سابقه موضوع

از سال 1393 با تصویب بند «ف» تبصره «2» قانون بودجه سال 1393، بند «ی» تبصره «2» قانون بودجه سال 1394 و بند «ﻫ» تبصره «1» قانون بودجه سال 1395، تکلیف واگذاری قیر رایگان به وزارت راه و شهرسازی و چند نهاد دیگر به قانون بودجه اضافه شد که براساس آن وزارت نفت مکلف شده‌ است هرساله مقدار معینی قیر را به‌صورت رایگان در اختیار پروژه‌های عمرانی کشور قرار دهد. این درحالی است که بیش از 80 درصد عرضه قیر کشور در اختیار بخش خصوصی است. همچنین، ماده اولیه تولید قیر، موسوم به وکیوم باتوم را پالایشگاه‌ها تولید کرده و به غیر از دو پالایشگاه دولتی امام‌خمینی (ره) (شازند اراک) و آبادان، مابقی از طریق بورس عرضه می‌شود.

مطابق این روند قانونی، وزارت نفت مکلف شد مقدار معینی قیر را به‌صورت رایگان در اختیار پروژه‌های عمرانی کشور و سازمان‌های ذی‌ربط قرار دهد. حال آنکه پس از واگذاری پالایشگاه‌ها و خصوصی‌سازی کارخانجات قیرسازی، عمده تولید ماده اولیه (وکیوم باتوم) و محصول نهایی در اختیار وزارت نفت نیست. لذا تحویل قیر رایگان به دستگاه‌های دولتی و تسویه‌حساب فی‌مابین شرکت‌های خصوصی و بخش عمومی با مشکلاتی همراه شده است. مطابق قوانین بودجه‌های سالیانه، پس از آنکه واحدهای قیرسازی قیر خود را به‌صورت رایگان در اختیار وزارت راه و شهرسازی یا هر نهاد دیگری که در بندهای مذکور قانون به آن اشاره شده است، تحویل نمایند، دستگاه اجرایی مربوطه، واحد قیرسازی مورد نظر را برای دریافت وکیوم باتوم اعتباری به پالایشگاه معرفی می‌کند. پالایشگاه نیز موظف است در سقف تعهداتی که دارد وکیوم باتوم تولیدی خود را به‌صورت اعتباری در بورس عرضه کند تا شرکت‌هایی که حواله دریافت وکیوم باتوم دارند بتوانند به‌صورت رایگان خوراک وکیوم باتوم دریافت کنند.

در قوانین بودجه سالیانه مسئولیت جبران زیان پالایشگاه‌های خصوصی به‌دلیل عرضه رایگان وکیوم باتوم، در سال‌هایی بر‌عهده دولت و در برخی مواقع بر‌عهده وزارت نفت قرار می‌گرفت. منابع جبران مابه‌التفاوت قیمت وکیوم باتوم در بازار بورس نیز در سال‌های مختلف متفاوت بوده است؛ در برخی از سال‌ها از محل فروش خوراک میعانات گازی به پتروشیمی و پالایشگاه‌ها، بعضاً به‌صورت نقدی یا به‌روش اعمال تخفیف در قیمت نفت تحویلی به پالایشگاه این جبران پیش‌بینی شده است.

جدول 1. سابقه قانونی تخصیص قیر رایگان

تبیین مصوبه کمیسیون عمران

مصوبه کمیسیون عمران از طرح «اصلاح بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه 1402» به‌دنبال بازگشت حکم قانون بودجه سال 1402 به مصوبه اولیه مجلس در بودجه سال 1402 است. بر این اساس در سال ۱۴۰۲ وزارت نفت مکلف است معادل مبلغ دویست‌هزار میلیارد (۲۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ریال نفت خام از محل منابع داخلی در اختیار شرکت ملی نفت ایران در اختیار پالایشگاه‌ها قرار داده و به میزان آن، به‌صورت ماهیانه از ابتدای سال ۱۴۰۲ مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) به دستگاه‌های اجرایی موضوع این قانون تحویل دهد و در حساب‌های فی‌مابین خود و خزانه‌داری کل کشور اعمال و آن را از محل خوراک تحویلی تسویه کند. وزارت نفت مکلف است مابه‌التفاوت قیمت هر تن ۷۵ میلیون ریال با میانگین وزنی ماهیانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) در بورس را با تعدیل قیمت ماهیانه خوراک پالایشگاه‌ها از طریق شرکت ملی پخش و پالایش جبران و اعمال حساب کند. در صورت کاهش قیمت قیر، مقدار قیر تحویلی به دستگاه‌های موضوع این بند افزایش می‌یابد.

