱۳۷۳، به ۲۶ مورد افزایش داده است. در جدول ۱، قانون فهرست و الحاقات بعدی آن به‌همراه سال تصویب و متن قانون آمده است. براساس جدول مذکور، از 10 قانون الحاق به قانون فهرست، ۸ قانون به‌صورت ماده‌واحده، یک مورد در قالب یکی از مواد قانون دیگر (قانون اهداف، وظایف و اختیارات وزارت ورزش و جوانان مصوب ۱۳۹۹) و دو الحاق طی احکام قوانین بودجه سال‌های ۱۳۹۰ و ۱۳۹۵ صورت گرفته است. نکته دیگری که در جدول ۱ مورد توجه قرار گرفته، بررسی اساسنامه نهادهایی است که براساس قانون فهرست و الحاقات آن، به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی در نظر گرفته ‌شده‌اند.

هدف از این بررسی دستیابی به این نکته بوده که آیا در اساسنامه نهادهای مذکور نیز به عمومی غیردولتی بودن آنها اشاره‌ای شده است یا خیر؟ از ۲۶ مورد در قانون فهرست و الحاقات آن، درخصوص ۱۴ نهاد در اساسنامه به عمومی غیردولتی بودن آن اشاره شده و درخصوص سایر موارد، یا امکان دسترسی به اساسنامه آنها وجود نداشته یا صراحتاً اشاره نشده که نهاد مورد بررسی، عمومی غیردولتی است. بر این اساس یکی از مصادیق تشخیص نهاد یا مؤسسه عمومی غیردولتی قانون فهرست و الحاقات بعدی آن است، حتی اگر در اساسنامه نهاد مذکور نهاد عمومی غیردولتی تصریح نشده باشد.

جدول 1. قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و الحاقات بعدی آن

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

2-۴. قانون مدیریت خدمات کشوری

در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری (مصوب ۱۳۸۶) نهادهای عمومی غیردولتی به‌شرح زیر تعریف ‌شده‌اند:

مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی: واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد (50%) بودجه سالیانه آن از محل منابع غیردولتی تأمین گردد و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.

براساس این تعریف نهاد عمومی غیردولتی:

۱. واحد سازمانی مشخص است،

۲. استقلال حقوقی دارد،

۳. با تصویب مجلس ایجاد شده یا می‌شود،

۴. بیش از ۵۰ درصد بودجه آن از محل منابع غیردولتی است،

۵. عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد.

بنابراین تعریف نهادهای عمومی غیردولتی در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری نسبت به ماده (5) قانون محاسبات عمومی مفصل‌تر بوده و قیود استقلال حقوقی و تأمین بیش از ۵۰ درصد بودجه از منابع غیردولتی در تعریف قانون مدیریت خدمات کشوری اضافه ‌شده‌اند. 

2-۵. قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت

براساس ماده (50) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت (مصوب ۱۳۸۰)، همه دستگاه‌هایی که در جداول قوانین بودجه سنواتی برای آنها اعتبار منظور شده است و شکل حقوقی آنها منطبق با تعاریف مذکور در مواد (2)، (3)، (4) و (5) قانون محاسبات عمومی کشور نیست، از لحاظ اجرای مقررات قانون مذکور صرفاً به‌مدت دو سال در حکم مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به‌شمار می‌آیند. براساس ماده مذکور اگر دستگاه‌هایی در قوانین بودجه ردیف داشته ‌باشد اما وزارتخانه، مؤسسه دولتی، شرکت دولتی و یا مشخصاً مؤسسه و نهاد عمومی غیردولتی نباشد، در اجرای احکام قانون محاسبات عمومی به‌مدت دو سال در حکم مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی خواهد بود.

