خلاصه مدیریتی

بیان مسئله

مسلماً هرگونه برنامه‌ریزی جدید در توسعه یک کشور باید همراه با ارزیابی برنامه‌های توسعه پیشین و رفع نواقص احتمالی آن باشد. در کشور ما پس از انقلاب اسلامی، برنامه‌ریزی توسعه در قالب قوانین برنامه توسعه پنج‌ساله مورد پیگیری قرار می‌گیرد. از این منظر، هرگونه تدوین و تصویب قانون برنامه جدید تنها همگام با ارزیابی عملکرد قوانین برنامه پیشین اثربخش خواهد بود. بدین‌منظور، گزارش حاضر در تلاش است تا بخشی از عملکرد مفاد قوانین برنامه ششم (جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده 100) در حوزه گردشگری را مورد بررسی قرار دهد.

یافته‌های کلیدی

بنا‌بر بررسی انجام شده، تعلل وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در تهیه سند راهبردی توسعه گردشگری و آیین‌نامه دو جزء مورد بررسی، موجبات تأخیر در اجرای قانون را فراهم آورده ‌است. علاوه‌بر‌این، دلایلی همچون عدم همکاری و عمل به تکالیف توسط دستگاه‌ها، عدم تعریف ساز‌و‌کارهای ضمانت اجرایی، عدم تخصیص اعتبارات لازم در سطح استانی، عدم رعایت ضوابط الزامی سایر حوزه‌ها و عدم گزارش‌دهی دوره‌ای عملکرد آیین‌نامه توسط وزارتخانه موجب شده تا غالب مفاد این آیین‌نامه (70 درصد)، اجرا نشده یا تحقق ناقص داشته‌ باشند. در ادامه عملکرد هریک از مواد این آیین‌نامه به تفکیک آورده شده است:

در اجرای عملکرد جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، در سال 1400 آیین‌نامه‌ای به تصویب هیئت‌وزیران می‌رسد. این آیین‌نامه شامل 11 ماده است. براساس ارزیابی به‌عمل آمده عملکرد مواد به‌شرح ذیل است:

درخصوص ماده (2) (موضوع نصب علائم و تابلوهای راهنمای گردشگری)، در میان وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت راه و شهرسازی با موضوع «پیش‌نویس دستورالعمل نصب و بهره‌برداری از تابلوهای گردشگری و علائم راهنمایی گردشگری در جاده‌های مواصلاتی (حاشیه راه‌ها) و معابر شهری روستایی» هنوز توافق صورت نگرفته ‌است.

در ارتباط با ماده (3) (موضوع شناسایی اراضی مستعد گردشگری و نحوه قیمت‌گذاری اراضی در زمان انتقال سند)، قیمت اراضی بدون احتساب ارزش افزوده حاصله برای سرمایه‌گذار محاسبه می‌شود. این موضوع ازجمله مشوق‌های حائز اهمیت برای سرمایه‌گذاران حوزه گردشگری به‌شمار می‌رود. اراضی مستعد نیز شناسایی و در انتظار تأیید نهایی برای اختصاص آنها در زمینه گردشگری می‌باشند. ازاین‌جهت، می‌توان گفت که عملکرد ماده مورد بحث مثبت بوده است.

ماده (4) در ارتباط با تولیدمحتوا و معرفی جاذبه‌ها توسط دستگاه‌های اجرایی است. دستگاه‌ها مساعدت کافی در این زمینه را به‌عمل نمی‌آورند. متن این ماده نیز از الزام کافی برخوردار نبوده و همچنین ظرفیت‌های سازمان صدا و سیما دیده نشده است. 

در ماده (5) بر اولویت‌دهی توسعه زیرساخت‌های گردشگری توسط شورای برنامه‌ریزی استان تأکید شده است. براساس قانون بودجه‌ای مربوط به سال 1402، تنها به‌صورت میانگین 2/08 درصد اعتبارات استانی به گردشگری اختصاص‌یافته و این مهم در عمل محقق نشده است.

یارانه سود (موضوع ماده (6)) همه‌ساله به حوزه گردشگری اختصاص‌یافته ‌است. علاوه‌بر‌این، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در شمار دستگاه‌های دریافت‌کننده تسهیلات تلفیقی از محل تبصره «18» است (موضوع ماده (6)).

بر‌اساس ماده (7) دستگاه‌های اجرایی و حاکمیتی موظف به ثبت اطلاعات تأسیسات خدماتی و رفاهی خود در سامانه معرفی شده از‌سوی وزارت میراث فرهنگی گردشگری و صنایع دستی می‌باشند. این در‌حالی است که به‌رغم ایجاد فیلد (ردیف) مشخص برای این تأسیسات در سامانه جانا (سامانه جامع آمار و اطلاعات گردشگری)، تاکنون غالب دستگاه‌ها از عمل به این مهم خودداری نموده‌اند (تاکنون تنها سه تأسیسات در سامانه مربوطه ثبت شده است).

ماده (8) بر عدم امکان تغییر کاربری تأسیسات گردشگری تأکید دارد. در حال حاضر، وزارتخانه در برخورد با متقاضیان تغییر کاربری براساس ضوابط موجود عمل می‌کند. مداخله دستگاه‌های اجرایی دیگر برای تعریف کاربری‌های جدید در مورد تأسیسات گردشگری بدون هماهنگی با وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌واسطه این ماده سلب شده است.

