گزارش نظارتی در خصوص عضویت اشخاص حقوقی در جامعه خیرین مدرسه ساز

نوع گزارش : گزارش های نظارتی

نویسنده

پژوهشگر گروه توسعه تعاون، مشارکتهای مردمی و سرمایه اجتماعی دفتر اجتماعی، مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

به موجب تصویب نامه شماره ۱۱۷۴۷۱ / ت ۵۹۸۹۶ هیئت وزیران ابلاغی۱۴۰۱/۰۷/۰۴، وزیر آموزش و پرورش و رئیس سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس می توانند در هیئت امنا و هیئت مدیره جامعه خیرین مدرسه ساز که یک تشکل غیردولتی، غیرسیاسی و غیرانتفاعی است، عضویت داشته باشند. به همین سیاق نیز مدیران کل استان های دستگاه های مذکور می توانند در مجامع استانی این تشکل عضو شوند.
تصویب این مصوبه در بلندمدت باعث ایجاد تبعیض ناروا در میان تشکل های مردم نهاد، استحاله و تخریب ماهیت تشکل های مردمی، دلسردی، تضعیف و تعطیلی سایر تشکل های فعال در حوزه مدرسه سازی می شود. از این رو مصوبه پیش رو در تعارض با بند «۹» اصل سوم، و اصول بیست وششم و چهلم قانون اساسی و ناقض حکم «لا ضَرَر و لا ضِرار فی الاسلام» است.
برای رفع مشکلات ذکر شده و همچنین ممانعت از بروز فساد و روابط خارج از ضوابط بین مدیران دولتی و بخش غیردولتی پیشنهاد می شود، هیئت وزیران تصویب نامه مزبور را ابطال کند. همچنین در مصوبه ای جدید، عضویت مقامات، مدیران سیاسی و حرفه ای دولتی را در ارکان تشکل اعم از هیئت مؤسس، هیئت مدیره یا هیئت امنا، مدیرعامل، بازرس و سایر عناوین مشابه ممنوع کند.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

 

  • بیان مساله

هیئت‌وزیران در جلسه 1401/۶/30 به پیشنهاد شماره ۲۶۳۹۶ وزارت آموزش و پرورش، ماده (۱) آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد را به‌گونه‌ای اصلاح کرد که به‌موجب آن، عضویت وزیر آموزش و پرورش و رئیس سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس در هیئت‌امنا و هیئت‌مدیره جامعه خیرین مدرسه‌ساز کشور و مدیرکل آموزش و پرورش و مدیرکل نوسازی مدارس استان در هیئت‌امنا و هیئت‌مدیره مجمع خیرین مدرسه‌ساز هر استان بلامانع خواهد بود. پیرو این مصوبه نیز اشخاص ذکر شده در جامعه خیرین مدرسه‌ساز و مجامع استانی آن خیریه عضو شدند.

اجرای این مصوبه عوارض و پیامدهایی به‌شرح ذیل در میان تشکل‌های مردم‌نهاد و حلقه‌های میانی کشور خواهد داشت:

  1. بروز تعارض منافع به‌موجب قرار گرفتن مجری در مقام سیاستگذار، سرمایه‌گذار و ناظر پروژه‌های مدرسه‌سازی خیریه‌ای در کشور (در قانون بودجه ۱۴۰۲ کل کشور اعتباری معادل چهار هزار و ششصد میلیارد تومان برای پروژه‌های مدرسه‌سازی خیریه‌ای پیش‌بینی شده‌است)؛
  2. بروز تعارض منافع به سبب امکان تأثیر بر تصمیمات وزارت‌خانه و ادارات کل استانی آموزش و پرورش به خصوص در انتصاب‌های مدیران دستگاه‌های مزبور؛
  3. بروز ویژه‌خواری و تبعیض در میان تشکل‌های مردم‌نهاد فعال در حوزه مدرسه‌سازی که امکان عضویت مقامات مذکور در ارکان آنها وجود ندارد؛
  4. به وجود آمدن روندی که منجر به تخصیص اکثر خواهد شد. به‌عبارت‌دیگر وزرای «کشور»، «علوم، تحقیقات و فناوری»، «بهداشت، درمان و آموزش پزشکی»، رئیس سازمان حفاظت محیط زیست و سایر متولیان صدور مجوز تأسیس و فعالیت تشکل‌های مردم‌نهاد در کشور نیز این صلاحیت را خواهند یافت تا با ارائه پیشنهادهای مشابه به عضویت مجمع خیرین کشور، بنیاد خیرین دانشگاه، مجمع خیرین سلامت کشور، شبکه ملی تشکل‌های محیط زیست و منابع طبیعی کشور و سایر تشکل‌های کشور شوند. هیئت‌وزیران نیز علی‌القاعده نمی‌تواند از تصویب درخواست این دستگاه‌ها استنکاف کند.
  • یافته‌های پژوهش

براساس یافته‌های پژوهش حاضر، تصویب‌نامه هیئت‌وزیران از وجاهت لازم برخوردار نبوده و پیامدهای آن می‌تواند نهال نو‌پای توسعه اجتماعی از رهگذر مشارکت اجتماعی مردم را به مخاطره بیاندازد و آنچه مسئولان کشور در حوزه اقتصاد تلاش دارند تا پیامدهای تصمیمات ناصواب گذشته که یکی از آنها همین سیاق بوده است را بزدایند، اکنون باید شاهد شکل‌گیری جریان تبعیض‌آمیز، رانت‌ساز و مغایر با قواعد «تعارض منافع» در عرصه اجتماعی باشیم. اهم مشکلات تصویب‌نامه حاضر به‌شرح زیر است:

