خلاصه مدیریتی

بیان مسئله

در یک تعریف کلی، مشاغلی که اشتغال در آنها منجر به ترک شغل پیش از موعد قانونی معمول[1] یا بروز آثار جبران‌ناپذیر بر سلامتی کارگران در صورت تداوم شغل شود، مشاغل سخت و زیان‌‌آور[2] گفته می‌‌شود. در این تعریف مجموعه مخاطرات جسمی، روانی - اجتماعی، محیط فیزیکی و ... که اثرات مخربی بر سلامت کارگران دارند مدنظر قرار می‌‌گیرد. در این بین به‌منظور جبران لطمات ناشی از شرایط شغلی یا حفظ و تقویت جایگاه برخی از این مشاغل، در تعدادی از کشورها مقررات بازنشستگی مطلوب‌تری، ازجمله تخصیص مزایای بازنشستگی و یا دسترسی به (تقریباً) مقدار کامل حقوق بازنشستگی قبل از رسیدن به سن قانونی بازنشستگی (SPA)^[3] در نظر گرفته شده ‌‌است. اما در سال‌های اخیر، سیستم‌های بازنشستگی در سراسر اروپا، با توجه به افزایش سن جمعیت، محدودیت‌های مالی و اصول حاکم بر پایداری صندوق‌ها در حال تغییر به سمت زندگی کاری طولانی‌تر و به تعویق انداختن بازنشستگی هستند. به همین سبب اتخاذ سیاست‌‌هایی همچون افزایش سن قانونی بازنشستگی، محدود‌سازی راه‌های بازنشستگی پیش از موعد و توجه و تأکید فزاینده‌ بر راه‌های جایگزینی بازنشستگی پیش از موعد حتی برای مشاغل سخت و زیان‌آور به چشم می‌‌خورد.

بحث سیاستگذاری در رابطه با مشاغل سخت و زیان‌‌آور در مرحله‌ شناسایی این مشاغل با چالشی اساسی مواجه است. به سبب آنکه ارائه‌ لیست شفاف از مشاغل سخت و زیان‌آور از قاعده‌‌ای مشخص و فراگیر تبعیت نکرده و هر یک از کشورها لیست جداگانه و بعضاً بسیار متفاوتی نسبت به یکدیگر دارند، تصمیم‌‌گیری در رابطه با این حوزه‌ شغلی در شناسایی دقیق جامعه‌ هدف عمدتاً با قضاوت‌‌های ارزشی و عدم شفافیت مواجه است.

از منظر دیگر، به‌واسطه اثر مخرب مشاغل سخت و زیان‌آور بر سلامتی و طول عمر افراد، قوانین بازنشستگی مطلوب‌تری (همچون دریافت حقوق بازنشستگی در سنین پایین‌تر یا نرخ‌های جایگزینی بالاتر) در کنار مزایای مربوط به حوادث ناشی از کار و بیماری‌های شغلی برای کارگران این مشاغل در بسیاری از کشورها در نظر گرفته شده است؛ اما باید به این نکته توجه داشت که دامنه چنین مشاغلی و یا حتی میزان واقعی سختی و زیان‌‌بار بودن آنها در طول زمان به‌دلیل پیشرفت‌های فناوری و توسعه اقدامات ایمنی و بهداشتی در حال تغییر است. درنتیجه اصل عامل سختی و زیان‌‌بار بودن از برخی مشاغل حذف شده و لزوم تجدیدنظر در ارائه‌ مزایای سخاوتمندانه وجود دارد.

از‌سوی دیگر، در قرن بیست‌و‌یکم با بروز تغییرات جمعیتی[4]، فضای اشتغال و سوء‌مدیریت سیاست بازنشستگی، بسیاری از نظام‌های بازنشستگی با مسئلۀ ناپایداری و عدم کفایت مستمری دست‌و‌پنجه نرم می‌کنند. درنتیجه بسیاری از کشورها برای فائق آمدن بر این بحران مجبور به اتخاذ سیاست‌‌های مربوط به طولانی‌تر کردن دور اشتغال به‌‌رغم آسیب‌‌پذیری کارگران حوزه‌ مشاغل سخت و زیان‌‌آور از این نوع تصمیمات شده‌اند. به‌‌طور‌کلی این تغییر رویه، از طریق افزایش سن بازنشستگی و محکم کردن ارتباط بین میزان مشارکت، امید به زندگی و مزایای دریافتی، در کنار سخت‌تر کردن همه گزینه‌های خروج پیش از موعد فشار بیشتری را به مشاغل سخت و زیان‌آور وارد می‌‌کند.

یافته های کلیدی

مطابق رهنمون‌‌های کمیسیون اروپا در سال 2012، بسیاری از کشورها به اتخاذ سیاست‌‌های منعطف‌‌سازی بازار نیروی کار و ایجاد بسترهای لازم برای جابه‌‌جایی شغلی روی آورده و در برخی از کشورهای عضو این کمیسیون، شاهد وضع قوانین سخت‌‌گیرانه‌‌ای برای شروط احراز بازنشستگی پیش از موعد همانند افزایش سن مقرر و یا در گامی فراتر برچیده‌‌ شدن طرح‌‌های بازنشستگی پیش ‌‌از موعد و یا کاهش در سطوح مزایای پرداختی هستیم.

در این روند تحولات حذف بازنشستگی پیش از موعد برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور بدون توجه به ایجاد بسترهای کافی برای اشتغال طولانی‌‌تر این افراد و یا بهره‌‌مندی از مستمری کافی نتایج مطلوبی را به‌دنبال ندارد. به همین سبب کشورهای اروپایی با تمرکز بیشتر بر فعال‌سازی مجدد نیروی کار (به‌عنوان مثال آموزش و امکان جابه‌جایی در میان مشاغل) یا ترکیبی از این دو و یا ایجاد صندوق‌‌های جداگانه برای این مشاغل به پایه‌‌ریزی طرح‌‌های ویژه بازنشستگی[5] برای مشاغل سخت و زیان‌آور پرداخته‌‌اند. گزارش رسمی کمیسیون اروپا نشان می‌‌دهد هم دولت‌ها تلاش‌ و سرمایه‌ سیاسی بالایی را برای افزایش سن بازنشستگی صرف می‌‌کنند که این امر سبب کاهش دامنه مزایای بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌آور و یا محدود‌‌سازی مزایای ازکارافتادگی برای کسانی که واقعاً بیمار هستند یا قادر به ادامه کار نیستند و نتیجتاً تضعیف کفایت حقوق بازنشستگی^[6] می‌‌شود.

توجه به نقص‌های بازار نیروی کار، تلاش برای بهبود و منعطف‌سازی آن، جبران و تأمین بخشی از مزایا در دوران اشتغال و نه انتقال مجموع آن به دوران بازنشستگی، در نظر گرفتن مشارکت‌‌های مازاد برای رده‌‌های شغلی سخت و زیان‌‌آور برای تأمین مالی مزایای سخاوتمندانه مربوط به آن بدون مخدوش کردن پایداری مالی صندوق و یا ایجاد بار مالی سنگین بر دوش دولت از مهم‌‌ترین آموزه‌‌های اجرایی تجربه‌ سایر کشورها در مدیریت بازنشستگی‌‌های پیش ‌‌از موعد مختص به مشاغل سخت‌‌ و زیان‌‌آور است.

پیشنهادها و راهکارهای تقنینی

با مرور تجربیات سایر کشورها در این موضوع، میتوان توجه به سالم سازی محیط کار در راستای کاهش آلایندگی و افزایش ایمنی، دسته بندی مشاغل سخت و زیان آور و اعطای مزایای متناسب با هر دسته، تلاش برای منعطف سازی و رفع نقایص بازار کار و تامین بخشی از مزایا در دوران اشتغال با لحاظ اصل پایداری مالی را به عنوان مهمترین موارد برای بهبود وضعیت این حوزه پیشنهاد کرد.

1. مقدمه

به‌‌طور‌کلی در ادبیات رایج به مشاغلی که کارگران به موجب آن در معرض فشارهای یک یا چندجانبه قرار ‌‌گیرند و این امر منجر به ترک شغل پیش از موعد مقرر و یا بروز آثار جبران‌ناپذیر بر سلامتی کارگران در صورت تداوم شغل شود، مشاغل سخت و زیان‌‌آور گفته می‌‌شود. در این بین خطرات قابل تصور برای این مشاغل شامل مخاطرات جسمی، روانی - اجتماعی، محیط فیزیکی، سیستم شغلی، روال شغلی خشن (شیفت‌کاری) است.

در تعدادی از کشورها کارگران مشاغلی که به‌عنوان «سخت» یا «زیان‌آور» شناخته می‌شوند، از مقررات بازنشستگی مطلوب‌تری، ازجمله تخصیص مزایای بازنشستگی و یا دسترسی به (تقریباً) مقدار کامل حقوق بازنشستگی قبل از رسیدن به سن قانونی بازنشستگی (SPA)^[7] برخوردارند. اما در سال‌های اخیر، سیستم‌های بازنشستگی در سراسر اروپا، با توجه به افزایش سن جمعیت، محدودیت‌های مالی و اصول حاکم بر پایداری صندوق‌ها در حال تغییر به سمت زندگی کاری طولانی‌تر و به تعویق انداختن بازنشستگی هستند. به همین سبب اتخاذ سیاست‌‌هایی همچون افزایش سن قانونی بازنشستگی، محدود‌‌سازی راه‌های بازنشستگی پیش از موعد و توجه و تأکید فزاینده‌ بر راه‌های جایگزینی بازنشستگی پیش از موعد حتی برای مشاغل سخت و زیان‌آور در دستور کار قرار گرفته ‌‌است.

رهنمون‌‌های ارائه شده توسط کمیسیون اروپا نیز در سال 2012 حاکی از به‌کارگیری راه‌های جایگزینی در مقابل بازنشستگی پیش از موعد برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور، همانند سیاست‌هایی جهت تحرک نیروی کار و امکان جابه‌جایی شغلی است. در برخی از کشورهای عضو کمیسیون اروپا، شاهد وضع قوانین سخت‌‌گیرانه‌‌ای برای شروط احراز بازنشستگی پیش از موعد همانند افزایش سن مقرر می‌باشیم. در برخی دیگر نیز شاهد انحلال طرح‌‌های بازنشستگی پیش ‌‌از موعد و یا کاهش سطوح مزایا پرداختی هستیم؛ اما حذف بازنشستگی پیش از موعد برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور بدون توجه به امکان اشتغال طولانی‌‌تر این افراد و یا بهره‌‌مندی از مستمری کافی، نتایج مطلوبی را به‌دنبال ندارد. به همین سبب کشورهای اروپایی با تمرکز بیشتر بر فعال‌سازی مجدد نیروی کار به معنای آموزش‌، امکان جابه‌جایی در میان مشاغل و یا ترکیبی از این دو به پایه‌‌ریزی طرح‌‌های ویژه بازنشستگی[8] برای مشاغل سخت و زیان‌آور پرداخته‌‌اند.

مطابق گزارش سال 2015 کمیسیون اروپا مربوط به کفایت حقوق بازنشستگی^[9] «همه دولت‌ها تلاش‌های بسیار و سرمایه سیاسی بالایی را برای افزایش سن بازنشستگی صرف می‌کنند که این امر سبب کاهش دامنه مزایای بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌آور و یا محدود‌‌سازی مزایای ازکارافتادگی برای واجدین شرایط حقیقی، از کارافتادگان و ... می‌‌شود. درنتیجه این تغییر سیاست به سمت زندگی کاری طولانی‌تر، ممکن است برای کارگران در مشاغل سخت و زیان‌آور چالش برانگیز باشد که کشورها موظف به تعدیل و توجه به آن هستند».

از منظر دیگر، به‌واسطه اثر مخرب مشاغل سخت و زیان‌آور بر سلامتی و طول عمر افراد، قوانین بازنشستگی مطلوب‌تری (همچون دریافت حقوق بازنشستگی در سنین پایین‌تر یا نرخ‌های جایگزینی بالاتر) در کنار مزایای مربوط به حوادث ناشی از کار و بیماری‌های شغلی برای کارگران این مشاغل در بسیاری از کشورها در نظرگرفته شده است؛ اما باید به این نکته توجه داشت که دامنه چنین مشاغلی و یا حتی میزان واقعی سختی و زیان‌‌بار بودن آنها در طول زمان به‌دلیل پیشرفت‌های فناوری و توسعه اقدامات ایمنی و بهداشتی در حال تغییر است. درنتیجه اصل عامل سختی و زیان‌‌بار بودن از برخی مشاغل حذف شده و لزوم تجدیدنظر در ارائه‌ مزایای سخاوتمندانه وجود دارد.

از‌سوی دیگر، در قرن بیست‌و‌یکم با بروز تغییرات جمعیتی،[10] فضای اشتغال و سوء‌مدیریت سیاست بازنشستگی، بسیاری از نظام‌های بازنشستگی با مسئله ناپایداری و عدم کفایت مستمری دست‌و‌پنجه نرم می‌‌کنند. از‌این‌رو، بسیاری از کشورها برای فائق آمدن بر این بحران مجبور به اتخاذ سیاست‌‌های انقباضی همچون افزایش دوره اشتغال برای تمام افراد، به‌‌رغم آسیب‌‌پذیری کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور از این نوع تصمیمات شده است. به‌‌طور‌کلی این تغییر رویه، از طریق افزایش سن بازنشستگی و محکم کردن ارتباط بین میزان مشارکت، امید به زندگی و مزایای دریافتی، در کنار سخت‌تر کردن همه گزینه‌های خروج پیش از موعد فشار بیشتری را به مشاغل سخت و زیان‌آور وارد می‌‌کند.

در این گزارش برآنیم ضمن بررسی ملاحظات نظری حاکم بر مشاغل سخت و زیان‌آور به تبیین مفهوم آن و تجربه‌ سایر کشورها در زمینه‌ اجرای طرح‌‌های بازنشستگی مختص به مشاغل سخت و زیان‌آور از منظر منطق اولیه آنها، مزایای پرداختی و نحوه‌ تأمین مالی بپردازیم. همچنین در گزارش اخیر روند سیاست‌‌های اتخاذی در حوزه‌ مشاغل سخت و زیان‌‌آور و میزان اثرپذیری این گروه شغلی از این روندها از نظر گذرانده و در انتها به بررسی موشکافانه‌‌تر تجربه کشور هلند در حوزه‌‌ کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور خواهیم پرداخت.

2. تعریف مشاغل سخت و زیان‌آور

سؤالی که در این بخش به‌دنبال پاسخ به آن هستیم آن است که، چه مشاغلی جزء موارد سخت و زیان‌آور تلقی می‌شوند؟ این سؤال نسبتاً ساده به‌هیچ‌وجه پاسخی شفاف و متقنی به‌دنبال ندارد. بررسی‌های انجام شده بر روی مشاغلی که توسط برخی از کشورهای OECD عمدتاً ذیل مشاغل سخت و زیان‌آور طبقه‌بندی می‌شوند، نشان می‌دهد که لیست به دست آمده کاملاً متنوع است و نمی‌توان برای این مفهوم به‌راحتی تعریفی مشخص استخراج کرد.

بااین‌حال، برخی نکات در رابطه با این مشاغل ازجمله آثار آنها بر سلامت افراد مشخص است. کنار هم قرار دادن این آثار می‌‌تواند ما را در امر استخراج الگویی کلی یاری کند. برای نمونه سختی‌های قابل تصور در محیط‌ کاری مشاغل سخت و زیان‌آور می‌تواند یا به‌طور جسمی یا روحی یا ترکیبی از این دو باشد. این سختی‌ها می‌تواند منجر به وخامت وضعیت سلامت کارگران شود و نتیجتاً ادامه کار مشابه و یا باقی ماندن در همان موقعیت شغلی را برای آنان دشوار کند، یا از‌سوی دیگر منجر به از دست ‌رفتن بهره‌وری آنان به‌دلیل بیماری و ناتوانی ناشی از کار و یا در حالت‌هایی سبب مرگ زودرس شود.

طبق مطالعات و تحقیقات انجام شده، مشاغل سخت و زیان‌آور را می‌توان به‌صورت افقی چنین تعریف کرد:

«مشاغلی که فرد را در معیّت یک یا چند عامل مخرب سلامتی برای مدت نسبتاً طولانی قرار می‌دهد و در‌نهایت اثرات بلند‌مدت و جبران‌ناپذیری بر سلامتی وی می‌گذارد. این عوامل مخرب سلامتی به محدودیت‌‌های فیزیکی، خطرات روانی و اجتماعی، محیط فیزیکی خشن، زمان‌‌بندی شیفت‌کاری از نظر مدت زمان و شب ‌‌بیداری و ... مربوط می‌شود».[11]

در‌حقیقت امروزه پذیرش عمومی مبنی‌بر وجود سختی‌های جسمی (ازجمله قرار گرفتن در معرض عوامل شیمیایی یا بیولوژیکی) یا روحی یا ترکیبی از هر دو در محیط کار مشاغل سخت و زیان‌آور وجود دارد که می‌تواند منجر به موارد زیر شود:

• وخامت وضعیت سلامت کارگران که ممکن است بلافاصله در سال‌های اشتغال فرد بروز نیابد و منجر به بیماری‌های مزمن آتی شود،
• دشوار شدن ادامه کار مشابه و یا باقی ماندن در همان موقعیت شغلی،
• معلولیت‌ها و ناتوانی‌های ناشی از کار،
• کاهش امید به زندگی افراد شاغل در این حوزه،
• مرگ زودرس.

از‌این‌رو، قرار گرفتن در معرض عوامل خطرناک جسمی و روحی می‌تواند بر سلامت و رفاه کارگران تأثیر منفی بگذارد. در این بین برخی عوامل (فعالیت‌های تکراری، سروصدا، حمل بارهای سنگین، قرار گرفتن در معرض مواد شیمیایی و ...) به‌طور سیستماتیک به‌عنوان عامل سخت و زیان‌آور در محل کار در نظر گرفته می‌شوند. البته که شرکای اجتماعی[12] هر بخش می‌توانند در مورد عوامل دیگر ایجاد‌کننده شرایط سخت‌ کاری همچون خطرات روحی و ... اعمال نظر کنند. نکته‌ حائز اهمیت در این بخش آن است که پیامدهای مشاغل سخت و زیان‌آور با افزایش سن افراد افزایش می‌یابد.