ماده (9) درخصوص تدوین تعرفه آب، دفع فاضلاب و حامل‌های انرژی بخش گردشگری می‌باشد. این موضوع تنها درخصوص تعرفه گاز محقق شده است.

به‌منظور اجرایی‌سازی ماده (10) -موضوع تخصیص سوخت یارانه‌ای به کشتی‌ها، شناورها و قایق‌های تفریحی دارای مجوز گردشگری- هیئت‌وزیران، مصوبه‌ای را ابلاغ نمود. در پی آن، دستورالعمل اختصاص سوخت یارانه‌ای تهیه شد. وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی، ردیف مربوط به کشتی‌ها، شناورها و قایق‌های تفریحی را در سامانه تخصصی خود (جانا) ایجاد کرد. در حال حاضر، سامانه جانا، سامانه سدف (شرکت ملی پخش فراورده‌های نفتی) و سامانه جامع دریانوردی (سازمان بنادر و دریانوردی) برای اختصاص سوخت یارانه‌ای باید به یکدیگر متصل گردند. در ‌‌این ‌‌میان، به‌دلیل مقاومت وزارت نفت و برخی ملاحظات نظیر افزایش احتمال قاچاق، کاهش منابع هدفمندی یارانه‌ها، ایجاد بار مالی و همچنین بهره‌مندی انحصاری قشر متمکن جامعه از محل یارانه‌ها، تاکنون این ماده محقق نشده است.

پیشنهاد راهکار تقنین، نظارتی یا سیاستی

اما نظر به ظرفیت حمایتی مناسب آیین‌نامه یاد شده و تحقق ناقص مواد آن، تنفیذ جزء «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم توسعه در مفاد قانون برنامه هفتم پیشنهاد می‌گردد. در ‌این‌ میان، ضرورت پیگیری مناسب وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و همچنین عمل به تکالیف و همکاری دستگاه‌ها برای تحقق این مهم محرز است.

مقدمه

قوانین برنامه‌های توسعه ازجمله برنامه‌های میان‌مدتی به‌شمار می‌رود که بعد از اتمام زمان، اعتبار قانونی آنها از میان خواهد رفت. شایسته است به‌منظور تدوین قوانین برنامه جدید، قوانین پیشین به‌لحاظ عملکرد مورد ارزیابی دقیق قرار گیرد و از این محل، درس‌آموخته‌هایی برای سال‌های آتی حاصل آید. از‌این‌رو، با توجه به اینکه در آستانه تصویب قانون برنامه هفتم هستیم، هرگونه ارزیابی از عملکرد قانون برنامه پیشین، کمک‌کننده خواهد بود. در این راستا، گزارش حاضر سعی دارد تا به ارزیابی جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم[1] توسعه به‌عنوان دو حکم مرتبط با حوزه گردشگری و آیین‌نامه مربوط به آن بپردازد.

عملکرد جزء «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم توسعه

در این قسمت عملکرد جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه پنج‌ساله ششم، مورد بررسی قرار خواهد گرفت:

جدول ذیل خلاصه‌ای از گزارش‌های عملکرد منتشر شده درخصوص جزء «2» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم توسط سازمان برنامه و بودجه را در طی سال‌های 1399-1396 نشان می‌دهد:

جدول 1. ارزیابی عملکرد جزء «2» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم به گزارش سازمان برنامه و بودجه[2]

مأخذ: گزارش‌های عملکرد قانون برنامه ششم توسعه، سال‌های 1396 تا 1399.

براساس گزارش‌های عملکرد ارائه شده در طی سال‌های 1396 و 1397، اجرایی‌سازی این جزء در ابتدا منوط به تصویب سند راهبردی گردشگری و پس از آن، تهیه آیین‌نامه مربوطه می‌باشد. این در‌حالی است که ضرورتاً اختصاص یارانه و تسهیلات مالی در گرو تهیه آیین‌نامه نیست. عملکرد سال‌های 1398 و 1399 نیز مؤید این موضوع است. چرا‌که در طی این سال‌ها هنوز آیین‌نامه مربوطه به تصویب نرسیده بود.

در ادامه گزارش عملکرد این جزء، در طی سال‌های 1399-1396 توسط سازمان برنامه و بودجه به‌صورت خلاصه آورده شده است:

جدول 2. ارزیابی عملکرد جزء «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم به گزارش سازمان برنامه و بودجه

مأخذ: همان.

درخصوص، این جزء نیز ضرورت تهیه سند راهبردی و پس از آن تدوین و تصویب آیین‌نامه اجرایی مورد اشاره قرار گرفته است. هر‌چند تنها در گزارش عملکرد 1398، به اختصاص 259293 میلیون ریال از محل اعتبارات طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز در ایجاد و توسعه زیرساخت‌های گردشگری اشاره شده است.

در هر صورت، اجرایی‌سازی هر دو جزء مورد بحث منوط به تهیه آیین‌نامه و تصویب این آیین‌نامه نیز در گرو تصویب سند راهبردی توسعه گردشگری دانسته شده است. سند راهبردی مورد اشاره در تیر‌ماه 1399 به تصویب هیئت‌وزیران رسیده است. به‌تبع آن، «آیین‌نامه جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم» در تاریخ 1400/12/28 تصویب شد. حال آنکه انجام اقدام لازم درخصوص این دو جزء ضرورتاً ارتباطی با تدوین سند راهبردی نداشته‌ است.

قابل توجه است که در میان محتوای سند راهبردی و آیین‌نامه مزبور– پس از تصویب- نیز ارتباط روشنی وجود ندارد.