2-۶. جمع‌بندی

قانون محاسبات عمومی کشور در سال ۱۳۶۶ و در اجرای تبصره ذیل ماده (۵) آن، قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی هم در سال ۱۳۷۳ تصویب شدند و طی سال‌های ۱۳۹۹-۱۳۷۶، قوانین دیگری در قالب الحاق به قانون فهرست مورد توجه قرار گرفتند. قبل از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶، به‌نظر می‌رسید ملاک عمومی غیردولتی بودن نهادی، قانون فهرست باشد اما پس از تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری، دیگر ملاک اینکه بتوان مؤسسه یا نهادی را نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی کرد، ابداً منوط به درج نام آن در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی نبوده و ممکن است نهادی بدون اینکه در قانون فهرست درج شده باشد، به‌دلیل انطباق با ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری، عمومی غیردولتی تلقی شود.[4]

البته ابهامی که در اینجا وجود دارد این است که چرا با وجود تصویب ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری و در نظر گرفتن تعریف کامل‌تری نسبت به قانون محاسبات عمومی برای نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی، باز هم در سال‌های ۱۳۹۰، ۱۳۹۵ و ۱۳۹۹، موارد الحاقی به قانون فهرست مورد تصویب قرار گرفته است.[5] بر این اساس به‌نظر می‌رسد قانونگذار در تعیین نهادهای عمومی غیردولتی رویه ثابتی ندارد و یک بی‌نظمی و آشفتگی در تصویب قوانین مربوط به تعریف و احصا نهادهای مذکور وجود دارد که تعیین یک مرز مشخص یا محدوده‌ای را برای احصا نهادهای مذکور با مشکل مواجه کرده است. در هر صورت، با توجه به توضیحات فوق و قسمت‌های قبلی، مؤسسات عمومی غیردولتی در این گزارش به ۳ دسته کلی تقسیم‌بندی می‌شوند:

1. مؤسسات و نهادهایی که نام آنها در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن ذکر شده است (حتی نهادهایی که در اساسنامه آنها، تصریح نشده که نهاد عمومی غیردولتی هستند).
2. دسته دوم مؤسساتی هستند که نام‌شان در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی ذکر نشده اما در قانون تأسیس یا اساسنامه مؤسسات مذکور به صراحت ذکر شده که نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی هستند، مانند ماده (5) قانون بازار اوراق بهادار جمهوری اسلامی ایران که به صراحت می‌گوید سازمان بورس مؤسسه عمومی غیردولتی است.^[6]
3. دسته سوم مؤسساتی را شامل می‌شود که قانون تأسیس آنها در مورد ماهیت‌شان ساکت است، اما طبق معیار قانونی مندرج در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری، نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی می‌شوند. درخصوص این دسته از نهادها، در اساسنامه به عمومی غیردولتی بودن آن تصریح نشده است.

3.فهرست مهم‌ترین نهادهای عمومی غیردولتی

در این بخش به دسته‌بندی مهم‌ترین نهادهای عمومی غیردولتی با توجه به موارد لیست شده بخش «6-2. جمع‌بندی» گزارش، پرداخته شده است. بر این اساس نهادهای عمومی غیردولتی به نهادهای در قانون فهرست و الحاقات بعدی آن، نهادهایی که در اساسنامه آنها، نهاد یا مؤسسه عمومی غیردولتی تصریح شده و نهادهایی که با تعریف مندرج در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری مطابقت دارند (هر‌چند اساسنامه نهادهای مذکور در مورد ماهیت آنها ساکت است)، در جدول ۲ دسته‌بندی ‌شده‌اند.

نکته‌ای که در این خصوص باید مورد توجه قرار گیرد، دایره مطالعه نهادهای عمومی غیردولتی در این گزارش است. براساس صدر قانون فهرست، واحدهای سازمانی مندرج در قانون مذکور و مؤسسات وابسته به آنها، مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی تلقی می‌شوند. به این معنی که زیر‌مجموعه هر نهاد عمومی غیردولتی که در قانون فهرست قرار گرفته نیز نهاد یا مؤسسه عمومی غیردولتی است. برای مثال سازمان‌های وابسته به سازمان تبلیغات اسلامی (که صرفاً خود در فهرست نهادهای عمومی آمده است) مانند حوزه هنری، بنیاد دعبل خزایی، تبیان، سازمان مدارس صدرا، سازمان دارالقرآن کریم، مؤسسه تهران تایمز و خبرگزاری مهر نیز نهاد یا مؤسسه عمومی تلقی می‌شوند ولی در جدول ۲ نیامده‌اند. درواقع آنچه در جدول ۲ به‌عنوان نهادهای عمومی غیردولتی دسته‌بندی ‌شده، اولاً لایه اول از نهادهای مذکور بوده و ممکن است هر یک از نهادها چندین زیر‌مجموعه داشته ‌باشند که در اینجا مورد بررسی قرار نگرفته‌اند و ثانیاً مهم‌ترین نهادهای عمومی غیردولتی هستند.  