  1. باعث ایجاد تبعیض ناروا در میان تشکل‌های مردم‌نهاد کشور می‌شود که در تعارض با بند «۹» اصل سوم قانون اساسی است.
  2. باعث استحاله و تخریب ماهیت تشکل‌های مردمی می‌شود که در تعارض با اصل بیست‌وششم قانون اساسی است.
  3. باعث دلسردی، تضعیف و تعطیلی سایر تشکل‌های مردم‌نهاد فعال در حوزه مدرسه‌سازی می‌شود و حکم «لا ضَرَر و لا ضِرار فی‌الاسلام» نقض می‌شود. ازاین‌رو در تعارض با شرع و همچنین در تعارض با اصل چهلم قانون اساسی است.
  • پیشنهادها

عطف به مشکلات منطقی و حقوقی پیش‌گفته، پیشنهادهایی برای رفع موارد مذکور به‌شرح زیر ارائه می‌شود:

  1. هیئت‌وزیران با توجه به آرای کارشناسی برای برچیدن زمینه‌های رانت، تبعیض و بی‌عدالتی و همچنین برای ممانعت از بروز فساد و روابط خارج از ضوابط بین مدیران دولتی و بخش غیردولتی، تصویب‌نامه مزبور را ابطال کند.
  2. عبارت زیر به‌عنوان ماده الحاقی، جایگزین تبصره ماده (۱) آیین‌نامه تشکلهای مردم‌نهاد مصوب ۱۳۹۵ شود:

«‌عضویت در ارکان تشکل اعم از هیئت‌مؤسس، هیئت‌مدیره یا هیئت‌امنا، مدیرعامل، بازرس و سایر عناوین مشابه برای مدیران حرفه‌ای موضوع ماده (۵۴) و مدیران سیاسی و مقامات موضوع ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری و پست‌های هم‌تراز آنها در دستگاه‌های موضوع این قانون و همچنین کارکنان شاغل در کلیه پست‌های مدیریتی در هیئت‌مدیره، مدیریت عاملی و سایر مدیریت‌های اجرایی شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی و سازمان‌های زیرمجموعه وابسته یا تابعه آنها ممنوع است. این افراد می‌توانند صرفاً به‌عنوان عضو عادی خارج از ساعات اداری کارکنان دولت در امور اجتماعی تشکل‌ها مشارکت داشته ‌باشند».

  1. عبارت‌های زیر به‌عنوان مواد الحاقی به قانون برنامه پنجساله هفتم توسعه کشور افزوده شود.

3-1. تخصیص اعتبارات و وجوه عمومی در قالب کمک، هبه یا عناوین مشابه به تشکل‌ها توسط دستگاه‌های اجرایی ممنوع است.

3-2. واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در امور اجتماعی با اولویت تشکل‌های مردم‌نهاد و سایر نهادهای غیردولتی غیرانتفاعی و غیرسیاسی جامعه، براساس نظام رتبه‌بندی و قیمت تمام ‌شده کالا و خدمات و پس از ثبت در سامانه با رعایت قانون برگزاری مناقصات و قوانین و مقررات مرتبط با آن بلامانع است.

‌3-3. اعطای هرگونه تسهیلات حمایتی یا قرض‌الحسنه دولتی به تشکل‌های مردم‌نهاد صرفاً از طریق سامانه و پس از ثبت تسهیلات دولتی در آن و انجام برخط فرایند اعطای تسهیلات و رصد روند بازپرداخت آن در سامانه در سال ابتدایی تأسیس و فعالیت تشکل با بازپرداخت حداکثر پنج‌ساله امکان‌پذیر است.

‌3-4. دستگاه‌های اجرایی مکلف هستند ظرفیت‌ها، امکانات، تجهیزات و اماکن در اختیار دستگاه و مستحدثات رفاهی و آموزشی را صرفاً به‌صورت برخط در سامانه و براساس نتایج نظام رتبه‌بندی و براساس اولویت‌های دستگاه، به تشکل‌های مردم‌نهاد واگذار و بر صحت عملکرد تشکل‌ها در این خصوص نظارت داشته ‌باشد.

3-5. تشکل‌های مردم‌نهاد مکلف‌اند تمامی مبادلات مالی داخلی یا بین‌المللی را مطابق قوانین مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم اعم از الزامات مربوط به شناسایی مشتری، نگهداری سوابق و توقیف اموال انجام دهند.

 

مقدمه

 

هیئت‌وزیران در جلسه 1401/۶/30 به پیشنهاد شماره ۲۶۳۹۶ وزارت آموزش و پرورش، ماده (۱) آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد را به‌شرح ذیل اصلاح کرد:[1]

در انتهای تبصره ماده (۱) آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد موضوع تصویب‌نامه شماره ۶۷۷۳۵ ت / ۵۱۳۰۵ ه مورخ 1395/۶/6، عبارت «عضویت وزیر آموزش و پرورش و رئیس سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس در هیئت‌امنا و هیئت مدیره جامعه خیرین مدرسه‌ساز کشور و مدیرکل آموزش و پرورش و مدیرکل نوسازی مدارس استان در هیئت‌امنا و هیئت‌مدیره مجمع خیرین مدرسه‌ساز هر استان از شمول این تبصره مستثنی است» الحاق می‌شود.