علاوه‌بر‌این، قانون برنامه ششم توسعه در ابتدای سال 1396 به تصویب رسید. در‌صورتی‌که سند راهبردی و آیین‌نامه مربوطه با تأخیر قابل‌توجه و در سال‌های 1399 و 1400 تصویب شدند. به‌عبارتی، شیوه نامناسب در نگارش قانون[3] از یک‌سو و تعلل در تهیه سند و آیین‌نامه مربوطه توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از‌سوی دیگر، تحقق قانون را با دشواری همراه ساخته ‌است.

در هر صورت، نظر به اینکه اجرایی شدن این دو جزء در گرو اجرایی شدن آیین‌نامه مرتبط با آنهاست، در ادامه گزارشی از عملکرد هریک از مفاد این آیین‌نامه ارائه خواهد شد:

عملکرد مفاد آیین‌نامه اجرایی جزء «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم توسعه

تفاهم‌نامه‌ای میان وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت راه و شهرسازی (1401/7/6) درخصوص نصب تابلوهای تبلیغاتی گردشگری در جاده‌های کشور منعقد گردید. دراین‌میان، شرکت مادر تخصصی ایرانگردی و جهانگردی نیز از‌سوی وزیر به‌عنوان متولی اصلی پروژه‌های استانی انتخاب شد.^[4] این شرکت با استعلام از استان‌ها، لیست اولیه‌ای از مجموعه‌ای از موقعیت‌های مناسب جهت نصب تابلوها در استان‌های آذربایجان غربی، اصفهان، البرز، ایلام، بوشهر، تهران، چهار‌محال و بختیاری، خراسان‌ جنوبی، خراسان ‌رضوی، خراسان ‌شمالی، زنجان، قزوین، قم، کردستان، کرمانشاه، کهگیلویه و بویر‌احمد، گلستان، گیلان، لرستان، مازندران، مرکزی، همدان و یزد را به وزارت راه و شهرسازی معرفی نمود.^[5]و[6] علاوه‌بر‌این، در قالب یک لوح فشرده (سی‌دی) به پیشنهاد محتوای تابلوهای گردشگری به وزارت راه و شهرسازی پرداخت. دراین‌میان، تابلو تبلیغات گردشگری در برخی از استان‌ها نصب شده است.^[7]و[8]

به‌منظور تحقق تفاهم‌نامه یاد شده و ماده حاضر، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی «پیش‌نویس دستورالعمل نصب و بهره‌برداری از تابلوهای گردشگری و علائم راهنمایی گردشگری در جاده‌های مواصلاتی (حاشیه راه‌ها) و معابر شهری روستایی» را تهیه و طی نامه‌هایی جداگانه به دو وزارت راه و شهرسازی و وزارت کشور جهت دریافت تأییدیه لازم ارسال کرد.^[9] در پاسخ به ارسال دستورالعمل پیشنهادی، وزارت کشور طی نامه‌ای اصلاحاتی جزئی را برای شرکت مادر تخصصی ایرانگردی و جهانگردی ارسال می‌نماید.[10]

وزارت راه و شهرسازی اما درخصوص پیش‌نویس تهیه شده نقدهایی جدی را مدنظر دارد:[11]

• تبلیغاتی بودن تابلوهای مدنظر وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی؛ براساس ضوابط و تعاریف علائم راه، تابلوهای قابل نصب در حاشیه راه می‌تواند از سه نوع تابلوهای تبلیغاتی، اختصاصی و اطلاعات راه (اخباری) باشد. تابلو اطلاعاتی تنها اطلاعاتی درخصوص مکان و فاصله را در برگیرد، اما اگر دارای محتوای تجاری و تبلیغاتی باشد، تابلو از نوع تبلیغاتی خواهد بود. براساس ضوابط موجود، وزارت راه و شهرسازی نوع تابلوهای پیشنهادی و دستورالعمل تهیه شده را از نوع تابلوهای تبلیغاتی به‌شمار می‌آورد. این در‌حالی است که در ماده (2) آیین‌نامه مورد بررسی، به «نصب علائم و تابلوهای راهنمای گردشگری» اشاره شده است و از نظر وزارت راه و شهرسازی این تعبیر به تابلوهای اطلاعات راه‌ها نزدیک‌تر است تا تابلوهای تبلیغاتی.[12]^و[13] دراین‌میان، استنباط وزارت راه و شهرسازی معقول‌تر به‌نظر می‌رسد.
• غیر‌مجاز بودن ورود بخش دولتی به موضوع تابلوهای تبلیغاتی؛ بر اساس ماده (6) آیین‌نامه اجرایی سهم بهینه بخش‌های دولتی و غیردولتی در فعالیت‌های راه و راه‌آهن (مصوب 88/7/18) نصب و بهره‌برداری از تابلوهای تبلیغاتی در حاشیه راه‌ها فقط توسط بخش غیردولتی و با مجوز از سازمان راهداری و حمل‌و‌نقل جاده‌ای امکان‌پذیر می‌باشد.[14]
• عدم در نظرگیری اصول صحیح مکان‌یابی، نصب و بهره‌برداری تابلوهای تبلیغاتی در دستورالعمل پیشنهادی؛ به‌منظور حفظ ایمنی تردد در محورهای مواصلاتی، جلوگیری از اختلال در تمرکز رانندگان و حوادث رانندگی، باید ضوابط مشخص شده از‌سوی وزارت راه و شهرسازی در ارتباط با محتوا و همچنین تعیین مکان تابلوهایی تبلیغاتی رعایت گردد.^[15] به عقیده وزارت راه و شهرسازی، این مهم در پیش‌نویس دستورالعمل ارسالی از‌سوی شرکت مادر تخصصی ایرانگردی و جهانگردی رعایت نشده است.[16]

