خلاصه مدیریتی

طرح مسأله

لایحه برنامه هفتم توسعه در تاریخ 1402/3/28 مشتمل بر 24 فصل، 58 زیر فصل، 118 ماده، 408 بند، 86 جزء و 55 تبصره تقدیم مجلس شورای اسلامی شد و فرآیند رسیدگی به آن بر اساس ماده (180) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی آغاز شد. با توجه به اصلاح قانون آیین‌نامه داخلی مجلس و ممنوعیت ارائه پیشنهاد اعضای کمیسیون تلفیق در حین بررسی مواد لایحه، به صلاحدید هیئت رئیسه کمیسیون حدود 27 کارگروه تخصصی از نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق برای بررسی مواد مختلف لایحه برنامه تشکیل شد و ایشان در یک بازه فشرده اقدام به بررسی لایحه برنامه هفتم کرده و گزارش‌های خود را ارائه نمودند. در ادامه گزارش کارگروه‌های تخصصی مبنای بررسی جلسات کمیسیون تلفیق قرار گرفت و طی 45 جلسه بررسی و نهایتاْ گزارش کمیسیون تلفیق در تاریخ 1402/6/13 ارائه شد.

نقاط قوت و ضعف گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم در مقایسه با لایحه دولت

بررسی شکلی مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه نشان‌می‌دهد ساختار 24 فصل و 58 زیر فصل لایحه حفظ شده‌است، در حالی که تعداد بندها و تبصره‌ها به‌ترتیب از 408 بند به 517 بند، از 86 جزء به 322 جزء و از 55 تبصره به 173 تبصره افزایش یافته‌است. موضوع مهم اینکه در پایان گزارش یک فصل به‌عنوان فصل مواد الحاقی شامل 121 ماده در موضوعات مختلف فصول دیگر اضافه شده‌است که  ارزیابی تفصیلی آن در ادامه خواهد آمد. همچنین اگرچه به‌صورت شکلی تعداد مواد بدون احتساب مواد الحاقی پایانی اضافه نشده ولی بسیاری از احکام الحاقی در قالب‌بند، جزء و تبصره به مواد لایحه برنامه هفتم اضافه شده‌است. در صورتی‌که مجموع بندها، جزء‌ها و تبصره‌های معادل تعداد احکام در نظر گرفته شود، مشاهده می‌گردد که تعداد احکام در لایحه برنامه هفتم توسعه معادل 545 حکم بوده که در مصوبات کمیسیون تلفیق به 1008 رسیده است. از منظر اهداف کمی نیز، 162 اهداف کمی مندرج در لایحه که قابلیت تحقق همزمان نداشته و نیازمند اولویت‌بندی بودند در گزارش کمیسیون تلفیق به 359 هدف بدون اولویت‌بندی مشخص افزایش یافته‌است.

از سوی دیگر و با رویکرد واکاوی محتوایی و در مقام مقایسه گزارش کمیسیون تلفیق برنامه و لایحه برنامه هفتم توسعه می‌توان به نکات ذیل اشاره کرد:

• با توجه به نقاط ضعف و مغفول که در لایحه دولت وجود داشت، گزارش کمیسیون تلفیق در 56 مورد با ارائه احکام مطلوبی منجر به تقویت لایحه شده‌است؛ البته در فرآیند رسیدگی تعدادی از احکام دارای آثار نامطلوب (دارای بار مالی، فراتر از ظرفیت و غیرقابل اجرا، با نگاه بخشی یا ...) نیز به تصویب رسیده است که تواتر این احکام در فصل مواد الحاقی بیشتر است (40 مورد در 24 فصل و 18 مورد در فصل مواد الحاقی). علاوه بر این تعداد زیادی از احکام اضافه شده واجد ابهام یا کلی گویی و یا تکرار قوانین جاری هستند.
• لایحه برنامه هفتم توسعه بدون جدول منابع و مصارف به مجلس شورای اسلامی ارائه شد و لذا از ابتدا توان اجرای این برنامه توسط دولت قابل ارزیابی نبود. متأسفانه در فرآیند بررسی و تصویب احکام برنامه در کمیسیون تلفیق نیز جدولی به لایحه افزوده نشد. فقدان این جدول باعث شد تا با تصویب کمیسیون تلفیق، احکامی که واجد بار مالی (افزایش هزینه یا کاهش درآمد) برای دولت هستند نظیر: «افزایش سهم صداوسیما، آموزش و پرورش و قوه‌قضائیه از بودجه عمومی»، «اختصاص یک درصد از درآمدهای حاصل از نفت و گاز به وزارت راه»، «حذف حکم افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده»، «حذف و تغییر احکام با موضوع کاهش معافیت‌های مالیاتی»، «اضافه‌شدن احکام متعدد دال بر قبول انواع هزینه‌ها به‌عنوان هزینه قابل‌قبول» و «اختصاص اعتبار مالیاتی و اختصاص ده درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به امنیت غذایی» به لایحه افزوده شوند که واجد ایراد اصل 75 قانون اساسی و در برخی موارد اصل 52 قانون اساسی هستند.
• از منظر تحقق‌پذیری لایحه برنامه هفتم و آنچه در کمیسیون تلفیق مصوب شده‌است نیز می‌توان گفت، براساس گزارش «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه» حدود 9 درصد از احکام قانون برنامه ششم به‌صورت کامل محقق شده‌اند که علت اصلی عدم تحقق سایر احکام واقع بینانه نبودن و عدم تناسب با ظرفیت‌های کشور و نیز عدم تأمین منابع مالی لازم بوده است، لذا باتوجه به موضوعیت کاستی‌های فوق‌الذکر در لایحه و مصوبات تلفیق برای برنامه هفتم توسعه، می‌توان انتظار داشت که میزان تحقق برنامه هفتم نیز مشابه برنامه‌های گذشته باشد.

پیشنهادات مرکز پژوهش‌ها

به‌طور کلی بر اساس بررسی‌های صورت‌گرفته در مطالعه حاضر می‌توان گفت برای آن‌که خروجی نهایی که قانون مصوب مجلس است، نسبت به لایحه دولت و مصوبه کمیسیون تلفیق  برنامه برتری  داشته‌باشد، ضروری است نکات ذیل در ادامه فرآیند رسیدگی در صحن علنی مجلس پیگیری شود:

1. تصویب احکام مطلوب لایحه و مصوبات کمیسیون تلفیق که منجر به تقویت لایحه شده‌است.
2. عدم تصویب احکام نامطلوب و بخشی از اهداف کمی متعددی که در کمیسیون تلفیق تصویب شده و منجر به تضعیف لایحه شده‌است.
3. عدم تصویب احکام حاوی کلی‌گویی و فاقد تکلیف مشخص.
4. ارجاع فصل مواد الحاقی و بخش‌هایی از مصوبات تجمیعی که بیشترین احکام الحاقی را دارند (اعم از مواد 22، 31،  48، 99 و 118) به کمیسیون تلفیق جهت ارزیابی مجدد و تلخیص به‌دلیل فرصت محدود رسیدگی در صحن مجلس.

1. مقدمه

لایحه برنامه هفتم توسعه در تاریخ 1402/3/28 مشتمل بر 24 فصل، 58 زیر فصل، 118 ماده، 408 بند، 86 جزء و 55 تبصره تقدیم مجلس شورای اسلامی شد و فرآیند رسیدگی به آن بر اساس ماده 180 قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی آغاز شد. کمیسیون تلفیق برنامه هفتم مجلس شورای اسلامی در تاریخ 17 تیرماه 1402 کلیات لایحه دولت را تصویب نمود[1]. موضوع مهم در فرآیند رسیدگی، تبصره «1» الحاقی به مواد 180 و 182 قانون آیین نامه داخلی مجلس بود که در اصلاحیه مصوب 1401/10/14 به تصویب رسیده و اولین بار در فرآیند رسیدگی به لایحه برنامه هفتم مورد استفاده قرار گرفته است. این تبصره اشعار می‌دارد:

بر این اساس قبل از شروع بررسی جزئیات لایحه، با صلاحدید هیئت رئیسه کمیسیون حدود 27 کارگروه تخصصی از نمایندگان عضو کمیسیون تلفیق برای بررسی مواد مختلف لایحه برنامه تشکیل شد و در یک بازه فشرده اقدام به بررسی لایحه برنامه هفتم کرده و گزارش‌های خود را ارائه نمودند. باتوجه به اینکه عملاً احکام لایحه بین کارگروه‌ها تقسیم شده بود، بر اساس تبصره فوق‌الذکر، گزارش کارگروه‌های تخصصی مبنای بررسی جلسات کمیسیون تلفیق قرار گرفت و طی 45 جلسه بررسی شد. لازم به ذکر است با توجه به محدود بودن فرصت بررسی کمیسیون تلفیق برنامه به شش هفته بر اساس بندهای «ج» و «ز» ماده (180) قانون آیین نامه داخلی مجلس و نیز به‌دلیل حجیم بودن لایحه و گزارش‌های کارگروه‌های تخصصی و فراهم نشدن امکان بررسی کامل گزارش‌های همه کارگروه‌های تخصصی در جلسات کمیسیون تلفیق، بر اساس موافقت اعضای کمیسیون تلفیق، از 1 لغایت 8 شهریورماه کمیته‌ای متشکل از اعضا هیئت رئیسه کمیسیون و کارگروه‌های تخصصی به بررسی مواد بررسی نشده، مراعا و الحاقی پرداختند و در آخرین جلسه کمیسیون تلفیق در تاریخ 1402/6/8 بر اساس رأی گیری تجمیعی کلیه مصوبات این کمیته به تصویب رسید و در نهایت گزارش کمیسیون تلفیق در تاریخ 1402/6/13 ارائه شد.

