بررسی چالش‌های فعلی تشکیل و تأسیس مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

در حال حاضر مطابق بند 11 سیاست‌های کلی اقتصادی مقاومتی، 4 هدف اصلی برای مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در نظر گرفته شده، که عبارتند از : "توسعه حوزه عمل مناطق آزاد و ویژه‌ی اقتصادی کشور به منظور (1) انتقال فناوری‌های پیشرفته، (2) گسترش و تسهیل تولید، (3) صادرات کالا و خدمات و (4) تأمین نیازهای ضروری و منابع مالی از خارج."

این در حالی است که وضعیت فعلی  ایجاد مناطق آزاد و ویژه‌ی اقتصادی در کشور، به سختی می‌تواند اهداف فوق را محقق سازد. از مهمترین دلایل این موضوع می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1. ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در مناطق محروم و بدون زیرساخت: در بسیاری موارد ایجاد مناطق آزاد و ویژه اقتصادی  متاسفانه به ابزار انتخاباتی و تبلیغاتی برخی از سیاستمداران تبدیل شده است، منجر به تعدد بی حاصل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی[1] و عدم تحقق اهداف مدنظر از ایجاد مناطق شده است؛ علاوه بر عدم تحقق اهداف، منجر به بروز معضلاتی نظیر هدررفت منابع ملی، قاچاق کالا و ارز و فرار مالیاتی نیز گردیده است. همچنین وجود مناطق مسکونی در محدوده مناطق آزاد، به گسترش تخلفات و انحراف مناطق آزاد از اهداف اصلی خود دامن زده است.
2. ایجاد مناطق بدون ارائه‌ی طرح‌های توجیهی: مناطق آزاد و ویژه پیشنهادی، غالبا فاقد طرح‌های توجیهی و اقتصادی هستند و صرفا ادعاهایی به منظور ظرفیت‌های بالای منطقه مطرح می‌شود که مبتنی بر آن، سرمایه‌گذاران پس از ایجاد منطقه آزاد و ویژه اقتصادی به سمت مناطق سرازیر خواهند شد؛ اما عملا با ایجاد منطقه، به دلیل عدم مطالعات کارشناسی و همچنین عدم تامین زیرساخت، چنین نتیجه‌ای رخ نمی‌دهد! لذا باید سازوکاری تعیین شود تا نمایندگان دولت و مجلس به جای رایزنی و لابی‌گری جهت افزایش تعداد مناطق آزاد و ویژه حوزه متبوع خود، تلاش خود را در راستای تامین زیرساخت و افزایش تولید و صادرات صرف نمایند و در صورت اثربخش بودن فعالیت ایشان، حوزه انتخابی‌شان دارای منطقه آزاد یا ویژه خواهد شد.
3. عدم وجود ضمانت اجرایی در قانون برای تأمین زیرساخت‌های مناطق : در مواردی نظیر ماده 23 قانون برنامه ششم توسعه (مصوب مجلس) و آیین‌نامه چگونگی ایجاد مناطق آزاد (مصوب دولت) به لزوم تامین زیرساخت قبل از ایجاد و فعالیت مناطق آزاد تاکید شده است، اما متاسفانه این مقررات ضمانت اجرایی نداشته، هر دو نهاد فوق‌الذکر شرط خود را نقض نموده و اقدام به پیشنهاد و تصویب مناطق فاقد زیرساخت نموده‌ا‌ند. لذا باید به دنبال تعیین فرایندی بود تا ضمانت اجرایی "تامین زیرساخت مناطق آزاد قبل از ایجاد منطقه" را افزایش دهد. استفاده از ظرفیت سیسات‌های کلی و برنامه هفتم توسعه، نقش قابل توجهی در افزایش ضمانت اجرای سازوکار پیشنهادی خواهد داشت.

با توجه به موارد فوق، به نظر می‌رسد تأمین زیرساخت‌های منطقه، ایجاد ضمانت اجرایی برای تأمین آن و همچنین جلوگیری از ایجاد مناطق جدید بدون ضوابط و صرفا به دلیل تبلیغات انتخاباتی، ضروری است. از این رو، پیشنهاد می‌شود تا مناطقی در اولویت تبدیل به مناطق آزاد و ویژه اقتصادی قرار گیرند، که از ویژگی‌های اولیه برخوردار باشند. یک ظرفیت بسیار مناسب در این موضوع، استفاده از شهرک‌ها و نواحی صنعتی برای تبدیل شدن به مناطق ویژه و استفاده از مناطق ویژه برای تبدیل شده به مناطق آزاد است. به نحوی که یک منطقه جغرافیایی، برای تبدیل شدن به منطقه‌ی آزاد و ویژه، لازم است تا مراحلی را طی کرده و طی یک فرایند پلکانی، به منطقه آزاد تبدیل شود.