در آخرین اقدام تا زمان تهیه این گزارش، شرکت مادر تخصصی توسعه ایرانگردی و جهانگردی طی نامه‌ای به ارائه اصلاحات جدید در پیش‌نویس دستورالعمل به وزارت راه و شهرسازی پرداخته ‌است.[17] اما به عقیده وزارت راه و شهرسازی هنوز ایرادات اصلی وارد بر این دستورالعمل مرتفع نشده است.[18]

در‌مجموع، پیگیری دو اقدام از‌سوی وزارتخانه‌های راه و شهرسازی و وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ضروری به‌نظر می‌رسد:

الف) توافق بر سر اطلاعاتی (رویکرد ماده (2) آیین‌نامه جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه پنج‌ساله ششم) یا تبلیغاتی (رویکرد تفاهم‌نامه میان دو وزارتخانه درخصوص ماده مورد بحث) بودن نوع تابلوهای گردشگری.

ب) تغییر و اصلاح پیش‌نویس دستورالعمل نصب و بهره‌برداری از تابلوهای گردشگری و علائم راهنمایی گردشگری براساس نوع مورد توافق تابلوها و با رعایت ضوابط و چارچوب‌های تعیین شده برای این‌گونه از تابلوها.

اما درخصوص تخصیص فضای مناسب جهت ایجاد اماکن اطلاع‌رسانی، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران (مورخ 1401/07/06) نیز تفاهم‌نامه‌ای را به امضا رسانده‌اند که در بین مفاد آن توافق برای اجرای این ماده نیز مورد اشاره قرار گرفته است.

با همکاری وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت جهاد کشاورزی (سازمان منابع طبیعی و آبخیزداری کشور)، اراضی مستعد گردشگری در قالب بسته‌های سرمایه‌گذاری شناسایی و معرفی شده و در مرحله تطبیق نهایی می‌باشد. درخصوص اراضی متعلق به وزارت راه و شهرسازی نیز تفاهم‌نامه‌ای میان دو وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و وزارت راه و شهرسازی به امضا رسیده و تخصیص این اراضی در مرحله تأیید نهایی دستورالعمل آن است.[19]

در حال حاضر- طبق بخش دوم ماده مورد بحث- انتقال اراضی بدون احتساب ارزش افزوده ناشی از سرمایه‌گذاری صورت می‌پذیرد.[20] این موضوع، مشوق مناسبی برای سرمایه‌گذاران حوزه گردشگری فراهم آمده است.

درخصوص عملکرد این ماده، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مدعی است که ضرورت بهره‌برداری از ظرفیت‌های دستگاه‌های اجرایی استانی به‌منظور تولیدمحتوا و معرفی جاذبه‌های گردشگری طبق این ماده را به ادارات کل استانی ابلاغ نموده ‌است.^[21] اما دستگاه‌ها مساعدت کافی در تحقق این ماده را به‌عمل نمی‌آورند.^[22] استعلام‌های مستقیم نیز مؤید این موضوع است تا‌جایی‌که تنها دو وزارتخانه حاضر به پاسخ‌گویی در زمینه عملکرد این ماده بوده‌اند. وزارت ورزش و جوانان به تولیدمحتوا در زمینه گردشگری ورزشی و ماجراجویانه اشاره داشته است.^[23] وزارت امور خارجه به دغدغه‌مندی نمایندگان خود در خارج کشور در حوزه گردشگری تأکید داشت. شرکت در نمایشگاه‌های گردشگری خارج کشور و تبلیغ جاذبه‌های گردشگری جمهوری اسلامی ایران، اطلاع رسانی به نهادهای ذی‌ربط محلی نسبت به زمان برگزاری نمایشگاه‌های گردشگری سالیانه کشور و ترغیب ایشان برای شرکت در این نمایشگاه‌ها، برگزاری نمایشگاه عکس از جاذبه‌های گردشگری برتر کشور در محیط‌های مجازی و حقیقی این کشورها و تبلیغ و اطلاع‌رسانی در مورد آژانس‌های برتر گردشگری فعال در کشور ازجمله اقدامات صورت‌ گرفته توسط این وزارتخانه است.^[24]

اما فارغ از اینکه در اجرای این ماده، دستگاه‌ها تعلل داشته‌اند؛ نگارش قانون نیز خود محل نقد است. نخست اینکه، متن ماهیت «توصیه‌ای» به‌جای «الزام‌آور» این ماده خود عاملی برای عدم پیگیری لازم توسط دستگاه‌ها می‌باشد. به‌عبارتی، هیچ‌گونه اجباری برای دستگاه‌ها جهت اجرای این ماده وجود ندارد. علاوه‌بر‌این، ماده حاضر تنها به ظرفیت‌های دستگاه‌های اجرایی[25] توجه داشته و از ظرفیت صدا و سیما غافل مانده‌است.