در این بین اگر سیستم‌های بازنشستگی خواهان ارائه خدمات به شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور هستند، تشخیص مشاغلی که به جِد آسیب‌زننده هستند بسیار مهم و اساسی است. با بررسی تجربه سایر کشورها، به تعاریف متفاوتی از مشاغل سخت و زیان‌آور در قوانین و مقررات تصویب شده مربوط به طرح‌های ویژه بازنشستگی برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور برخورد می‌‌کنیم که در ادامه به تعاریف خلاصه شده تعدادی از کشورهای OECD در قالب جدول 1 اشاره خواهیم کرد، اما پیش از آن باید به این نکته توجه داشت که معمول‌ترین ابزار برای تعیین این مشاغل عبارتند از:

• طبقه‌بندی براساس «ذات و ماهیت شغلی» که در نهادهای قانونگذاری خاص کشور صورت می‌پذیرد،
• تشخیص به‌‌وسیله تعاریف براساس روش‌های اندازه‌گیری عینی.

مطابق نتایج حاصل از گزارش OECD، در چارچوب قانون، انواع بی‌شماری از کارگران در مشاغل سخت و زیان‌‌آور فعالیت می‌کنند و حقوق بازنشستگی خود را یا تحت طرح بازنشستگی مختص به مشاغل سخت و زیان‌‌آور و یا تحت رویه‌ای خاص[13] در طرح بازنشستگی عمومی دریافت می‌کنند. در ادامه به مهم‌‌ترین انواع کارگران مشغول در موقعیت‌‌های شغلی سخت و زیان‌‌آور و اهم خصیصه‌‌های هر یک خواهیم پرداخت:

• نوع اول این گروه کسانی هستند که در موقعیت شغلی خود در معرض شرایط سخت و زیان‌آور قرار دارند - به‌عنوان مثال کارگران دریایی. بااین‌حال شرایط کار در این مشاغل عموماً به‌دلیل نوآوری‌های تکنولوژیکی و افزایش سطوح سلامت و ایمنی در عصر جاری بسیار بهبود یافته است. دسته‌های خاصی در این گروه وجود دارد که بیشتر از سایرین در معرض به خطر افتادن سلامت هستند. (به‌عنوان مثال معدنچیان زیرزمینی) که نیازمند رویه‌‌های ویژه‌‌تری[14] خواهند بود. گفتنی است که اندازه این دسته مشاغل با پیشرفت‌‌های تکنولوژیکی و خدمات درمانی در بسیاری از کشورها رو به کاهش است.
• نوع دوم مشاغل سخت و زیان‌‌آور از گستردگی بالاتری برخوردار است و شامل مشاغلی می‌شود که خطرات و چالش‌های آن سبب کاهش دوره‌‌ زمانی حرفه کاری فرد می‌شود. این دسته شامل آتش‌نشانان، اعضای پلیس و سایر مقامات مجری قانون و اعضای نیروهای مسلح است. در این مشاغل قدرت بدنی و هوشیاری بی‌وقفه ازجمله پیش نیازهای اصلی است و به همین سبب ادامه فعالیت در این شغل‌ها برای مدت طولانی با افزایش سن منجر به چالش‌های جدی می‌شود. پرسنل خدمه پرواز (به‌ویژه خلبانان خطوط هوایی) و کنترل‌کنندگان پرواز دسته دیگری از این مشاغل هستند که نمی‌توانند تا سن بازنشستگی عادی در موقعیت شغلی خود به کار خود ادامه دهند. این مسئله عمدتاً به‌دلیل کاهش ضریب عکس‌‌العمل با افزایش سن در مواجهه با شرایط اضطراری رخ می‌‌دهد. به‌طور مشابه، هنرمندان حرفه‌ای، ورزشکاران المپیک و ... در این رسته‌ مشاغل سخت و زیان‌‌آور قرار دارند.
• نوع سوم مشاغل سخت و زیان‌آور ناظر بر کارگران تحت شرایط کار با کیفیت پایین می‌باشد؛ افرادی همچون کارگران شیفت شبانه، کارگران خط مونتاژ، کارگران مجموعه مشاغل یدی و ... .

این افراد اغلب در معرض خطر بیشتری از ناحیه حوادث صنعتی، توقف کامل کار، ازکارافتادگی ناشی از کار هستند.

• آخرین گروه شامل معلمان و روزنامه‌نگاران و سایر مشاغلی است که به آنها امتیاز بازنشستگی پیش از موعد داده می‌شود. با آنکه به‌نظر می‌رسد که کار انجام شده ذیل این عناوین شغلی چندان خطرناک نبوده و از نظر سختی جایگاه مشابهی با سایر مشاغل عادی داشته باشند، اما در برخی از کشورها و با اهداف سیاسی، واجد شرایط دریافت مزایای مختص به مشاغل سخت و زیان‌‌آور شده‌اند.

در‌حالی‌که به‌نظر می‌رسد دسته‌بندی ذکر شده با وضوح نسبتاً خوبی تعریف شده‌ است و تمام مشاغل سخت و زیان‌‌آور را تحت پوشش می‌‌گیرد؛ اما همچنان دسته‌های کوچک‌‌تری از مشاغل وجود دارند که برای افراد شاغل در آنها رویه سخاوتمندانه‌‌ بازنشستگی در نظر گرفته می‌‌‌شود. در کنار موارد ذکر شده، استخراج میزان سخت یا زیان‌‌آور بودن موقعیت‌‌های مختلف شغلی در برخی کشورها با استفاده از ابزارها و کمّیت‌‌های عینی و براساس میزان مصرف انرژی در طول دوره فعالیت نیروی کار در محیط کاری صورت می‌‌پذیرد. به‌عنوان مثال، درکشور مجارستان کارهایی که مستلزم صرف انرژی بیش از حد تعیین شده استاندارد (5200 کیلوژول در یک شیف کاری) باشد را مشاغل سخت و زیان‌آور تلقی می‌کنند. همچنین در کشور لهستان و اتریش (همان‌گونه که در جدول 1 اشاره شده است) تعاریف نسبتاً مشابهی به چشم می‌خورد؛ حال آن که استانداردهای لازم برای صلاحیت دریافت مزایا متفاوت است.

جدول 1. لیست مشاغل سخت و زیان‌‌آور در کشورهای منتخب عضو OECD

Source:OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 91

در جدول 2 ارائه‌ طرح‌‌های ویژه به کارگران مشاغل سخت و زیان‌آوردر کشورهای OECD و نحوه‌ تعریف این مشاغل بر روی شغل، سِمَت و صنعت برای درک بهتر تعریف‌‌های متنوع ارائه شده برای این رده‌‌های شغلی، در هر یک از کشورها نشان داده شده است.

جدول 2. تعامل کشورها با کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور

P لحاظ می‌‌شود. O لحاظ نمی‌‌شود.

1. اگرچه مقررات خاصی برای هیچ شغل، سمت یا صنعت در طرح‌های بازنشستگی عمومی آن وجود ندارد، برخی از کارگران بخش دولتی در طرح‌های بازنشستگی شغلی خصوصی خود از امتیازات بازنشستگی برخوردار هستند (به‌عنوان مثال کارگران آتش‌نشانی، پلیس و نیروهای مسلح).
2. اطلاعات دقیقی برای یونان در دسترس نیست.
3. کره و ایسلند عدم دسترسی به اطلاعات.

Source: OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 91 .

3.ملاحظات نظری

صحبت در‌خصوص ملاحظه‌‌های نظری حاکم بر بحث مشاغل سخت و زیان‌‌آور ناظر بر چند بخش، میزان به رسمیت شناختن این مشاغل توسط کشورهای مختلف، علت در نظر گرفتن مزایای ویژه به افراد شاغل در این حوزه، بیان ویژگی ‌‌کلی این مشاغل و نحوه‌ تأمین مالی آنهاست که در این بخش به هر یک اشاره‌ای اجمالی می‌کنیم و در بخش‌‌های آتی به تکمیل آن خواهیم پرداخت.

اگرچه نیمی از کشورهای عضو OECD نه تنها به‌طور رسمی مشاغل سخت و زیان‌آور را نمی‌شناسند؛ بلکه در سیستم بازنشستگی عمومی خود از آنها استقبال چندانی به عمل نمی‌آورند (به‌عنوان مثال استرالیا، دانمارک، ژاپن، هلند، سوئیس، سوئد، انگلستان و ایالات متحده)، بسیاری دیگر از کشورهای OECD و اتحادیه اروپا مقررات بازنشستگی ویژه‌ای برای مشاغل سخت و زیان‌آور مطرح کرده‌اند.

توجیه رفتار ویژه با این مشاغل از دیر‌باز منوط به مسئله «استحقاق»[15] بوده است، با این توضیح که عمدتاً کار در مشاغل سخت و زیان‌آور سلامتی فرد را به خطر می‌اندازد و منجر به کاهش امید به زندگی وی و افزایش احتمال مرگ‌و‌میر فرد خواهد شد، به همین سبب این افراد، مستحق دریافت مزایای مخصوص به خود هستند. از‌این‌رو، در عمده ادبیات نظری می‌توان منطق اقتصادی موجود در ارائه‌ مزایای ویژه به مشاغل سخت و زیان‌‌آور را «جبران خطرات سلامتی و امنیتی افراد شاغل در این حوزه» دانست. این مسئله مبنایی، استدلال خوبی برای کار کردن در مشاغل سخت در سنین بالا و اشتغال در موارد خطرناک شغلی که منجر به کاهش طول عمر می‌شود است. بااین‌حال، علاوه‌بر این دسته‌‌های شغلی، طی قوانین صلاحدیدی، مقیاس مشاغلی که عنوان «سخت و زیان‌‌آور» را یدک می‌‌کشند، گسترده‌تر می‌شود. دلایل فرهنگی برای احیا و تقویت شغلی خاص (به‌عنوان مثال هنرآفرینان)، دلایل سیاسی برای افزایش اشتغال در بخش‌های خاص (به‌عنوان مثال معلمان مدرسه)، دلایلی برای جبران کمبودهای جسمی که لزوماً مرتبط با آسیب‌های ناشی از کار نیست (به‌عنوان مثال کارگران نابینا، کارگران مبتلا به ام.اس، فلج اطفال و ...) ازجمله ادله بسط ذاتی لیست مشاغل سخت و زیان‌آور در کشورهای مختلف هستند.

عمدتاً در ادبیات مربوط به طرح‌‌های بازنشستگی مختص به مشاغل سخت و زیان‌‌آور، مسئله تعریف «مشاغل سخت ‌و زیان‌آور» اولین و حساس‌‌ترین گام تلقی می‌شود، مسئله‌‌ای که کماکان جواب روشنی نیافته ‌‌است و همه‌ کشورها در بیان آن ناکام مانده‌‌اند. باید به این نکته توجه داشت که همه‌ کشورها براساس ویژگی‌‌های بومی مربوط به خود و یا حتی الگوی توسعه حاکم بر آنها، مشاغلی را با عنوان مشاغل سخت و زیان‌‌آور معرفی کرده‌‌اند. درنتیجه بررسی لیست مشاغل سخت و زیان‌‌آور کشورهای مختلف نیز به استخراج تعریفی مشخص و روشن از این دست شغل‌‌ها کمکی نمی‌کند. بااین‌حال، عمده این مشاغل ویژگی‌های مشابهی همچون گره‌خوردگی آنها با ساعات طولانی و یا شیفت‌های شبانه، محیط پر سروصدا و عوامل بیولوژیکی و یا شیمیایی که باعث مشکلات جسمی و یا روحی می‌شوند داشته و در‌نهایت منجر به حداقل یکی از پیامدهای به خطر افتادن سلامت، مشکلات در باقی ماندن در همان شغل، از دست دادن بهره‌وری یا مرگ زودرس می‌شوند. با استفاده از همین خصیصه، بسیاری از کشورها به استخراج لیست مشاغل سخت و زیان‌آور و انعکاس آن در قوانین و یا قراردادهای جمعی پرداخته و برخی دیگر (همانند اتریش، بلژیک، فرانسه، لوکزامبورگ، اسلوونی و اسلواکی) از ابزارهای کمّی همچون میزان حجم کاری، مصرف انرژی لازم برای انجام کار، دمای محیط کار و فشار کاری برای اندازه‌گیری شرایط سختی کار استفاده می‌کنند.

مسئله «فقدان تعریف واحد و مشخص برای مشاغل سخت و زیان‌آور»، با توجه به تغییر و تحول دامنه آنها در طی زمان به‌واسطه پیشرفت‌های تکنولوژیکی و تدابیر لحاظ شده در محیط کار برای افزایش ایمنی و سطوح سلامت، با شدت بیشتری منجر به سلب امکان بررسی یکپارچه این مشاغل به‌صورت جامع می‌شود. درنتیجه توجیهات اقتصادی بیان شده و بحث «استحقاق» ممکن است در طی زمان برای برخی مشاغل پیشین دیگر قابل استدلال نبوده و آنها را از لیست مشاغل سخت و زیان‌آور خارج کند. اما تجربیات کشورها نشان می‌‌دهد، عمدتاً سلب امتیازهای قبلی برای این مشاغل به‌واسطه ایجاد حقی که برای افراد شاغل در آن حوزه ایجاد کرده‌‌، بسیار سخت است.

از‌سوی دیگر نحوه جبران مشاغل سخت و زیان‌آور در یک بیان کلی، یا بلافاصله در قالب حداقل دستمزد، یا در مراحل بعد از اشتغال فرد و با عنوان دستمزد معوق در قالب بازنشستگی پیش از موعد با امکان بهره‌مندی از بازنشستگی کامل و یا به‌‌صورت امکان انتفاع از نرخ‌های تعلق‌پذیری سخاوتمندانه‌‌تر به افراد شاغل پرداخت می‌شود. حال اگر کارگران این حوزه علاوه‌بر دریافت حداقل دستمزد بالاتر از مجموعه مزایای بازنشستگی ویژه‌‌ای برخوردار باشند، در اصطلاح منتفع از «مزایای چندگانه» خواهند بود؛ اما اگر مجموعه برنامه‌های بازنشستگی ویژه با استفاده از مشارکت‌های افزوده خود فرد تأمین مالی شود (همان‌طور که در دنیا معمولاً اتفاق می‌افتد) دیگر امکان انتفاع از مزایای متعدد برای فرد از دست می‌رود.

پس سؤال اساسی مطروحه در این بخش آن است که آیا مشارکت‌های افزوده تعریف شده در سیستم بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور واقعاً برای تأمین تمام هزینه‌های افزایش مزایای بازنشستگی برای این مشاغل کافی است؟ و اگر کافی نباشد، صحبت از یارانه‌های دولتی برای این مشاغل ضرورت می‌یابد.

علاوه‌بر مواردی که از نظر گذراندیم، در نظر گرفتن مزایا به‌خصوص برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور پیامدهایی را به‌دنبال دارد. به‌‌طورکلی، اعطای امتیازهای بازنشستگی به مشاغل سخت و زیان‌آور نگرانی‌ها در زمینه‌ برهم‌خوردن نظام تعیین دستمزد در بازار نیروی کار را تشدید می‌‌کند. به این معنا که برخورداری مشاغل سخت و زیان‌آور از حقوق بازنشستگی ممتاز می‌تواند بهانه خوبی برای افراد شاغل در آن بخش‌ها مبنی‌بر عدم تلاش کافی برای انجام صحیح کار با بهانه‌های مشقت بالا شود.

نکته‌ دیگر حائز اهمیت آنکه، مسئله فرسایش زود هنگام توانایی شغلی و کاهش در شاخص امید به زندگی در‌نتیجه اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌آور، همیشه به‌‌صورت یک روند ساده و مستقیم رقم نمی‌خورد و کاملاً به ماهیت و شرایط کاری و مدت زمان قرار گرفتن در معرض چنین مشاغلی بستگی دارد. همچنین ممکن است از بُنیه سلامتی فرد که عمدتاً براساس ژن موروثی و نژاد وی است، موقعیت جغرافیایی، سطح تحصیلات و یا در‌نهایت شیوه زندگی فرد اثر پذیرد. درنتیجه اگر اعطای مزایای بازنشستگی همچون امکان بازنشستگی در سنین پایین‌‌تر به‌منظور جبران لطمات شغلی بر سلامت افراد شاغل در این حوزه در نظر گرفته شده‌‌ باشد و لطمات مذکور بسته به عوامل بسیاری بین کارگران این حوزه متفاوت باشد، اعمال یکپارچه «سن بازنشستگی پایین‌‌تر» برای تمام افراد مشغول در این حوزه، سیاست چندان کارایی نخواهد بود. در این بین مطابق با رهنمون OECD شاخص امید به زندگی سلامت[16] مبنی‌بر انتظار افراد برای داشتن سال‌هایی به‌‌دور از مریضی مزمن و از‌‌کارافتادگی می‌تواند یک معیار مفید برای بررسی توانایی کار فرد و تعیین سن بازنشستگی باشد.

بااین‌حال، در مسئله مشاغل سخت و زیان‌آور باید به این واقعیت مهم توجه داشت که ارتباط بین طول عمر افراد شاغل و شرایط شغلی متقارن نیست. زیرا طول عمر عمدتاً جزء اطلاعات منحصر به‌‌ هر فرد طبقه‌بندی می‌شود و به عوامل مختلفی مانند وراثت، ژنتیک و شرایط اقتصادی و اجتماعی بستگی دارد، در‌حالی‌که شرایط شغلی کم‌و‌بیش قابل رصد است. از‌این‌رو مطالعات نشان می‌دهد، مقررات ویژه مربوط به بازنشستگی پیش از موعد باید به اندازه کافی انعطاف‌پذیر و بسته به انتخاب افراد با لحاظ تشویق‌‌هایی در جهت تمدید دوران اشتغال باشد و مهم‌‌تر آنکه مجموعه تسهیلات اعطایی گره‌‌خوردگی مناسب با تغییرات مربوط به ایمن‌تر شدن شرایط شغلی داشته باشند.