مقرره فوق‌الذکر ایرادات ماهوی و حقوقی دارد که ناشی از عضویت مقامات دولتی در تشکل‌های مردم‌نهاد است.

 

نکاتی درباره تشکل‌های مردم‌نهاد

تشکل‌های مردم‌نهاد که در تصویب‌نامه سال ۱۳۸۴ هیئت وزیران با عنوان «سازمان غیردولتی» و پس از آن «سازمان مردم‌نهاد» و به‌اختصار «سمن» شناخته می‌شد، در تصویب‌نامه سال ۱۳۹۵ هیئت‌وزیران به «تشکل مردم‌نهاد»[2] تغییر عنوان یافت. این تشکل‌ها بر‌اساس ماده (71) منشور سازمان ملل از سال ۱۹۴۵ در جهان رسمیت پیدا کردند[3] و در ایران، پس از پیروزی انقلاب اسلامی در اواخر دهه هفتاد مورد توجه دستگاه‌های اجرایی قرار گرفتند. تشکل‌ها برای فعالیت‌های عام‌المنفعه و به‌صورت داوطلبانه در بستر مشارکت اجتماعی تأسیس می‌شوند و دارای اختصاصات در تعریف خود هستند که ماهیت تشکل را از سایر نهادها و سازمان‌ها متمایز می‌کند. مهمترین این ویژگی‌ها «غیرسیاسی»، «غیرانتفاعی‌»، «غیردولتی» و «داوطلبانه» بودن است.

در‌عین‌حال، بسیاری از دولت‌ها تلاش می‌کنند با حمایت از تشکل‌ها به اهداف توسعه پایدار از طریق مشارکت نهادمند مردم دست یابند و در این بین، الگو‌های متنوعی متناسب با شرایط کشورها برای تبیین چیستی و چگونگی تعامل دولت با این تشکل‌ها طراحی شده است. این الگوها عمدتاً دربرگیرنده حفظ استقلال و ماهیت غیردولتی تشکل‌ها از طرفی و نظارت، تسهیل‌گری و حمایت‌های مالی و حقوقی در چارچوب توزیع عادلانه و به‌دور از تبعیض، توازن ملی و منطقه‌ای و تعارض منافع از طرف دیگر است. به‌هر‌حال، ساختار حقوقی و تعاملی دولت‌ها باید به‌گونه‌ای باشد که با سازماندهی و توانمندسازی این تشکل‌ها امکان نظارت و مطالبه‌گری این اشخاص به بهترین نحو فراهم شود.

همان‌طور که قبلاً بیان شد، یکی از مهم‌ترین خصیصه‌های این تشکل‌ها، غیردولتی بودن آنهاست. این ویژگی به قدری مهم است که اگر کمیته سازمان‌های غیردولتی[4] شورای اقتصادی و اجتماعی سازمان ملل (اکو‌سوک)[5] گزارشی مبنی‌بر مداخلات مالی و اداری دولت در تأسیس و اداره تشکل‌هایی که حائز مقام مشورتی سازمان ملل[6] هستند، دریافت کند مقام مشورتی آنها را ابطال می‌کند. ازاین‌رو در ادامه، مفهوم «غیردولتی» تشکل‌ها در ساختار حقوقی کشور بررسی شده است.

 

 

 

جدول 1. روند تغییر مفهوم «غیردولتی» در تعریف تشکل‌های مردم‌نهاد در نظام حقوقی ایران

مقرره

مصوب

تعریف

تبصره «۲» ماده (۱) آیین‌نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان‌های غیردولتی‌

1384

واژه «غیردولتی‌» به این معناست که دستگاه‌های حکومتی در تأسیس و اداره سازمان دخالت نداشته باشند. مشارکت مقامات و کارکنان دولتی در تأسیس و اداره سازمان‌، در‌صورتی‌که خارج از عنوان و سمت دولتی آنان باشد، مانع وصف غیردولتی سازمان نخواهد بود.

تبصره ماده (۱) آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد

1395

منظور از غیردولتی، عدم وابستگی به دولت و نهادهای حاکمیتی، عدم دخالت دولت و نهادهای حاکمیتی در تأسیس، اداره و استمرار و همچنین عدم فعالیت مقامات و مسئولان و کارکنان دولتی و نهادهای حاکمیتی با استفاده از جایگاه حقوقی خود، به‌عنوان مؤسس یا عضو است

اصلاحیه تبصره ماده (۱) آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد

1400

منظور از غیردولتی، عدم وابستگی به دولت و نهادهای حاکمیتی، عدم دخالت دولت و نهادهای حاکمیتی در تأسیس، اداره و استمرار و همچنین عدم فعالیت مقامات و مسئولان و کارکنان دولتی و نهادهای حاکمیتی با استفاده از جایگاه حقوقی خود، به‌عنوان مؤسس یا عضو است. «عضویت بدون حق رأی مدیرکل آموزش و پرورش و مدیرکل نوسازی مدارس استان در هیئت‌مدیره مجمع خیرین مدرسه‌ساز هر استان از شمول این تبصره مستثناست».