به‌منظور درک اهمیت این موضوع، نمودار ذیل درخصوص تعداد اخبار منتشر شده توسط صدا و سیما و برخی از خبرگزاری‌ها در بازه زمانی 1400/11/27 تا 1402/5/23 آورده شده است. دراین‌میان، خبرگزاری ایرنا (با 3471 عنوان خبر)، ایسنا (با 2808 عنوان خبر) و خبرگزاری مهر (با 2055 عنوان خبر) بیشترین میزان تولید خبر در این بازه زمانی را داشته‌اند.[26]

نمودار 1. بیشترین عناوین خبری منتشر شده توسط خبرگزاری‌های دولتی در حوزه گردشگری

 (از تاریخ 1400/11/27 تا 1402/5/23)

مأخذ: دفتر رصد و داده‌کاوی مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.

دراین‌میان، به‌منظور تحقق هدف تولیدمحتوای گردشگری، می‌توان دو پیشنهاد را مدنظر قرار داد:

• استفاده از ظرفیت صدا و سیما در قانون احکام دائمی برای تولیدمحتوای گردشگری؛ بر‌اساس بند «چ» ماده (37) قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور (مصوب 1395/11/10)، «کلیه دستگاه‌های اجرایی مشمول ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری مکلفند یک درصد (1%) اعتبارات هزینه‌ای خود به‌استثنای فصول (۱)، (۴) و (۶) را طی قرارداد مشخص با سازمان صدا و سیما صرف تولید برنامه جهت فرهنگ‌سازی و آگاهی‌بخشی و اطلاع‌رسانی نمایند.» بر این اساس، می‌توان سهم مشخصی از کل این اعتبارات (به‌عنوان مثال 0/01 درصد) را در راستای تولیدمحتوای گردشگری اختصاص داد.
• تشویق بخش خصوصی برای تولیدمحتوای گردشگری؛ تشویق اشخاص حقیقی و حقوقی برای هزینه‌کرد در زمینه تولیدمحتوای گردشگری[27] در این خصوص می‌تواند ابزار مؤثر دیگری به‌شمار رود.

وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در پاسخ به استعلام انجام شده، مدعی انجام مکاتبات با وزارت کشور و سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها در این خصوص شده است.[28] علاوه‌بر‌این، به‌منظور دریافت اطلاعات بیشتر مکاتبه‌ای با ریاست امور استان‌ها و توسعه‌ای منطقه‌ای در سازمان برنامه و بودجه صورت گرفت. جدول ذیل اطلاعات میزان هزینه‌کرد استان‌ها در فصل گردشگری را نشان می‌دهد.[29] بر این اساس از مجموع 644.544.064 میلیون ریال کل اعتبار استانی تنها 12.778.603 میلیون ریال (1/98 درصد) به فصل گردشگری اختصاص‌یافته ‌است. دراین‌میان، میانگین هزینه‌کرد استان‌ها در زمینه گردشگری برابر با 2/08 درصد بوده است. آنچه مسلم است هدف مدنظر ماده (5) آیین‌نامه درخصوص در اولویت قرارگیری توسعه زیرساخت‌های گردشگری توسط شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان‌ها محقق نشده است.[30] اما جالب توجه است که رقم اختصاص‌یافته به حوزه گردشگری در سال 1401 نسبت به سال گذشته آن (8.169.300 میلیون ریال)[31] -زمانی‌که هنوز این آیین‌نامه محل بحث تصویب نشده بود- رشد چشم‌گیری داشته است. به‌عبارتی، هرچند سهم در نظر گرفته ‌شده برای حوزه گردشگری در قیاس با کل اعتبارات استانی قابل‌توجه نیست، اما اعتبار حوزه گردشگری در سطح استانی چیزی در حدود 56/42 درصد رشد داشته است.

جدول 3. میزان اعتبارات هزینه شده در استان‌ها در مقایسه با اعتبارات کل استانی

مأخذ: استعلام از امور استان‌ها و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه، 1401.

بیشترین میزان هزینه‌کرد در استان‌ها به‌ترتیب مربوط به استان‌های اصفهان (7/83 درصد)، قم (6/94 درصد) و یزد (5/05 درصد) است.

نمودار 2. سهم فصل گردشگری از اعتبار کل استان

مأخذ: استعلام از امور استان‌ها و توسعه منطقه‌ای سازمان برنامه و بودجه، 1401.

اعتبارات اختصاص‌یافته در حوزه گردشگری در ارتباط با طرح‌های زیرساخت‌های مورد نیاز گردشگری داخلی، معرفی جاذبه‌های گردشگری، زیر‌ساخت‌های مجتمع‌های خدمات بین‌راهی، کمپ‌های گردشگری و زائرین و کمک‌های فنی و اعتباری می‌باشند. به‌عبارتی تمامی اعتبارات در نظر گرفته شده در سطح استان‌ها صرفاً به توسعه زیرساخت‌های گردشگری (موضوع ماده مورد بحث) تعلق نداشته ‌است.

جدول 4. برنامه، طرح و اهداف کمّی حوزه گردشگری

مأخذ: دستورالعمل اجرای بودجه و تنظیم موافقت‌نامه‌های اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی سال 1401، سازمان برنامه و بودجه.

گفتنی است که در بند «ع» تبصره «9» قانون بودجه 1402 این موضوع به نحوه دیگری مورد اشاره قرار گرفته است:

«شوراهای برنامه‌ریزی استان، موظفند حداقل پنج ‌درصد (۵%) از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای استانی را به‌منظور توسعه زیرساخت‌های گردشگری، مرمت بافت تاریخی، حوزه‌ها و مصلی‌های نیمه‌تمام، اردوگاه‌های کشوری و استانی آموزش و پرورش، مساجد نیمه‌تمام استان و اجرای قانون حمایت از خانواده و جوانی جمعیت هزینه نمایند. سازمان برنامه و بودجه کشور مکلف است گزارش عملکرد این بند را هر ۶‌ماه یک‌بار به کمیسیون‌های آموزش، تحقیقات و فناوری، فرهنگی و اجتماعی مجلس شورای اسلامی ارائه نماید.»