در دو دهه‌ اخیر با بروز بحران‌‌های مالی و کهن‌‌سالی جمعیت در دنیا، ادبیات جدیدی مبنی‌بر ایجاد شرایط مطلوب برای مشاغل سخت و زیان‌آور با استفاده از سازوکارهایی به‌‌غیر از بازنشستگی پیش از موعد موسوم به سیاست‌‌های جایگزینی مطرح شده است. این سیاست‌‌ها شامل «تأمین مخارج لطمات حین کار» و «پویاتر کردن بازار نیروی کار» است. به‌عنوان مثال، اکثر کشورها اقدامات جایگزینی مانند اعطای مزایای بیماری، مزایای معلولیت و مزایای مربوط به صدمات ناشی از کار و بیماری‌های شغلی را به‌خوبی در برنامه‌های تأمین اجتماعی خود گسترش و بسط داده‌اند. در کنار این دست اقدامات حمایتی، اتخاذ سیاست‌های فعالانه بازار نیروی کار به‌منظور تغییر جهت حرفه‌ افراد مشغول در حوزه مشاغل سخت و زیان‌‌آور و یا فعال‌سازی مجدد آنان در سایر موقعیت‌‌های شغلی کم‌‌خطر به جای هموارسازی بستر بازنشستگی زودهنگام ازجمله نکات حائز اهمیت است.

4. ارتباط مشاغل سخت و زیان‌آور با سیاست‌های اتخاذی در بخش تأمین اجتماعی

همان‌‌طور که پیشتر بیان شد، در چند دهه اخیر به‌واسطه تغییرات جمعیتی، تغییر اساسی بازار کار و اخیراً بحران مالی و اقتصاد جهانی، اصلاحات سیستم بازنشستگی به یکی از دغدغه‌های اصلی سیاستگذاران در سراسر جهان مبدل شده است. فشارهای وارده بر سیستم‌های بازنشستگی منجر به اصلاحات اغلب شتاب‌زده‌ای در برخی کشورها گشته و میزان پایداری این اصلاحات را تحت تأثیر قرار داده است. به‌طور‌کلی اقداماتی در جهت کاهش سخاوتمندی سیستم بازنشستگی، افزایش سن قانونی بازنشستگی و یا انحلال تمام طرح‌‌های بازنشستگی پیش ‌‌از موعد، رشته اصلاحاتی است که مشاغل سخت و زیان‌‌آور و اعطای مزایای عادلانه کافی به آنان را تحت تأثیر قرار می‌‌دهد.

حقیقت امر آن است که در بسیاری از کشورهای توسعه‌یافته، مزایای بازنشستگی ویژه و یا امکان بازنشستگی پیش از موعد برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور مدت‌هاست که از منظر جبران و یا تعدیل خسارت در دو موقعیت زیر پرداخت می‌شود:

1. زمانی که شرایط کاری در مشاغلی خاص بر سلامت کارگران اثر گذارد و منجر به کاهش دوره‌ اشتغال به‌واسطه بروز بیماری و یا مرگ زودرس با کاهش امید به زندگی شود،
2. زمانی که افزایش سن کارگران سبب سلب توانایی انجام مناسب کار شود.

امروزه در چارچوب اصلاحات بازنشستگی، مقررات ویژه بازنشستگی برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور و امکان بازنشستگی پیش از موعد برای شاغلین این حوزه موضوع چالش برانگیز سیاست‌‌های دولتی در دنیاست؛ زیرا از‌سویی دولت‌‌ها ملزم به مقابله با هر عامل بر‌هم‌زننده‌ پایداری سیستم تأمین اجتماعی هستند و در دهه اخیر به سخت‌‌گیری در قوانین دسترسی به بازنشستگی پیش از موعد و یا حذف این امکان مبادرت ورزیده‌‌اند و از‌سوی دیگر ملزم به ایجاد بسترهای لازم برای تأمین مزایای عادلانه کافی برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور هستند.

5.ادله حاکم بر لزوم وجود طرح‌های بازنشستگی مختص به مشاغل سخت و زیان‌آور

1-5. سیاست‌های عمومی پوشش‌دهنده ریسک‌های محیط ‌کار

مطابق آنچه از نظر گذراندیم، توجیه متداول و سنتی مربوط به طرح‌های بازنشستگی مختص به مشاغل سخت و زیان‌آور، به‌صورت اعطای مزایای بازنشستگی را می‌توان در جبران خطرات ناشی از کار و اثرات مخرب آن بر طول عمر دوره‌ اشتغال فرد و امید به زندگی کارگران، خلاصه کرد. در این بین مجموعه سیاست‌های بازنشستگی اتخاذی از جانب دولت می‌تواند با تعدیل سن قانونی بازنشستگی برای افرادی که به‌واسطه شغل‌شان، بیش از سایرین در معرض مرگ زودرس هستند، به مسئله تفاوت زمان فوت این افراد سامان دهد. از‌سوی دیگر اتخاذ سیاست‌هایی برای تضمین پیشگیری از آسیب، بیماری یا استرس ناشی از کار به‌عنوان حق نیروی کار حاکم بر کلیه مقررات اساسی باید مدنظر قرار گیرد.

سیستم‌های نظارتی بهداشت و ایمنی اکثر کشورها در حال حاضر با پیشگیری و کنترل خطرات سلامتی در محل کار سروکار دارند و در بیشتر موارد، این کار بدون اشاره خاصی به مشاغل سخت و زیان‌آور انجام می‌شود. با وجود این که عمدتاً مقررات سختگیرانه از‌سوی نهادهای بهداشت و امنیتی محل کار وضع و ابلاغ می‌شود، شرایط کار کماکان در برخی مشاغل بسیار خطرناک و دشوار ارزیابی می‌شود. به‌عنوان مثال، تمام مخاطرات تهدید‌کننده سلامت مربوط به مشاغل آتش‌نشانان را نمی‌توان تنها با اجرای مقررات سختگیرانه بهداشت و امنیت جبران کرد. به همین دلیل است که علاوه‌بر تجهیز سیستم‌‌های نظارتی در زمینه‌ بهداشت و امنیت، باید سازوکاری در جهت جبران خطرات تحمیل شده به کارگران مشاغل در سیاست‌‌های عمومی اندیشیده شود.

ساده‌ترین نوع جبران خطرات متحمل شده در مشاغل سخت و زیان‌آور، اعطای حداقل دستمزد بالاتر به کارگران این بخش است که در مورد اکثر مشاغل سخت و زیان‌آور صدق می‌کند. بااین‌حال، اگر یکی از جنبه‌های مخاطره‌آمیز این مشاغل کوتاه شدن امید به زندگی این کارگران یا ضعف سلامتی در مراحل بعدی زندگی کاری آنها باشد، بسیار شفاف و قابل درک است که در برخی از طرح‌ها مختص به مشاغل سخت و زیان‌آور به امکان بازنشستگی پیش از موعد برای این افراد به‌منظور جبران لطمات شغلی اشاره شود. حتی برخی مطالعات نشان می‌دهد امکان بازنشستگی پیش از موعد برای عمده کارگران این بخش نسبت به افزایش حداقل دستمزد مرجح است؛ بنابراین در تعدادی از کشورهای OECD طرح‌های متنوع و مختلفی در نظر گرفته شده که به موجب آن برای کارگران مشاغل، موقعیت‌های شغلی و یا صنایع مشخص امکان بهره‌مندی از نرخ‌های تعلق‌پذیری[17] بالا به‌ازای هر سال مشارکت‌شان در نظر گرفته شده است و افراد می‌توانند به‌صورت پیش از موعد و با مزایای کامل (بیشتر از میزان مشارکت‌شان) بازنشسته شوند.

همان‌طور که پیشتر اشاره شده، مطالعات نشان می‌دهد طرح‌های بازنشستگی مختص به مشاغل سخت و زیان‌آور از مکانیزمی ناظر بر جبران دو دسته اثر سوء بر کارگران برخوردار است:

• در دسته اول، سختی شرایط کار که منجر به تأثیر منفی بر سلامت کارگران، ناتوانی یا بیماری و یا مرگ زودرس می‌‌شود،
• دسته دوم، مشاغلی که با افزایش سن توانایی انجام بهینه‌‌ کار برای افراد میسر نیست.

نکته حائز اهمیت آنکه هیچ منطق کلی حاکم بر طرح‌های ویژه بازنشستگی برای کارگران شاغل در مشاغل سخت و زیان‌آور، به‌راحتی قابل تعمیم به همه کشورها نیست. این امر تا حدی به سبب منحصر‌به‌فرد بودن تکامل مشاغل سخت و زیان‌‌آور و به تبع آن طراحی سازوکار ویژه برای تعامل بهتر با آنها در هر کشور است. در‌حقیقت ایجاد طرح‌‌های ویژه‌ بازنشستگی به‌عنوان پاسخی قاطع و منطقی به آنچه در زمان شروع شکل‌گیری سیستم بازنشستگی «مشاغل سخت و زیان‌آور» تلقی می‌شد، به وجود آمدند و درنتیجه قابل تسری به سایر کشورها نخواهند بود. برای مثال ممکن است برخی مشاغل با منطق‌‌های مختص به کشوری خاص جزء مشاغل سخت و زیان‌‌آور طبقه‌‌بندی شوند؛ اما در سایر کشورها همچون مشاغل عادی با آنها برخورد شود. برای مثال در لهستان خبرنگاری به‌عنوان شغلی سخت و زیان‌‌آور تلقی می‌‌شود؛ در‌حالی‌که در کشور پرتغال به‌عنوان یک شغل عادی از آنان یاد می‌‌شود. باید به این نکته در مواجهه با مشاغل سخت و زیان‌‌آور توجه داشت که برخی از این مشاغل ذاتاً سخت و زیان‌آور طبقه‌‌بندی می‌‌شوند (مانند معادن زیرزمینی)، برخی از آنها امکان انجام در سنین بالاتر را نداشته (به‌عنوان مثال خلبانان خطوط هوایی) و برخی نیز به‌واسطه ارزش‌های فرهنگی در این لیست قرار گرفته‌اند (به‌عنوان مثال موسیقی‌دانان در اتریش). همچنین دلایل سیاسی نیز زمینه‌ساز معرفی برخی از مشاغل در لیست مشاغل سخت و زیان‌‌آور است. برای مثال در پاره‌ای از موارد، به‌منظور افزایش اشتغال و تحریک عرضه نیروی کار در بخش خاصی (به‌عنوان مثال تدریس در مدارس) به‌‌عنوان مشاغل سخت و زیان‌آور معرفی می‌شوند.

2-5. بازنشستگی پیش از موعد برای جبران کاهش امید به زندگی افراد

اگر کاهش در امید به زندگی پیامد قطعی و محرز کار در مشاغل سخت و زیان‌‌آور باشد و میزان کاهش در امید به زندگی قابل پیش‌بینی باشد، می‌توان ادعا کرد کارگران این مشاغل نیز مستحق دریافت دوره بازنشستگی طولانی برابر با سایر اقشار هستند و درنتیجه به‌واسطه‌ طول عمر کوتاه‌‌تری که نسبت به سایرین دارند، باید زودتر بازنشسته شوند.

به‌عنوان قاعده کلی، سن لازم برای دریافت مزایای بازنشستگی در طرح‌های عمومی براساس میانگین امید به زندگی افراد برآورد می‌شود. حال اگر بدون در نظر گرفتن ویژگی‌‌های ذاتی مشاغل اعم از سخت و زیان‌‌آور بودن آنها رویه یکسانی برای اعطای مزایای بازنشستگی برای تمام اقشار در ‌‌نظر‌‌گرفته شود؛ به‌‌طور سیستماتیک مزایای بازنشستگی اعطایی به افرادی که به‌واسطه‌ شغل خود در معرض خطر قرار داشته و دچار مرگ زودرس می‌‌شوند و درنتیجه امید به زندگی پایین‌‌تری دارند، کمتر خواهد بود. دسترسی زودتر به مزایای مستمری بازنشستگی به‌دلیل امید به زندگی کمتر از متوسط، طبیعتاً منجر به کاهش مزایای بازنشستگی می‌شود و جوامع مختلف برای پوشش این مسئله به مهیا‌سازی طرح‌های ویژه بازنشستگی پیش از موعد برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور پرداخته‌‌اند.

رایج‌ترین نحوه جبران خسارت برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور، اعمال تغییرات در حداقل دستمزد[18] این گروه‌‌های شغلی است. البته امتیاز بهره‌‌مندی از مزایای بازنشستگی ویژه نیز می‌تواند شکل دیگری از «دستمزد» باشد؛ به‌نحوی که کارگران از دستمزد جاری خود برای دستیابی به مزایای مستمری بازنشستگی آتی چشم‌پوشی می‌کنند. بنابراین دریافت حداقل دستمزد بالاتر همراه با دریافت مزایای بازنشستگی ویژه، مزایای مضاعف برای کارگران این مشاغل محسوب می‌شود. در این بین باید به این نکته توجه داشت که پرداخت دستمزد بالاتر به موجب ریسک بالای این مشاغل در مکانیزم بازار نیروی کار رخ می‌‌دهد و اعطای مزایای ویژه‌ بازنشستگی پیش از موعد از محل مستمری بازنشستگی عمومی تأمین می‌‌‌‌شود.

در این بخش سؤال مطروحه آن‌‌ است که انعکاس توأمان مشاغل سخت و زیان‌آور هم در سیستم مستمری بازنشستگی و هم در دستمزد آنان چه پیامدی را در پی دارد؟

به‌طور‌کلی، بنابر عملگرهای یک بازار رقابتی، عرضه و تقاضا در‌نهایت مزایای مضاعف موجود در بازار را در طول زمان از بین می‌‌برند که بازار رقابتی نیروی کار نیز از این قاعده مستثنا نخواهد بود. توضیح آنکه مزایای ویژه بازنشستگی پیش‌ از موعد این مشاغل را جذاب‌تر از سایر موقعیت‌‌های شغلی می‌کند و عرضه‌ نیروی کار بیشتری را بر می‌‌انگیزد که این امر در طول زمان سبب از بین رفتن تفاوت دستمزد می‌‌شود. افزایش حداقل دستمزد برای مشاغل خاص سبب جذب نیروی کار و علاقه‌مندتر کردن مشارکت آنان و درنتیجه حفظ و گسترش آن می‌‌شود، در‌حالی‌که در نبود این تفاوت دستمزد، این مشاغل از دست می‌‌رفتند.

روش دیگر جبران لطمات ناشی از مشاغل سخت و زیان‌‌آور برای کارگران این حوزه، اجرای دقیق و سختگیرانه قوانین حوزه بهداشت و ایمنی[19] است. در این راستا بسیاری از کشورها از زمان اجرای طرح‌های ویژه‌ بازنشستگی پیش از موعد، اقدامات پیشگیرانه‌ای برای اجتناب از ریسک و خطر محیط‌ شغلی در دستور کار قرار گرفته است. در این بین ضرورت حضور یک سیستم نظارت و ارزیاب احساس می‌‌شود تا ضمن بررسی موردی مشاغل مختلف و سنجش سختی کار مختص به آنها، لیست مشاغل سخت و زیان‌‌آور را با توجه به پیشرفت‌‌های تکنولوژیکی و درمانی مورد ارزیابی قرار دهد.

درنتیجه راه‌‌های متفاوتی را می‌‌توان برای جبران لطمات ناشی از کار کردن در مشاغل سخت و زیان‌‌آور برشمرد. مهم‌‌ترین این موارد، افزایش حداقل دستمزد، امکان بازنشستگی پیش از موعد و یا ترکیبی از آن دو است. در تکمیل این رشته سیاست‌‌های حمایتی، اقدامات پیشگیرانه در حوزه‌ها‌‌ی بهداشت، امنیت و درمان در تمام مشاغل، به‌خصوص مشاغل سخت و زیان‌‌آور از جایگاه مهمی برخوردار است.

در این مقام همان‌طور که پیشتر بیان شد، یکی از نگرانی‌های عمده، فقدان یک تعریف کلی مناسب، عملیاتی و قابل پیگیری از مشاغل سخت و زیان‌آور است. قطعاً جبران صحیح خسارات ناشی از برخی مشاغل و پایه‌‌ریزی طرح‌‌های بهینه برای تأمین نیاز افراد مشغول در این حوزه، منوط به شناخت درست این رسته‌ شغلی است. از‌سوی دیگر به‌روزرسانی مدام و عادلانه مفهوم مشاغل سخت و زیان‌‌آور، در قالب سیستم بازنشستگی عمومی نیز بسیار دشوار است. این مسئله در‌خصوص کارگرانی که به‌دلیل افزایش سن نمی‌توانند در مشاغل مدنظرشان باقی بمانند نیز صادق است.

از‌این‌‌رو، بیان چند نکته در این بخش حائز اهمیت است:

1. تهیه فهرست مشاغلی که افراد نمی‌توانند در آن تا سن بازنشستگی عادی به فعالیت شغلی خود ادامه دهند، بسیار دشوار است. همچنین امکان تعیین دقیق زمان بازنشستگی، حتی برای مشاغلی که به‌طور ذاتی دشوار یا استرس‌زا هستند، وجود ندارد.
2. عدم توانایی فرد در ادامه‌ اشتغال وی در یک حرفه‌ خاص، ناقض توانایی وی برای کار کردن در موقعیت شغلی با خطرات کمتر نیست. به همین سبب افراد باید بتوانند قدرت انتخاب بین حرفه‌ها و مشاغل مختلف داشته باشند و گزینه‌‌های پیش‌‌روی آنان به اشتغال و بازنشستگی محدود نشود.
3. با فرض تشکیل لیست مشاغل سخت و زیان‌‌آور براساس معیارهای قانونی، به‌دلیل لزوم طی تشریفات قانونی برای تکمیل و یا تصحیح فهرست مشاغل سخت و زیان‌آور، در بستر حکمرانی هر کشور امکان تغییرات و به‌روزرسانی پی‌درپی فهرست این مشاغل عملاً وجود ندارد. به همین دلیل، فهرستی که به تشریح مشاغل سخت و زیان‌آور می‌پردازد، باید حاوی جزئیات هر یک از مشاغل بوده و بسیار دقیق ارائه شود؛ زیرا مشاغل مشابه در صنایع مختلف می‌‌توانند سطوح سختی کار متفاوت و درنتیجه جزئیات مختلفی داشته باشند. درنتیجه عدم ارائه‌ شرح دقیق می‌‌تواند سبب بروز چالش‌‌های اجرایی بسیاری شود.
4. در بازار نیروی کار ممکن است افرادی وجود داشته باشند که الزاماً تمام دوره‌ اشتغال خود را در مجموعه مشاغل سخت و زیان‌‌آور نگذرانده باشند. بنابراین دوره‌های حرفه‌‌ای فرد ممکن است در مجموعه مشاغل سخت و زیان‌‌آور و مشاغل عادی بسیار درهم ‌تنیده باشد. در این حالت تمام دوره‌‌های اشتغال فرد در حرفه‌‌های عادی و سخت و زیان‌‌آور باید مدنظر قرار گیرد. عمدتاً در طرح‌های بازنشستگی پیش از موعد به‌واسطه ریسک محیط ‌کار(RER )[20] و یا طرح‌‌های ویژه بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌‌آور، کاهش سن بازنشستگی متناسب با زمان سپری شده در مشاغل سخت و زیان‌آور برای فرد منظور می‌‌شود.