اصلاحیه تبصره ماده (۱) آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد

1401

منظور از غیردولتی، عدم وابستگی به دولت و نهادهای حاکمیتی، عدم دخالت دولت و نهادهای حاکمیتی در تأسیس، اداره و استمرار و همچنین عدم فعالیت مقامات و مسئولان و کارکنان دولتی و نهادهای حاکمیتی با استفاده از جایگاه حقوقی خود، به‌عنوان مؤسس یا عضو است. «عضویت وزیر آموزش و پرورش و رئیس سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس در هیئت‌امنا و هیئت‌مدیره جامعه خیرین مدرسه‌ساز کشور و مدیرکل آموزش و پرورش و مدیرکل نوسازی مدارس استان در هیئت‌مدیره مجمع خیرین مدرسه‌ساز هر استان از شمول این تبصره مستثناست».

 

همان‌طور که در جدول فوق مشاهده می‌شود، مفهوم «غیردولتی» در تعریف تشکل‌های مردم‌نهاد در نظام حقوقی ایران دچار تغییرات زیادی شده است. ابتدا در سال 1384، مشارکت مقامات و مدیران دولتی با شخصیت حقوقی در تأسیس و اداره تشکل‌ها بلامانع بود. در سال ۱۳۹۵ کارکنان دولتی نیز به این مجموعه افزوده شدند. همچنین حضور مقامات، مدیران و کارکنان نهادهای حاکمیتی مانند دستگاه‌های دولتی از جایگاه حقوقی به‌عنوان مؤسس یا عضو ممنوع شد. پنج سال بعد (در سال 1400) مدیرکل آموزش ‌و پرورش و مدیرکل نوسازی مدارس استان مجوز عضویت در یکی از تشکل‌های شناخته شده کشور با عنوان جامعه خیرین مدرسه‌ساز را پیدا کردند. البته این حضور بدون حق رأی بود و صرفاً به‌عنوان ناظر در هیئت‌مدیره این تشکل عضویت داشتند. در سال ۱۴۰۱ علاوه‌بر مدیرکل آموزش و پرورش و مدیرکل نوسازی مدارس استان، وزیر آموزش و پرورش و رئیس سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس نیز مجوز عضویت در این تشکل را اخذ کردند. مهم‌تر اینکه، عضویت ایشان تنها محصور به شأن نظارتی آنها نیست بلکه در مجمع مذکور حق رأی هم دارند همچنین عضویت آنها محدود به هیئت‌مدیره نیست، بلکه می‌توانند در ترکیب هیئت‌امنای جامعه خیرین مدرسه‌ساز نیز حضور داشته باشند.

 

نکاتی درباره خیرین مدرسه‌ساز

آموزش در سده‌های ۱۲ و ۱۳ ه. ق در مکتب‌خانه‌ها و مدارس دینی ایران در حدی بود که افراد خواندن و نوشتن و حداکثر احکام دینی را بیاموزند. از میان افرادی که این مرحله را پشت سر می‌گذاشتند، عده معدودی که توانایی مالی و علاقه به فراگیری علوم بیشتری داشتند برای علم‌آموزی به شهرهای بزرگ و مذهبی می‌رفتند که دارای مدارس علوم دینی معتبر بودند. مدارس نوین در ایران از دوران محمدشاه قاجار شکل گرفتند. اولین مدرسه را کشیشی آمریکایی به‌نام پرکینز در ارومیه در سال ۱۲۵۴ ه. ق ساخت که علاوه‌بر دانش‌های جدید، قالی‌باقی و آهنگری نیز به کودکان تعلیم داده می‌شد. دومین مدرسه را اوژن بوره (کشیش فرانسوی) در سال ۱۲۵۵ ه. ق در تبریز بنا کرد. این‌ موارد جدا از تلاش‌های میرزا‌حسن رشدیه از بنیان‌گذاران مدارس نوین برای ایجاد مدرسه در شهرهای تبریز، مشهد و تهران است که شاید چون ایرانی بود، با سرزنش‌ها و آزار هم‌وطنان مواجه شد. دارالفنون نام مدرسه متوسطه‌ای بود که به ابتکار میرزا‌‌تقی خان امیرکبیر در زمان ناصرالدین‌شاه قاجار برای آموزش علوم و فنون جدید در تهران تأسیس شد. این مدرسه اولین مدرسه ایران به سبک مدارس عالی اروپا بود. امیر‌کبیر هفت معلم را در رشته‌های مختلف برای تدریس در این مدرسه از اتریش به ایران آورد. مدرسه مزبور سیزده روز قبل از قتل امیرکبیر یعنی در ششم دی‌ماه ۱۲۳۰ شمسی افتتاح شد.

 

جدول 2. تاریخچه اولین مدارس نوین ایران

سال (شمسی)

سازنده / خیّر

مدرسه

محل

1217

کشیش آمریکایی پرکینز

پسرانه

ارومیه

1218

کشیش فرانسوی اوژن بوره

پسرانه

تبریز

1230

میرزا تقی‌خان امیرکبیر

پسرانه دارالفنون

تهران

1268

میرزا حسن رشدیه

پسرانه رشدیه

تبریز

1269

از محل موقوفات شوکت‌الملک اول

شوکتیه

بیرجند

1278

احمدخان دریابیگی

سعادت مظفری

بوشهر

1284

بی‌بی‌خانم استرآبادی

دخترانه دوشیزگان

تهران

1286

طوبی آزموده

دخترانه ناموس

تهران

1298

سیدمحمد فرزان

احمدیه

زابل

1290

عبدالحق از فضلا و ادبای هندوستان

محمدیه

بندرلنگه

 