جمع‌بندی و ارائه پیشنهاد

در این گزارش مختصرا به چالش‌های فعلی تشکیل مناطق آزاد و ویژه اقتصادی پرداخته شده و اشاره شد که شیوه‌ی فعلی در تشکیل مناطق، نمی‌تواند اهداف تعیین شده برای آنها (مندرج در بند 11 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی) را تضمین کند. بنابراین لازم است تا یک بازنگری در تشکیل مناطق صورت گیرد به نحوی که تبدیل یک منطقه به منطقه‌ی آزاد، طی یک سازوکار پلکانی باشد.

در حال حاضر شهرک‌ها و نواحی صنعتی[2]، مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری صنعتی از حیث کارکرد و امتیازات حوزه تولید و صادرات، در بسیاری از موارد مشابه یکدیگر می‌باشند.[3] با طراحی سازوکاری جهت ایجاد پلکانی مناطق آزاد از مسیر عملکرد موفق شهرک‌های صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی (یعنی گسترش تولید و صادرات)، می‌توان اطمینان یافت بخش عمده‌ای از دغدغه‌های قانونگذار مبنی بر تامین زیرساخت قبل از ایجاد منطقه، حضور سرمایه‌گذار و مزیت منطقه جهت تولید و صادرات تامین می‌گردد. به عبارت دیگر در متن پیشنهادی جهت الحاق به برنامه هفتم توسعه، در ازای عملکرد موفق واحدهای تولیدی، امتیازات ایشان افزایش یافته و ابتدا به منطقه ویژه اقتصادی و سپس به منطقه آزاد تجاری صنعتی تبدیل خواهند شد.

ماده الحاقی پیشنهادی مرکز پژوهش‌های مجلس به برنامه هفتم:

ماده ***: ایجاد و افزایش وسعت هرگونه منطقه آزاد تجاری- صنعتی و ویژه اقتصادی صرفا در حالت‌های ذیل و با تصویب مجلس شورای اسلامی خواهد بود:

الف-  تبدیل شهرک‌ها و نواحی صنعتی به مناطق ویژه اقتصادی که به مدت سه سال متوالی تعداد واحدهای تولیدی فعال، میزان تولید و صادرات محصول در آن‌ها متناسب با وسعت شهرک و نواحی به بیش از نصاب معین برسد، در همان محدوده مصوب شهرک و نواحی صنعتی امکان‌پذیر است.

ب- تبدیل منطقه ویژه اقتصادی مرزی به منطقه آزاد تجاری صنعتی جدید که به مدت پنج سال متوالی تعداد واحدهای تولیدی فعال، میزان تولید محصول، صادرات حاصل از تولید در منطقه به خارج از کشور و سرمایه‌گذاری خارجی محقق شده در آن متناسب با وسعت منطقه ویژه به بیش از نصاب معین برسد، در همان محدوده مصوب منطقه ویژه امکان‌پذیر است.

ج- افزایش وسعت مناطق آزاد تجاری صنعتی و مناطق ویژه اقتصادی که به مدت پنج سال متوالی تعداد واحدهای تولیدی فعال، میزان تولید محصول، صادرات حاصل از تولید در منطقه به خارج از کشور و سرمایه‌گذاری خارجی، در مقایسه با وسعت مصوب منطقه به بیش از نصاب معین برسد، در سقف تعیین‌شده به شرط أخذ تأییدیه زیست‌محیطی، عدم وجود مناطق مسکونی و عدم وجود معارض در مالکیت اراضی پیشنهادی امکان‌پذیر است.

تبصره 1: آیین‌نامه و نصاب‌های مندرج در این ماده ظرف مدت 6 ماه توسط کارگروهی با مسئولیت وزارت امور اقتصادی و دارایی و با حضور نمایندگان وزارت صنعت، معدن و تجارت، وزارت راه و شهرسازی، وزارت اطلاعات، بانک مرکزی، سازمان برنامه و بودجه، ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز و دبیرخانه شورایعالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی تعیین شده و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید.

تبصره ۲: در فرایند ایجاد مناطق ویژه اقتصادی و مناطق آزاد تجاری صنعتی جدید، ضوابط و نحوه تداوم یا انتقال مدیریت مناطق و مالکیت بر اراضی و زیرساخت‌ها، مطابق قوانین و مقررات مربوطه توسط هیات وزیران تعیین خواهد شد.

تبصره 3: آغاز فعالیت مناطق آزاد و ویژه اقتصادی مصوب شامل اعطای معافیت‌ها و مشوق‌ها و صدور مجوز فعالیت توسط سازمان منطقه، منوط به تصویب طرح جامع منطقه توسط هیات وزیران بر اساس مزیت‌های هر منطقه و نقش آن در توسعه ملی، محصورسازی ۱۰۰ درصد محدوده با تأیید گمرک و استقرار گمرک جمهوری اسلامی ایران در کلیه مبادی مناطق با سرزمین اصلی و خارج از کشور می‌باشد.