درخصوص نهادهایی که با تعریف ماده (3) قانون خدمات کشوری مطابقت دارند، ۳ ملاک در نظر گرفته شده است: در اساسنامه آنها تصریح شده که ۱. دارای شخصیت حقوقی مستقل و غیردولتی است و وظایفی را انجام می‌دهد که جنبه عمومی دارد، ۲. بخش اصلی بودجه نهاد غیردولتی است و بخشی از بودجه آن از محل کمک‌های دولت یا حاکمیت تأمین می‌شود و ۳. با تصویب مجلس ایجاد شده‌اند.

از بین مؤسساتی که کارکرد نهاد عمومی غیردولتی را دارند (واحدهای سازمانی مشخصی هستند، استقلال حقوقی دارند، بیش از ۵۰ درصد بودجه آنها از محل منابع غیردولتی است و عهده‌دار وظایفی هستند که جنبه عمومی دارد) اما به حکم قانون تشکیل نشده‌اند یا دسترسی به احکام قانونی تشکیل آنها امکان‌پذیر نبوده (یعنی یکی از ویژگی‌های مندرج در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری را به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی ندارند)، چند مورد از اهمیت بیشتری برخوردار بوده که در جدول ۲ تحت‌عنوان سایر، دسته‌بندی ‌شده‌اند. گفتنی است نهادها و مؤسساتی که با حکم امام‌خمینی یا مقام معظم رهبری تشکیل ‌شده‌اند، در این گزارش نهاد عمومی غیردولتی تلقی شده و در جدول ۲، با ذکر تشکیل توسط امام‌خمینی یا رهبری درج ‌شده‌اند. موارد دیگری مانند بنیاد ملی بازی‌های یارانه‌ای، اتحادیه انجمن اسلامی دانش‌آموزان، مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام‌خمینی، صندوق حمایت از پژوهشگران و فناوران کشور، بنیاد علمی و فرهنگی بوعلی‌سینا و ... به‌دلیل آنکه اساسنامه آنها به تصویب شورای عالی انقلاب فرهنگی رسیده و یکی از ویژگی‌های مندرج در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری را ندارند،[7] در جدول ۲ نیامده‌اند.

علاوه‌بر این، بسیاری از مؤسسات خیریه که اولاً در سطح کشوری فعالیت می‌کنند و ثانیاً منابعی را از دولت در قالب لایحه بودجه دریافت می‌کنند (مانند ستاد مردمی رسیدگی به امور دیه، خیریه محک و زنجیره امید، مجمع خیرین سلامت کشور، مؤسسه مطالعات راهبردی علوم و معارف اسلامی و ...) به‌دلیل عدم تشکیل آنها به حکم قانون، در جدول ۲ مورد توجه قرار نگرفته‌اند. 

جدول 2. دسته‌بندی نهادهای عمومی غیردولتی براساس قانون فهرست و الحاقات آن، اساسنامه نهادی مذکور و ماده (۳) قانون مدیریت خدمات کشوری

مأخذ: همان.

در بررسی نهادهای مندرج در جدول ۲، نکاتی به‌شرح زیر قابل ‌ذکر است:

• هر یک از نهادهای مندرج در جدول مذکور ممکن است چندین شرکت در زیر‌مجموعه خود داشته ‌باشند ولی ماهیت این شرکت‌ها مشخص نیست. توضیح بیشتر اینکه در قانون فهرست، شهرداری و شرکت‌های تابعه آن به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی درج شده، اما درخصوص شرکت‌های زیر‌مجموعه سایر نهادها این تصریح وجود ندارد.
• برخی از نهادهای عمومی غیردولتی مندرج در جدول ۲، با وجود اینکه نام آنها در قانون فهرست نیز آمده است، ویژگی نهاد عمومی غیردولتی را ندارند و درواقع دستگاه دولتی هستند. برای مثال سازمان تبلیغات اسلامی یا کمیته‌امداد امام‌خمینی، هر‌ساله در قالب جدول ۷ لوایح بودجه سنواتی از دولت اعتبار دریافت می‌کنند و عملاً منابع درآمدی دیگری به‌جز دریافت از محل بودجه عمومی ندارند. به‌نظر می‌رسد دستگاه‌های مذکور ماهیتاً سازمان‌های دولتی هستند و کارکرد نهادهای عمومی غیردولتی را ندارند.
• در اساسنامه برخی از نهادها، اصطلاحاتی به‌کار برده شده که از یک طرف عمومی غیردولتی بودن آن را زیر سؤال می‌برد و از طرف دیگر شائبه دولتی بودن را نیز ایجاد می‌کند. برای مثال درخصوص ماهیت صندوق ملی محیط‌ زیست در اساسنامه آن عبارت «مؤسسه عمومی غیردولتی وابسته به محیط ‌زیست» آمده است.

4. جمع‌بندی

در این گزارش به بررسی تعریف و دسته‌بندی نهادهای عمومی غیردولتی پرداخته شده است. در بخش اول گزارش، تعریف نهادهای عمومی غیردولتی براساس مستندات قانونی (ماده (5) قانون محاسبات عمومی، قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی به‌همراه اصلاحات و الحاقات بعدی آن، ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده (50) قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت) ارائه شده است. با بررسی قوانین مذکور مشخص می‌شود قانونگذار در تعیین نهادهای عمومی غیردولتی رویه ثابتی ندارد و یک بی‌نظمی و آشفتگی در تصویب قوانین مربوط به تعریف و احصا نهادهای مذکور وجود دارد که تعیین یک مرز مشخص یا محدوده‌ای را برای احصا نهادهای مذکور با مشکل مواجه کرده است.

در بخش دوم گزارش نهادهای عمومی غیردولتی براساس موارد نتیجه شده از بخش یک گزارش در قالب یک جدول دسته‌بندی ‌شده‌اند. در این دسته‌بندی، ۱. مؤسسات و نهادهایی که نام آنها در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی و اصلاحات و الحاقات بعدی آن ذکر شده است، ۲. مؤسسات و نهادهایی که نام‌شان در قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی ذکر نشده اما در قانون تأسیس یا اساسنامه مؤسسات مذکور به صراحت ذکر شده که نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی هستند و ۳. مؤسسات و نهادهایی که قانون تأسیس آنها در مورد ماهیت‌شان ساکت است اما طبق معیار قانونی مندرج در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری، نوعی مؤسسه عمومی غیردولتی تلقی می‌شوند، مورد توجه قرار گرفته‌اند.  

گفتنی است در دسته‌بندی نهادهای عمومی غیردولتی براساس موارد فوق، مواجه با تعداد قابل‌توجهی از مؤسسات و نهادهایی است که کارکرد نهاد عمومی غیردولتی را دارند (با توجه به ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری، واحدهای سازمانی مشخصی هستند، استقلال حقوقی دارند، بیش از ۵۰ درصد بودجه آنها از محل منابع غیردولتی است و عهده‌دار وظایفی هستند که جنبه عمومی دارد) اما به حکم قانون تشکیل نشده‌اند یا دسترسی به احکام قانونی تشکیل آنها امکان‌پذیر نبوده (یکی از ویژگی‌های مندرج در ماده (3) قانون مدیریت خدمات کشوری را به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی ندارند) و به همین دلیل به‌عنوان نهاد عمومی غیردولتی در نظر گرفته نشده‌اند و تنها چند مورد که از اهمیت بیشتری برخوردار بودند، تحت‌عنوان سایر مورد توجه قرار گرفته‌اند.

با توجه به موارد بالا به‌نظر می‌رسد ارائه یک تعریف واحد که بتواند نهادهای عمومی غیردولتی موجود را پوشش دهد و همچنین چارچوب مشخصی برای نهادهای عمومی غیردولتی که بعداً تشکیل‌ می‌شود، طراحی کند، از الزامات و قدم ابتدایی در زمینه شفافیت نهادهای عمومی غیردولتی است.