مدرسه رشدیه نام مدرسه‌ای است که میرزا حسن رشدیه در سال 1268 شمسی در ششگِلان تبریز تأسیس کرد. تا پیش از مشروطیت، در ایران به عوام چنین تلقین می‌شد که درس خواندن برای دختران لازم، جایز و پسندیده نیست. بی‌بی‌خانم استرآبادی اولین مدرسه دختران در ایران را به‌نام «دوشیزگان» در سال ۱۳۲۴ هجری قمری تأسیس کرد. اقدام جسورانه وی با مخالفت بسیاری روبه‌رو شد. سرانجام، با وجود ایستادگی بی‌بی‌خانم این فشارها باعث شد مدرسه دوشیزگان تعطیل شود. «ناموس» مدرسه دیگری برای دختران بود که در سال ۱۳۲۶ ه. ق توسط خانم طوبی آزموده در خیابان فرمانفرمای تهران تأسیس شد. پس از مقاومت‌های فراوان زنان در برابر هنجارهای غلط آن دوران، سرانجام در سال ۱۳۲۷ ه. ق کلیه دبستان‌های تهران دولتی شدند و رسماً تحت نظارت اداره فرهنگ قرار گرفتند و از آن به بعد، ۴۶ باب مدارس دخترانه و پسرانه تأسیس شد (Mehrgiti, 1397).

اما سنت حسنه مدرسه‌سازی در میان خیرین ایرانی نهادینه شده بود و بسیاری از خیرین و فعالان اجتماعی در قالب تشکل‌ها و مؤسسات خیریه‌ای اقدام به ساخت و نوسازی و تجهیز مدارس در کشور کردند. این اقدام باعث تجمیع سرمایه‌های اجتماعی و اقتصادی حوزه مدرسه‌سازی در کشور نیز شد.

 

 

جدول 3 برخی از تشکل‌های فعال در حوزه مدرسه‌سازی

سال تأسیس

عنوان

منطقه جغرافیایی

حوزه فعالیت

تاریخ صدور مجوز

مرجع صدور مجوز

آدرس

1365

بنیاد رشد

تهران

ملی

1383

نیروی انتظامی

https://roshdcharity.com/

1377

جامعه خیرین مدرسه‌ساز

تهران

ملی

-

-

http://jkh-madresesaz.ir

1381

خیریه مهر گیتی

تهران

ملی

1390

وزارت کشور

https://mehrgiti.com

1385

بنیاد شریف

تهران

ملی

1392

نیروی انتظامی

https://sharifngo.com/

1385

مجمع خیرین مدرسه‌ساز مرند

آذربایجان شرقی

استانی

1385

وزارت کشور

www.wikiniki.org

1388

مؤسسه خیریه فردای بهتر

تبریز

استانی

1389

فرمانداری تبریز

www.fardayebehtartabriz.com

1388

مؤسسه بانوان خیر مدرسه‌ساز آذربایجان شرقی

آذربایجان شرقی

منطقه‌ای

1388

-

www.wikiniki.org

1390

بنیاد خیریه موج مهربانی

فارس

ملی

1394

وزارت ورزش و جوانان

https://mojmehrbani.ir

 

 

 

 

اظهارنظر در خصوص تصویب‌نامه هیئت‌وزیران

 

 

 

چنانچه اشاره شد ماهیت تشکل‌های مردم‌نهاد بر غیردولتی، غیرسیاسی و غیرانتفاعی و داوطلبانه بودن استوار است. هرگاه یکی از ارکان تعریف تشکل‌ها از دایره تعریف خارج شود، ماهیت تشکل تغییر می‌یابد.

تقسیم سود و درآمد بین مؤسسین و مدیران و اعضای تشکل، فعالیت‌های سیاسی، اجبار و اکراه در تأسیس یا عضویت در تشکل‌ها و دخالت دولت یا مقامات دولتی در تأسیس، اداره و عضویت در تشکل‌ها، هویت جدید است که نیاز به تعریف مجدد و احکام جدیدی دارد. به‌عبارت دیگر استثنا جز یا کل از تعریف، به ماهیت موضوع اختلال وارد می‌کند.

پرسش اصلی این است که آیا هیئت‌وزیران شایسته است یک تشکل مردم‌نهاد را از غیرسیاسی بودن مستثنا کند و مجوز فعالیت‌های سیاسی در انتخابات را برای آن تشکل صادر کند؟ آیا صحیح است که به یک تشکل اجازه تقسیم سود به اعضای هیئت‌مدیره بدهد؟ یا اینکه یک تشکل را از «غیردولتی» بودن مستثنا کند؟ مستثنا‌ کردن یک تشکل از «غیردولتی» بودن به همان اندازه موجه است که مستثنا کردن آن از «غیرسیاسی» و «غیرانتفاعی» بودن.

غیردولتی بودن تشکل‌های مردم‌نهاد از این حیث اهمیت دارد که بخش غیردولتی به‌معنای واقعی در عرصه «اجتماعی» شکل گیرد و فعال شود و به سرنوشت خصوصی‌سازی بنگاه‌های اقتصادی در تحقق سیاست‌های اصل (44) قانون اساسی دچار نشود. تبصره ماده (۱) آیین‌نامه تشکل‌های مردم نهاد در تعریف قید غیردولتی بودن تشکل‌های مردم‌نهاد به‌درستی عضویت مقامات و مدیران دولتی و حاکمیتی را از جایگاه حقوقی در تشکل‌ها ممنوع کرده بود؛ اما عدم شناخت ماهیت این تشکل‌ها از جانب هیئت‌وزیران در طی دو سال این ساختار غیردولتی را تخریب کرد. دولت به‌موجب مصوبات هیئت‌وزیران در ابتدا به‌عنوان عضو ناظر و در سال بعد به‌عنوان رکن اصلی در ساختار این نهادهای مردمی مداخله کرد. این مصوبه‌ها مبنایی ناصواب است که می‌تواند منجر به استحاله ماهیت تشکل‌های مردم‌نهاد در آینده شود که در تعارض با اصل (26) قانون اساسی است. همچنین می‌تواند مبنای ریل‌گذاری ناصوابی در آینده اجتماعی کشور باشد.

