1.مقدمه
طرح «اصلاح تبصره «۱» ماده (۱۶۳) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی» به شماره ثبت ۷۴۶ در تاریخ ۱400/0۹/17 اعلام وصول شده است. ماده (۱۶۳) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی[1] ناظر به قوانین آزمایشی است که حکم کلی آن در اصل هشتادوپنجم قانون اساسی[2] بیان شده است. براساس اصل هشتادوپنجم قانون اساسی، مجلس در موارد ضروری میتواند اختیار وضع بعضی از قوانین را به کمیسیونهای داخلی خود تفویض کند، در اینصورت این قوانین در مدتی که مجلس تعیین مینماید بهصورت آزمایشی اجرا میشود و تصویب نهایی آنها با مجلس خواهد بود. بر این اساس تبصره «۱» ماده (۱۶۳) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی بیان میدارد که هیئت رئیسه مجلس موظف است از طریق لایحه یا طرح ترتیبی اتخاذ نماید که تا پایان زمان آزمایشی، این قوانین تعیین تکلیف شده باشند. همچنین در ذیل این تبصره پیرامون این طرحها یا لوایح آمده است: «طرح یا لایحه میتواند بهصورت ماده واحده و بدون تغییرات یا با اصلاح موادی از قانون آزمایشی تنظیم شود».
با توجه به اینکه هماکنون در ارائه طرحها و لوایح دائمیشدن قوانین آزمایشی بهصورت ماده واحده از طرف طراحان یا دولت الزامی وجود ندارد؛ طرح حاضر حسب ضرورت صرفهجویی در وقت مجلس و نمایندگان، اصلاح تبصره «۱» ماده (۱۶۳) قانون آییننامه داخلی مجلس را پیشنهاد داده است تا براساس آن امکانِ ارائه طرح یا لایحه دائمیشدن قوانین آزمایشی بهصورت ماده واحده، به الزام، تبدیل شده و طرحها و لوایح دائمیشدن قوانین آزمایشی صرفاً بهصورت ماده واحده به مجلس ارائه شوند. این طرح که بهصورت ماده واحده ارائهشده، بیان میکند:
«ماده واحده- در فراز آخر تبصره «۱» ماده (۱۶۳) قانون آیین نامه داخلی مجلس شورای اسلامی کلمه میتواند به کلمه باید اصلاح میشود.»
2.بررسی طرح
۱. نکته مهمی که ابتدا باید مورد توجه قرار گیرد این است که حسب مطالعات تطبیقی صورت گرفته، وجود قانونی بهعنوان قانون آزمایشی با مختصات موجود در قانون اساسی کشورمان، در قوانین سایر کشورها[3] مشاهده نشد و نمیتوان از الگو و تجربه آنها در حل معضلات و چالشهای این نوع قوانین استفاده کرد. همچنین در طول سالیان تصویب و بازنگری قانون اساسی، بحث مبسوط نیز بین حقوقدانان پیرامون تعریف قوانین آزمایشی و مشخصات آن نشده و هیچگاه در کانون توجه نبوده است. مضافاً اینکه در مشروح مذاکرات شورای قانون اساسی و شورای بازنگری و شورای نگهبان نیز چیزی بیشتر از آنچه از خود اصل هشتادوپنجم قانون اساسی پیرامون قوانین آزمایشی قابل برداشت است، استفاده نمیشود. بنابراین با توجه به این مطالب نمیتوان تعریف دقیقی از قانون آزمایشی ارائه داد. رهبر معظم انقلاب اسلامی در بند «۵» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری،[4] تعریف روشن و مشخص قوانین آزمایشی را از مجلس شورای اسلامی مطالبه کردهاند که اهتمام به این مهم میتواند راهحل کثیری از چالشهای پیرامون قوانین آزمایشی باشد.
۲. تبصره «۱» ماده (۱۶۳) ناظر به کلیت تعیین تکلیف قوانین آزمایشی، اعم از تمدید آنها یا دائمی شدن آنهاست و به همین ترتیب ذیل تبصره نیز بر عموم این امر نظر دارد. فلذا تغییر عبارت «میتواند» به «باید» فقط به دائمی شدن برنمیگردد و ناظر به تمدید نیز میشود. فلذا به این ترتیب هدف طراحان تأمین نمیشود، چراکه طرح حاضر صرفاً در مورد دائمی شدن قوانین مذکور است نه تمدید آنها؛ درحالی که تبصره مذکور شامل عموم این موارد میشود.
بنابراین بهنظر میرسد هدفِ یکبار رأیگیری کردن و درنتیجه صرفهجویی در وقت نمایندگان، با تغییر کلمه «میتواند» به «باید» تأمین نمیشود و با توجه به اصول نگارش قانون و بند «۹» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری حکم مزبور مبهم و غیرشفاف میباشد.
فلذا حسب آنچه در موارد ۲ و ۳ بیان شد، با اصلاحات مذکور ایراد مورد نظر رفع نمیشود.
