مقدمه

شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری ظرفیتی قانونی در اختیار وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی است که به‌موجب ماده (۳) قانون تشکیل سازمان میراث‌فرهنگی و گردشگری مصوب سال 1382 تأسیس شده که ریاست آن برعهده رئیس‌جمهور یا معاون اول او و دبیر آن وزیر مذکور است. این ظرفیت در لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی نیز مطرح شده و استمرار فعالیت آن مدنظر دولت است.

شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری با توجه به حوزه‌های بین‌بخشی و نیازمند هماهنگی میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی می‌تواند به‌عنوان ظرفیت و راه نجات فعالین حوزه‌های گردشگری، صنایع‌دستی و میراث‌فرهنگی و طبیعی در شرایط بحرانی و مشکلات اقتصادی باشد. شورای‌عالی -هرچند مطابق قانون، الزام مشخصی برای تشکیل تعداد جلسات در سال نداشته است، اما[1]- از زمان تأسیس با برگزاری هفت نشست تا 1398/9/16 به‌طور متوسط هر دو سال یکبار تشکیل جلسه داده است. شایان ذکر است دولت سیزدهم تاکنون هیچ جلسه‌ای از این شورا را تشکیل نداده است. درحالی که در اتفاقات مربوط به رکود ناشی از بحران جهانی بیماری کرونا، اغتشاشات و... حوزه‌های گردشگری، صنایع‌دستی و میراث‌فرهنگی لطمات بسیاری را متحمل شد و لزوم تشکیل جلسه و سیاستگذاری هدفمند برای این حوزه‌ها محسوس بود و در این‌باره دستگاه‌های نظارتی و بخش خصوصی درخواست‌ها و تلاش‌هایی برای تشکیل جلسات این شورای‌عالی دادند.[2] شایان ذکر است وزیر میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی در اظهارنظری، عدم کارایی شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری را دلیلی بر عدم پذیرش آن و عدم تمایل به تشکیل آن دانست،[3] اما قائم مقام وی در مورد تشکیل جلسه شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری با حضور ریاست‌جمهوری خبر داد که این امر تاکنون محقق نشده است.[4] آنچه مسلم است، شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری به‌واسطه جایگاه قانونی و نیازهای خاص دستگاه، موقعیت و فرصت ویژه‌ای است که نحوه مواجهه با آن کارایی یا عدم کارایی شورای‌عالی مذکور را مشخص می‌کند.

چالش‌های پیش‌روی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی

وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ازجمله دستگاه‌های اجرایی است که به‌واسطه‌ بین‌بخشی بودن و فراسازمانی بودن فعالیت‌ها، با چالش‌های متعددی درگیر است که شامل این موارد می‌شود:

• کاهش دسترس‌پذیری خدمات گردشگری برای گروه‌های اجتماعی مختلف جامعه.
• توسعه و تقویت بخش غیررسمی در گردشگری سلامت کشور.
• فقدان نگرش جامع به زنجیره‌ تأمین مواد اولیه تا توزیع صنایع‌دستی و بالا رفتن قیمت تمام‌شده‌ صنایع‌دستی داخلی.
• خسارات وارده به مالکین آثار ثبتی و واقع در حریم آنها به‌واسطه ثبت ملی یا تعیین حریم برای منافع عمومی.
• حفاری‌های غیرمجاز و قاچاق اموال تاریخی فرهنگی به سایر کشورها.
• همه‌گیری بیماری کرونا و تأثیرات آن بر کاهش تقاضای سفرهای داخلی و ورودی به کشور، آسیب‌های جدی به بخش خصوصی فعال در گردشگری و صنایع‌دستی.
• کاهش تقاضای گردشگری ورودی.
• عدم اجرای قوانین حوزه میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی به‌دلیل اختلافات و مسائل بین دستگاهی (مانند قانون حمایت از مرمت و احیای بافت‌های تاریخی فرهنگی مصوب سال 1398).

ظرفیت‌های شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری

به‌موجب ماده (3) و تبصره «1» آن از قانون تشکیل سازمان میراث‌فرهنگی و گردشگری مصوب سال 1382، شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری به ریاست رئیس‌جمهور یا معاون اول رئیس‌جمهور و دبیری رئیس سازمان میراث‌فرهنگی و گردشگری با استقرار دبیرخانه در سازمان میراث‌فرهنگی و گردشگری تشکیل شد. این شورا کلیه وظایف شورای سازمان میراث‌فرهنگی کشور[5] و شورای‌عالی ایرانگردی و جهانگردی[6] را برعهده گرفت و مطابق بندهای «الف»، «ب» و «ج» ماده (4) تشکیل سازمان میراث‌فرهنگی و گردشگری مصوب سال 1382 تصویب سیاست‌ها، خط‌مشی‌ها و برنامه‌های کلان، جلب حمایت بخش‌های مختلف (دولتی، غیردولتی، تعاونی و خصوصی) و فراهم‌آوری زمینه سرمایه‌گذاری بخش غیردولتی و افزایش سهم آن در حوزه‌های میراث‌فرهنگی و گردشگری را برعهده دارد.

همچنین مطابق ماده (9) این قانون و بند «۴» ماده (۵) اساسنامه شورای‌عالی ایرانگردی و جهانگردی مصوب سال 1370، اتخاذ تصمیمات برای رفع تنگناها و ایجاد تسهیلات مناسب برای توسعه و ایجاد هماهنگی در صنعت گردشگری و تنظیم‌گری نحوه صدور روادید برای سایر کشورها در جهت تقویت گردشگری ورودی، ازجمله سایر وظایف شورای‌عالی است. بنابراین هماهنگی بخشی، سیاستگذاری، نظارت بر اجرای مصوبات و حمایت از توسعه بخش گردشگری و میراث‌فرهنگی ازجمله دلایل تشکیل این شوراست.