اجرای این مصوبه عوارض و پیامدهایی در میان تشکل‌های مردم‌نهاد و حلقه‌های میانی کشور خواهد داشت که در ادامه به اهم این موارد اشاره شده است.

 

  1. تعارض منافع

به‌موجب بند «الف» ماده (۲) آیین‌نامه اجرایی بند «ت» ماده (۶۳) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه، سازمان برنامه و بودجه مکلف شده تا معادل کمک‌های تحقق‌یافته سال قبل خیرین مدرسه‌ساز، اعتبار لازم را جهت تکمیل طرح (پروژه)‌های نیمه‌تمام خیرین مدرسه‌ساز در بودجه سنواتی پیش‌بینی کند. به این منظور مبلغ ۲۸0۰ میلیارد تومان در ذیل ردیف سازمان نوسازی و توسعه و تجهیز مدارس کشور در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ منظور شده است. با استناد به این موارد، تصویب‌نامه هیئت‌وزیران به دو طریق از مصادیق تعارض منافع خواهد بود:

الف) وزارت آموزش و پرورش به‌عنوان دستگاه اجرایی که وظایف حاکمیتی از قبیل نظارت، توزیع عادلانه اعتبارات، کنترل پروژه، سیاستگذاری و ... را برعهده دارد با این مصوبه به‌طور توأمان با اشخاص حقوقی و حقیقی غیردولتی همراهی رسمی به‌عنوان عضو هیئت‌مدیره نیز می‌یابد. این اتفاق از مصادیق روشن تعارض منافع است که در‌عین‌حال در ایفای وظایف حاکمیتی آن وزارتخانه نیز اختلال ایجاد می‌کند.

ب) امکان تأثیرگذاری اعضای هیئت‌مدیره جامعه خیرین مدرسه‌ساز، بر تصمیمات وزارتخانه و ادارات کل استانی آموزش و پرورش به‌خصوص انتصاب‌های آنها فراهم می‌شود. این رویه به‌رغم انکار احتمالی که ممکن است در جهت خلاف این مدعا، مطرح شود در گذشته سابقه داشته است.

 

  1. بروز ویژه‌خواری و تبعیض

دستگاه حاکمیتی مکلف به تخصیص منابع و اعتبارات و ظرفیت‌های دولتی با رعایت اصول توزیع عادلانه، توازن ملی و منطقه‌ای، جلوگیری از تبعیض و ایجاد فرصت‌های برابر در برخورداری همه ذی‌نفعان از منابع و ظرفیت‌ها و مبارزه با ایجاد رانت و امتیازات ویژه است. در این بین در‌صورتی‌که دستگاه اجرایی عضوی از ارکان یکی از ذی‌نفعان حقوقی باشد، نمی‌تواند اصول یاد شده را پاسداری کند.

در سالیان اخیر، بودجه و اعتبارات مرتبط به حوزه بسیار مهم مدرسه‌سازی در مناطق کم‌برخوردار و کمترتوسعه‌یافته کشور در اجرای بند «ت» ماده (63) قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه کشور، رشد ملموسی داشته است.

 

شکل 1. اعتبارات مرتبط به خیرین مدرسه‌ساز در قوانین بودجه سال‌های ۱۴۰۰ و ۱۴۰۱ و لایحه بودجه ۱۴۰۲ (میلیون ریال)

 

 

 

وزارت آموزش و پرورش و سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس در سطح ملی و ادارات‌کل آموزش و پرورش و ادارات‌کل نوسازی مدارس استان مسئول تخصیص منابع و قانون فوق‌الذکر هستند. مدیران ارشد دستگاه‌های مذکور عضو رسمی هیئت‌امنا و هیئت‌مدیره یکی از خیریه‌های حوزه مدرسه‌سازی کشور یعنی جامعه خیرین مدرسه‌ساز هستند. پرسشی که مطرح می‌شود این است که آیا خیرین مدرسه‌ساز انحصار در تشکلی خاص دارد یا براساس اطلاعات و شواهد موجود، خیرین و تشکل‌های مختلفی به این امر مقدس مبادرت می‌ورزند. وزارت آموزش و پرورش نباید با رویکرد انحصار، برخورداری آنان از منابع و اعتبارات و ظرفیت‌ها از رهگذر ارتباط و پیوند با جامعه و مجمع خیرین به اعمال وظایف حاکمیتی خود مبادرت ورزد چه رسد به آنکه خود عضو آن باشد. چنین رویکرد تبعیض‌آمیزی مسلماً در تعارض با بند «۹» اصل سوم قانون اساسی است.