در حال حاضر تلاش برای تصویب قانون برنامه توسعه‌ای با کیفیت و افق‌گشا که هم‌راستا با تأکیدات مقام معظم رهبری درمورد برنامه هفتم توسعه مبنی بر «پرهیز از کلی‌گویی»، «تبیین دقیق راه برای مسئولان اجرایی کشور» و «مسئله‌محور شدن برنامه هفتم توسعه» باشد، از ضرورت بالایی برخوردار است. لذا در مطالعه حاضر مصوبات کمیسیون تلفیق از منظر شکلی و محتوایی به‌صورت اجمالی و مقایسه‌ای با لایحه برنامه هفتم توسعه مورد واکاوی قرار گرفته است. همچنین برآیند اثر احکام مصوب کمیسیون تلفیق برای برنامه هفتم توسعه بر مسائل کلیدی توسعه که در سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری و بیانات اخیر ایشان نیز مورد تأکید قرار گرفته‌است، نظیر «عدالت و کاهش فاصله‌ی طبقاتی»، «ثبات بازار»، «کاهش تورّم»، «ثبات نرخ ارز» و «رشد تولید» تبیین شده‌است. در نهایت ضمن ارائه تصویری شفاف از نقاط قوت عملکرد کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه، مهم‌ترین کاستی‌ها و احکامی که دارای آثار مخرب برای توسعه کشور هستند به‌اختصار بیان شده و توصیه‌های سیاستی جهت به‌کارگیری در فرایند تصویب برنامه هفتم توسعه در صحن مجلس ارائه شده‌است.

2. بررسی شکلی ساختار مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه

بررسی شکلی مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه نشان‌می‌دهد ساختار 24 فصل و 58 زیر فصل لایحه حفظ شده است، در حالی که تعداد بندها و تبصره‌ها به‌ترتیب از 408 بند به 517 بند، از 86 جزء به 322 جزء و از 55 تبصره به 173 تبصره افزایش یافته‌است. موضوع مهم اینکه در پایان گزارش یک فصل به‌عنوان فصل مواد الحاقی شامل 121 ماده بدون دسته‌بندی موضوعی اضافه شده‌است  که تفصیل آن در ادامه خواهد آمد.

جدول زیر ساختار کلی لایحه را از منظر موضوعات و تعداد مواد، بندها و تبصره‌ها نشان داده است.

جدول 1. ساختار کلی مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه

اگرچه به‌صورت شکلی تعداد مواد بدون احتساب مواد الحاقی پایانی افزایش نیافته ولی بسیاری از احکام الحاقی در قالب‌بند، جزء و تبصره به مواد لایحه برنامه هفتم اضافه شده‌است. لذا در صورتی‌که مجموع بندها، جزء‌ها و تبصره‌های معادل تعداد احکام در نظر گرفته شود، مشاهده می‌گردد که تعداد احکام در لایحه برنامه هفتم توسعه معادل 545 حکم بوده که در مصوبات کمیسیون تلفیق به 1008 رسیده است. نمودار زیر توزیع مقایسه‌ای احکام لایحه برنامه را با مصوبات کمیسیون تلفیق به تفکیک فصول 24 گانه (بدون احتساب فصل مواد الحاقی[3]) به نمایش گذاشته است.

نمودار 1. مقایسه تعداد احکام لایحه برنامه هفتم توسعه با مصوبات کمیسیون تلفیق در فصول 24 گانه

همان طور که مشاهده می‌شود تعداد احکام در فصول اصلاح نظام مالیاتی و اصلاح نظام اداری کاهش یافته و در سایر فصول با افزایش مواجه بوده است. بیشترین درصد افزایش تعداد احکام نسبت به لایحه به‌ترتیب در فصول «طرح‌های صنعت، معدن و رشد تولید»، «تأمین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد»، «زن، خانواده و جمعیت»، «میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی»، «ارتقا فرهنگ عمومی و رسانه»، «ارتقا نظام علمی، فناوری و پژوهشی» و کمترین درصد افزایش تعداد احکام نسبت به لایحه در فصول «سیاست خارجی»، «اصلاح صندوق‌های بازنشستگی» و «توسعه مسکن» اتفاق افتاده‌است.

همچنین در لایحه تقدیمی دولت به مجلس شورای اسلامی ذیل 22 فصل از 24 فصل لایحه، ۲3 جدول اهداف کمّی وجود داشت که شامل ۱۶۲ هدف کمّی و سنجه عملکردی بود، بررسی گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه نشان‌می‌دهد که تعداد جداول اهداف کمی به ۲۸ رسیده و اهداف کمّی آن به ۳۵۹ مورد افزایش یافته‌است.

البته در تعداد اهداف کمّی جداول «رشد اقتصادی (فصل ۱)»، «اصلاح نظام بانکی و مهار تورم (فصل ۲)»، «اصلاح ساختار بودجه (فصل ۳)»، «اصلاح نظام مالیاتی (فصل ۴)»، «اصلاح صندوق‌های بازنشستگی (فصل ۵)»، «تأمین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد (فصل ۶)» و «توسعه مسکن (فصل ۱۱)» تغییری ایجاد نشده و تعداد اهداف کمّی جدول «اصلاح نظام اداری (فصل ۲۳)» نیز ۳ مورد کاهش یافته‌است.

همچنین ۵ جدول در رابطه با موضوعاتی چون «مدیریت پسماند»، «بهینه‌سازی انرژی»، «عملکرد صداوسیما جمهوری اسلامی ایران»، «شاخص بهره‌وری (به تفکیک بخش)» و «افزایش بهره‌وری (به تفکیک موضوع)» ذیل مواد مختلف برنامه افزوده شد که به‌طور کلی حاوی 49 مورد هدف کمّی است. تعداد تغییرات جداول اهداف کمّی و سنجه‌های عملکردی گزارش کمیسیون تلفیق برنامه نسبت به لایحه دولت و اهم شاخص‌های الحاقی به شرح جدول ذیل می‌باشد. 

جدول 2. تغییرات اهداف کمّی سنجه‌های عملکردی گزارش کمیسیون‌تلفیق‌برنامه‌هفتم نسبت به‌لایحه دولت

از جمله مواردی که به شکل قابل توجهی به تعداد اهداف کمّی لایحه برنامه افزوده شده است می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

• صنعت، معدن و رشد تولید، ۲۷ مورد اضافه شده است.
• امنیت غذایی و ارتقا تولید محصولات کشاورزی، ۲۵ مورد اضافه شده است (1 هدف به 26 هدف افزایش یافته است).
• تحول قضائی و حقوقی، ۲۲ مورد اضافه شده است.
• ارتقا نظام علمی، فناوری و پژوهشی، ۱۵ مورد اضافه شده است.
• ارتقا نظام آموزشی، ۱۴ مورد اضافه شده است.
• ارتقا نظام سلامت، ۱۰ مورد اضافه شده است.
• ارتقای فرهنگ عمومی و رسانه، ۹ مورد اضافه شده است.
• توسعه شبکه ملی اطلاعات و اقتصاد رقومی (دیجیتال)، ۸ مورد اضافه شده است.
• زن، خانواده و جمعیت، ۶ مورد اضافه شده است.
• مدیریت گذر (ترانزیت)، ۵ مورد اضافه شده است.

علاوه‌بر افزایش تعداد اهداف کمّی برنامه هفتم توسعه در گزارش کمیسیون تلفیق برخی اهداف کمی تغییر کرده است که مستقل از قابل تحقق بودن یا نبودن آنها، اهم آن عبارت است از:

• در جدول انرژی ۱ (نفت و گاز)؛ کاهش مصرف نهایی از طریق اجرای طرح‌های بهینه‌سازی مصرف سوخت از ۶۲۵ به ۱۲۸۵ (معادل هزار بشکه نفت خام در روز) افزایش یافته‌است.
• در جدول انرژی ۲ (برق)؛ ظرفیت منصوبه تجدیدپذیر از ۷ هزار ۳۸۸ به ۱۰ هزار مگاوات افزایش یافته‌است.
• در جدول توسعه مسکن؛ دسترسی به مسکن از ۷.۵ به ۱۲ سال افزایش یافته‌است.
• در جدول گذر (ترانزیت) و اقتصاد دریا‌محور میزان ترانزیت زمینی کالا از ایران از ۳۰ میلیون تن به ۵۰ میلیون تن افزایش یافته‌است.
• در جدول ارتقا نظام سلامت؛ سرانه پزشک به جمعیت از ۲.۳ به ۲ کاهش یافته‌است.
• اگرچه به تعداد اهداف کمّی در جدول ارتقای فرهنگ عمومی و رسانه ۹ هدف اضافه شده ولی تمامی ۶ هدف موجود در لایحه دولت به‌صورت کامل تغییر کرده است.
• به تعداد اهداف کمّی در جدول سیاست داخلی و ارتقای سلامت اجتماعی تنها یک هدف اضافه شده ولی تمامی ۴ هدف موجود در لایحه دولت به‌صورت کامل تغییر کرده است.
• هدف کمّی کاهش ۱۰ درصدی بازماندگان از تحصیل با اولویت دوره ابتدایی از جدول ارتقا نظام آموزشی حذف شده‌است.
• در جدول ارتقا نظام علمی، فناوری و پژوهشی؛ رتبه ایران در شاخص نوآوری از ۴۸ به ۴۲ کاهش یافته‌است.
• از جدول اصلاح نظام اداری ۳ هدف کمّی حذف شده‌است؛ برای مثال هدف کمّی پیش‌بینی شده برای «دریافت خدمات دولت بدون مراجعه حضوری، بدون ارسال مدرک و بدون مداخله انسانی» حذف شده‌است.