مسئله دیگر مرتبط با وسعت بازار مشاغل سخت و زیان‌آور است. اعطای مزایا به طرح‌‌های بازنشستگی پیش از موعد به‌واسطه ریسک محیط ‌کار، سبب حفظ و گسترش وسعت این بخش‌ها شده است. در اصل به‌واسطه آنکه افراد در زمان تصمیم‌گیری برای عرضه نیروی کار پذیرای موقعیت‌‌های شغلی با کیفیت پایین نیستند، جذب نیروی کار در مشاغل خاص، با هزینه‌‌ عوامل[21] بالاتری همراه است. درنتیجه نیروی‌های بازار در کنار اجرای صحیح قواعد بهداشتی و ایمنی باید سودآوری و وسعت بخش‌های مرتبط با مشاغل سخت و زیان‌آور را کنترل کند. در این بین دخالت دولت از طریق پرداخت یارانه از صندوق‌های عمومی به بازنشستگی پیش ‌از موعد کارگران این بخش‌ها، اقدامی خارج از ساز‌وکار بازار قلمداد می‌‌شود و در‌نهایت توسط بازار از بین می‌‌رود.

امروزه در بسیاری از کشورها، شاهد اعطای مزایای بازنشستگی پیش از موعد به کارگران مشاغل سخت و زیان‌آوری هستیم که دیگر نمی‌‌توان به آنها سخت و زیان‌‌آور گفت. این مسئله در هر سیستمی که ماهیت سخت و زیان‌آور بودن مشاغل را تنها بر روی حرفه‌‌ها[22] تعریف می‌کند، اجتناب‌ناپذیر است.

درنتیجه اگر ریسک مداوم موجود در برخی مشاغل، سبب ارائه‌ مزایای مستمری بازنشستگی پیش از موعد شده ‌‌است، الزامی است معیارهای احراز دریافت آن‌‌ به‌‌طور شفاف، مشخص و عینی در تعاریف و لیست نهایی مشاغل سخت و زیان‌‌آور گنجانده شود؛ تا در این حالت اگر وضعیت سلامتی و ایمنی در مشاغل مذکور بهبود و متعاقباً خطرات مربوط به آن کاهش یافت، بتوان مجموعه مزایا را به‌‌طور خودکار سلب کرد.

همچنین در بسیاری از کشورهای OECD شاهد طرح‌‌هایی هستیم که به موجب آن، امکان بازنشستگی پیش از موعد برای کارگران به‌واسطه‌ بروز بیماری میسر می‌شود. این طرح‌‌ها عبارتند از مواردی همچون مزایای ازکارافتادگی،[23] مستمری بازنشستگی برای سالمندان ناتوان از کار، مرخصی استعلاجی طولانی‌مدت، مستمری در‌خصوص حوادث محل کار و بیماری شغلی و .... در این بین تمایز عمده بین این طرح‌ها و طرح‌های معمول مختص به مشاغل سخت و زیان‌‌آور در آن است که این طرح‌ها منحصر به شرایط هر فرد ارائه می‌شود. درنتیجه تنها افراد نیازمند به طرح خاصی از بازنشستگی پیش از موعد مورد هدف قرار می‌گیرند و تنها کارگرانی می‌‌توانند از بازنشستگی پیش از موعد استفاده کنند که دارای بیماری یا ازکارافتادگی باشند، توان و ظرفیت کاری آنان کاهش یافته باشد و یا با افزایش سن دیگر نتوانند شغل مناسبی برای خود پیدا کنند.

در‌حقیقت مستمری ازکارافتادگی و مزایای مربوط به زمان بیماری به کارگران سالمندی که بیمار شده‌‌اند این امکان را می‌دهد که پیش از زمان عادی بازنشستگی بازنشسته شوند. بنابراین به‌نظر می‌رسد سیستم رفاهی بسیاری از کشورهای OECD از افرادی که به‌دلیل بیماری قادر به یافتن شغل نیستند، حمایت می‌کنند و مانع از ترک کامل شغل تا پیش از سن عادی بازنشستگی می‌‌شود و برعکس، کارگران را تشویق می‌‌کند تا جایی که می‌توانند کار کنند و از مزایای سیاست‌هایی نظیر سیاست‌های مربوط به بیکاری، مزایای از‌کارافتادگی و مختص به بیماری برخوردار شوند.

در بحث مشاغل سخت و زیان‌‌آور روی دیگر سکه کارگرانی هستند که بدون آنکه سلامتی‌شان تحت تأثیر سوء قرار بگیرد به‌خوبی از پس کار بر می‌آیند. این افراد به‌‌دلیل آنکه سلامتی و قوای بدنی‌شان چندان تحت تأثیر شغل‌شان قرار نمی‌گیرد، با کاهش در بهره‌‌وری و امید به زندگی مواجه نخواهند بود؛ اما این دست افراد با آنکه نیازی ندارند، از طرح مستمری بازنشستگی ویژه مختص به مشاغل سخت و زیان‌‌آور استفاده می‌کنند.

پیرو همین امر، به‌نظر می‌رسد ارائه طرح‌‌های بازنشستگی پیش از موعد به همه‌ کارگران یک شغل، یک حرفه یا یک صنعت چندان کارا نباشد. بااین‌حال، عمده‌ این طرح‌های ویژه تحت شعار «آسیب به یکی آسیب به همه است» و بدون توجه به تحت تأثیر قرار دادن تنها برخی از افراد، طراحی و اجرا می‌‌گردند.

در ادامه‌‌ به بررسی طرح‌‌های ویژه بازنشستگی پیش از موعد برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور از باب خصیصه‌‌های اصلی، میزان و سال‌‌های مشارکت، نحوه‌ غالب تأمین مالی در میان کشورها خواهیم پرداخت.

6.طرح‌های بازنشستگی مخصوص مشاغل سخت و زیان‌آور در کشورهای OECD

1-6. مشخصه‌های طرح‌های ویژه‌ بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور

مبتنی‌بر مطالبی که بیان شد، بازنشستگی پیش از موعد تقریباً رایج‌ترین مزیتی است که در اکثر کشورها در قالب ضریب کاهنده[24] برای مشاغل سخت و زیان‌آور در نظر گرفته می‌شود. ضریب کاهنده در تعداد سال‌های اشتغال فرد در مشاغل سخت و زیان‌آور ضرب می‌شود و درنتیجه سن عادی بازنشستگی مربوط به وی را کاهش می‌دهد. برای نمونه، چنانچه ضریب کاهنده شغل یا حرفه‌ای برابر با 0/5 باشد و دوره‌ خدمت فرد 10 سال باشد، وی می‌تواند به مدت 5 سال (0/5 ×10) زودتر از سن عادی بازنشستگی به مستمری بازنشستگی خود دست یافته و بازنشسته شود.

مثلا در کشور اسپانیا با لحاظ پیچیدگی‌‌هایی ضریب کاهنده سن بازنشستگی متغیر است. این ضریب برای مشاغل زیر‌زمینی که مستقیماً به استخراج زغال‌سنگ می‌پردازند برابر است با 0/5 و برای کارگرانی که در فضای باز به فعالیت‌های مرتبط با معدن مشغول هستند برابر با 0/005است. همچنین ضریب کاهنده برای سایر حرفه‌هایی که زیرزمین هستند، بسته به سختی کار، بین 0/2 تا 0/5 بوده و برای کارگرانی که در فضای باز مشغول به کار هستند از0/002 تا 0/005 است.

گفتنی است در کشور ایتالیا کارگران به‌ازای هر سال اشتغال در موقعیت‌‌های سخت و زیان‌آور از 2 ماه کاهش در سن بازنشستگی برخوردار می‌‌شوند و به عبارت دیگر، آنها می‌توانند به‌ازای هر سال اشتغال، 2 ماه مشارکت نداشته باشند (حداکثر 60 ماه برای مستمری‌های مرتبط با دریافتی‌های عمومی(لایه یک) و 12 ماه برای حقوق مستمری بازنشستگی(لایه دوم)‌). همچنین به‌ازای هر 10 سال کار در مشاغل سخت و زیان‌آور امکان عدم مشارکت یک‌ساله برای آنان میسر می‌‌شود.[25]

اما در کشور مجارستان رویه‌ متفاوتی برای اعطای مزایا به مشاغل سخت و زیان‌آور و محاسبه بازنشستگی پیش از موعد برای خانم‌‌ها و آقایان در نظر گرفته شده است. به این شرح که، برای مردان به‌‌ازای هر 10 سال خدمت در مشاغل سخت و زیان‌‌آور 2 سال و هر 5 سال اضافه خدمت در این مشاغل یک سال امکان بازنشستگی پیش از موعد مقرر می‌‌دهد.[26] برای زنان اما ضریب کاهنده‌ بیشتری لحاظ می‌‌شود به گونه‌ای که به‌ازای هر 8 سال خدمت، 2 سال و برای هر 4 سال مشارکت، یک سال امکان بازنشستگی پیش از موعد میسر شده است.[27]

در این بین روشی دیگر برای تدوین طرح‌‌های ویژه بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور، لحاظ نرخ تعلق‌پذیری[28] بالاتر برای هر سال مشارکت است. در این حالت نیز همانند موارد ذکر شده در بالا، کارگران بخش مشاغل سخت و زیان‌‌آور می‌‌توانند با وجود مشارکت در سال‌‌های کمتر از سایر اقشار از مستمری کامل دوران بازنشستگی منتفع شوند.

برای مثال در کشور بلژیک، نرخ تعلق‌پذیری عادی به‌طور‌کلی برای زنان 1/44 و برای مردان 1/45 برای هر سال‌[29] مشارکت، در نظر گرفته شده است. بنابراین زنان با 44 سال و مردان با 45 سال سابقه‌ شغلی واجد شرایط دریافت مستمری کامل خواهند شد. در مقابل، برای معدنچیان به‌‌عنوان یکی از مشاغل سخت و زیان‌‌آور، امکان بازنشستگی با مستمری کامل پس از تنها 30 سال مشارکت میسر است. و یا برای ملوانان، مستمری کامل با 40 سال مشارکت قابل دریافت است.[30]

درنتیجه علاوه‌بر آنکه نوع مزایا‌‌ی اعطایی به این مشاغل در داخل یک کشور متنوع است، در میان کشورهای مختلف نیز از قاعده‌‌ای یکسان تبعیت نمی‌‌کند. در جدول 3 اهم خصیصه‌‌های مربوط به طرح‌‌های ویژه‌ بازنشستگی برای مشاغل سخت زیان‌‌آور برای کشورهای بلژیک، فرانسه، فنلاند، مجارستان، نروژ، پرتغال، لهستان و اسپانیا نشان ‌‌داده شده است.

جدول 3. اهم خصیصه‌‌های طرح‌های بازنشستگی ویژه برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور

OECD Social, Employment and Migration Working Papers No. 91

2-6. سوابق مشارکت، حقوق تأمین اجتماعی و نرخ تعلق‌پذیری

بحث مربوط به سوابق شغلی یا مشارکت در کشورهای مختلف و اغلب در داخل یک کشور، با توجه به دسته‌های مشاغل سخت و زیان‌آور متفاوت است. در بیشتر موارد، حقوق بازنشستگی تعهد شده به سال‌‌های مشارکت (با لحاظ و یا بدون احتساب دوره‌‌های تمدید بازنشستگی) و در برخی موارد به سطح مشارکت‌‌های پرداختی بستگی دارد. از‌این‌رو، مشاغلی که از دیرباز در دسته‌ سخت و زیان‌‌آور قرار دارند، مانند معدنچیان (و در برخی موارد دریانوردان) از شرایط بازنشستگی مطلوب‌‌تری در زمینه‌ دریافت مستمری کامل بازنشستگی در سنین پایین‌تر و پس از دوره‌ مشارکت کوتاه‌تر برخوردارند.

در بسیاری از موارد، میزان مستمری‌‌های تعهد شده در سیستم برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور همچون افراد مشغول در معدن یا براساس ضریب تکاثر به‌ازای هر ماه مشارکت (مانند کشور لهستان)،[31] یا مبتنی‌بر ضریب کاهنده سن بازنشستگی براساس سختی و یا خطرناک بودن محیط کار (مانند کشور اسپانیا) و یا تابع فرمولی ویژه و سخاوتمندانه‌‌تر است (مانند کشور جمهوری چک). به‌‌طور‌کلی سابقه شغلی مورد نیاز برای بازنشستگی در شغل‌های مربوط به معدن از 25 سال (کشور آلمان) تا 10 سال (کشور لهستان) متغیر است؛ همچنین علاوه‌بر سابقه‌ شغلی مشخص در برخی موارد شاهد محدودیت سنی در امر بازنشستگی پیش ‌‌از موعد هستیم. برای مثال در کشور لهستان معدنچیان می‌توانند در سن 55 سالگی پس از 10 سال سابقه‌ خدمت، در سن 50 سالگی پس از 15 سال ارائه خدمت بازنشسته شوند. در این بین اگر سال‌‌های خدمت آنان به 25 سال برسد هیچ محدودیت سنی برای آنها لحاظ نمی‌‌شود.

جدای از این تفاوت‌‌ها در طرح‌‌های ویژه مختص به مشاغل سخت و زیان‌‌آور، مسئله‌ مربوط به دوره‌‌های مشارکت و میزان مزایای تعهدی برای شاغلان این حوزه از تنوع بسیار زیادی بین کشورها و بین طرح‌‌های مختلف موجود در یک کشور واحد برخوردار است.

مثلاً برخی از کشورها همچون اسپانیا، اتریش، یونان، فرانسه، ایتالیا، پرتغال و اسلوونی از قواعد دو‌‌گانه[32] برای اعطای حقوق بازنشستگی استفاده می‌کنند. توضیح آنکه دوره‌ مشارکت کلی فرد در تمام دوره‌ اشتغال وی به انضمام مدت زمان آن در زمان اشتغال در مشاغل سخت و زیان‌‌آور به‌منظور برآورد و اعطای مزایای بازنشستگی مورد ارزیابی قرار می‌‌گیرد و باید مقادیر مشخص شده را احراز کند.

برای مثال در کشور اتریش هم «طرح بازنشستگی کار سنگین»[33] و هم «مستمری بازنشستگی ویژه برای شاغلین شیفت شب سنگین»[34] شرایط دوگانه را در رابطه با دوره مشارکت اعمال می‌کنند.[35] در این کشور «مستمری کار سنگین»[36] از فرمولی مشابه مستمری بازنشستگی[37] برخوردار است و برای هر ماه بازنشستگی پیش از موعد کسر از مبلغ نهایی مستمری در نظر گرفته می‌‌شود.

اما در سایر کشورها همچون لهستان، فنلاند و بلغارستان، تنها دوره‌ مشارکت با عنوان مشاغل سخت و زیان‌آور برای احراز دریافت مستمری بازنشستگی کامل کافی است. البته که در کشور فنلاند به موجب طرح جدید «سال‌های خدمت»[38] از سال 2017 تاکنون، برای بهره‌‌مندی از مستمری کامل علاوه‌بر 35 سال سابقه کار در مشاغل سخت و زیان‌‌آور به گواهی کاهش ظرفیت و توان کار نیز احتیاج است.

به‌‌طورکلی آنچه که در عمده‌ کشورهای اتحادیه اروپا قابل مشاهده است، به‌‌کارگیری قواعد سخاوتمندانه و سهل‌تر در مکانیزم اخذ حق بیمه و پرداخت مستمری به شاغلین در بخش مشاغل سخت و زیان‌‌آور است. این سخاوتمندی یا در اعمال نرخ تعلق‌پذیری بالاتر برای این مشاغل یا در بازنشستگی پیش از موعد متبلور است.

در بسیاری از کشورها شاهد لحاظ نرخ تعلق‌پذیری بالاتر برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور هستیم. به‌عنوان مثال، در کشور کرواسی، حداکثر دفعاتی که مشاغل عادی در سال مجاز به مشارکت هستند 12 بار[39] است؛ در‌حالی‌که برای مشاغل سخت و زیان‌آور، هر دوره مشارکت 12‌ماهه، بسته به نوع و سختی شغل، 14، 15، 16 یا 18 ماه در محاسبه مستمری نهایی لحاظ می‌‌شود. در‌حقیقت سازوکار مربوط به مزایا در کشور کرواسی مبتنی‌بر یک سیستم امتیازدهی[40] اداره می‌‌شود. مشاغل سخت و زیان‌‌آور براساس دوره‌‌های مشارکت‌شان به انضمام دوره‌‌های مشارکت مازاد [41]- دوره‌‌هایی که فرد به‌منظور دریافت مستمری بیشتر در دوران بازنشستگی به تمدید دوره‌ اشتغال خود می‌‌پردازد- می‌‌توانند تعداد امتیاز بازنشستگی بیشتری را در یک دوره مشارکت کوتاه‌تر نسبت به کارگران عادی جمع‌آوری کنند. به همین ترتیب، در کشور رومانی نیز حقوق بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور از طریق سیستم امتیازدهی محاسبه می‌‌شود و مشاغل سخت و زیان‌آور می‌‌توانند نسبت به یک کارگر معمولی تعداد بیشتری امتیاز بازنشستگی جمع‌‌آوری کنند و از نرخ تعلق‌پذیری بالاتری بهره‌‌مند شوند. البته که افزایش امتیاز بازنشستگی براساس رده مشاغل سخت و زیان‌آور و میزان سختی کار بین 25 تا 50 درصد متغیر است.