به‌عبارتی، نه‌تنها این موضوع در قانون بودجه 1402 مجدداً مطرح می‌باشد بلکه سهم مشخصی نیز (5 درصد) برای آن تعیین شده است.

براساس بررسی‌های انجام شده یارانه سود تسهیلات هر‌ساله در قوانین بودجه برای حوزه گردشگری در نظر گرفته ‌می‌شود.[32] علاوه‌بر‌این، در طی سال‌های اخیر در قالب تبصره «۱۸»، تسهیلات تلفیقی پیش‌بینی و با همکاری بانک‌ها به طرح‌های گردشگری اختصاص‌یافته ‌است.[33] اعتبار تخصیصی 1400 به وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی از این محل برابر با 1.286 میلیارد ریال و مبلغ پرداخت شده نهایی با تلفیق منابع بانکی برابر با 31.939 ریال بوده است. دراین‌میان، براساس میزان پرداختی در هر استان به‌ترتیب استان‌های کرمان (2.337 میلیارد ریال)، مازندران (2.287 میلیارد ریال) و یزد (2.162 میلیارد ریال)، بیشترین سهم را به خود اختصاص داده‌اند.[34]

نمودار 3. میزان تسهیلات پرداخت شده به متقاضیان از محل تبصره «۱۸» به تفکیک استان (میلیارد ریال)

مأخذ: استعلام از وزارت اقتصاد و دارایی، 1402.

اما براساس تعداد پروژه‌ها به‌ترتیب استان‌های هرمزگان (984 پروژه)، اردبیل (498 پروژه) و چهار‌محال و بختیاری (473 پروژه) را به خود اختصاص داده‌اند.

نمودار 4. تعداد پروژه‌ها از محل تبصره «۱۸» به تفکیک استان

مأخذ: همان.

به‌منظور اجرای این ماده وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی در ابتدا در سامانه جانا (سامانه جامع آمار و اطلاعات گردشگری)، ردیف لازم جهت بارگذاری اطلاعات مربوط به تأسیسات خدماتی و رفاهی گردشگری تحت مالکیت دستگاه‌های اجرایی و حاکمیتی ایجاد کرد. پس از آن وزیر میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی طی نامه شماره 113/14022100 مورخ 1402/1/6 مراتب راه‌اندازی این سامانه و الزام دستگاه‌ها طبق آیین‌نامه ماده (100) قانون برنامه ششم جهت ثبت اطلاعات تأسیسات خدماتی و رفاهی تحت مالکیت خود را متذکر شد. پیرو این اقدام، معاونت گردشگری طی نامه شماره 3873/14023400 مورخ 1402/1/29 از ادارات کل استانی خواستار اطلاع‌رسانی به دستگاه‌های متناظر استانی، هماهنگی و همکاری لازم به‌منظور ثبت اطلاعات تأسیسات در اختیار در سامانه مربوطه می‌گردید.[35] این در‌حالی است که دستگاه‌ها از عمل به تکلیف خود سر باز زده‌اند و تنها تاکنون سه مورد از این تأسیسات در سامانه مزبور به ثبت رسیده است.[36]

در پاسخ به استعلام انجام شده نیز تنها دستگاه‌های معدودی پاسخ‌گو بوده‌اند. دراین‌میان، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات اذعان داشته که فاقد هرگونه مراکز رفاهی در سطح کشور است.[37] وزارت صنعت، معدن و تجارت مدعی است که سامانه‌ای از‌سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی راه‌اندازی نشده است. علاوه‌بر‌این، خاطر‌نشان می‌کند که «املاک تحت اختیار این وزارتخانه جهت استفاده رفاهی کارکنان بوده و فاقد کاربری گردشگری است».[38] این گمانه‌زنی وجود دارد که دستگاه‌ها از بیم از دست دادن اختیار تأسیسات خدماتی و رفاهی خود، حاضر به همکاری در این خصوص نمی‌باشند. این در‌حالی است که براساس ماده (23) قانون خدمات کشوری[39] (مصوب 1386/07/8)، دستگاه‌های اجرایی- مگر برای دستگاه‌های دارای وظایف قانونی مرتبط یا درخصوص تأسیسات در مناطق محروم- اجازه ایجاد و اداره هرگونه مهمان‌سرا، زائرسرا، مجتمع مسکونی، رفاهی، واحدهای درمانی و آموزشی، فضاهای ورزشی، تفریحی و نظایر آن را ندارند.

ماده حاضر، در پی ایجاد دو قید اساسی بوده است؛ اول، تغییر کاربری تأسیسات گردشگری تنها با تأیید وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی صورت پذیرد و دوم، صدور مجوز فعالیت جدید از‌سوی دستگاه‌ها بدون استعلام از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی امکان‌پذیر نباشد.  