3. ارزیابی محتوایی مصوبات کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه در مقایسه با لایحه برنامه هفتم

با توجه به اینکه اظهارنظر در خصوص لایحه برنامه هفتم توسعه و مهم‌ترین نقاط قوت و ضعف آن در گزارش «اظهارنظر کلی در خصوص لایحه برنامه هفتم توسعه» به شماره مسلسل 19051 و سایر گزارش‌های این مرکز منتشر شده‌است، در این بخش‌بر مقایسه مصوبه کمیسیون تلفیق با لایحه برنامه تمرکز شده و در سه بخش «مواردی که منجر به تقویت لایحه شده»، «مواردی که منجر به تضعیف لایحه شده» و «ارزیابی فصل مواد الحاقی»، اهم موارد بیان شده است:

3-1. اهم مصوبات کمیسیون تلفیق که منجر به تقویت لایحه دولت شده‌است

در این بخش تمرکز بر احکامی است که علی‌رغم اهمیت در لایحه دولت مغفول یا نیازمند تقویت بوده و در گزارش کمیسیون تلفیق بدان پرداخته شده‌است:

جدول 3. مصادیق مصوبات تقویت‌کننده لایحه

3-2. اهم مصوبات کمیسیون تلفیق که منجر به تضعیف لایحه دولت شده‌است

در این بخش تمرکز بر احکامی است که حکم مندرج در لایحه مطلوب و ضروری ارزیابی می‌شده ولی در گزارش کمیسیون تلفیق، حذف شده و یا اینکه احکامی اضافه شده که واجد آثار نامطلوب خواهند بود یا ضرورتی به طرح آنها در قانون برنامه هفتم توسعه نبوده است:

جدول 4. مصادیق مصوبات تضعیف‌کننده لایحه

3-3. ارزیابی فصل احکام الحاقی

در پایان گزارش کمیسیون تلفیق یک فصل به‌عنوان فصل مواد الحاقی اضافه شده که خود شامل سه فصل محیط‌زیست (ماده الحاقی 1 با 10 بند)، مدیریت شهری (ماده الحاقی 2 با 5 بند) و شرکتهای دولتی (ماده الحاقی 3 با 13 بند) و نیز 118 ماده الحاقی دیگر بدون دسته بندی موضوعی است. همچنین دو ماده الحاقی شامل یک ماده در زیر فصل ارتقای کیفیت خدمات فصل نظام سلامت و یک ماده در انتهای فصل تحول قضائی و حقوقی نیز اضافه‌شده‌اند که تعداد مواد الحاقی را در مجموع به ۱۲۳ ماده الحاقی می‌رساند.

بررسی‌ها حاکی از آن است که بسیاری از مواد الحاقی در واقع دربرگیرنده مسئولیت‌های حاضر دستگاه‌ها و یا بیان امور بدیهی بوده و در واقع نیازی به قانون‌گذاری در این موارد وجود ندارد و برخی از احکام نیز تکرار احکام در فصول 24‌گانه است. در خصوص سایر موارد هم اگرچه تعداد محدودی از مواد، احکام مهم و مطلوبی هستند، لیکن فراوانی مواد دارای آثار نامطلوب بیشتر است. لذا با توجه به اینکه بر اساس توضیحی که در مقدمه داده شد عمده این مواد در جلسات رسمی کمیسیون تلفیق بحث و بررسی نشده و به‌صورت تجمیعی تصویب شده‌است، بنابراین پیشنهاد می‌شود فصل مواد الحاقی به کمیسیون تلفیق ارجاع شده و مورد بررسی دقیق‌تر قرار گیرد.

جدول 5. مصادیق مواد فصل الحاقی که واجد آثار مطلوب است

جدول 6. مصادیق مواد فصل الحاقی که واجد آثار نامطلوب است

4. ارزیابی گزارش کمیسیون تلفیق از منظر انطباق با سیاست‌های ابلاغی رهبری

همان طور که در گزارش کلیات لایحه برنامه اشاره شد، لایحه برنامه هفتم توسعه از منظر شکلی در چارچوب 26 بند سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری ارائه شده و علاوه‌بر آن به موضوعاتی نظیر «اصلاح صندوق‌های بازنشستگی» و «توسعه مسکن» نیز پرداخته‌است. البته سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه قابل تفکیک به 8۳ زیر جزء سیاستی بوده برخی از آنها در لایحه دولت مغفول باقی‌مانده است[4].

واکاوی مصوبات کمیسیون تلفیق نیز شرایط مشابهی را نمایان می‌سازد و به‌عبارت دیگر مصوبات مورد بحث از منظر شکلی پوشش حداکثری با 26 بند سیاست‌های کلی برنامه هفتم داشته و حتی موضوعاتی فراتر از آنچه در سیاست‌های کلی ابلاغی مورد توجه بوده نظیر «محیط‌زیست» و «مدیریت شهری» را شامل شده‌است. همچنین در ارتباط با زیرجزء‌های سیاستی که در لایحه دولت مورد توجه قرار نگرفته بود، موارد زیر در مصوبات کمیسیون تلفیق اضافه شده‌است:

جدول 7. نحوه پاسخ‌گویی مصوبات کمیسیون تلفیق به موارد مغفول سیاست‌های کلی برنامه هفتم

همان طور که مشاهده می‌شود با اضافه‌شدن احکام جدید، گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم حداقل از منظر شکلی همپوشانی 100 درصدی با سیاست‌های کلی ابلاغی دارد؛ اما بر اساس بررسی‌های محتوایی صورت‌گرفته، به نظر می‌رسد مانند آنچه در ارتباط با لایحه برنامه هفتم موضوعیت داشت، مصوبات کمیسیون تلفیق نیز در برخی موارد نتوانسته است اهداف اساسی مورد نظر سیاست‌های کلی ابلاغی را محقق نماید.

به‌عنوان مثال بند 2 سیاست‌های کلی برنامه بر تک رقمی کردن تورم تأکید شده که یکی از لوازم آن کنترل کسری بودجه است. اما در مصوبات تلفیق بدون ایجاد درآمد متناظر پایدار ، احکامی تصویب شده است که دارای بار مالی هستند. بنابراین اگر بخواهیم از ارزیابی شکلی عبور کرده و با بررسی محتوایی، پایبندی مصوبات تلفیق به اهداف سیاست کلی را ارزیابی کنیم بدون‌تردید گزارش کمیسیون تلفیق همچون لایحه برنامه هفتم نمره قابل قبولی نخواهد گرفت.

5. ارزیابی ضرورت رعایت اصل (75) در قوانین برنامه

از منظر قانونی، برنامه‌های توسعه در قالب لایحه تقدیم مجلس می‌شود و اصلاحات مجلس بر این لایحه، مشمول اصل (75) قانون اساسی است. در واقع تمامی اصلاحاتی که مجلس بر لوایح قانونی انجام می‌دهد مشمول حکم اصل (75) است و صرفاً درخصوص لایحه بودجه، اختلاف‌نظر وجود دارد و شورای نگهبان در نظریه مشورتی (نه الزام‌آور) شماره 5595 مورخ 1364/12/7 خود، اصل 75 را ناظر به پیشنهاد نمایندگان مجلس درخصوص لایحه بودجه ندانسته است.[5]

در نتیجه، در صورتی که اصلاح مجلس بر لایحه برنامه به ایجاد بار مالی جدید (تقلیل درآمد عمومی یا افزایش هزینه عمومی) منجر شود، صرفاً در صورتی در مجلس قابل طرح است که طریق جبران بار مالی مزبور، تعیین شود و این تصور که شورای نگهبان به برنامه‌های توسعه مصوب مجلس، ایراد مغایرت با اصل (75) قانون اساسی را اعلام نکرده، دقیق نیست.