این مسئله باعث شده تا هر خیّر عضو تشکل یا خیّر مستقل و حقیقی که قصد مدرسه‌سازی و بهره‌مندی از اعتبارات موضوع بند «ت» ماده (63) قانون مذکور در قوانین بودجه را داشته باشد، مجبور است در جامعه خیرین مدرسه‌ساز عضو شود. در این شرایط سایر تشکل‌های فعال در حوزه مدرسه‌سازی خالی از خیّر مدرسه‌ساز خواهد شد و جامعه خیرین مدرسه‌ساز با انحصار غیررسمی ایجاد‌ شده، در این زمینه غنی‌تر و قوی‌تر از سایر تشکل‌ها خواهد شد و می‌تواند گردش مالی این حوزه را مدیریت کند. دلسردی و تعطیلی سایر تشکل‌های فعال در حوزه مدرسه‌سازی نیز پیامد نهایی این تصمیم نادرست خواهد بود.

علاوه‌بر موارد فوق، هم‌جواری و شراکت مدیران ارشد دولتی و مدیران ارشد جامعه خیرین مدرسه‌ساز، امکان نفوذ سیاسی و اقتصادی را برای مدیران جامعه فراهم می‌کند. ایشان می‌توانند در تصمیمات سیاسی (به‌طور مثال در انتصاب‌های دولتی وزارت آموزش و پرورش و سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس) و اقتصادی (به‌عنوان مثال در تدوین لایحه بودجه در حوزه مدرسه‌سازی) مداخله‌های جهت‌دار داشته باشند. در طرف مقابل نیز اعمال فشار برای عضویت مدیران دولتی در هیئت‌مدیره جامعه خیرین مدرسه‌ساز استان‌ها و کشوری دور از ذهن نخواهد بود. کما‌اینکه هم‌اکنون نیز تعدادی از مدیران ارشد وزارت آموزش و پرورش در هیئت‌مدیره این تشکل عضویت دارند.

 

  1. به وجود آمدن روندی که منجر به تخصیص اکثر خواهد شد

از این پس، وزارت کشور، وزارت علوم، تحقیقات و فناوری، وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، سازمان حفاظت محیط ‌زیست و سایر متولیان صدور مجوز تأسیس و فعالیت تشکل‌های مردم‌نهاد در کشور ‌این صلاحیت را خواهند داشت تا با ارائه پیشنهادهای مشابه از شمول تعریف تشکل‌های مردم‌نهاد مستثنا و به عضویت مجمع خیرین کشور، بنیاد خیرین دانشگاه، مجمع خیرین سلامت کشور، شبکه ملی تشکل‌های محیط زیست و منابع طبیعی کشور و سایر تشکل‌های کشور درآیند. هیئت‌وزیران نیز علی‌القاعده نمی‌تواند از تصویب درخواست این دستگاه‌ها استنکاف کند و نتیجه آنکه «استثنا» تبدیل به «تخصیص اکثر» خواهد شد و عملاً چنانچه پیشتر نیز گفته شد، تشکل‌های مردم‌نهاد از ماهیت اصلی خود خارج شده و استحاله می‌شوند یا اغلب آنان که به منابع و ظرفیت‌های دولتی دست نمی‌یابند بی‌انگیزه، منزوی و تعطیل شوند و همچنین دچار آسیب‌های مالی، فساد اقتصادی و یا آسیب‌های امنیتی شوند. این امر مصداق عینی اضرار به‌غیر و متعارض اصل چهلم قانون اساسی است.

 

جمع‌بندی و پیشنهادها

 

تصویب‌نامه هیئت‌وزیران از وجاهت لازم برخوردار نبوده و پیامدهای آن می‌تواند نهال نو‌پای توسعه اجتماعی از رهگذر مشارکت اجتماعی مردم را به مخاطره بیاندازد و آنچه مسئولان کشور در حوزه اقتصاد تلاش دارند تا پیامدهای تصمیمات ناصواب گذشته که یکی از آنها همین سیاق بوده است را بزدایند، اکنون باید شاهد شکل‌گیری جریان تبعیض‌آمیز، رانت‌ساز و مغایر با قواعد «تعارض منافع» در عرصه اجتماعی باشیم. اهم مشکلات تصویب‌نامه شماره ۱۱۷۴۷۱ / ت ۵۹۸۹۶ ه ابلاغی 1401/۷/4 هیئت‌وزیران در‌خصوص امکان عضویت وزیر آموزش و پرورش و رئیس سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس در هیئت‌امنا و هیئت‌مدیره جامعه خیرین مدرسه‌ساز کشور و مدیرکل آموزش و پرورش و مدیرکل نوسازی مدارس استان در هیئت‌امنا و هیئت‌مدیره مجمع خیرین مدرسه‌ساز هر استان به‌شرح ذیل است:

  1. باعث ایجاد تبعیض ناروا در میان تشکل‌های مردم‌نهاد کشور می‌شود که در تعارض با بند «۹» اصل سوم قانون اساسی است.
  2. باعث استحاله و تخریب ماهیت تشکل‌های مردمی می‌شود که در تعارض با اصل بیست‌وششم قانون اساسی است.
  3. باعث دلسردی، تضعیف و تعطیلی سایر تشکل‌های مردم‌نهاد فعال در حوزه مدرسه‌سازی می‌شود و حکم «لا ضَرَر و لا ضِرار فی‌الاسلام» نقض می‌شود. ازاین‌رو در تعارض با شرع و همچنین در تعارض با اصل چهلم قانون اساسی است.