درخصوص تغییر کاربری تأسیسات گردشگری، در حال حاضر تغییر کاربری‌ها تنها با تأیید وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با طی برایند از موارد ذیل امکان‌پذیر است:

• شیوه‌نامه فرایند عملیات صدور موافقت با تغییر کاربری تأسیسات گردشگری (تدوین زمستان 1383)،
• تبصره ماده (6) قانون توسعه ایرانگردی و جهانگردی[40] (مصوب 1370/7/7)،
• ماده (9) «آیین‌نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه‌بندی و نرخ‌گذاری تأسیسات گردشگری» (مصوب 94/6/4 هیئت‌وزیران)،[41]
• دستورالعمل اجرایی تعرفه صدور و تمدید مجوزهای فعالیت در حوزه گردشگری و جرائم و تخلفات قانونی «موضوع ماده (6 و 7) قانون توسعه ایرانگردی و جهانگردی‌» (آبان 1395)،[42]
• ابلاغیه وزیر در تاریخ 1399 به استان‌ها.[43]^و[44]

گفتنی است، دولت در بند «ج» ماده (83) لایحه پیشنهادی برنامه هفتم توسعه[45] به‌صورت دقیق‌تری به این موضوع پرداخته ‌است. به‌عبارتی، این حکم با لغو کلیه تخفیفات، تسهیلات، حمایت‌ها و معافیت‌های اعطایی و همچنین اخذ عین یا معادل آن به اضافه پنجاه درصد (50%) مابه‌التفاوت ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری ملک به قیمت کارشناسی روز، ساز‌و‌کاری بازدارنده و تنبیهی در این خصوص در نظر گرفته است.

  صدور مجوز فعالیت جدید از سوی دستگاه‌ها بدون استعلام از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی نیز به‌لحاظ قانونی امکان‌پذیر نمی‌باشد.

نبود قانون حمایتی در زمینه تعرفه‌های انرژی در صنعت گردشگری و تصویب قوانین و مقررات جدید در حوزه انرژی که موجب افزایش تعرفه‌ها شده است می‌تواند آسیبی جدی برای فعالین این صنعت را به‌همراه داشته ‌باشد. به‌عنوان مثال افزایش تعرفه گاز در اواخر سال 1400 همراه با اعتراض فعالین صنعت شد. در همین راستا، در قانون بودجه 1401 تعرفه گاز تأسیسات گردشگری به‌صورت خدماتی در نظر گرفته شد. این حکم در قانون بودجه 1402 و به‌منظور حمایت از فعالین گردشگری تکرار گردید.[46] پس از آن، «قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق» (مصوب 1401/08/15) این‌بار نگرانی جدیدی در زمینه افزایش تعرفه برق تأسیسات گردشگری به‌همراه داشت. دراین‌میان، تنها در زمینه گاز، هیئت‌دولت به تصویب یک مصوبه حمایتی پرداخته ‌است[47] و درخصوص سایر موارد اقدامی صورت نگرفته ‌است.[48]

براساس نظر مسئولین، بخش اعظمی از هزینه‌های تحمیلی بر کشتی‌های فعال در دریا متعلق به هزینه‌های سوخت می‌باشد.[50]^و[51] بدین‌جهت، با اختصاص سوخت یارانه به توسعه گردشگری دریایی و به‌تبع آن به توسعه اقتصاد دریا‌پایه، کمک قابل‌توجهی خواهد شد. بر این اساس، این ماده در آیین‌نامه اجرایی جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم مورد توجه قرار گرفت. در پی تصویب این آیین‌نامه، هیئت‌وزیران در تاریخ 1401/3/11، مصوبه‌ای دیگر را در این زمینه صادر کرد:

«وزارت نفت مکلف است تخصیص سوخت یارانه‌ای به کشتی‌ها، شناورها و قایق‌های تفریح و مسافری دارای مجوز از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی که در مسیرهای داخلی و بین‌المللی از مبدا یا مقصد بنادر ایران تردد می‌نمایند را بدون در نظر گرفتن پرچم آنها به نسبت هشتاد درصد (80٪) یارانه‌ای و بیست‌ درصد (20٪) نرخ بانک رینگ، محاسبه نماید» (تصویب‌نامه 39012/ ت 59934 ه).[52]

پس از این تصویب‌نامه، دستورالعمل نحوه اجرای تخصیص سوخت یارانه‌ای توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی با همکاری شرکت ملی پخش فراورده‌های نفتی ایران و سازمان بنادر و دریانوردی (تابستان 1401) تدوین شد. دراین‌میان، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌منظور تسهیل در معرفی اشخاص استفاده‌کننده از این سوخت یارانه‌ای، در سامانه جانا (سامانه جامع نظارت، آمار اطلاعات تأسیسات گردشگری) ردیف مخصوص برای صدور و تمدید پروانه کشتی‌ها، شناورها و قایق‌های تفریحی، راه‌اندازی کرد. به گفته برخی مسئولین در حال حاضر اقدامات جهت اتصال سه سامانه جانا، سدف (شرکت ملی پخش فراورده‌های نفتی) و سامانه جامع دریانوردی (سازمان بنادر و دریانوردی) برای اختصاص سوخت یارانه‌ای در حال پیگیری است.[53]

اما آنچه در‌حقیقت موجبات تعلل در اجرای قانون را فراهم آورده، اتصال سه سامانه مزبور نیست بلکه مخالفت دستگاه‌های نظارتی و مقاومت وزارت نفت در تخصیص سوخت یارانه‌ای به کشتی‌ها، شناورها و قایق‌های تفریحی و مسافری است. دراین‌میان، دلایلی همچون افزایش احتمال قاچاق سوخت، کاهش منابع هدفمندی یارانه‌ای و ایجاد بار مالی و همچنین بهره‌مندی انحصاری قشر متمکن جامعه از محل این یارانه‌ها[54] مطرح است.[55]