طبق بند «8» نظر شماره 1652 مورخ 1368/11/5 شورای نگهبان درخصوص لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب جلسه روز سه‌شنبه نوزدهم دی‌ماه 1368 مجلس، «تبصره 49 ... در صورتی که هزینه‌ها از درآمدهای وصولی بیشتر باشد مغایر اصل (75) قانون اساسی است مگر اینکه طریق تأمین آن از سوی مجلس شورای اسلامی پیش‌بینی گردد.» همچنین بر اساس نظر شماره 1722 مورخ 1368/11/8 شورای نگهبان در رابطه لایحه برنامه اول توسعه اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 19 /10/ 1368 مجلس، «تبصره‌های 45 و 54 به‌لحاظ اینکه مستلزم تقلیل درآمد عمومی و افزایش هزینه عمومی می‌باشد و در لایحه دولت پیش‌بینی نشده است با اصل 75 قانون اساسی مغایر شناخته شد».

همچنین بر اساس نظر شماره 6393/30/82 مورخ 1382/12/20 شورای نگهبان در مورد لایحه دو فوریتی الحاق شش تبصره به ماده (1) قانون اصلاح ماده (60) و جدول شماره (2) قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و قانون بودجه سال 1382 کل کشور» مصوب جلسه مورخ نوزدهم اسفندماه یک‌هزاروسیصدوهشتادودو مجلس، «چون تبصره‌های (4) و (5) در لایحه دولت نبوده و موجب افزایش هزینه عمومی است و طریق تأمین آن معلوم نشده است مغایر با اصل 75 قانون اساسی شناخته شد».

همین رویه درخصوص لایحه اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرا سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسی مصوب جلسه مورخ بیست‌و‌دوم مهرماه یک‌هزاروسیصدوهشتادوشش مجلس، و طرح اصلاح بند (ک) ماده (20) و بند (و) ماده (44) قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه مصوب جلسه مورخ پنجم مهرماه یک‌هزاروسیصدونودویک مجلس تکرار شده‌است.

در قانون برنامه ششم توسعه، 22 مرتبه بر عبارت «در قالب بودجه سنواتی» تصریح شده‌است تا ایراد مغایرت با اصل (75) قانون اساسی براساس رویه‌های موجود تا آن زمان، رفع شود. توضیح اینکه با تصریح بر قید مزبور، حکم مندرج در قانون برنامه در صورتی قابل‌اجرا خواهد بود که در قوانین بودجه سال‌های آتی، تأمین مالی شود و در نتیجه، مغایرت با اصل (75) درخصوص چنین حکمی سالبه به انتفای موضوع خواهد شد؛ در عین حال همان‌گونه که در ادامه توضیح داده خواهد شد این روش، مغایر با اصول قانون‌نویسی موضوع‌بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری ابلاغی 1398/7/6 مقام معظم رهبری به نظر می‌رسد.

همان طور که اشاره شد، درج عبارت «پیش‌بینی در بودجه سنواتی» برای رفع مغایرت با اصل (75) در صورتی که به‌معنای الزام دولت به پیش‌بینی بار مالی در بودجه سنواتی باشد، قابل‌قبول نیست؛ زیرا براساس نظر تفسیری شماره 49749/30/91 مورخ 1391/12/23 شورای نگهبان، «درج عبارت «پیش‌بینی در بودجه سنواتی»، بدون تأمین منبع... طریق جبران کاهش درآمد یا تأمین هزینه جدید مذکور در اصل (75) قانون اساسی محسوب نمی‌گردد». همچنین شورای نگهبان چنین الزامی را بارها مغایر با صلاحیت انحصاری دولت در تقدیم لایحه دولت موضوع صدر اصل (52) قانون اساسی اعلام کرده است. در صورتی که به‌معنای الزام دولت به پیش‌بینی بار مالی در بودجه سنواتی نباشد (اختیار دولت به پیش‌بینی بار مالی در بودجه سنواتی)، نقض غرض است زیرا دولت همواره اجازه دارد که در بودجه اعتباری را پیش‌بینی کند و این‌گونه تصویب قانون برنامه که فاقد الزام و صرفاً بیان توصیه و خواهش از دولت باشد، وهن نظام قانون‌گذاری و مغایر با اصول قانون‌نویسی موضوع‌بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری ابلاغی 1398 مقام معظم رهبری، به نظر می‌رسد.

در نتیجه، حکم مندرج در بند الحاقی 91 مصوبه کمیسیون تلفیق برنامه هفتم، مبنی‌بر اینکه «دولت بار مالی کلیه قوانین از جمله احکام این قانون را در لوایح بودجه سنواتی در حدود درآمدهای وصولی پیش‌بینی و اجرا می‌نماید»، در صورتی که به‌منزله الزام دولت باشد مغایر اصول (52) و (75) قانون اساسی بوده و در صورتی که به‌معنای اختیار دولت باشد مغایر بند «9» سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری و به‌معنای این است که قانون برنامه هفتم، یک قانون معلّق خواهد بود که بر اساس اراده دولت، به اجرا در خواهد آمد. حکم بند الحاقی 2 ماده (118) مصوبه کمیسیون تلفیق برنامه هفتم مبنی بر اینکه «اجرای مواد و تبصره‌های الحاقی و تغییرات لایحه که دارای بار مالی است و همچنین اجرای احکامی که براساس کاهش منابع قابلیت اجرا ندارند، منوط به تأمین منابع مالی در قالب قوانین بودجه سنواتی می‌باشد»، فروکاستن نقش تصویبی مجلس و مغایر با اصول قانون نویسی است.

6. معرفی برخی احکام با بیشترین بار مالی

بر اساس قانون برنامه و بودجه مصوب سال ۱۳۵۱ برنامه عمرانی (توسعه[6]) پنج‌ساله برنامه جامعی است که برای مدت پنج سال تنظیم و به تصویب مجلسین می‌رسد و ضمن آن هدف‌ها و‌سیاست‌های توسعه اقتصادی و اجتماعی طی همان مدت مشخص می‌شود. در این برنامه کلیه منابع مالی دولت و همچنین منابعی که از طرف شرکت‌های‌دولتی و بخش خصوصی صرف عملیات عمرانی می‌گردد از یک طرف و اعتبارات جاری و عمرانی دولت و هزینه‌های عمرانی شرکت‌های دولتی و بخش خصوصی از طرف دیگر جهت وصول به هدف‌های مذکور پیش‌بینی می‌گردد. همچنین در بندهای دیگر ماده (1) این قانون اشاره شده‌است که برنامه‌های سالانه در واقع برش سالانه برنامه توسعه بوده و منابع مالی لازم اجرای آن‌ها در بودجه سنواتی تعیین می‌گردد.

اگرچه از زمان تصویب این قانون تاکنون ماهیت برنامه‌های توسعه در کشور تغییر یافته‌است و در عمل برنامه سالانه‌ای وجود ندارد؛ ولی باید دقت لازم را داشت که منطق ذکر شده در قانون برنامه و بودجه همچنان برقرار است. به‌عبارت دیگر برای آنکه برنامه توسعه تصویب شده قابلیت اجرایی داشته‌باشد اولاً باید منابع و مصارف آن مشخص باشد و ثانیاً منابع ذکر شده در برنامه قابلیت وصول داشته و کفاف هزینه‌های ایجاد شده را داشته‌باشد. پر واضح است که در صورت تأمین نشدن منابع لازم، نتیجه عدم اجرای برنامه خواهد بود. یکی از دلایل مهم برای این مسئله کسری ساختاری بودجه‌های سنواتی در چند سال اخیر در کشور است. لذا نمی‌توان انتظار داشت وظایف جدیدی توسط دولت در چارچوب منابع و مصارف بودجه قابل انجام باشد مگر آنکه منابع جدیدی به بودجه افزوده شود.

در کنار توضیحات فوق منابع و مصارف برنامه هفتم توسعه از منظر اصلاح ساختار بودجه نیز قابل تحلیل است. همان طور که پیش از این در گزارش‌های مختلف کارشناسی این موضوع تبیین شده‌است[7]، هدف اصلی اصلاح ساختار بودجه از نگاه مرکز پژوهش‌های مجلس در کنار افزایش بهره‌وری خدمات عمومی، کاهش کسری بودجه دولت و لذا آثار مخرب آن بر متغیرهای کلان اقتصادی نظیر تورم است. در سال‌های اخیر با کنترل هزینه‌های جاری دولت و بهبود مالیات ستانی کسری تراز عملیاتی تا اندازه‌ای بهبود و مقدار حقیقی کسری بودجه کاهش یافته‌است. لذا باید توجه داشت در صورتی که لایحه برنامه بر کسری بودجه دولت بیافزاید اقدامی در خلاف تلاش‌های انجام شده برای اصلاح ساختار بودجه، ثبات بازار و کاهش تورّم خواهد بود.

لازم به ذکر است لایحه برنامه هفتم توسعه بدون جدول منابع و مصارف به مجلس شورای اسلامی ارائه شد و لذا از ابتدا توان اجرای این برنامه توسط دولت قابل ارزیابی نبود. متأسفانه در فرآیند بررسی و تصویب احکام برنامه در کمیسیون تلفیق نیز جدولی به لایحه افزوده نشد. فقدان این جدول باعث شد تا در عمل حجم قابل توجهی از احکام که حاوی بار مالی جدید برای دولت است، توسط کمیسیون به لایحه اضافه شود. برخی از مهم‌ترین این احکام به شرح زیرند:

• افزایش سهم صدا و سیما از بودجه عمومی

در تبصره 2 بند«الف» ماده (77) گزارش کمیسیون تلفیق آمده است: ‌به‌منظور تحقق تکالیف و شاخص‌های تعیین‌شده در این قانون برای سازمان صدا و سیما، سازمان مکلف است در سال اول برنامه، نسبت به رشد هفتاد و پنج‌درصدی (۷۵%) سهم سازمان صدا و سیمای جمهوری اسلامی ایران (نسبت اعتبارات کل سازمان به منابع بودجه عمومی) اقدام و نسبت مذکور را در سال‌های اجرای برنامه اعمال کند.