 

برای رفع مشکلات ذکر شده پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

  1. 1. هیئت‌وزیران با توجه به آرای کارشناسی برای جلوگیری از انتصاب به ایجاد رانت، تبعیض و بی‌عدالتی و همچنین برای ممانعت از بروز فساد و روابط خارج از ضوابط بین مدیران دولتی و بخش غیردولتی، تصویب‌نامه مزبور را ابطال کند.
  2. عبارت زیر به‌عنوان ماده الحاقی، جایگزین تبصره ماده (۱) آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد مصوب ۱۳۹۵ شود:

«‌عضویت در ارکان تشکل اعم از هیئت‌مؤسس، هیئت‌مدیره یا هیئت‌امنا، مدیرعامل، بازرس و سایر عناوین مشابه برای مدیران حرفه‌ای موضوع ماده (۵۴) و مدیران سیاسی و مقامات موضوع ماده (۷۱) قانون مدیریت خدمات کشوری و پست‌های هم‌تراز آنها در دستگاه‌های موضوع این قانون و همچنین کارکنان شاغل در کلیه پست‌های مدیریتی در هیئت‌مدیره، مدیریت عاملی و سایر مدیریت‌های اجرایی شرکت‌های دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی و سازمان‌های زیرمجموعه وابسته یا تابعه آنها ممنوع است. این افراد می‌توانند صرفاً به‌عنوان عضو عادی خارج از ساعات اداری کارکنان دولت در امور اجتماعی تشکل‌ها مشارکت داشته باشند».

  1. عبارت‌های زیر به‌عنوان مواد الحاقی به قانون برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه کشور افزوده شود.

3-1. تخصیص اعتبارات و وجوه عمومی در قالب کمک، هبه یا عناوین مشابه به تشکل‌ها توسط دستگاه‌های اجرایی ممنوع است.

3-2. واگذاری طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای در امور اجتماعی با اولویت تشکل‌های مردم‌نهاد و سایر نهادهای غیردولتی غیرانتفاعی و غیرسیاسی جامعه، براساس نظام رتبه‌بندی و قیمت تمام ‌شده کالا و خدمات و پس از ثبت در سامانه با رعایت قانون برگزاری مناقصات و قوانین و مقررات مرتبط با آن بلامانع است.

‌3-3. اعطای هرگونه تسهیلات حمایتی یا قرض‌الحسنه دولتی به تشکل‌های مردم‌نهاد صرفاً از طریق سامانه و پس از ثبت تسهیلات دولتی در آن و انجام برخط فرایند اعطای تسهیلات و رصد روند بازپرداخت آن در سامانه در سال ابتدایی تأسیس و فعالیت تشکل با بازپرداخت حداکثر پنج‌ساله امکان‌پذیر است.

‌3-4. دستگاه‌های اجرایی مکلف هستند ظرفیت‌ها، امکانات، تجهیزات و اماکن در اختیار دستگاه و مستحدثات رفاهی و آموزشی را صرفاً به‌صورت برخط در سامانه و براساس نتایج نظام رتبه‌بندی و براساس اولویت‌های دستگاه، به تشکل‌های مردم‌نهاد واگذار و بر صحت عملکرد تشکل‌ها در این باره نظارت داشته باشد.

3-5. تشکل‌های مردم‌نهاد مکلف‌اند تمامی مبادلات مالی داخلی یا بین‌المللی را مطابق قوانین مبارزه با پول‌شویی و تأمین مالی تروریسم اعم از الزامات مربوط به شناسایی مشتری، نگهداری سوابق و توقیف اموال انجام دهند.

گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب)

تصویب‌نامه شماره ۱۱۷۴۷۱ / ت ۵۹۸۹۶ ه ابلاغی 1401/۷/4 هیئت‌وزیران مبنی بر عضویت وزیر آموزش و پرورش و رئیس سازمان توسعه، تجهیز و نوسازی مدارس در هیئت‌امنای جامعه خیرین مدرسه‌ساز در تعارض با قانون اساسی است و موجب بروز رانت و تبعیض ناروا در حوزه مدرسه‌سازی کشور خواهد شد.

 ۱. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوب ۱۳۵۸.
۲. قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل ‌کشور مصوب ۱۳۹۹.
۳. قانون بودجه سال ۱۴۰۱ کل ‌کشور مصوب ۱۴۰۰.
۴. لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور ابلاغی ۱۴۰1 هیئت‌وزیران.
۵. آیین‌نامه اجرایی تأسیس و فعالیت سازمان‌های غیردولتی مصوب ۱۳۸۴.
۶. آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد موضوع تصویب‌نامه شماره ۶۷۷۳۵ ت / ۵۱۳۰۵ ه مورخ 1395/۶/6.
۷. اصلاحیه تبصره ماده (۱) آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد موضوع تصویب‌نامه شماره ۹۶۸۴۷ / ت ۵۷۳۵۱ ه مصوب 1400/8/29 هیئت‌وزیران.
۸. اصلاحیه آیین‌نامه تشکل‌های مردم‌نهاد موضوع تصویب‌نامه شماره ۱۱۷۴۷۱ / ت ۵۹۸۹۶ ه مصوب 1401/۷/4 هیئت‌وزیران.
۹. تاریخچه مدارس در ایران Retrieved from، مؤسسه مردم‌نهاد مهر‌گیتی:
 https://b2n.ir/w95583
10.https://esango.un.org/civilsociety/displayAdvancedSearch.do?method=redefine&ngoFlag=e
11.http://jkh-madresesaz.ir
12.https://roshdcharity.com/
13.https://mojmehrbani.ir
14.https://mehrgiti.com
15.www.wikiniki.org
16.www.fardayebehtartabriz.com
17.https://sharifngo.com/