در کشور یونان، نرخ تعلق‌پذیری به میزان مشارکت‌‌های افزوده[42] مشاغل سخت و زیان‌‌آور بستگی دارد. نرخ تعلق‌پذیری از 14 درصد (برای 15 سال مشارکت در مشاغل سخت و زیان‌‌آور) شروع و تا 20 درصد (برای 35 سال مشارکت در مشاغل سخت و زیان‌‌آور) متغیر است.

در کشورهای اسلوونی و بلغارستان، دوره مشارکت به انضمام دوره‌‌های مازاد (سال‌‌ها / ماه‌‌های شغلی) محاسبه می‌‌شود؛ اما نکته‌ جدید در طرح این کشورها آن است که هم در کشور بلغارستان[43] و هم در کشور اسلوونی،[44] شاغلین برخی از مشاغل سخت و زیان‌آور علاوه‌بر مشارکت در طرح‌‌های متداول و عادی سیستم تأمین اجتماعی، باید در یک طرح ویژه اندوخته‌گذاری اجباری[45] نیز مشارکت کنند.

کشور بلغارستان، گام را فراتر می‌‌گذارد و تمام مشاغل سخت و زیان‌آور خود را ملزم می‌‌کند تا علاوه‌بر آنکه تحت طرح اجباری توازن درآمد - هزینه[46] بیمه شوند، عضو طرح اندوخته‌گذاری[47] و طرح مشارکت معین[48] نیز باشند.[49] به همین سبب کل مزایای نهایی بازنشستگی به سطح مشارکت‌های انباشته هر فرد بستگی دارد.

3-6. قواعد مربوط به تأمین مالی

در کنار تعدیل سن بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور و اعطای مزایای بازنشستگی بیشتر به مشاغل سخت و زیان‌‌آور، این شاغلین (در کشورهای اتریش، یونان، اسپانیا، صربستان و اسلوونی) و یا کارفرمایان آنها (بلغارستان، یونان، اسپانیا، کرواسی، پرتغال، رومانی، جمهوری صربستان و اسلوونی) مبالغ مشارکتی بالاتری نسبت به کارگران مشاغل عادی و کارفرمایان آنان دارند. البته در برخی کشورها (بلغارستان، لهستان، پرتغال و اسلوونی) بخشی از حقوق بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور از طریق کمک‌‌های دولتی تأمین مالی می‌شود.

در کشور پرتغال،کارفرمایان تأمین مالی حقوق بازنشستگی بسیاری از مشاغل سخت و زیان‌‌آور را برعهده دارند؛ اما برخی از مشاغل (همچون کارگران معدن و کنترل کننده‌های پرواز)[50] به‌‌طور توأمان به‌‌‌وسیله‌ کارفرمایان و دولت – از محل بودجه تأمین اجتماعی - تأمین می‌‌شوند. برخی دیگر از رده‌‌های شغلی به‌وسیله‌ بودجه دولتی و بودجه تأمین اجتماعی، یا فقط به‌‌وسیله‌ بودجه تأمین اجتماعی[51] مهیا می‌شوند.

در اکثر کشورهایی که قوانین خاصی برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور در طرح تأمین اجتماعی کلی خود دارند، (مانند کشورهای جمهوری چک، قبرس، یونان، اسپانیا، پرتغال، رومانی، اسلوونی و ترکیه) مشاغل سخت و زیان‌آور تحت پوشش طرح‌های اجباری توازن درآمد - هزینه (PAYG) قرار دارند.[52]

به‌‌طور‌کلی کارمندانی که در مشاغل سخت و زیان‌آور مشغول به کار هستند، معمولاً در مقایسه با کارگران معمولی، براساس دستمزد ناخالص خود، موظف به پرداخت مشارکت‌‌های مازاد هستند. این تفاوت می‌تواند بین 1/5 تا 11 درصد بسته به قواعد حاکم بر کشور مذکور و یا دسته‌‌بندی مشاغل سخت و زیان‌آور متفاوت باشد. به‌عنوان مثال، در کشور یونان کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور و کارفرمایان آنها در مجموع 45/66 % از حقوق ناخالص خود را به‌عنوان مشارکت پرداخت می‌کنند؛ در‌حالی‌که این رقم برای کارگران مشاغل عادی 40/06 % است. مشارکت مازاد پرداخت شده توسط کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور در مقایسه با سایر کارگران بالغ بر 2/2 % و 0/75 % است که به‌ترتیب توسط کارمندان به طرح اجباری PAYG برای مستمری اصلی و تکمیلی پرداخت می‌‌شود. البته مشارکت ویژه دیگری به میزان 1% اضافه بر مشارکت مازاد توسط کارگران شاغل در مشاغل سخت و زیان‌‌آور خاص مانند کارگران معادن زیرزمینی، زغال سنگ و همچنین افرادی که در فعالیت‌های هوابرد یا زیر دریا کار می‌‌کنند، پرداخت می‌‌گردد. در کشورکرواسی نیز نرخ‌‌های مشارکت برای افرادی که تنها در طرح‌‌ بازنشستگی PAYG عضویت دارند، %20 و برای افرادی که در هر دو طرح توازن درآمد - هزینه (مزایای معین) و طرح اندوخته‌‌گذاری (مشارکت معین) عضو هستند، به‌ترتیب 15% و 5% است.

به‌طور‌کلی مسئله‌ تأمین مالی طرح‌‌های مختص به مشاغل سخت و زیان‌‌آور در کشورهایی که طرح‌های بازنشستگی ویژه‌‌ای برای مشاغل سخت و زیان‌آور در چارچوب و بطن سیستم تأمین اجتماعی عمومی در نظر گرفته می‌‌شود[53] نیزعمدتاً در قالب طرح‌‌های اجباریPAYG هستند.

در بسیاری از کشورها، طرح‌های اخیر از مشارکت توأمان کارگر وکارفرما تأمین مالی می‌‌شود و در برخی موارد (مانند اتریش، بلغارستان، لهستان و اسلوونی) از ردیف مکمل بودجه تأمین اجتماعی استفاده می‌‌شود؛ به‌عنوان مثال در کشور بلغارستان، مشارکت در طرح‌های تأمین مالی‌‌ شده‌ تکمیلی تنها توسط کارفرمایان پرداخت می‌شود؛ به‌گونه‌‌ای که 12 درصد رده‌ شغلی یک و 7 درصد برای رده‌ شغلی دو.[54]

در اتریش، هر دو طرح ویژه بازنشستگی مشاغل سخت ‌‌و زیان‌‌آور که در بخش قبل به آنها اشاره کردیم، از دو طریق میزان مشارکت‌‌های بیمه اجتماعی[55] و منابع ناشی از درآمدهای مالیاتی بودجه فدرال تأمین می‌شوند.

در کشور لهستان مشارکت‌‌های کارفرمایان برای مشاغل سخت و زیان‌آور معمولاً بیشتر از مشارکت برای کارگران مشاغل عادی است و بسته به طبقه‌بندی شغلی، طول دوره مشارکت (مانند رومانی) و لایه‌‌ای که تأمین مالی می‌‌شوند (مانند مجارستان) می‌تواند از حدود 1/5 ٪ تا 26 ٪ متغیر باشد. به‌عنوان مثال در کشورکرواسی، نرخ مشارکت مازاد کارفرما به طول دوره‌ مشارکت کارگر مشاغل سخت و زیان‌‌آور و عضویت وی تنها در طرح اجباری PAYG و یا مشارکت توأمان کارگر در هر دو اجباری PAYG و طرح تأمین مالی شده بستگی دارد. همچنین مشارکت کارفرما بین 4/86 % تا 17/58 % براساس طول دوره مشارکت در طرح‌‌های مختص به مشاغل سخت و زیان‌‌آور در لایه‌ اول سیستم تأمین اجتماعی متغیر است.

البته مشاهده‌‌ها حاکی از آن است که در دو دهه‌ اخیر، برخی از کشورها تمایل فراوانی به کاهش سطح مشارکت کارفرمایان برای تأمین مزایای بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌‌آور از خود نشان داده‌‌اند.

7.بررسی سیاست‌‌های ترکیبی

به‌‌طورکلی رویکردهای سیاستی در قبال مشاغل سخت و زیان‌آور در کشورهای مختلف و در طی زمان دستخوش تغییرات فراوانی شده ‌‌است. کشورها حتی در اصل اساسی به رسمیت شناختن مشاغل سخت و زیان‌‌آور نیز با یکدیگر تفاوت‌‌هایی دارند. حتی از نقطه‌‌نظر لحاظ قواعد مختص به این رده‌ شغلی در قوانین کشور‌‌ها نیز شاهد بروز تفاوت‌‌ها هستیم. همین افتراق‌‌ها میان کشورها منتج به اتخاذ سیاست‌‌های گوناگون و یا حتی نظارت و استفاده از روش‌‌های متفاوت در امر تأمین مالی طرح‌‌های ویژه‌ این مشاغل شده است.

در‌حقیقت تفاوت‌های ساختاری و تغییرات مربوط به آن، گزینه‌‌های پیش‌‌روی افراد در زمان پایان کار و سطح مزایای ویژه‌ اعطایی براساس قوانین بازنشستگی ازجمله مواردی است که سبب تفاوت رویکرد کشورها می‌شود. همچنین تغییر جهت سیاستگذاری کشورها از رویکرد‌‌های خروج پیش از موعد از بازار کار به سمت اعمال تشویق‌‌هایی در جهت طولانی‌‌تر کردن دوره‌ کاری افراد از دیگر عوامل ایجاد تفاوت در مواجهه کشورها با مشاغل سخت و زیان‌‌آور است.

در ادامه‌ این بخش به بررسی تفاوت کشورها در مواجهه با مشاغل سخت و زیان‌‌آور از نظر ساختار حاکمیت، سطوح قوانین، مزایای زمان اتمام دوره‌ شغلی و تغییر رویه‌‌های سیاستی به موجب کهن‌‌سالی جمعیت و بحران‌‌های مالی پیاپی خواهیم پرداخت.

1-7. مروری بر بحث ساختاری

در درجه‌ اول، کشورها از منظر به رسمیت شناختن مشاغل سخت و زیان‌‌آور در سازوکارهای اعطای مزایا ویژه قابل طبقه‌‌بندی هستند. کشورهایی همچون اتریش، بلغارستان،کرواسی، استونی، فرانسه، فنلاند، یونان، ایتالیا، اسپانیا، رومانی و ... ، ازجمله کشورهایی هستند که مشاغل سخت و زیان‌آور را به رسمیت می‌شناسند؛ اما کشورهایی همچون استرالیا، دانمارک، ژاپن، هلند، سوئیس، سوئد، بریتانیا، ایالات متحده آمریکا مشاغل سخت و زیان‌‌آور را در بستر سیستم تأمین اجتماعی خود به رسمیت نمی‌‌شناسند.

البته باید به این نکته توجه داشت، حتی اگر برخی از کشورها مشاغل سخت و زیان‌‌آور را به رسمیت نشناسند و درنتیجه قوانین خاصی در سیستم‌های تأمین اجتماعی عمومی برای آنان لحاظ نکنند، امتیازات مربوط به بازنشستگی پیش از موعد در طرح‌های بازنشستگی شغلی خصوصی به چشم می‌‌خورد که با پرداخت جریمه و صرف‌‌نظر از درصدی مشخص از مستمری به‌‌صورت مادام‌‌العمر، امکان بازنشستگی زودهنگام برای افراد فراهم شده است (مانند کشورهای بریتانیا و ایالات متحده آمریکا). ازاین‌رو، کارگران بازنشسته[56] می‌‌توانند در سایر مشاغل امن‌تر به کار خود ادامه دهند و مزایای بازنشستگی را با درآمد شغل جاری خود ترکیب کنند.

همچنین کشورها از منظر لحاظ قواعد بازنشستگی ویژه مربوط به مشاغل سخت و زیان‌‌آور در قانون ملی و یا قرارداد‌‌های جمعی رویکرد متفاوتی دارند. برخی از کشورها همچون کرواسی، رومانی، اسلواکی و اسلوونی تعاریف و سازوکار مربوط به مشاغل سخت و زیان‌‌آور را در بستر قوانین ملی احصا می‌‌کنند؛ در‌حالی‌که سایر کشورها همچون آلمان، سوئد، سوئیس، نروژ، مباحث مربوط به این دسته‌ شغلی را در قالب قراردادهای جمعی لحاظ کرده و آن را به شرکای اجتماعی واگذار می‌‌کنند.

در جدول زیر کشورهای اتحادیه اروپا از منظر به رسمیت شناختن مشاغل سخت و ‌‌زیان‌‌آور به‌‌عنوان رده‌ شغلی نیازمند به اعطای مزایای متفاوت و لحاظ قواعد مربوط به این دسته‌ شغلی در قوانین ملی و یا قواعد حاکم بر طرح‌‌های مستمری شغلی تقسیم شده است.

جدول 4. به رسمیت شناختن مشاغل سخت و زیان‌آور در قوانین ملی

* بلژیک و لوکزامبورگ: قوانین در مورد شرایط کار در شب و شیفت‌‌های شبانه. دانمارک و نروژ: قوانین فقط برای معدنچیان و دریانوردان. چک و قبرس: قوانین فقط برای معدنچیان. ایسلند: قوانین فقط برای دریانوردان. مجارستان: از سال 2015، فقط معدنچیان و بالرین‌‌ها را به رسمیت می‌‌شناسند.

مأخذ: گزارش اتحادیه اروپا، طرح‌‌های بازنشستگی ویژه مشاغل سخت و زیان‌‌آور، ناتالی و همکاران، 2016.

همان‌طور که در جدول فوق مشخص است؛ برخی از کشورها ضمن به رسمیت شناختن مشاغل سخت و زیان‌‌آور، قواعد مربوط به این گروه شغلی را در قالب قراردادهای جمعی در نظام تأمین اجتماعی خود لحاظ می‌‌کنند. این مورد به‌ویژه در بلژیک، ایسلند، آلمان، سوئد، سوئیس و نروژ صادق است و عمدتاً قراردادها کل رده‌ شغلی را تحت پوشش قرار می‌‌دهند.

در کشور بلژیک و هلند بحث لحاظ ترتیبات مربوط به مشاغل سخت و زیان‌‌آور در قراردادهای جمعی به‌ویژه در بخش دولتی بسیار گسترده است. برای مثال در کشور بلژیک 53 رویه ویژه[57] در بخش دولتی با شرایط ویژه بازنشستگی پیش از موعد به‌دلیل سختی کار وجود دارد. و یا در کشور هلند به‌‌رغم به رسمیت نشناختن این مشاغل، قراردادهای جمعی حدود 90 درصد نیروی کار را تحت پوشش قرار می‌‌دهد و معمولاً از دسته‌بندی‌‌های گسترده‌‌ای برای تمایز بین انواع مختلف مشاغل استفاده می‌کند.

در کشور آلمان، مقررات قراردادی مختلفی وجود دارد که سختی کار را تعریف می‌کند و شامل خصیصه‌‌هایی همچون مدت زمان و اشکال مختلف ساعات کار (کاهش ساعات کار هفتگی یا روزانه، نوبت کاری و یا کار در شب)، امنیت شغلی و دستمزد (در دوره‌‌های مربوط به به‌روز‌‌سازی مهارت و تغییر وظایف)، اقدامات آموزشی بیشتر، مقررات اخراج و مجاری خروج زودهنگام می‌‌شود.

در این قراردادها بیشتر اوقات، سختی و زیان‌‌آور بودن کار از طریق فهرستی از شرایط کاری سخت فیزیکی یا (در برخی موارد) ذهنی و یا مشاغل و سمت‌‌های شغلی توصیف می‌شود. در یک تقسیم‌بندی کلی این مشاغل در قرادادهای جمعی به دو دسته‌ زیر قابل احصا هستند:

• محیط / شرایط کاری زیان‌‌آور، به‌عنوان مثال جابه‌جایی مواد شیمیایی، نیروگاه‌های هسته‌ای، فعالیت‌های زیرزمینی و زیر آب (مانند اتریش، بلغارستان استونی، یونان، اسپانیا، فنلاند، فرانسه، کرواسی، ایتالیا، لیختن اشتاین، لیتوانی، لهستان، پرتغال، رومانی، جمهوری صربستان، اسلوونی و اسلواکی)،
• فعالیت‌های شدید جسمی یا ذهنی مانند معدن، کارکنان صنایع هوایی، فلزکاری و ورزشکاران المپیک (بلغارستان، استونی، یونان، اسپانیا، کرواسی، مجارستان، پرتغال و رومانی).

در این بین کشورهایی که مشاغل سخت و زیان‌آور را به رسمیت می‌شناسند را می‌توان براساس ویژگی‌‌های زیر دسته‌بندی کرد:

1. کشورهایی که دارای طرح‌های بازنشستگی عمومی ویژه برای مشاغل سخت و زیان‌آور هستند (مانند اتریش، بلغارستان، اسپانیا، فرانسه، نروژ، لهستان و اسلوونی)،
2. کشورهایی که قوانین بازنشستگی جداگانه را برای این رده‌ شغلی در بستر طرح‌‌های عمومی ارائه می‌‌دهند (مانند کرواسی، استونی، اسپانیا، یونان، ایتالیا و رومانی)،
3. کشورهای دارای دامنه وسیع مشاغل سخت و زیان‌آور (مانند بلغارستان، کرواسی، اسپانیا، یونان، استونی و رومانی)،
4. کشورهایی با دامنه بسیار محدود مشاغل سخت و زیان‌آور که فقط یک یا دو شغل یا سمت را پوشش می‌دهند (مانند قبرس، مجارستان، آلمان، نروژ و ایسلند).

مطالعات نشان می‌‌دهد،کشورهای دارای طرح‌های بازنشستگی خاص معمولاً از نظر دامنه محدودتر از کشورهایی با قوانین بازنشستگی جداگانه در بستر نظام بازنشستگی عمومی هستند.