در قانون بودجه سال 1402 اعتبارات صدا و سیما از منابع بودجه عمومی در جدول 7 و جدول 9 حدود 15 هزار میلیارد تومان است که معادل 0.7 درصد از منابع بودجه عمومی است. افزایش 75 درصدی این سهم نیازمند سالانه 11 هزار میلیارد تومان منابع جدید است. 

• افزایش سهم آموزش و پرورش از بودجه عمومی

مطابق یکی از ردیف های جدول مندرج در ماده (۸۷) گزارش کمیسیون تلفیق، سهم وزارت آموزش و پرورش از بودجه عمومی دولت با افزایش تدریجی سالانه باید به 15 درصد بودجه عمومی دولت برسد. در قانون بودجه سال 1402 سهم آموزش و پرورش با اعتبار حدود 200 هزار میلیارد تومان 10 درصد از بودجه عمومی دولت است. برای افزایش این سهم به 15 درصد می‌بایست بودجه این وزارت خانه به مبلغ 300 هزار میلیارد تومان برسد که با بار مالی 100 هزار میلیارد تومانی همراه است. با فرض اجرای گام به گام این هدف‌گذاری، حکم مذبور در سال اول 20 هزار میلیارد تومان، در سال دوم 40 هزار میلیارد تومان و در سال پنجم 100 هزار میلیارد تومان بار مالی دارد که متأسفانه منبعی برای تأمین آن در نظر گرفته نشده است.

• افزایش سهم قوه‌قضائیه از بودجه عمومی

‌ در بند الحاقی 2 ماده (113) گزارش کمیسیون تلفیق آمده است: به منظور تقویت اعتبارات قوه‌قضائیه در راستای کاهش اطاله دادرسی و سایر تکالیف و مأموریت‌های آنان دولت موظف است ضمن تثبیت سهم اعتبارات این قوه در قانون برنامه ششم (حداقل دو و نه دهم درصد ۲.۹%)، در اجرای قانون برنامه هفتم حداقل یک و یک دهم درصد (۱.۱%) از محل منابع بودجه عمومی دولت (منابع عمومی و اختصاصی) را از سال اول برنامه با نظر رئیس قوه‌قضائیه به سهم اعتبارات این قوه افزوده و در بودجه‌های سنواتی اختصاص دهد.

در بند (26) سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، تقویت و تثبیت سهم قوه‌قضائیه از بودجه عمومی مورد تأکید قرار گرفته است. در قانون بودجه سال 1402 اعتبارات دستگاه دادگستری جمهوری اسلامی ایران برابر 53 هزار میلیارد تومان و معادل 2.5 درصد منابع بودجه عمومی دولت است. لذا در صورت تثبیت سهم قوه از بودجه می‌بایست 2.5 درصد استمرار یابد. اما برای اجرایی شدن حکم مصوب کمیسیون تلفیق می‌بایست بودجه این نهاد به 83 هزار میلیارد تومان (معادل 4 درصد منابع بودجه عمومی) برسد که با بار مالی سالانه 30 هزار میلیارد تومان همراه خواهد بود.

• الزام دستگاه‌ها به خرج 1 درصد هزینه‌های خود در امور فرهنگی

در بند الحاقی 2 ماده (76) گزارش کمیسیون تلفیق آمده است: در راستای ارتقای اخلاق و فرهنگ اسلامی، شرکت‌های دولتی، بانک‌ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت مندرج در پیوست شماره (۳) قانون بودجه سنواتی مکلفند یک درصد (۱%) از هزینه‌های خود را برای هم‌افزایی و ارتقای فعالیت‌ها و تولیدات فرهنگی از قبیل موضوعات قرآنی، نمایشی، جوانی جمعیت، مطبوعاتی، رسانه‌ای نوین، نشر و کتاب و تولید محتوای فرهنگی فاخر فارسی در فضای مجازی و گردشگری، توسعه و آموزش سواد رسانه‌ای اختصاص دهند.

در این حکم بدون در نظر گرفتن شرکت‌های دولتی زیان‌ده و اصول شرکت‌داری و نیاز به سرمایه‌گذاری در کشور، الزام هزینه کرد یک درصد از هزینه‌های شرکت‌ها مطرح شده‌است. مطابق با محاسبات اولیه 1 درصد هزینه شرکت‌های دولتی حدود 20 هزار میلیارد تومان خواهد بود. در صورت اجرای دقیق این حکم به هزینه شرکت‌های دولتی 20 هزار میلیارد تومان افزوده خواهد شد که بخشی از آن تحت‌عنوان زیان و یا کاهش سهم سود در بودجه عمومی نیز منعکس می‌شود.

• اختصاص یک درصد از درآمدهای حاصل از نفت و گاز به وزارت راه

مطابق جزء(3) بند «ث» ماده (57)  گزارش کمیسیون تلفیق دولت مکلف شده‌است تا به‌منظور تکمیل و اجرای طرح (پروژه‌) های حمل‌ونقل ریلی شامل برقی‌کردن و دوخطه کردن مسیرها، توسعه ایستگاه‌ها، تراک‌بندی، انجام کامل تکالیف عقب‌مانده در حوزه ایمن‌سازی، بهسازی و بازسازی زیرساخت شبکه ریلی از جمله خطوط، ابنیه‌فنی،... همزمان با پرداخت سهم صندوق توسعه ملی نسبت به واریز یک درصد (۱%) منابع حاصل از صادرات نفت و گاز سهم دولت پس از گردش خزانه به‌حساب وزارت راه و شهرسازی اقدام نماید.

در قانون بودجه سال 1402 منابع حاصل از صادرات نفت و گاز سهم دولت حدود 600 هزار میلیارد تومان است که اختصاص یک درصد آن به وزارت راه (علاوه بر بودجه سالانه این وزارتخانه) بار مالی 6 هزار میلیارد تومانی برای دولت به‌همراه خواهد داشت.

• حذف حکم افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده

مطابق بند ث ماده (27) لایحه برنامه «از ابتدای اولین دوره مالیاتی، موضوع ماده (۱) قانون مالیات بر ارزش‌افزوده (مصوب ۱۴۰۰)، در سال دوم، نرخ موضوع ماده (۷) قانون مذکور، به‌عنوان مالیات سهم دولت هر سال یک واحد درصد تا سقف برنامه سیزده درصد (۱۳%) اضافه می‌شود. همزمان با افزایش نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده، هر سال یک واحد درصد (۱%) نرخ مالیات بر درآمد اشخاص حقوقی کاهش می‌یابد.»

حکم فوق در فرآیند بررسی لایحه برنامه هفتم در کمیسیون تلفیق برنامه حذف شد. مطابق با برآورد کارشناسی در سال 1402 افزایش یک درصد مالیات بر ارزش‌افزوده درآمدی حدود 40 هزار میلیارد تومان برای دولت ایجاد خواهد کرد و پس از گذشت 4 سال این درآمد سالانه بیش از 160 هزار میلیارد تومان خواهد رسید. حذف این حکم حجم قابل توجهی از درآمد پیش‌بینی شده دولت در طول سال‌های اجرای برنامه را خواهد کاست. همچنین مطابق اطلاعات سال ۱۴۰۱، برآورد می‌شود بار مالیاتی کاهش نرخ اشخاص حقوقی پس از گذشت ۴ سال حدود ۳۰ هزار میلیارد تومان باشد. بنابراین حذف بند مذکور به‌صورت خالص موجب کاهش درامد‌های مالیاتی دولت به میزان ۱۲۰ تا ۱۳۰ هزار میلیارد تومان خواهد شد.

• حذف و تغییر احکام با موضوع کاهش معافیت‌های مالیاتی

مطابق با بند «ث» ماده (27) لایحه دولت «وزارت امور اقتصادی و دارایی موظف است، با همکاری سازمان، ظرف مدت شش‌ماه پس از ابلاغ برنامه، لوایح قانونی موردنیاز برای کاهش تخفیفات، اعتبار مالیاتی، نرخ صفر، معافیت یا بخشودگی و ترجیحات مالیاتی و گمرکی به‌نحوی انجام‌می‌شود که ارزش واقعی مربوط به مجموع موارد مذکور، سالانه ده درصد (%۱۰) کاهش یابد و در پایان برنامه، پنجاه درصد (۵۰%) نسبت به سال اول برنامه کاهش یافته باشد.» مطابق با برآوردهای در دسترس میزان معافیت‌های اشخاص حقوقی در قانون مالیات‌های مستقیم در سال ۱۴۰۱ حدود ۳۴۰ هزار میلیارد تومان است که کاهش 50 درصدی آن در سال انتهایی برنامه منابعی معادل ۱۷۰ هزار میلیارد تومان را در اختیار دولت قرار خواهد داد.