۴. نکته اصلیتر اینکه حسب اصول پنجاهوهشتم،[7] شصتودوم[8] و هفتادویکم[9] قانون اساسی، قانونگذاری با همه نمایندگان مردم در مجلس است و اختیار وضع قوانین در عموم مسائل کشور با مجلس شورای اسلامی است. همچنین حسب مفاد اصل هشتادوپنجم قانون اساسی نمیتوان این اختیار را به عدهای خاص از نمایندگان داد و وضع قوانین آزمایشی صرفاً مربوط به دوران ضرورت است. بر همین اساس هم مدت زمان این ضرورت و اجرای قانون آزمایشی را مجلس شورای اسلامی تعیین میکند و هم تصویب دائمی باید با خود مجلس باشد. مضافاً اینکه در زمان بررسی و تصویب قانون دائمی، متن مورد بررسی که بهعنوان قانون آزمایشی بوده، با پایان یافتن مدت آزمایشی، حسب تبصره «۲» همین ماده دیگر معتبر نبوده و بهعنوان قانون تلقی نمیشود. فلذا لازم است با پایان یافتن مدت زمان ضرورت و آزمایشی بودن، همانند تصویب سایر قوانین، تمام طرح یا لایحه پیشنهادی آن مورد بررسی قرار گیرد که حسب مذاکرات ممکن است اصلاحات یا حذفیات متعددی نسبت به متن اولیه پیدا کند.
بنابراین بررسی تمامی مواد و اجزا قوانین آزمایشی قبل از تصویب شدن دائمی، هرچند به ظاهر وقت نمایندگان و مجلس محترم را بیشتر میگیرد، لکن حسب نقش والای قوانین در نظام حقوقی جمهوری اسلامی، مناسب است مورد اهتمام نمایندگان محترم به این امر بسیار مهم قرار گرفته تا قوانین دائمی کشور با مواد و جزییات آنها در صحن مجلس بررسی شود.
۵. همچنین فرایند رسیدگی به طرحها و لوایح در صحن مجلس باید بهصورت ماده به ماده همراه با صحبت موافقین و مخالفین باشد. این موضوع در نظرات شورای نگهبان قابل مشاهده است. برای نمونه مجلس شورای اسلامی در ماده (۸) طرح «اصلاح موادی از قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی»[10] (دوره نهم، شماره ثبت ۳۷۷) پیشبینی کرده بود که طرحها و لوایح که بیش از ۵۰ ماده داشته باشند، با ترتیبات خاصی بهصورت یکجا به رأی گذاشته شوند. شورای نگهبان این ماده را مغایر قانون اساسی تشخیص داد.[11] وفق این نظر «اطلاق ماده (۸)... نسبت به مواردی که مصوبه به تصویب کمیسیون نرسد و یا نظر مخالف و موافق در مورد جزءجزء و نیز پیشنهادات نمایندگان استماع نشود، اشکال دارد. بهعلاوه نظر به اینکه از اصول متعدد قانون اساسی شورایی بودن امور مجلس استفاده میشود، لازم است رأیگیری درخصوص هریک از مواد و اجزا طرح یا لایحه بهصورت انحلالی انجام گیرد. همچنین در مواردی که طرح یا لایحه شامل مواد و اجزا متعدد کثیری میباشد، تصویب مجموعی و کل آن با عنایت به تعداد مخالفین و موافقین و زمان مقرر برای آنان از این جهت نیز واجد اشکال میباشد.» همچنین شورای نگهبان درخصوص طرح «اصلاح موادی از قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی»[12] (دوره دهم، شماره ثبت ۳۲۴) نیز مشابه نظر ذکر شده را بیان داشته است. در این نظر مقرر شده است: «ماده (۳۱)...، از این جهت که مشخص نیست نسبت به گزارش کمیسیون درصورتی که مواد متعددی مطرح باشد بهصورت انحلالی رأیگیری میشود یا بهنحو مجموعی، ابهام دارد، پس از رفع ابهام اظهارنظر خواهد شد»[13].
بنابراین، طبق آنچه از نظرات شورای نگهبان استفاده میشود، دائمیشدن قوانین آزمایشی بهصورت ماده واحده، در مواردی که قانون آزمایشی دارای مواد، اجزا و موضوعات متعددی باشد مغایر قانون اساسی بهنظر میرسد. چراکه تصویب قوانین بهصورت ماده واحده و بدون بحث و بررسی جزییات، مخالف شورایی بودن امور مجلس و مشارکت همه نمایندگان در قانونگذاری است که این مهم طبق نظر شورای نگهبان در اصول پنجاهوهشتم، شصتودوم و هفتادویکم قانون اساسی مورد اشاره قرار گرفته است.
3.نتیجهگیری
طرح «اصلاح تبصره «۱» ماده (۱۶۳) قانون آییننامه داخلی مجلس شورای اسلامی» که با هدف صرفهجویی در وقت نمایندگان و مجلس ارائه شده، با اشکالاتی در متن مواجه است که امکان دستیابی به هدف مورد نظر را با خدشه مواجه میکند. مضافاً اینکه بهنظر میرسد اساساً عدم بررسی جزئی قوانین آزمایشی در مجلس شورای اسلامی مغایر اصول متعددی از قانون اساسی بهویژه اصل هشتادوپنجم و خلاف نظرات شورای نگهبان است. بر این اساس، این اصلاح مغایر با هدف قانون اساسی در مورد تصویب قوانین آزمایشی و فلسفه شکلگیری این نوع قوانین بهنظر میرسد. فلذا رد کلیات طرح حاضر پیشنهاد میشود.