در هر صورت، نظر به اهمیت موضوع حمایت از توسعه گردشگری دریا‌محور، وجود یک قانون حمایتی (قانون برنامه ششم توسعه) و سه مصوبه هیئت‌وزیران در تخصیص سوخت یارانه‌ای به کشتی‌ها، شناورها و قایق‌های تفریحی دارای مجوز گردشگری، کوتاهی دستگاه‌ها در عمل به وظایف خود مشهود است. دراین‌میان، پیگیری جدی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌عنوان دستگاه مسئول درخصوص اجرایی شدن ماده مورد بحث ضروری است. علاوه‌بر‌این، دغدغه نسبت به سوء‌استفاده احتمالی در بهره‌مندی از سوخت یارانه نیز به نظر با اجرای دقیق «شیوه‌نامه تخصیص یارانه‌ای به شناورها و قایق‌های تفریحی و مسافری دارای مجوز از وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی»[56] قابل پیشگیری است. در بند «5» این شیوه‌نامه الزامات نظارتی برای جلوگیری از تخلفات در نظر گرفته شده است. در این بند برای مواردی همچون تردد به اسکله‌های غیرمجاز، تغییر مسیر، تغییر نوع فعالیت (کاربری غیرتفریحی‌/‌مسافری)، عدم رعایت ضوابط خرید، فروش و حمل و نگهداری فراورده‌های نفتی و هدر‌رفت سوخت در اثر حادثه دریایی مجازات‌هایی همچون پرداخت مابه‌التفاوت بهای سوخت دریافتی، تحت پیگرد قانونی قرار گرفتن و برخورد براساس قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (مصوب 1393/10/3)، در نظر گرفته شده است.

تاکنون اقدامی در این خصوص از‌سوی وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی صورت نپذیرفته است. گفتنی است که عدم انجام نظارت کافی در این زمینه و پیگیری آن در هیئت‌وزیران خود موجبات غفلت دستگاه‌ها در اجرای مواد این آیین‌نامه را به‌همراه داشته است. ازاین‌جهت، وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی تکلیف قانونی مهم خود را انجام نداده‌است.

جمع‌بندی و پیشنهادها

تعلل دولت در تهیه سند و آیین‌نامه جزء «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم توسعه، موجبات تأخیر در اجرای قانون را فراهم آورده ‌است. از‌این‌رو، بی‌توجهی دولت در عمل به‌موقع به تعهدات خود محرز می‌باشد.  

اما در بررسی عملکرد مفاد آیین‌نامه یاد شده، اطلاعات ذیل در دسترس است:

جدول ۵. خلاصه ارزیابی عملکرد مفاد آیین‌نامه جزء‌های «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه

بر این اساس، بخش قابل‌توجهی از مفاد این آیین‌نامه محقق نشده یا تحقق ناقص (70 درصد) داشته‌اند. دراین‌میان، یکی از علل اساسی در عدم تحقق آیین‌نامه، عدم عمل به تکالیف و عدم همکاری دستگاه‌ها (نظیر عدم عمل به تکلیف قانونی توسط دستگاه‌ها درخصوص بارگذاری اطلاعات تأسیسات خدماتی و رفاهی در اختیار (موضوع ماده (7) و مقاومت وزارت نفت در عرضه سوخت یارانه‌ای (موضوع ماده (10)) می‌باشد.

تجویزی بودن به‌جای تکلیفی بودن نیز خود عاملی برای عدم تحقق مفاد آیین‌نامه می‌باشد. به‌عنوان مثال براساس ماده (4) دستگاه‌ها «مجازند» از محل اعتبارات فرهنگی به تولیدمحتوا و معرفی جاذبه‌ها بپردازند.

عدم تخصیص اعتبارات در سطح استانی و با اولویت‌دهی به حوزه گردشگری (موضوع ماده (5)) نیز ازجمله مواردی می‌باشد که عدم اجرای آیین‌نامه را در پی داشته است.

عدم پذیرش ضوابط و الزامات اساسی حوزه‌های دیگر (نظیر عدم پذیرش ضوابط موجود درخصوص تابلوهای در مسیرهای مواصلاتی در «دستورالعمل نصب و بهره‌برداری از تابلوهای گردشگری و علائم راهنمایی گردشگری در جاده‌های مواصلاتی (حاشیه راه‌ها) و معابر شهری روستایی» (موضوع ماده (2)) نیز محلی جدی برای نقد وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی به‌شمار می‌رود.

در‌نهایت عدم گزارش‌دهی دوره‌ای توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی موجب شده است تا امکان ارزیابی دوره‌ای و در‌نتیجه امکان پیگیری کم‌کاری دستگاه‌ها در عمل به تعهدات خود درخصوص تکالیف موجود در آیین‌نامه، از میان رود.

اما با توجه به اینکه آیین‌نامه مورد بحث دارای ظرفیت‌های حمایتی متعددی از حوزه بوده و با پیگیری مناسب و به‌جای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی می‌تواند موجبات دلگرمی فعالین گردشگری را فراهم آورد، تنفیذ جزء «2» و «3» بند «الف» ماده (100) قانون برنامه ششم توسعه در مفاد قانون برنامه هفتم پیشنهاد می‌گردد. مسلماً تحقق این مهم تنها با مساعدت دستگاه‌ها و انجام تکالیف نظارتی و پیگیری اجرای مفاد آیین‌نامه توسط وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی محقق خواهد شد.