همچنین مطابق برآورد‌های موجود، معافیت‌های مالیات بر ارزش‌افزوده در سال ۱۴۰۱ بیش از ۱۲۰ هزار میلیارد تومان است که کاهش ۵۰ درصدی آن در سال انتهایی برنامه منابعی معادل ۶۰ هزار میلیارد تومان را می‌تواند در اختیار دولت قرار دهد. بنابراین مجموعاً به‌واسطه این حکم، بیش از ۲۳۰ هزار میلیارد تومان منابع در اختیار دولت قرار خواهد گرفت. این حکم در کمیسیون تلفیق تغییر کرد و هدف‌گذاری مشخص دولت برای کاهش معافیت‌های مالیاتی حذف شد.

همچنین مطابق بند «ب» ماده (27) میزان درآمد مالیاتی از دست‌رفته دولت از محل مجموع معافیت، نرخ صفر، اعتبار، کاهش نرخ‌های مالیاتی و بخشودگی‌های مالیاتی در خصوص مالیات بر درآمد هر شخص حقیقی نمی‌تواند بیشتر از پنج میلیارد (5/۰۰۰/۰۰۰/000) ریال در سال باشد. این حکم به‌دنبال اعمال سقف معافیت مالیاتی برای اشخاص حقیقی بود که در کمیسیون تلفیق حذف شد. با توجه به عدم دسترسی به اطلاعات کافی، تخمینی برای این سرفصل در دسترس نیست.

• تأمین سبد معیشتی خانوارهای پنج دهک اول

در بند الحاقی 3 به ماده (31) دولت مکلف شده‌است به‌منظور حمایت و حفظ قدرت خرید خانواده‌های کم‌برخوردار (پنج دهک اول) و بازنشستگان بر اساس آزمون وسع در سال‌های اجرای برنامه نسبت به تأمین سبد معیشتی ماهانه شامل گوشت قرمز، گوشت سفید، تخم‌مرغ، پنیر، روغن مایع و ماکارونی به میزان معین از طریق واگذاری کالابرگ الکترونیک به‌گونه‌ای عمل نماید که سهم پرداختی خانواده‌های مذکور در طول سنوات برنامه حداکثر به میزان افزایش حقوق در قانون بودجه سنواتی افزایش یابد.

مطابق محاسبات انجام شده این حکم دارای بار مالی حدود 145 هزار میلیارد تومان در هر سال است^[8].. البته باید در نظر داشت که این محاسبه با فرض تداوم سیاست‌های حمایتی قبلی برای خانوارهای مشمول این طرح جدید (پرداخت یارانه‌های 300 و 400 هزار تومانی) محاسبه شده‌است و در صورتی که این سیاست به عنوان جایگزین یارانه نقدی برای اقشار هدف مطرح شود، بار مالی به شدت کاهش خواهد یافت.

• تأمین مابه‌التفاوت وام بهسازی و نوسازی خانه‌های روستایی

مطابق با بند الحاقی(3) ماده (51) گزارش کمیسیون تلفیق دولت مکلف به تأمین مابه‌التفاوت سود تا نرخ 5 درصد برای اعطای تسهیلات به نوسازی و بهسازی حداقل 200 هزار خانه روستایی شده‌است. با توجه به مبلغ 200 میلیون تومانی این وام و مابه تفاوت حداقل 15 درصدی تا نرخ تسهیلات شبکه بانکی، سالانه حدود 6 هزار میلیارد تومان اعتبار برای پوشش این اختلاف لازم است.

• رایگان شدن بیمه پایه برای پنج دهک درآمدی

مطابق با مصوبه کمیسیون تلفیق در بند «الف» ماده (73) لایحه برنامه، دولت مکلف به تأمین بیمه پایه حداقل پنج دهک پایین به‌صورت رایگان شده‌است. مطابق محاسبات دولت 3 میلیون و 700 هزار خانوار مشمول این حکم شده و با لحاظ هزینه 7 درصد حداقل دستمزد و 12 ماه پرداختی بیمه، هزینه سالانه در سال 1402 حدود 16 هزار میلیارد تومان خواهد بود.

• اجرای کامل تبصره (3) ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری

مطابق جزء (3) بند الحاقی (2) ماده (102) مصوبه کمیسیون تلفیق دولت مکلف به تأمین منابع لازم برای اجرای کامل تبصره (3) ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری با موضوع محاسبه امتیازات شغل و شاغل در نیروهای مسلح با ضریب 2.1 شده‌است. برآوردها حاکی از افزایش سرانه 3 میلیون تومانی حقوق در اثر اعمال این حکم بوده که می‌تواند بار مالی حدود 18 هزار میلیارد تومانی سالانه به

• افزایش نسبت مربی به دانش‌آموز

مطابق با آخرین آمار در دسترس در سال 1400 نسبت تعداد دانش‌آموز به مربی تربیت بدنی 560 نفر بوده است. در جدول مندرج در ماده (87) مصوبه کمیسیون تلفیق هدف برنامه برای این شاخص 280 نفر تعیین شده‌است به این معنا که با لحاظ ثبات تعداد دانش‌آموز، باید تعداد مربیان تربیت بدنی دو برابر شوند. در بخش دیگری از اهداف تعیین شده در حوزه آموزش و پرورش نسبت تعداد دانش‌آموز به مربیان تربیتی 150 تعیین شده و همچنین مقرر شده‌است تعداد مدارس بدون مربی تربیتی با حداقل 75 دانش‌آموز به صفر برسد. برآوردها برای دستیابی به این اهداف حاکی از نیاز به به‌کارگیری حدود 500 هزار نفر مربی جدید در آموزش و پرورش است. با لحاظ حرکت به‌سمت هدف در 5 سال اجرای برنامه تنها در سال اول و برای به‌کارگیری 100 هزار نفر نیروی جدید بار مالی اجرای حکم حدود 10 هزار میلیارد تومان خواهد بود. طبیعتاً در سال‌های بعد بار مالی حکم به‌صورت تجمیعی افزایش خواهد یافت.

• اختصاص ده درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به امنیت غذایی

مطابق اهداف تصویب شده در جدول ماده (32) گزارش کمیسیون تلفیق برای بخش کشاورزی باید سالانه 10 درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به موضوع امنیت غذایی اختصاص یابد. در بررسی‌های اولیه مشخص شد که سهم فعلی امنیت غذایی از طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای اندک بوده و لذا بخش اعظم این اعتبارات برای دولت دارای بار مالی است. زیرا دولت باید اعتبار طرح‌های موجود در این حوزه را از محل دیگری تأمین نماید. رقم اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در قانون بودجه سال 1402 برابر 375 هزار میلیارد تومان است که 10 درصد آن یعنی 37.5 هزار میلیارد تومان باید به امنیت غذایی اختصاص یابد و این به‌معنای ایجاد تکلیف جدید و بار مالی قابل توجه برای دولت است.

در کنار موارد فوق‌الذکر احکام بسیاری دیگری نیز دارای بار مالی هستند که محاسبه آن به‌صورت شفاف ممکن نیست. تأمین بودجه سازمان حج و زیارت از بودجه عمومی، مجوز استخدام آموزش و پرورش و تعداد بسیاری از احکامی که وظایف دولت را سنگین‌تر می‌نمایند بخشی از این احکام هستند.

عدم توجه به منابع و مصارف احکام تصویبی علاوه بر آثار تخریبی بر بودجه سالانه دولت منجر به عدم اجرای بخش قابل توجهی از احکام خواهد شد که نظیر آن در برنامه ششم توسعه مشاهده شده است.

7. بررسی امکان پذیری تحقق اهداف مندرج در گزارش کمیسیون تلفیق

در شرایطی که یکی از چالش‌های اصلی برنامه‌ریزی توسعه در ایران، عملکرد پایین مفاد این برنامه‌ها بوده‌است، لازم است در گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم به این مهم توجه گردد و در همین راستا کاستی‌ها برطرف گردد، تا احکام برنامه قابلیت اجرا شدن در دوره مورد نظر را داشته‌باشند و نیز ضروری است مواد پیشنهادی با منابع، ظرفیت‌ها و محدودیت‌های کشور متناسب باشند.

براساس گزارش «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه» میزان تحقق برنامه ششم توسعه حدود 9 درصد بوده است. به‌عبارت‌دیگر عدم تناسب اهداف برنامه ششم با ظرفیت‌ها و منابع کشور و نادیده گرفتن محدودیت‌های موجود، باعث بی‌اثر شدن برنامه ششم شد. در همین راستا انتظار این بود که کمیسیون تلفیق برنامه هفتم، بتواند تا حد ممکن از اهداف غیرواقع‌بینانه در لایحه جلوگیری نماید. با این حال به نظر نمی‌رسد که گزارش کمیسیون توانسته باشد، این مهم را به‌طور مناسبی پاسخ گوید. برای واکاوی این مسئله در گزارش کمیسیون تلفیق لایحه برنامه هفتم، می‌توان برخی اهداف کمّی برنامه هفتم را که هدف متناظری در برنامه ششم دارند مورد توجه قرار داد. جدول زیر این مهم را تبیین کرده است.