در جدول زیر وضعیت کشورهای اتحادیه اروپا در لحاظ قواعد مربوط به مستمری مشاغل سخت و زیان‌‌آور در طرح‌‌های عمومی و منحصر‌به‌فرد اشاره شده است.

جدول 5. قوانین بازنشستگی برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور: طرح‌های بازنشستگی عمومی یا ویژه

(جمهوری چک، قبرس، آلمان، نروژ و ایسلند) طرح‌هایی با دامنه محدود (فقط معدنچیان و یا دریانوردان؛ بلژیک و لوکزامبورگ فقط کارگران شب و شیفت). لیتوانی و لتونی: قوانین بازنشستگی جداگانه در طرح بازنشستگی عمومی دارند فقط برای تعداد کمی از کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور قبل از سال 1995 (لیتوانی) و 1996 (لتونی). مجارستان: کل سیستم مشاغل سخت و زیان‌آور از 31 دسامبر 2014 حذف شده است (به‌جز معدنچیان و رقصندگان باله). اسلواکی قوانین بازنشستگی جداگانه‌ای را فقط برای مشاغل سخت و زیان‌آور که قبل از سال 2000 به‌ کار گرفته‌اند ارائه می‌کند.

مأخذ: همان.

2-7. رویکرد اتمام دوره‌ کاری و ویژگی‌های قوانین بازنشستگی ویژه

همان‌طور که پیشتر اشاره شد، مشکلات سلامتی و خطر مرگ‌ومیر مربوط به مشاغل سخت و زیان‌‌آور را می‌‌توان از طریق روش‌‌های مختلف جبران کرد؛ روش‌‌هایی همچون سیاست‌‌های مربوط به بازنشستگی و سیستم تأمین اجتماعی مانند اعطای مزایای بازنشستگی (همچون پیش از موعد، جزئی و مستمری بازماندگان در صورت فوت)، مزایای از‌کارافتادگی، مزایای مختص به دوران بیماری، مزایای ویژه مربوط به خطرات و صدمات ناشی از کار و بیماری‌های شغلی و یا سیاست‌های فعالانه بازار کار (مزایای بازآموزی و مشاوره شغلی).

در این بین برخی از کشورها همچون بلغارستان، استونی، کرواسی، ایتالیا، لهستان، رومانی، اسلوونی و اسلواکی سیاست‌‌هایی در جهت رویکرد خروج زودهنگام از بازار کار اتخاذ می‌‌کنند و برخی دیگر برخلاف دسته‌ اول اقداماتی را با هدف افزایش دوره‌ اشتغال افراد فعال در این حوزه‌ شغلی انجام می‌دهند (مانند جمهوری چک، دانمارک، لیتوانی، بریتانیا، نروژ و اخیراً نیز مجارستان). در‌نهایت برخی از کشورها همچون اتریش، بلژیک، آلمان، فنلاند، فرانسه و هلند به اتخاذ سیاست‌‌های ترکیبی مبادرت می‌‌ورزند.

در جدول زیر تفاوت رویکرد کشورهای اتحادیه اروپا در حوزه‌ سیاست‌‌های خاتمه دوران اشتغال قابل رؤیت است.

جدول 6. تفاوت جهت‌‌گیری کشورها در حوزه سیاست‌های خاتمه دوران اشتغال

مأخذ: همان.

به‌‌طورکلی در زمینه رویکرد خروج زودهنگام از موقعیت شغلی برای مشاغل سخت و زیان‌آور، دو روش متداول قابل اشاره است:

1. اعطای مستمری کامل بازنشستگی در سنین پایین‌‌تر از سن قانونی بازنشستگی یا مستمری ازکارافتادگی: به‌طور کلی سن بازنشستگی عمدتاً به درجه سختی مشاغل سخت و زیان‌آور یا گاهی به جنسیت کارگران بستگی دارد.[59] این مسئله کاملاً مبتنی‌بر سال‌‌های خدمت فرد و انجام مشارکت در مشاغل سخت و زیان‌‌آور است. از‌این‌‌رو مزایای اعطایی متناسب با قرار گرفتن فرد در معرض مشاغل سخت محاسبه و پرداخت می‌‌شود. به این منظور معمولاً از «ضریب کاهنده سن بازنشستگی» استفاده می‌‌شود و با ضرب در تعداد سال‌های ارائه‌ خدمت در مشاغل سخت و زیان‌‌آور، میزان کاهش در سن بازنشستگی فعالان این حوزه مشخص می‌شود.

داده‌های مقایسه‌ای میان کشورهای اتحادیه‌ اروپا نشان می‌‌دهد که سن مؤثر بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌آور به‌طور متوسط 3 تا 4 سال کمتر از فعالان مشاغل عادی است.

2. نرخ تعلق‌پذیری بالاتر برای هر سال مشارکت:

روش متداول دیگر برای اعطای مزایای ویژه به فعالین در مشاغل سخت و زیان‌‌آور، لحاظ نرخ‌های تعلق‌پذیری بالاتر برای این دسته‌ شغلی است. این مسئله به سبب آنکه ارزش هر سال مشارکت شاغلین این رده‌ شغلی را بیش از یک سال محاسبه می‌‌کند؛ امکان دستیابی به مستمری کامل در طی سال‌‌های کمتر از مشاغل عادی را به این افراد اعطا می‌‌نماید.

در این بین مزایای اعطایی نهایی به مشاغل سخت و زیان‌‌آور در مقایسه با مشاغل عادی، در کشورهای مختلف متفاوت است. در برخی کشورها همچون اتریش، بلژیک، بلغارستان، کرواسی و لوکزامبورگ، مزایای گروه یک بیشتر از گروه دوم می‌‌باشد و به‌‌طور عکس در کشورهایی همچون سوئیس، آلمان، ایتالیا، نروژ و سوئد مزایای گروه اول کمتر از گروه دوم است که این امر غالباً به‌واسطه‌ لحاظ نرخ تعلق‌پذیری سیستم بازنشستگی عمومی به جای نرخ‌‌های ترجیحی ویژه است.

البته باید به این نکته توجه داشت، مزایای بازنشستگی ویژه‌ اعطایی به فعالین مشاغل سخت و زیان‌‌آور با نرخ‌‌های مشارکت بالاتر نیز تأمین مالی می‌‌شوند و معمولاً نرخ‌‌های مشارکت بالاتری برای شاغلان این حوزه در کشورهای مختلف در نظر گرفته می‌‌شود. بار مشارکت‌‌های بالاتر می‌‌تواند بر دوش خود کارگران (به‌عنوان مثال اتریش و اسلوونی)، کارفرمایان آنان (بلغارستان و کرواسی) و یا دولت (به‌عنوان مثال لهستان) باشد. البته که برخی موارد میزان مشارکت مازاد بین کنشگرهای سه‌‌گانه‌ فوق تقسیم می‌‌شود.

مشاهده‌‌های مربوط به کشورهای مختلف نشان می‌‌دهد که افزایش نرخ مشارکت‌‌های تکمیلی برای فعالین مشاغل سخت و زیان‌آور در مقایسه با کارگران عادی در میان کشورها و مشاغل مختلف متفاوت است و بین 5/1% تا 26% متغیر است.

در جدول زیر تقسیم‌بندی کشورهای اتحادیه‌ اروپا در سه دسته‌ اعطای مزایای بازنشستگی ویژه بیشتر / کمتر به فعالین مشاغل سخت و زیان‌‌آور در مقایسه با کارگران بخش عادی به‌همراه موارد ترکیبی نشان داده شده است.

جدول 7. مزایای بازنشستگی کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور در مقایسه با بازنشستگان مشاغل عادی

مأخذ: همان.

3-7. تغییر رویه سیاست‌‌ها

همان‌طور که پیشتر اشاره شد، به‌دلیل کهن‌‌سالی جمعیت در جوامع مختلف، افزایش طول عمر بشر و بروز مشکلات پایداری صندوق‌‌های بازنشستگی، در دهه گذشته شاهد یک تغییر رویه‌ سیاست کلی از رویکرد‌‌های بازنشستگی‌محور به رویکردهای اشتغال‌محور هستیم. ازاین‌رو، در مورد مشاغل سخت و زیان‌آور در بسیاری از کشورها تمایل به افزایش سن مؤثر بازنشستگی، تشدید شرایط دسترسی به مزایای ویژه برای مشاغل سخت و زیان‌آور و همچنین اتخاذ تدابیر فعال‌تر بازار کار با هدف فعال‌سازی و بازآموزی به وفور قابل لمس است.

درنتیجه بسیاری از کشورها همچون اتریش، بلژیک، سوئیس، آلمان، اسپانیا، ایتالیا، فرانسه، هلند، دانمارک، نروژ و سوئد شرایط و مجاری مربوط به خروج زودهنگام از بازار کار را سخت‌تر کرده‌اند و به ‌موازات آن در بازار نیروی کار کارایی و اشتغال‌پذیری را ارتقا داده‌‌اند. در این بین برخی از کشورها با ارائه‌‌‌ طرح‌های نوآورانه‌‌ای به تمدید زمان اشتغال نیروی کار پرداخته‌‌اند؛ برای مثال اتریش «مزایای ازکارافتادگی موقت» خود را با دو مزیت جدید «مزایای بازپروری» و «مزایای بازآموزی» به‌منظور ایجاد بستر مناسب برای اشتغال نیروی کار جایگزین کرده است. سایرکشورها مانند بلغارستان، یونان، لهستان، رومانی، مجارستان، لتونی، لیتوانی، پرتغال، لهستان و بریتانیا نیز به صرف برداشتن گام‌هایی در جهت تشدید شرایط خروج زودهنگام و مقررات بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌آور اکتفا کرده‌اند.

در جدول زیر رویکرد سختگیرانه‌ کشورهای اتحادیه‌ اروپا برای تمدید دوره‌ اشتغال کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور قابل مشاهده است.

جدول 8. رویکرد اتمام دوره‌ اشتغال کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور - روند اصلاحات اصلی

چک و ترکیه مقررات بازنشستگی پیش از موعد را فقط برای کارگزاران معدن اجرا کرده‌اند. کشور چک در سال 2013 مزایای پیش از بازنشستگی را برای همه کارگران عضو طرح‌های فردی داوطلبانه در نظر گرفت. مجارستان نیز کل سیستم مشاغل سخت و زیان‌آور را از 31 دسامبر 2014 حذف کرده است (به‌جز معدنچیان و رقصندگان باله).

مأخذ: همان

در بخش بعدی به بررسی موشکافانه‌‌تر تجربه‌ کشور هلند در زمینه‌ مشاغل سخت و زیان‌‌آور خواهیم پرداخت. کشور هلند جزء کشورهایی است که به‌‌رغم عدم لحاظ طرح‌‌های مجزا برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور و یا پیگیری رویه‌‌ای سخاوتمندانه برای این گروه شغلی در خلال سیستم عمومی تأمین اجتماعی، توانسته است منافع قابل‌ قبولی به کارگران این مشاغل خاص ارائه دهد و همان‌طور که در جدول 7 اشاره شد منافع دریافتی توسط کارگران این رده‌ شغلی بیشتر از سایر اقشار است.[60]

8.مطالعه موردی کشور هلند

همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، کشور هلند علی‌رغم عدم ارائه‌ی طرح‌های ویژه‌ی سخاوتمندانه بازنشستگی برای شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور، توانسته است مزایای مناسبی برای این اقشار در مقایسه با بازنشستگان عادی به ارمغان آورد (جدول 7)، ازاین‌رو بررسی جزئیات عملکرد این کشور در حوزه‌ی اخیر جالب‌ توجه به نظر می‌رسد. همچنین مطالعه عمیق‌تر تجارب این کشور از حیث شباهت قابل قبول آن در زمینه‌ی پتانسیل‌های اولیه با کشور ایران  از اهمیت مضاعفی برخوردار است.

در بررسی این کشور، نکته‌ حائز اهمیت لحاظ سن قانونی بازنشستگی (65 سال و 3 ماه)[61] برای تمام کارگران به‌‌طور یکسان و بدون لحاظ هیچ استثنایی است. بااین‌حال در این کشور گام‌‌های مؤثری برای افزایش دوره‌ اشتغال کارگران و دستیابی به سن قانونی بازنشستگی برداشته شده ‌‌است و اقدامات چندانی برای تسهیل خروج زودهنگام از بازار کار برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور در مکانیزم این کشور به ‌چشم نمی‌‌خورد.

در نقطه‌ مقابل، بسیاری از طرح‌‌‌های شغلی مبتنی‌بر چانه‌‌زنی جمعی،[62] انعطاف‌پذیری لازم را به فرایند بازنشستگی پیش از موعد به‌‌صورت کامل و یا جزئی می‌‌بخشند و هر یک از ویژگی‌‌های متنوعی برخوردارند.

درحقیقت به سبب عدم انعطاف لایه‌ سیستم تأمین اجتماعی کشور هلند، تلاش‌ها برای پاسخ‌گویی به نیاز کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور در حوزه‌ برخورداری از مکانیزمی منعطف‌‌تر برای امر بازنشستگی، در لایه دوم این سیستم متمرکز شده ‌‌است.

در طرح بازنشستگی پایه[63] کشور هلند، به همه‌ بازنشستگان با 50 سال اقامت در این کشور، مزایای ثابت[64] ارائه می‌‌شود. در‌عین‌حال، 90 درصد کارگران مزایا تکمیلی را از طریق عضویت در طرح‌‌های بازنشستگی شغلی[65] برای دوران بازنشستگی خود انباشت می‌کنند. شرکای اجتماعی نیز در اکثر طرح‌های بازنشستگی تدابیری[66] را اندیشیده‌‌اند تا امکان بازنشستگی انعطاف‌‌پذیرتری را برای نیروی کار فراهم کنند. اما دولت هلند تاکنون تمایلی به‌لحاظ بازنشستگی انعطاف‌پذیر و یا پیش از موعد در چارچوب طرح قانونی نشان نداده ‌‌است. این به آن‌ معناست که کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور تنها در صورتی امکان بازنشستگی پیش از موعد (به‌طور کامل یا جزئی) را دارند که طرح بازنشستگی شغلی[67] پوشش‌دهنده‌ آنان، شامل مقررات ویژه برای کارگران مسن‌تر یا امکان دستیابی به سازوکار بازنشستگی منعطف باشد. در این بین عمدتاً بخش‌هایی که معمولاً شامل کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور (به‌عنوان مثال، بخش ساخت‌وساز) هستند از طرح‌‌های بازنشستگی شغلی با تسهیلات فوق برخوردارند.

در‌حقیقت مسئله‌ عدم تقارن بین لایه اول و دوم در مواجهه‌ آنها با بازنشستگی پیش از موعد (در مقام کلی) و بازنشستگی پیش از موعد برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور (در مقام جزئی)، در کشور هلند از نظر سیاسی بسیار بحث برانگیز است.

با آنکه شرکای اجتماعی بارها خواستار انعطاف بیشتر در طرح بازنشستگی لایه یک شده‌‌اند؛ اما دولت همواره با اشاره به هزینه‌‌های بسیار اجرایی‌‌سازی این مسئله، پیچیده ‌‌شدن مکانیزم اداری آن و عدم شفافیت کافی جامعه‌ هدف، در مقابل این دست خواسته‌‌ها ایستادگی می‌کند. علاوه‌بر این، دولت هلند با استناد به نتایج حاصل از بررسی وزارت امور اجتماعی و اشتغال در فصل دوم سال 2015، اعلام می‌‌دارد که انعطاف‌‌پذیری مکانیزم بازنشستگی در لایه‌ عمومی به‌‌رغم هزینه‌ بالای آن، منجر به مزایای اجتماعی کمی نیز می‌‌شود.[68]

توجه به اصل عدم پرداخت یارانه به بازنشستگی پیش از موعد، به هر دلیلی توسط دولت از اواسط دهه 2000 مورد حمایت جدی قرار گرفت. همچنین اجرای موفقیت‌‌آمیز تغییرات سیاستی با هدف افزایش سن مؤثر بازنشستگی از میانگین 61 سال در سال 2006 به 64 سال و 5 ماه در سال 2015 سبب درگیری عمیق بین دولت و شرکای اجتماعی درخصوص تأثیرات چنین اقدامی بر کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور شد.

در این بین، شرکای اجتماعی با طرح‌های نوآورانه‌ای به‌منظور دستیابی به اشتغال پایدار برای همه گروه‌های سنی و همه اقشار وارد عمل شدند. در این مکانیزم، با توجه به محدودیت‌های مالی حاکم بر طرح‌‌های لایه یک که عمده‌ بار مالی آن بر گردن دولت است، نیازهای کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور در حوزه‌ برخورداری از مکانیزم بازنشستگی منعطف‌‌تر در بسیاری از قراردادهای جمعی پاسخ داده ‌‌شده است. در ادامه به بیان جزئیات سیاست‌‌های نوآورانه‌ اتخاذی در کشور هلند برای مشاغل سخت و زیان‌آور به‌منظور جبران لطمات ناشی از کار خواهیم پرداخت.

1-8. شرح کلی سیاست‌‌های مختص به کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور

کشور هلند سابقه‌ای طولانی در تسهیل بازنشستگی پیش از موعد از طریق طرح‌های ویژه مبتنی‌بر چانه‌‌زنی در قالب قراردادهای جمعی دارد. سیاست‌های لحاظ ‌‌شده در این قراردادها به‌منظور برآورده‌‌ کردن نیازهای کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور بخش مهمی از این سابقه را تشکیل می‌‌دهد. بندهای موجود در این قراردادها، پلی میان خروج از بازار کار و سن مقرر شده در طرح‌‌های بازنشستگی لایه‌ یک (طرح‌‌های عمومی) و لایه‌ دو (طرح‌‌های بازنشستگی شغلی 65 سال تا 2015) محسوب می‌‌شود.