جایگاه مصوبات شورای‌عالی به‌دلیل حضور ریاست‌جمهور یا معاون اول وی، 8 وزیر، 3 رئیس سازمان، نخبگان حوزه‌ها و الزام تمامی دستگاه‌ها به اجرای مصوبات این شورا، در حد مصوبات هیئت وزیران است.[7] بنابراین وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی ظرفیت بالایی را در اختیار دارد که اقدامات سیاستی و هماهنگی لازم در حوزه‌های فعالیتی خود را از طریق آن انجام می‌دهد.

جایگاه شورای‌عالی در ماده (5) لایحه اهداف، وظایف و اختیارات وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی که در تاریخ 1402/1/21 در مجلس شورای اسلامی اعلام وصول گردید، نیز مشخصاً حفظ شده‌ و صرفاً با تغییرات جزئی در تعداد اعضا و افزوده شدن عنوان صنایع‌دستی به این شورای دستخوش تغییرات شده است.

شایان ذکر است در لایحه مذکور تصویب فرایند و ضوابط ثبت و تشخیص میراث‌فرهنگی و طبیعی (بند «۳۰» ماده (۴)) و تصویب ضوابط نحوه تشخیص مصادیق نفایس ملی و منحصربه‌فرد (بند «۱۰»ماده (۴)) برعهده این شورا قرار گرفته است.

مصوبات شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری

این شورا از بدو شکل‌گیری تاکنون مجموعاً از تاریخ 1383/7/4 تا 1398/9/16 هفت نشست برگزار کرده که به‌طور میانگین در این‌بازه زمانی حدوداً هر دو سال یک جلسه تشکیل داده است و در طول دولت سیزدهم - نزدیک به 3 سال – هیچ تشکیل جلسه‌ای نداده است. جلسات مذکور به‌شرح ذیل است:

جدول 1. مصوبات شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری از ابتدا تاکنون

 بررسی‌ها نشان می‌دهد که حدود 30درصد از مصوبات به تصویب مجوز، تأسیس یا اجرای طرح، 25 درصد به تصویب یا تأیید تغییرات اساسنامه،‌ آیین‌نامه و دستورالعمل، 10 درصد در مورد ماهیت و اعضای شورای‌عالی، 8 درصد به ساماندهی و حمایت از حوزه‌های فعالیت سازمان، 8 درصد تصمیم‌گیری در مورد منابع انسانی سازمان، 5 درصد مرکز آموزش‌عالی میراث‌فرهنگی، 2 درصد هدف‌گذاری و 2 درصد حل اختلاف اختصاص داشته است.

نکته مهم، نقش‌آفرینی قابل‌توجه شورای‌عالی در رسیدگی به اختلاف بین‌دستگاهی در جلسه پنجم، تصویب دستورالعمل‌ها، برنامه‌ها و طرح‌های کاربردی و بین‌بخشی در جلسات دوم، سوم و ششم و الزام سایر دستگاه‌ها به اقدام لازم در جلسه پنجم است. بنابراین اقدامات شورای‌عالی به‌واسطه‌ ورود به مسائل کلیدی حوزه‌های وزارت و ایجاد تعامل بین دستگاهی، قابل‌توجه و مثبت ارزیابی می‌شود.

جمع‌بندی

بررسی چالش‌های اساسی وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی نشان از کاهش دسترسی‌پذیری گردشگری برای عموم جامعه، صدمات جبران نشده همه‌گیری بیماری کرونا به بخش خصوصی صنعت گردشگری و صنایع‌دستی، عدم جبران خسارات مردمی و بی‌رغبتی به حفظ میراث‌فرهنگی، افزایش حفاری غیرمجاز و قاچاق اموال تاریخی-فرهنگی و ضعف در زیست‌بوم کسب‌وکارهای صنایع‌دستی دارد. این درحالی است که شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری به‌واسطه ظرفیت‌های قانونی امکان سیاستگذاری، نظارت، جلب حمایت بخش خصوصی و رفع تنگناهای حوزه‌های فعالیتی وزارت را داراست.

بررسی عملکرد این شورا نشان می‌دهد که در بیش از 70 از مصوبات، در راستای امور اجرایی و هماهنگی‌های بین‌بخشی بوده است و با حل اختلافات بین‌بخشی، صدور دستورالعمل‌ها، برنامه‌ها و آیین‌نامه‌های لازم از فعالیت‌های وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی حمایت کرده است. ازآنجاکه ظرفیت تشکیل شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری به‌صورت قانونی در اختیار وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی قرار دارد، ناکارآمد دانستن کارایی شورا، به‌مثابه «قضاوت ظرف برمبنای عملکرد مظروف پیشین» و «بی‌عملی در قبال ظرفیت‌های قابل‌استفاده» است که به‌نظر غیرقابل توجیه و نوعی فرصت‌سوزی است.

فوریت، اهمیت و الزام برای هماهنگی بین‌بخشی و بین‌دستگاهی در حوزه‌های میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی -در شرایطی که بخش خصوصی به‌عنوان کنشگر کلیدی این حوزه‌ها نیازمند حمایت فوری است- غیرقابل‌ انکار است و عدم تشکیل شورای‌عالی میراث‌فرهنگی و گردشگری به زیان حوزه‌های سه‌گانه این وزارت ارزیابی می‌شود.   

شورای راهبری

وزارت میراث‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی

سازمان بازرسی کشور

کمیسیون فرهنگی مجلس شورای اسلامی