جدول 8. اهداف کمّی کلان مصوبه کمیسیون تلفیق برنامه هفتم توسعه و مقایسه با برنامه ششم و میزان تحقق آن

مأخذ: بر‌اساس قانون برنامه ششم توسعه و گزارش ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه به شماره مسلسل، 18309.

همان‌طور که مشاهده می‌شود برخی از مهم‌ترین اهداف کمّی برنامه ششم که هدف متناظری در گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم نیز دارند نه‌تنها اغلب به‌صورت حداقلی نیز محقق نشده‌اند بلکه در برخی موارد کاملاً در جهت عکس هدف مورد نظر عملکرد داشته‌اند. با توجه به اینکه تا‌کنون تحلیل آسیب‌شناسانه‌ای از‌سوی دولت و سازمان برنامه و بودجه کشور مبنی‌بر واکاوی علل عدم تحقق اهداف برنامه ششم ارائه نشده است، تکرار آنها در برنامه هفتم نیز نمی‌تواند موجبات اثربخشی و تحقق را فراهم آورد و ادامه این روند می‌تواند کارکرد برنامه‌های توسعه را از مهم‌ترین رکن نظام تدبیر به الزام شکلی به یک وظیفه قانونی تقلیل دهد و عملاً موضوعیت برنامه‌ریزی توسعه در کشور را با پرسش مواجه نماید.

8. گسترش تنوع نظامات اداری و استخدامی و وضع امتیازات خاص حقوق و مزایا برای برخی از کارکنان دولت

بندهای نهم^[9] و دهم^[10] اصل سوم قانون اساسی ضرورت رفع تبعیضات ناروا و ایجاد نظام اداری صحیح را مورد توجه قرار داده و همچنین در بند ششم سیاست‌های کلی نظام اداری بر رعایت عدالت در نظام پرداخت و جبران خدمات با تأکید بر عملکرد، توانمندی، جایگاه و ویژگی‌های شغل و شاغل و تأمین حداقل معیشت با توجه به شرایط اقتصادی و اجتماعی تأکید شده‌است. این در حالی است که یکی از ویژگی‌های مهم نظام پرداخت عادلانه، فراگیری یا عمومیت قوانین و مقررات حاکم بر آن نظام است. به‌عبارت دیگر در یک نظام پرداخت مطلوب تعداد دستگاه‌های اجرایی مستثنی شده از دامنه شمول قوانین و مقررات عمومی و دارای قوانین و مقررات خاص، حداقل بوده و قواعد حاکم بر تعیین میزان حقوق و مزایای عموم کارکنان بخش عمومی از یک منطق واحد تبعیت می‌کند.

البته توجه به این نکته ضروری است که تأکید بر وحدت حداکثری نظام قانونی حاکم بر حوزه جبران خدمات کارکنان بخش عمومی به‌معنای صرف‌نظر از تفاوت در ویژگی‌های کارکنان، گوناگونی شغلی ایشان و همچنین اختلاف عملکردی آن‌ها نبوده، بلکه به‌معنای تنظیم چارچوبی واحد برای پرداخت برابر، به کارکنان دارای شرایط و ویژگی‌های برابر در دستگاه‌های اجرایی گوناگون است. در این امتداد و براساس منطق یادشده، یکی از مهم‌ترین اهداف تدوین و تصویب قانون مدیریت خدمات کشوری در سال ۱۳۸۶، به‌عنوان جامع‌ترین سند قانونی کشور در حوزه امور اداری و استخدامی، سامان‌دهی قوانین و مقررات پراکنده این حوزه، از جمله حقوق و مزایا، بوده است. این در حالی است که مستثنی شدن پیاپی دستگاه‌های اجرایی مختلف از دامنه شمول این قانون و همچنین وضع برخی امتیازات و فوق‌العاده‌های خاص، خارج از چارچوب امتیازات و فوق‌العاده‌های موجود در این قانون، برای برخی از مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری، باعث شد قانون مادر حوزه اداری و استخدامی کشور پس از حدود ۱۳ سال^[11] از اجرا، به قانونی ناکارآمد و ضعیف مبدل گردد.^[12]

توجه به این نکته ضروری است که خروج شتابان برخی از دستگاه‌های اجرایی از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری، عمدتاً نه به‌واسطه قوت منطق و دلایل کارشناسی اقامه شده توسط ایشان، بلکه به‌دلیل تمایل کلیه دستگاه‌ها از برخورداری از آزادی عمل در استخدام نیروی انسانی مورد نظر و همچنین ایجاد امکان پرداخت حقوق و مزایای بیشتر بوده است و دستگاه‌هایی که از قوت چانه‌زنی بیشتری برخوردار بوده‌اند موفق به تصویب چنین احکامی شده‌اند.

نکته مهم دیگر آنکه تأکید بر ضرورت فراگیری نظام پرداخت کشور و عدم مستثنی شدن دستگاه‌های اجرایی از دامنه شمول قانون مدیریت خدمات کشوری به‌معنای بی‌عیب و نقص بودن این قانون نبوده، بلکه به‌معنای ضرورت اعمال اصلاحات لازم در متن این قانون و پرهیز از جزیره‌ای نمودن نظام پرداخت کشور است. اساساً درباره دستگاه‌های اجرایی خارج از شمول قانون مدیریت خدمات کشوری، طیف وسیعی از قوانین و مقررات خاص وجود داشته که این مسئله حدود پرداختی به مدیران و کارکنان این دستگاه‌ها را تابع میزان منابع در دسترس برای آن‌ها قرار داده است.

براساس توضیحات مطرح شده متأسفانه در گزارش کمیسیون تلفیق لایحه برنامه هفتم توسعه به ملاحظات یادشده توجه کافی نشده و تعدد نظامات اداری و استخدامی کشور و همچنین امتیازات حقوق و مزایای خارج از ضوابط فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری گسترش یافته‌است. در ادامه اهم محورهای ناظر به این موضوع مطرح شده‌است:

• تصویب فوق‌العاده‌های خدمتگزاری وسرایداری و شکل‌گیری نارضایتی و توقع مساعدت مشابه برای کارکنان اداری آموزش و پرورش به‌دلیل احتمال بیشتر شدن حقوق و مزایای خدمتگزاران و سرایداران از کارکنان اداری با سنوات خدمتی و سابقه تحصیلی مشابه؛ تبصره بند «ب» ماده (۸۸).
• اعطای اختیار افزایش حقوق قضات به پیشنهاد وزیر دادگستری و تصویب رئیس قوه قضائیه‌و احتمال ایجاد مطالبه مشابه برای اقشار متناظر نظیر اعضای هیأت علمی و غیره؛ ماده الحاقی (116).
• وضع فوق‌العاده‌های خاص خارج از ضوابط نظام پرداخت قانون مدیریت خدمات کشوری برای مشاغل تخصصی حقوقی و احتمال ایجاد تشتت در نظام پرداخت کشوری و بروز مطالبات مشابه برای سایر اقشار؛ ماده الحاقی (84).
• ‌تنفیذ مفاد ماده (٢٠) قانون حفاظت در برابر اشعه مصوب ۲۰ / ۱ / ۱۳۶۸مشتمل بر افزایش تا پنجاه درصد حقوق و مزایا به عنوان فوق‌العاده کار با اشعه با وجود پیش‌بینی فوق‌العاده سختی‌کار و کار در محیط‌های غیرمتعارف در ماده «۶۸» قانون مدیریت خدمات کشوری و احتمال بروز مطالبات مشابه برای سایر مشاغل دارای سختی کار نظیر کار با بیماران روانی، مواد شیمیایی و غیره[13]؛ ماده الحاقی (39).
• ابهام در شیوه تأمین مالی و میزان مبلغ در نظر گرفته‌شده جهت اعمال حمایت‌های مالی جهت کمک‌هزینه مهدکودک در دستگاه‌های اجرایی؛ بند «۲» ماده الحاقی (۴۴).
• معاف شدن اعضای هیأت علمی دانشگاه‌ها و مؤسسات آموزش‌عالی و پژوهشی از سقف حقوق و مزایا و همچنین سازوکارهای پلکان‌های مالیات بر حقوق و احتمال شکل‌گیری مطالبات مشابه برای سایر اقشار کارکنان دولت؛ ماده الحاقی (68).
• تشدید ناکارآمدی نظامات جبران خدمات دستگاه‌های اجرایی با حذف سقف حقوق و مزایا و احتمال بروز و تشدید پدیده حقوق نجومی با توجه به عدم وجود قواعد مشخص درخصوص پرداخت‌های خارج از حکم کارگزینی مدیران و کارکنان دولت؛ بند الحاقی به بند «الف» ماده (۱۸).
• شکل‌گیری تبعیض ناروا به واسطه الزام مصوبات هیات امناء دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی درخصوص برخورداری از مزایای قوانین و مقررات عام اداری و استخدامی و عدم الزام آن‌ها به تبعیت از محدودیت‌های این قوانین و مقررات‌؛ ماده الحاقی (72).
• مستثنی شدن سازمان بازرسی کل کشور، قوه قضائیه، مراکز جذب اعضای هیات علمی وزارت‌خانه‌های علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، صندوق شورای عالی علوم، تحقیقات و فناوری (عتف) شورای عالی انقلاب فرهنگی،‌ سازمان هواپیمایی کشوری از قانون مدیریت خدمات کشوری و سایر قوانین عام اداری و استخدامی کشور؛ ماده الحاقی (118)، ماده الحاقی بین ماده (116) و (117)، ماده الحاقی (70)، ماده الحاقی (71) و بند الحاقی «۳» به ماده (۵8).