با شروع دهه 1970، طرح‌های بازنشستگی شغلی با هدف کاهش بیکاری امکان بازنشستگی پیش از موعد[69] (VUT) را برای متقاضیان ارائه کردند. میزان مشارکت در این طرح‌ها به‌‌صورت هزینه‌ قابل قبول معاف از مالیات بود و معمولاً به کارگران سنین 55 تا 64 سال ارائه می‌شد. البته با گذر زمان طرح‌های VUT با طرح‌های قراردادی پیش از بازنشستگی[70] که از سطح سخاوتمندی کمتری برخوردار بود، جایگزین شدند.

اما در سال 2005 معاف از مالیات بودن مشارکت‌‌های انجام شده در این طرح‌‌های ویژه پایان یافت و طرح پس‌انداز دوره زندگی[71] رونمایی شد. در این طرح به افراد امکان پس‌‌انداز 12% از درآمد سالیانه‌‌شان (تا سقف 210 درصد از درآمد سالیانه) داده می‌‌شد که برای مراقبت، تحصیل، بازنشستگی پیش از موعد مورد استفاده قرار گیرند.[72]

مجموعه تغییرات در سیاست‌‌های اتخاذی این حوزه تا حد قابل ملاحظه‌‌ای سبب معکوس شدن روند خروج زودهنگام از بازار کار شده است. همان‌طور که در نمودار زیر مشخص است؛ از سال 2000 تغییر قابل‌توجهی در الگوهای خروج زودهنگام – به‌خصوص در میان افراد جوان‌تر از 60 سال – به چشم می‌‌خورد.

نمودار 1. سن بازنشستگی در کشور هلند - سال‌های 2000-2015

Source: ESPN Thematic Report on Retirement Regimes for Workers in Arduous or Hazardous Jobs the Netherlands, 2016.

به‌رغم لغو معافیت‌‌های مالیاتی برای طرح‌های جمعی خروج زودهنگام مبتنی‌بر چانه‌‌زنی، در کشور هلند صنایع مختلف همچنان عرصه مهمی برای سیاست‌های بازار کار و نیاز خاص مربوط به کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور محسوب می‌‌شوند. همان‌طور که پیشتر بیان شد، در رابطه با اینکه کدام مشاغل را می‌توان جزء مشاغل سخت و زیان‌‌آور دانست، اختلاف‌نظر زیادی وجود دارد و هیچ لیست پذیرفته شده‌ عمومی و رسمی از این مشاغل به چشم نمی‌‌خورد.

قراردادهای جمعی[73] (CAs) معمولاً از دسته‌بندی‌های بسیارگسترده‌ای برای تمایز بین انواع مختلف مشاغل این حوزه استفاده می‌‌کنند. به‌عنوان مثال، در بخش ساخت‌وساز بین «کارکنان محل ساخت‌وساز» و پرسنل «فنی - اداری» تمایز قائل می‌‌شوند. این تمایز نشان می‌دهد که کارگران کارگاه‌های ساختمانی وظایف فیزیکی سختی را انجام می‌دهند؛ درحالی‌که پرسنل فنی - اداری کارهای به مراتب آسان‌‌تری را برعهده دارند. در‌حقیقت این تمایز در قراردادهای جمعی برای تعیین میزان مرخصی اضافی استحقاقی یک کارمند، بسیار حائز اهمیت است.

دولت هلند در سال 2016 به صراحت اعلام کرده است که سیستم بازنشستگی لایه یک که فشار عمده‌ تأمین مالی آن بر دوش دولت است،[74] نمی‌‌تواند هزینه‌ مربوط به بازنشستگی زودهنگام یا انعطاف‌پذیر را حتی برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور پرداخت کنند. این امر سبب تقویت جایگاه شرکای اجتماعی برای تأمین نیاز کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور شد. بررسی‌‌ها نشان می‌‌دهد در سال 2014 مخارج مربوط به طرح‌‌های بازنشستگی قانونی در کشور هلند به 34 میلیارد یورو رسیده است که رشد 25 درصدی مخارج نسبت به مشابه سال 2008 را نشان می‌‌دهد. مطابق دیدگاه تحلیلگران علت اصلی این افزایش روندهای جمعیتی و بروز سال‌خوردگی جمعیت است. مطالعه برویل و همکاران در سال 2015 نشان می‌‌دهد انباشته‌ حقوق مستمری ناشی از طرح‌‌های بازنشستگی قانونی - لایه‌ یک - برابر با 208 درصد تولید ناخالص داخلی و مقدار مشابه برای طرح‌های بازنشستگی لایه‌ دوم 157 درصد تولید ناخالص داخلی است.[75]

در این بین شرکای اجتماعی ضمن اعمال فشار بر دولت به‌لحاظ انعطاف بیشتر در فرایند بازنشستگی، شروع به استفاده از قراردادهای جمعی برای ابداع استراتژی‌‌های جدید به‌منظور رفع نیازهای کارگران در مشاغل سخت و زیان‌‌آور کردند.

گزارش‌های سالیانه منتشر شده توسط وزارت امور اجتماعی و اشتغال[76] کشور هلند بیشترین جزئیات را در مورد مقررات مربوط به دسته‌های مختلف کارگران ارائه می‌دهد. به‌طور‌کلی قراردادهای جمعی تفاوتی در مورد کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور و کارگران مشاغل عادی در نظر نمی‌‌گیرند؛ زیرا عمدتاً موضوع این نوع مشاغل و سختی‌‌های موجود در محیط کار مختص به آنها به‌طور خودکار بخشی از مذاکرات در شرکت‌‌ها و صنایع مشخص (همچون بخش ساخت‌وساز) گنجانده شده ‌‌است. همچنین به‌طور قابل‌توجهی، هیچ قرارداد جمعی شامل مقررات حوزه‌ آموزش و پرورش کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور (یا کارگران مسن‌تر) برای کمک به تمدید دوره‌ کاری آنها نیست؛ اگرچه آخرین دور چانه‌زنی جمعی نشان‌دهنده تحرکاتی در این زمینه است.[77]

متداول‌ترین شرطی که در قراردادهای جمعی یافت می‌شود، اعطای مرخصی اضافی[78] به کارگران مسن‌تر است، با این فرض که کارگران مسن‌تر برای سالم ماندن و کارایی در موقعیت شغلی خود، به مرخصی اضافی نیاز دارند. قطعاً مسئله‌ نیاز مبرم به مرخصی‌‌های اضافی به کارگران مسن فعال در مشاغل سخت و زیان‌‌آور به طریق اولی بر قرار است.

براساس تجزیه‌و‌تحلیل نمونه‌‌ای از 100 قرارداد جمعی، 52 قرارداد جمعی (که حدود 51% از کارگران را پوشش می‌دهد) امکان مرخصی اضافی برای کارگران رده‌ سنی 50 تا 60 سال (روند صعودی برای سنین نزدیک به 60 سال با حداکثر 15 روز مرخصی اضافی) ارائه می‌‌دهند. علاوه‌بر این، 43 قرارداد جمعی (شامل 29% از کارگران) به کارگران مسن که معمولاً بین 45 تا 64 سال هستند، اجازه می‌دهد تا ساعات کاری کمتری[79] داشته باشند. در‌نهایت، 68 قرارداد جمعی (62 درصد از کل کارگران را پوشش می‌دهد) شامل قوانینی است که کارگران مسن‌تر را از انواع خاصی از وظایف (اضافه کاری، ساعات کاری نامنظم،کار آخر هفته و کار تیمی) معاف می‌کند (وزارت امور اجتماعی و استخدام، 2015).

در این بین شرکای اجتماعی با ابداع تدابیری به ترکیب کار پاره‌وقت با مستمری شغلی پاره‌وقت پرداختند و یا بر استفاده از مقررات مرخصی برای کاهش زمان کار تأکید کرده‌‌اند. البته کارگران امکان برداشت پیش از موعد مستمری ناشی از طرح‌‌های بازنشستگی شغلی خود را نیز دارا هستند؛ بااین‌حال، این مسئله معمولاً به سبب عدم امکان دریافت حقوق بازنشستگی قانونی[80] جذاب نیست؛ زیرا مستمری شغلی باید درآمد بیشتری از آنچه برای آن طراحی شده است را جایگزین کند و برای کارگران دریافت مبالغ کم مستمری چندان مطلوب نیست.

یک مثال خوب در حوزه‌ مشاغل سخت و زیان‌‌آور، قرارداد جمعی بخش ساخت‌وساز است. در این قرارداد به کارگران اجازه‌ تصمیم‌‌گیری در رابطه با زمان بازنشستگی، ترکیب کار پاره‌وقت با مستمری پاره‌وقت و همچنین استفاده از مرخصی سالیانه تا سه روز در هفته از سن 55 سالگی داده می‌‌شود.

همچنین از سال 2016، همه کارکنان بخش ساخت‌وساز دارای حساب فردی هستند که امکان ذخیره‌ 3/21 % از حقوق آنها در سال را دارد. این مبلغ پس از پرداخت مالیات تعلق یافته، می‌‌تواند برای مخارج دوران مرخصی اضافی و یا آموزش‌‌های لازم برای تثبیت و تبدیل موقعیت شغلی استفاده شود.

حساب فردی مذکور برای پرسنل اداری - فنی 1/56 % حقوق است که سالیانه مقدار آن نیز افزایش می‌‌یابد. ایده اصلی پشت این رشته سیاست‌‌های پس‌‌اندازی، تشویق کارگران تمام سنین به گرفتن مرخصی اضافی و یا دریافت آموزش‌‌های به‌روز برای کسب مهارت‌ها و ظرفیت فیزیکی لازم برای کار تا سن بازنشستگی قانونی است.

در بخش فلزکاری نیز بند‌‌هایی مشابه با بخش ساخت‌وساز در قرارداد جمعی قابل رؤیت است. مسئله‌ آموزش به‌روز مهارت و دوره‌‌های زمانی اشتغال برای بهبود ظرفیت کارمندان به‌منظور کار تا سن بازنشستگی قانونی برای کارگران این بخش در نظر گرفته شده است. همچنین در قراردادهای این بخش امکان بازنشستگی پیش از موعد جزئی از سن 58 سالگی و بازنشستگی کامل از 63 سالگی امکان‌پذیر است. البته که تأمین هزینه‌‌های مربوط به این شکاف سنی تا سن قانونی بازنشستگی از طریق حساب بازنشستگی شغلی فردی وی صورت می‌‌پذیرد.

2-8. قوانین بازنشستگی برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور

در این بخش ضمن توضیح نظام بازنشستگی سه‌لایه‌ کشور هلند به بیان ویژگی‌‌های خاص لحاظ شده در طرح‌‌های بازنشستگی برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور خواهیم پرداخت. در ابتدای امر برای روشن شدن هر‌‌چه بیشتر بحث به ترسیم مختصری از سیستم تأمین اجتماعی کشور هلند و ویژگی هر یک از سه‌لایه‌ آن خواهیم پرداخت.

کشور هلند همانند سایر کشورهای OECD از سیستم بازنشستگی چند‌‌لایه برخوردار است. در این سیستم مزایا لایه‌ یک به موجب طرح‌‌های قانونی، نرخ ثابتی از مزایا را در اختیار ساکنین کشور قرار می‌‌دهد. همچنین حدود 90 درصد کارگران تحت پوشش طرح‌‌های بازنشستگی شغلی در قالب لایه‌ دوم تأمین اجتماعی هستند و از مزایایی متناسب با سطح درآمد[81] و مازاد بر مزایا مستمری قانونی بهره‌‌مند می‌شوند. در این بین مزایای مربوط به طرح‌‌های خصوصی اختیاری برای کسانی که در طرح‌‌های بازنشستگی شغلی عضویت ندارند و یا خواهان سطح مستمری بازنشستگی بیشتر از مجموع مزایا دو لایه‌ اول و دوم باشند، در سیستم بازنشستگی تعبیه شده که به لایه‌ سوم معروف است.

آمار کشور هلند نشان می‌‌دهد که در این کشور حدود 54 درصد از مستمری بازنشستگی انباشته در لایه اول، 40 درصد در لایه دوم و 6 درصد در لایه سوم قرار دارد[82] (برویل و همکاران، 2015؛ ارقام مربوط به پایان سال 2013). از‌سوی دیگر همان‌طور که پیشتر بیان شد، در سیستم تأمین اجتماعی کشور هلند هیچ قوانین بازنشستگی خاصی در طرح‌‌های قانونی برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور وجود ندارد.

در این بین ماهیت غیرمتمرکز طرح‌‌های بازنشستگی شغلی به کمک کارگران بخش‌‌های خاص، به‌ویژه مشاغل سخت و زیان‌‌آور می‌‌آید و امکان فرایند بازنشستگی منعطف‌‌تر را برای آنان محقق می‌کند. این مسئله به آن معناست که کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور در صورت نیاز به کاهش دوره‌ کار یا بازنشستگی زودهنگام، به بند‌‌های مربوط به بازنشستگی در قراردادهای جمعی مبتنی‌بر چانه‌‌زنی تکیه می‌‌کنند.

در سال 2013، دولت هلند به‌دلیل رشد قابل‌توجه مخارج طرح‌‌های قانونی بازنشستگی در دهه‌های 1990 و 2000 و تخمین‌‌های مبنی‌بر رشد بیشتر این هزینه‌‌ها درنتیجه‌ بازنشستگی متولدین دوره‌ انفجار جمعیت، توانستد رأی پارلمان را برای قانون افزایش سن بازنشستگی را برای طرح‌‌های بازنشستگی پایه(AOW)، تا سال 2021 به 67 سال از آن خود کند.[83]

به همین سبب سن بازنشستگی قانونی در طرح‌های بازنشستگی شغلی مبتنی‌بر چانه‌‌زنی جمعی به تبعیت از طرح‌‌های بازنشستگی قانونی به 67 سال رسید. اما در کنار این مسئله کماکان بسیاری از طرح‌های بازنشستگی شغلی فرایند بازنشستگی انعطاف‌پذیر را برای کارگران مشاغل مختلف به‌ویژه مشاغل سخت و زیان‌‌آور محقق کردند. موضوع بازنشستگی انعطاف‌پذیر، همراه با حمایت‌های قانونی برای کارگران پاره‌وقت و امکان بازنشستگی جزئی برای بسیاری از کارگران، ازجمله کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور نقطه‌ تأکید این طرح‌‌های مبتنی‌بر چانه‌‌زنی محسوب می‌‌شود.

در ادامه به بیان اهم ویژگی‌‌ هر یک از سه‌لایه‌ سیستم تأمین اجتماعی هلند به اختصار خواهیم پرداخت.

1-2-8. لایه اول

لایه اول شامل طرح مستمری با نرخ ثابت پایه (AOW)[84] است که به موجب آن مزایای نقدی سخاوتمندانه‌‌ای در اختیار همه افرادی که به سن قانونی بازنشستگی 65 سال و 3 ماه رسیده‌اند و بین سنین 15 تا 65 سال به مدت 50 سال در هلند زندگی کرده‌اند، قرار می‌‌گیرد. گفتنی است که میزان مستمری بازنشستگی به‌ازای هر سال عدم اقامت 2 درصد کاهش می‌یابد. در این لایه امکان بازنشستگی پیش از موعد وجود ندارد و سن بازنشستگی قانونی به‌تدریج در سال 2021 به 67 سال افزایش خواهد یافت.

مستمری بازنشستگی AOW از طریق سیستم توازن درآمد - هزینه (PAYG) تأمین مالی می‌‌شود و نرخ مشارکت از سال 1997 بر روی 17/90٪ تثبیت شده ‌‌است (همچنین حداکثر نرخ مشارکت قانونی 18/25٪ است).

 به موجب این طرح در سال 2015، مستمری‌بگیران مجرد، 1209.71 یورو به‌طور ناخالص در ماه مستمری و71.56 یورو در ماه مه هر سال به‌عنوان مزایای مکمل تعطیلات[85] دریافت می‌‌کنند. این مبلغ حدود 70 درصد حداقل دستمزد برای یک فرد مجرد را پوشش می‌‌دهد. از‌سوی دیگر بازنشستگان متأهل و دارای زندگی مشترک هر‌کدام 834.99 یورو (با مکمل تعطیلات 51.12 یورو) حدود 50٪ حداقل دستمزد فرد شاغل مشابه خود را از این لایه اخذ می‌کنند.

2-2-8. لایه دوم

لایه دوم شامل طرح‌های بازنشستگی شغلی (به تعداد 272 در سال 2015) است که حدود 5.3 میلیون کارمند (حدود 90 درصد کل کارکنان) و 3.1 میلیون بازنشسته را پوشش می‌دهد. این طرح‌ها شبه‌اجباری[86] بوده و به‌صورت جمعی اداره می‌شوند و در سه سطح شرکتی، بخشی و حرفه‌ای قابل تعریف هستند. طرح‌های بازنشستگی شغلی (به استثنای طرح‌هایی مربوط به مشاغل آزاد)[87] توسط کارفرمایان و اتحادیه‌ها به‌عنوان بخشی از قراردادهای جمعی مبتنی‌بر چانه‌زنی مدیریت می‌شوند.

در این بین با توجه به قوانین مربوط به گسترش قراردادهای جمعی برای کل صنایع، این طرح‌ها گستره وسیعی دارند و حدود 90 % کارگران تحت پوشش این طرح‌ها هستند. تنها خویش‌فرمایان بدون پرسنل و کسانی که فقط چند ساعت در هفته در مشاغل پاره‌وقت کار می‌کنند، از گستره این طرح‌ها خارج هستند.

مستمری بازنشستگی در لایه دوم مشابه مستمری AOW معمولاً مزایای معینی را برای افراد به ارمغان می‌آورد که به انضمام مقدار کامل مستمری AOW کامل، معادل 70 % میانگین دستمزد در صورت 40 سال خدمت است.

گفتنی است کارفرمایان معمولاً دو‌سوم حق بیمه را پرداخت می‌کنند و مابقی را کارمندان می‌پردازند. همچنین همه شرکت‌کنندگان در یک طرح، نرخ مشارکت یکسانی را پرداخت می‌کنند. نرخ مشارکت معمولاً از %15 تا %25 از درآمد قابل مشارکت (بسته به سطح درآمد مازاد از آستانه مشخص در جهت پرداخت مستمری (AOW است.

طرح‌های بازنشستگی شغلی از نوع سیستم اندوخته‌گذاری کامل در فرایند تأمین مالی خود هستند. در چارچوب نظارتی نیز صندوق‌های بازنشستگی ملزم به داشتن دارایی‌ برابر با حداقل 1/5 برابر میزان بدهی‌ آنها هستند.

با آنکه در اکثر مواقع به اعضای این طرح مزایای مشخص شده‌ای تعهد می شود؛ بااین‌حال در واقعیت، تعهدات موجود در بیشتر طرح‌ها ترکیبی از هر دو نوع مشارکت معین و مزایای معین است. همچنین این طرح‌ها از نظر قانونی ملزم به تعدیل مزایا و پرداختی‌های بازنشستگی مطابق نرخ تورم یا دستمزد نیستند و تنها بسته به ویژگی‌ها و قدرت مالی صندوق‌ها این مسئله رخ می‌دهد.

3-2-8. لایه سوم

در سیستم تأمین اجتماعی هلند به‌دلیل فربه بودن دو لایه‌ اول، لایه‌ سوم از تنوع و گستردگی زیادی برخوردار نیست. این لایه عمدتاً شامل پس‌‌انداز فردی و داوطلبانه‌ افراد برای پوشش هزینه‌‌های دوران بازنشستگی است. این دست طرح‌‌های داوطلبانه، به‌جز در میان افراد خوداشتغال و کسانی که مایل به جمع‌‌آوری مزایایی مازاد بر مزایا‌‌ی بازنشستگی اعطایی در لایه‌‌ اول و دوم خود هستند، از جذابیت چندانی برخوردار نیست. در سال 2015 مزایا لایه‌ سوم تنها حدود %6 از کل پس‌انداز بازنشستگی را به خود اختصاص داده است (CBS، 2016).

3-8. الگوهای بازنشستگی و درآمد بازنشستگی کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور

همان‌طور که پیشتر بیان شد، هیچ تعریف پذیرفته شده‌ای از مشاغل سخت یا زیان‌آور در کشور هلند وجود ندارد و به همین سبب این موضوع در قراردادهای جمعی در بخش‌های خاص بررسی می‌شود. در این بین صنایعی که معمولاً شامل کارهای سخت و زیان‌آور هستند - برای مثال بخش ساخت‌وساز - مدت‌هاست بر طرح‌های ویژه‌ای مانند مرخصی اضافی برای کارگران مسن‌تر، بازنشستگی پیش از موعد شغلی و اخیراً بازنشستگی انعطاف‌پذیر متکی هستند.

البته در دوره‌ای محدود، دولت به مبالغ مشارکتی در این طرح‌‌ها معافیت مالیاتی اعطا می‌‌کرد؛ اما با حذف چنین ترتیبات مالیاتی، شرکای اجتماعی شروع به طراحی مرخصی‌‌های اضافی، فرایند بازنشستگی انعطاف‌پذیر و بازنشستگی پاره‌وقت در دل قراردادهای جمعی برای پاسخ‌گویی به نیازهای کارگران مشاغل سخت یا زیان‌آور کرده است.

نمودار2 میانگین سن بازنشستگی کارگران بخش‌های خاص را در سال‌های 2006 و 2015 نشان می‌دهد. همان‌طور که از نمودار مشخص است، در همه بخش‌ها، میانگین سن بازنشستگی به‌طور قابل‌توجهی افزایش یافته است.

در بخش ساخت‌وساز (که مهم‌‌ترین مشاغل سخت و زیان‌‌آور به حساب می‌‌آید) این افزایش نزدیک به سه سال بود. بااین‌حال، کمترین میانگین سنی بازنشستگی مربوط به بخش آموزش و بخش دولتی است.[88]

نمودار 2. متوسط سن بازنشستگی برای کارگران بخش‌‌های مختلف - سال‌‌های 2015 و 2006

Source: ESPN Thematic Report on Retirement Regimes for Workers in Arduous or Hazardous Jobs The Netherlands, 2016.

به‌رغم فقدان قواعد ویژه برای بازنشستگی فعالین حوزه‌ مشاغل سخت و زیان‌‌آور، شرکای اجتماعی از دهه 1970 با بهره‌‌مندی گسترده از طرح‌های جمعی مبتنی‌بر چانه‌‌زنی برای تأمین نیاز این اقشار توانستند تا حد قابل قبولی ضرر این گروه نسبت به مشاغل عادی را جبران کنند. بااین‌حال، افزایش مداوم سن بازنشستگی (به 67 سال در سال 2021) ممکن است به این مسئله خدشه وارد کند.

در‌حقیقت به سبب آنکه دولت هلند تمایلی به‌لحاظ بازنشستگی پیش از موعد در طرح‌‌های بازنشستگی قانونی (لایه‌ یک) برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور ندارد؛ شرکای اجتماعی برای حل مشکل چگونگی تشویق افزایش دوره اشتغال این گروه‌ شغلی، نقش بسیار مهم و اساسی در این مکانیزم ایفا می‌کنند.

جدیدترین قراردادهای جمعی در بخش ساخت‌وساز و فلزکاری نشان می‌دهد که اتخاذ رویکردهای نوآورانه اثربخشی خوبی بر سیستم داشته ‌‌است. البته در فضای کشور هلند مسئله‌ کار پاره‌وقت بسیار گسترده بوده و از حمایت قانونی دولت نیز برخوردار است؛ درنتیجه استفاده از ترتیبات مرخصی انعطاف‌پذیر و بازنشستگی جزئی به‌خوبی قابل اجراست.

جمع‌بندی و پیشنهاد

بررسی تجربه‌ سایر کشورها به‌طورکلی نشان می‌‌دهد تنوع مقررات در حوزه‌ مشاغل سخت و ‌‌زیان‌‌آور بر ترکیب سیاست‌‌های اتخاذی توسط کشورها اثر به‌سزایی دارد. از این منظر رویکرد سیاستی کشورها با کارگران این رده‌ شغلی به سه دسته کلی قابل تقسیم است:

1. اتخاذ استراتژی خروج زود‌هنگام از موقعیت شغلی با هدف تسهیل خروج کارگران این بخش از بازار کار که عمدتاً توسط کشورهای اروپای جنوبی و شرقی مورد استفاده قرار می‌‌گیرد.
2. پیگیری رویکردی جامع برای طولانی‌‌تر کردن دوره‌ اشتغال کارگران این حوزه که عمدتاً در کشورهای شمال اروپا شاهد آن هستیم و مبتنی‌بر ترکیبی از اقدامات است:

1-2. استراتژی‌هایی با هدف بهبود استانداردهای سلامت و ایمنی در محیط کار،

2-2. برنامه‌های پیشگیری از بروز عارضه شدید حین کار و توانبخشی،

3-2. سیاست‌های نوآورانه و فعال بازار کار در کنار لحاظ شروط سخت‌‌تر برای بازنشستگی پیش از موعد،

4-2. دسترسی به برخی از مزایا و مزایایی همچون از‌کارافتادگی، بیماری و ... .

3. اجرای توأمان سیاست‌‌های مربوط به خروج زودهنگام از موقعیت شغلی سخت و زیان‌‌آور در کنار اقدامات مربوط به افزایش دوره‌ کاری همچون سیاست‌های فعال بازار کار (آموزش حرفه‌ای، مشاوره، واگذاری شغل)، مرخصی پاره‌وقت، کاهش ساعات کار و مقررات توانایی کار.

مطابق مطالب ذکر شده در گزارش اخیر، تجربه کشورها حتی در اصل اساسی به رسمیت شناختن مشاغل سخت و زیان‌‌آور نیز با یکدیگر تفاوت‌‌هایی دارند. حتی از نقطه‌‌نظر لحاظ قواعد مختص به این رده‌ شغلی در قوانین کشور‌‌ها نیز شاهد بروز تفاوت‌‌ها هستیم. همین افتراق‌‌ها میان کشورها منتج به اتخاذ سیاست‌‌های گوناگون و یا حتی نظارت و استفاده از روش‌‌های متفاوت در امر تأمین مالی طرح‌‌های ویژه‌ این مشاغل شده است. مطالعه تجارب سایر کشورها نشان می‌‌دهد، کشورهای دارای طرح‌های بازنشستگی خاص معمولاً از نظر دامنه محدودتر از کشورهایی با قوانین بازنشستگی جداگانه در بستر نظام بازنشستگی عمومی هستند.

به‌‌طورکلی آنچه که در عمده‌ کشورهای اتحادیه اروپا قابل مشاهده است، به‌‌کارگیری قواعد ویژه و مطلوب‌‌تر در مکانیزم اخذ حق بیمه و پرداخت مستمری به شاغلین در بخش مشاغل سخت و زیان‌‌آور است که در اعمال نرخ تعلق‌پذیری بالاتر برای این مشاغل یا امکان بازنشستگی پیش از موعد متبلور است. جدای از تفاوت‌‌های موجود در طرح‌‌های ویژه مختص به مشاغل سخت و زیان‌‌آور، مسئله‌ مربوط به دوره‌‌های مشارکت و میزان مزایای تعهدی برای شاغلان این حوزه از تنوع بسیار زیادی بین کشورها و بین طرح‌‌های مختلف موجود در یک کشور واحد برخوردار است. در بسیاری از موارد، میزان مستمری‌‌های تعهد شده در سیستم برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور یا براساس ضریب تکاثر به‌ازای هر ماه مشارکت ( مانند کشور لهستان)،[89] یا مبتنی‌بر ضریب کاهنده سن بازنشستگی براساس سختی و یا خطرناک بودن محیط کار (مانند کشور اسپانیا) و یا تابع فرمولی ویژه و سخاوتمندانه‌‌تر است (مانند کشور جمهوری چک). همچنین علاوه‌بر سابقه‌ شغلی مشخص در برخی موارد شاهد محدودیت سنی و عدم لحاظ آن در امر بازنشستگی پیش ‌‌از موعد وابسته به سنوات پرداختی در مشاغل سخت و زیان‌‌آور هستیم (تجربه لهستان). از‌سوی دیگر داده‌های مقایسه‌ای میان کشورهای اتحادیه‌ اروپا نشان می‌‌دهد که سن مؤثر بازنشستگی برای مشاغل سخت و زیان‌آور به‌طور متوسط 3 تا 4 سال کمتر از فعالان مشاغل عادی است.

تجربه‌ سایر کشورها در رابطه با نحوه‌ تأمین مالی نشان می‌‌دهد، در اکثر کشورهایی که قوانین خاصی برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور در طرح تأمین اجتماعی عمومی وجود دارد مشاغل سخت و زیان‌آور تحت پوشش طرح‌های اجباری توازن درآمد - هزینه (PAYG) قرار دارند (کشورهای جمهوری چک، قبرس، یونان، اسپانیا، پرتغال، رومانی، اسلونی و ترکیه). همین‌طور مشاهده‌‌های مربوط به کشورهای مختلف نشان می‌‌دهد، افزایش نرخ مشارکت‌‌های تکمیلی برای فعالین مشاغل سخت و زیان‌آور در مقایسه با کارگران عادی در میان کشورها و مشاغل مختلف متفاوت است و بین 1/5% تا 26% متغیر است.

نکته حائز اهمیت آنکه در اکثر کشورهای مورد بررسی، صرف‌نظر از رویکرد سیاستی که از گذشته در کشور برای مشاغل سخت و زیان‌‌آور دنبال شده است؛ اصلاحات اخیر با هدف افزایش دوره‌ اشتغال از طریق کاهش دامنه مقررات ویژه و سخاوتمندانه انجام شده است. عمدتاً سیاستگذاران این مسیر اصلاحی را از طریق اقدامات مختلف – گاهی متناقض دنبال کرده‌‌اند. در برخی کشورها، شرایط احراز مزایا در طرح‌های عمومی تأمین اجتماعی سخت‌گیرانه‌‌تر شده است که این سخت‌‌گیری برای دریافت امتیاز بازنشستگی پیش از موعد و مزایای از‌کارافتادگی نیز صادق است. در برخی دیگر از کشورها، طرح‌‌های ویژه و سخاوتمندانه برای مشاغل سخت و زیان‌آور خاتمه یافته و طرح‌های عمومی (که درصد بیشتری از کارگران را پوشش می‌‌دهد) در راستای اهداف ذکر شده اصلاح گردیده است.

در این بین اتحادیه‌ اروپا و سازمان همکاری و توسعه‌ اقتصادی، مجموعه رهنمون‌‌هایی در حوزه‌ مشاغل سخت و زیان‌‌آور را برای همه‌ کشورها به‌طور عام وکشورهایی که مشاغل سخت ‌‌و ‌‌زیان‌‌آور را به رسمیت شناخته‌‌اند و مقررات بازنشستگی ویژه برای این دسته از کارگران در نظر می‌‌گیرند، منتشر کردند که به‌ترتیب به آنها اشاره می‌کنیم.

در رابطه با همه‌ کشورها در‌خصوص مشاغل سخت و زیان‌‌آور موارد ذیل قابل اشاره است:

1. لزوم به‌‌کارگیری راهبردهای جامع ناشی از تجربه‌ حال حاضر برخی از کشورها در حوزه‌ رسیدگی به مشکلات مربوط به پایان شغل کارگران مشاغل سخت و زیان‌‌آور به‌خصوص؛

الف) اهتمام مضاعف برای درک عمیق‌‌تر تأثیر متقابل اجزا مختلف سیاست‌‌های ترکیبی این حوزه مانند سیاست‌‌های ناظر بر خروج زودهنگام از موقعیت شغلی (مقررات ویژه و سخاوتمندانه‌ بازنشستگی) در کنار موارد مختص به افزایش دوره‌ اشتغال (سیاست‌های فعالانه‌ بازار نیروی کار، بهداشت و ایمنی)،

ب) شناسایی روش‌های بهینه برای بهبود توانایی کاری کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور و اقدامات فعال‌سازی هدفمند این توانایی‌‌ها.

2. بهبود سیاست‌‌های اتخاذی در حوزه‌ مشاغل سخت و زیان‌آور از طریق توجه به نقش مثبت و کلیدی چانه‌زنی جمعی در تنظیم قواعد مربوط به زمان پایان کار مشاغل سخت و زیان‌آور؛

الف) اتحادیه‌‌های کارگری و نمایندگان کارفرمایان باید از نزدیک در ارائه اطلاعات بیشتر در مورد سختی و خطرناک بودن کار و مؤثرترین راه‌ها برای حمایت از کارگران مشارکت داشته باشند،

ب) تعاملات بین قوانین و قراردادهای جمعی باید با توجه به این واقعیت که مشاغل سخت و زیان‌آور به وضوح تنها به گروه‌های شغلی و بخش‌‌های صنعتی مشخصی مرتبط هستند، صورت پذیرد،

ج) شرکای اجتماعی باید از نزدیک در طراحی سیاست‌های فعالانه‌ بازار نیروی کار که به نفع مشاغل سخت و زیان‌آور باشد، مشارکت داشته باشند.

3. اهتمام جدی در جهت پایه‌‌ریزی سامانه‌ اطلاعات جامع با مجموعه داده‌های آماری مؤثرتر و سیستماتیک‌‌تر در رابطه با موارد ذیل؛

الف) سن مؤثر بازنشستگی و میانگین مستمری کارگران فعال در مشاغل سخت و زیان‌‌آور،

ب) الگوی متوازن یا دارای تورش بازنشستگی مشاغل سخت و زیان‌آور از نظر جنسیت،

ج) کفایت حمایت ارائه شده در طرح‌های ویژ‌‌ه‌ مشاغل سخت و زیان‌آور با توجه به مشخصات منحصر‌به‌فرد آنان (متوسط امید به زندگی و ...).

همچنین در رابطه با کشورهایی که ضمن به رسمیت شناختن این رده‌ شغلی، مجموعه مقررات و طرح‌‌هایی را نیز مختص به آنان در طرح کلی سیستم تأمین اجتماعی خود در نظر گرفته‌اند، می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1. انجام اقدامات هدفمندتر برای بهبود قابلیت استخدام کارگران فعال در مشاغل سخت و زیان‌آور، به‌ویژه از طریق:

الف) اتخاذ رویکردی یکپارچه و ترکیب سیاست‌‌های بازنشستگی و اشتغال برای کمک به این گروه از کارگران در جهت فعال ماندن در بازار نیروی کار و در‌عین‌حال برخورداری از شرایط کاری مناسب. این مسئله همچنین می‌‌تواند به بهبود میانگین حمایت مستمری آنان از طریق دوره‌ اشتغال طولانی‌‌تر و درنتیجه سوابق پرداخت حق بیمه کمک کند،

ب) اجرای سیاست چندجانبه بازار نیروی کار؛ شامل تسهیل جهت‌‌گیری مجدد شغلی،[90] فعال‌‌سازی مجدد کارگران،[91] آموزش مجدد[92] و یادگیری مادام‌العمر[93] برای کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور.

2. لحاظ طرح‌های بازنشستگی جزئی[94] با هدف رسیدگی بهتر به تنش‌های بازار نیروی کار، ازجمله شرایط سخت کاری و بیکاری.
3. بهبود توانایی کاریمشاغل سخت و زیان‌آوراز طریق اقدامات تشویق‌کننده همکاری بین کارشناسان پزشکی و نمایندگان کارگران به‌منظور ارزیابی صحیح خطرات بیماری‌های شغلی و حوادث ناشی از کار.
4. اهتمام در جهت دستیابی به روشی بهینه برای ادغام طرح‌های با روش تأمین مالی توازن درآمد - هزینه (PAYG) (لایه یک) و طرح‌های اندوخته‌‌گذاری تکمیلی (لایه دو) در جهت ارائه حمایت اجتماعی بهتر به کارگران مشاغل سخت و زیان‌آور.

به‌طورکلی طرح‌‌های لایه اول و موارد تکمیلی لایه‌ دوم باید بخشی از یک برنامه یکپارچه برای تأمین حمایت دوران سالمندی در کنار به‌‌کارگیری رویکردهای انعطاف‌پذیر برای پایان شغل باشد. در این حوزه تجربه برخی از کشورها نشان می‌‌دهد که مستمری‌های تکمیلی (داوطلبانه یا اجباری) می‌توانند حمایت بیشتری را برای مشاغل سخت و زیان‌آور فراهم کنند.