9. جمع بندی و ارائه پیشنهادات

برنامه‌ریزی توسعه به مثابه گونه‌ای مداخله‌ی نهاد دولت و گونه‌ای سیاست‌گذاری در پاسخ به مسئله هم‌پایی و پرکردن هرچه سریع‌تر شکاف توسعه بین کشورهای در حال توسعه، طرح می‌شود که لازمه آن داشتن «تصویری از چشم‌انداز آتی جامعه» است و برنامه توسعه در صدد شناسایی حوزه‌های مورد مداخله و سیاست‌گذاری دولت جهت تخصیص منابع و تنظیم امور در افق میان‌مدت است. لیکن واقعیت این است که برنامه‌های توسعه در کشور، بیش از آنکه «برنامه توسعه» باشند، «فرصت‌هایی برای قانون‌گذاری به‌منظور رسیدگی به مسائل گوناگون کشور» قلمداد شده‌اند. مسائلی که گاه از جنس اقتضائات و ضروریات پیش‌رو بوده‌اند و گاه نیازهای قانونی دستگاه‌ها برای پیشبرد امور جاری خود و...، بنابراین دور از انتظار نیست که برنامه‌های توسعه نتوانند کمک شایانی به پیش‌برد امر توسعه در کشور کنند.

لایحه برنامه هفتم توسعه هم در ادامه چنین روندی و مشابه برنامه‌های توسعه قبل به مجلس محترم ارائه شد، در جمع‌بندی گزارش «اظهارنظر کلی در خصوص لایحه برنامه هفتم توسعه» ارزیابی این مرکز از لایحه دولت به شرح ذیل بوده است:

در حال حاضر و پس از بررسی دقیق گزارش کمیسیون تلفیق برنامه هفتم، به نظر می‌رسد بخش قابل توجهی از موارد فوق ، در خصوص این گزارش نیز صادق است[14] و لذا کماکان نمی‌توان گفت گزارش کمیسیون تلفیق به‌معنای واقعی «برنامه توسعه کشور» است و مجدداً با برنامه توسعه به‌عنوان «فرصتی برای قانون‌گذاری به‌منظور رسیدگی به مسائل گوناگون کشور» مواجه هستیم. در چنین فضایی در مقام مقایسه گزارش کمیسیون تلفیق برنامه و لایحه برنامه هفتم توسعه می‌توان به نکات ذیل اشاره کرد:

از جهت شکلی:

• تعداد احکام لایحه برنامه معادل 545 حکم بوده و در مصوبات کمیسیون تلفیق (بدون احتساب فصل مواد الحاقی) به 1008 افزایش یافته و لذا لایحه به میزان قابل توجهی حجیم‌تر شده‌است. بیشترین درصد افزایش تعداد احکام نسبت به لایحه به‌ترتیب در فصول «طرح‌های صنعت، معدن و رشد تولید»، «تأمین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد»، «زن، خانواده و جمعیت»، «میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی»، «ارتقا فرهنگ عمومی و رسانه»، «ارتقا نظام علمی، فناوری و پژوهشی» و کمترین درصد افزایش تعداد احکام نسبت به لایحه در فصول «سیاست خارجی»، «اصلاح صندوق‌های بازنشستگی» و «توسعه مسکن» اتفاق افتاده و تعداد احکام در فصول اصلاح نظام مالیاتی و اصلاح نظام اداری کاهش یافته‌است. به نظر می‌رسد این افزایش حجم با اولویت اصلی که مقام معظم رهبری در طلیعه سیاست‌های کلی تحت‌عنوان «پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت» مطرح کرده بودند و نیز تأکید ایشان بر «مسأله محوری» چندان همخوان نیست.
• تعداد 162 هدف کمی مندرج در ابتدای فصول لایحه (که گفته شده بود نیاز به اولویت بندی دارند و همگی قابلیت تحقق همزمان ندارند)، در گزارش کمیسیون تلفیق به 359 هدف بدون اولویت‌بندی مشخص افزایش یافته‌است.

از جهت محتوایی:

• نتیجه بررسی کارشناسی آن است که گزارش کمیسیون تلفیق در موارد متعددی که 48 مورد آن در جدول 3 (مربوط به 24 فصل متناظر با لایحه) و 8 مورد آن در جدول 5 (مربوط به فصل مواد الحاقی) فهرست شده، منجر به تقویت لایحه شده‌است و نیز در موارد متعددی که 40 مورد آن در جدول 4 (مربوط به 24 فصل متناظر با لایحه) و 18 مورد آن در جدول 6 (مربوط به فصل مواد الحاقی) فهرست شده، منجر به تضعیف لایحه شده‌است. علاوه بر این تعداد زیادی از احکام اضافه شده واجد ابهام یا کلی‌گویی و یا تکرار قوانین جاری هستند.
• از آنجایی که لایحه برنامه هفتم توسعه بدون جدول منابع و مصارف به مجلس شورای اسلامی ارائه شد، لذا از ابتدا امکان ارزیابی و توان‌سنجی دولت جهت اجرای تعهدات مطرح شده در لایحه برنامه پیشنهادی، برای مجلس وجود نداشت. متأسفانه در فرآیند بررسی و تصویب احکام برنامه در کمیسیون تلفیق نیز جدولی به لایحه افزوده نشد. فقدان این جدول باعث شد تا با تصویب کمیسیون تلفیق، تعداد قابل توجهی از احکامی که واجد بار مالی (افزایش هزینه یا کاهش درآمد) برای دولت هستند به لایحه افزوده شوند که در بخش 5 گزارش فهرست شده‌اند و اهم آنها عبارتست از: «افزایش سهم صداوسیما، آموزش و پرورش و قوه‌قضائیه از بودجه عمومی که مغایر اصل (126) قانون اساسی نیز هست»، «اختصاص یک درصد از درآمدهای حاصل از نفت و گاز به وزارت راه»، «حذف حکم افزایش تدریجی نرخ مالیات بر ارزش‌افزوده»، «حذف و تغییر احکام با موضوع کاهش معافیت‌های مالیاتی و اضافه‌شدن احکام متعدد دال بر قبول انواع هزینه‌ها به‌عنوان هزینه قابل‌قبول و یا اختصاص اعتبار مالیاتی» و «اختصاص ده درصد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای به امنیت غذایی». بر اساس تحلیل‌های حقوقی ارائه شده این احکام واجد ایراد اصل (75) قانون اساسی و در برخی موارد اصل (52) قانون اساسی هستند و علی‌القاعده از طرف شورای نگهبان با ایراد مواجه خواهند شد و با توجه به اینکه عمدتاً ذی‌نفعان در جامعه دارد، حذف آنها بعد از اعاده از شورای نگهبان هزینه اجتماعی قابل توجهی در پی خواهد داشت.
• براساس گزارش «ارزیابی عملکرد قانون برنامه ششم توسعه» حدود 9 درصد از احکام قانون برنامه ششم به‌صورت کامل محقق شده‌اند که علت اصلی عدم تحقق احکام «واقع بینانه نبودن» و «عدم تناسب با ظرفیت‌های کشور» و «عدم تأمین منابع مالی لازم» بوده است، با توجه به مطالب پیش گفته می‌توان انتظار داشت که میزان تحقق برنامه هفتم نیز مشابه برنامه‌های گذشته باشد.

به‌طور کلی بر اساس بررسی‌های صورت‌گرفته در مطالعه حاضر می‌توان گفت برای آن‌که خروجی نهایی که قانون مصوب مجلس است (ولو نه به عنوان برنامه توسعه کشور) نسبت به لایحه دولت و مصوبه کمیسیون تلفیق برنامه برتری داشته‌باشد، ضروریست است نکات ذیل در ادامه فرآیند رسیدگی در صحن علنی مجلس پیگیری شود:

1. تصویب احکام مطلوب لایحه و مصوبات کمیسیون تلفیق که منجر به تقویت لایحه شده‌است.
2. عدم تصویب احکام نامطلوب (دارای بار مالی، فراتر از ظرفیت و غیرقابل اجرا، با نگاه بخشی یا ...) و بخشی از اهداف کمی متعدد و فاقد اولویتی که در کمیسیون تلفیق تصویب شده و منجر به تضعیف لایحه شده است.
3. عدم تصویب احکام حاوی کلی‌گویی و فاقد تکلیف مشخص با هدف کاهش احکام قانون.
4. ارجاع فصل مواد الحاقی و بخش‌هایی از مصوبات تجمیعی که بیشترین احکام الحاقی را دارند (اعم از مواد 22، 31،  48، 99 و 118) به کمیسیون تلفیق جهت ارزیابی مجدد و تلخیص به‌دلیل فرصت محدود رسیدگی در صحن مجلس.