اظهار‌نظر کارشناسی

1. براساس اصول بودجه‌ریزی، شفافیت و جامعیت باید بر سند بودجه حاکم باشد. بنابراین متناظر با همه خدمات و فعالیت‌های دولت که مستلزم هزینه است، باید منابع آن از محل بودجه عمومی دولت دیده شده و مصارف ریالی آن تعیین شود. مطابق با این توضیح، تأمین قیر مورد نیاز دستگاه‌های اجرایی باید با انعکاس ریالی در منابع و مصارف عمومی بودجه دولت همراه شود. مصوبه کمیسیون عمران درباره طرح اصلاح بند «ک» تبصره «1» با حذف شیوه پرداخت اعتباری، اصول بودجه‌ریزی را مخدوش می‌کند.
2. نظارت مجلس شورای اسلامی و سایر دستگاه‌های متولی بر عملیات مالی دولت زمانی امکان‌پذیر است که تمام عملیات مالی دولت منطبق بر قانون بودجه و به‌صورت تراکنش‌های ریالی انجام شود. رصد و رهگیری عملکرد تخصیص قیر رایگان زمانی که سازوکار پرداخت اعتبار حذف می‌شود بسیار دشوار است. تجربه سال‌های گذشته اجرای قیر رایگان فیزیکی از نشت گسترده قیر به خارج از شبکه طرح‌های عمرانی حکایت دارد. این موضوع را بارها دستگاه‌های نظارتی و اطلاعاتی ذی‌ربط هشدار داده‌اند. انحراف طرح قیر رایگان به خارج از شبکه طرح‌های عمرانی به دو صورت متداول است: 1. پیمانکاران با بیش‌برآوری حجم قیر مورد نیاز پروژه یا تبانی با دستگاه اجرایی، قیر بیشتری دریافت کرده و مازاد آن به روش‌های مختلف به خارج از کشور قاچاق می‌شود. 2. پیمانکار با دریافت حواله از دستگاه اجرایی قیر باکیفیت و مرغوبی که از پالایشگاه‌ها یا کارخانجات قیرسازی دریافت می‌کند را در بازار آزاد به فروش رسانده و از مواد باکیفیت کمتر در پروژه عمرانی استفاده می‌کند.
3. ناظر به ایرادها و تجارب ناموفقی که سازوکار تحویل فیزیکی قیر رایگان به دستگاه‌های اجرایی در طول سالیان متعدد به‌همراه داشته است، هیئت‌عالی نظارت مجمع تشخیص مصلحت نظام، مصوبه مجلس شورای اسلامی را خلاف سیاست‌های کلی نظام تشخیص داد و بر این اساس مجلس حکم بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه سال 1402 را این‌گونه اصلاح کرد که پس از فروش مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) درآمد حاصله به خزانه واریز و سپس ۲۰ هزار میلیارد تومان میان دستگاه‌ها توزیع شده و آنها به تهیه قیر اقدام کنند. از‌آنجا‌که مصوبه کمیسیون فعلی به‌ دنبال بازگرداندن حکم بند «ک» تبصره «1» به همان مصوبه اولیه مجلس است، به‌نظر می‌رسد این اقدام به نتیجه مشابهی منجر خواهد شد.
4. در مصوبه کمیسیون، منابع لازم برای تأمین مواد اولیه قیر (وکیوم باتوم) محل ابهام است. در‌صورتی ‌که تأمین مالی از محل منابع داخلی شرکت ملی نفت ایران باشد، با توجه به کاهش درآمدهای شرکت ملی نفت ایران در سال‌های اخیر و نیز کاهش سهم این شرکت از عملکرد مصارف تبصره «14» قانون بودجه کل کشور، امکان اجرایی بودن تحمیل این بار مالی بر شرکت مذکور محل تأمل خواهد بود.
5. ابهام دیگر مصوبه کمیسیون، مربوط به عدم تعیین سقف ریالی برای بند مربوطه و ایجاد بار مالی بیش از رقم مندرج در طرح برای دولت و شرکت ملی نفت است. در خروجی تصویب شده مقرر گردیده تا «دولت مابه‌التفاوت قیمت هر تن 7.5 میلیون تومان با میانگین وزنی ماهیانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) در بورس را با تعدیل قیمت ماهیانه خوراک از طریق شرکت ملی پالایش و پخش جبران و اعمال حساب نماید. در صورت کاهش قیمت قیر، مقدار قیر تحویلی به دستگاه‌های موضوع این بند افزایش می‌یابد». به‌عبارت ‌دیگر دولت مکلف به تأمین رایگان بیش از 2.5 میلیون تن وکیوم باتوم (مستقل از ارزش آن) است.[3] در حال حاضر قیمت هر تن وکیوم باتوم در بورس کالا حدود 13 میلیون تومان ارزش‌گذاری می‌شود که طبق تکلیف مقرر شده در طرح مجلس، دولت باید به میزان بیش از 32 هزار میلیارد تومان منابع برای اجرای قانون تأمین کند. طبیعتاً با افزایش قیمت وکیوم باتوم در بورس کالا بار مالی اجرای این طرح افزایش خواهد یافت. در این‌صورت، مفاد این مصوبه به‌دلیل مغایرت با اصل هفتادوپنجم قانون اساسی محل تأمل بوده و نیز براساس نظر تفسیری شورای نگهبان نیز، قابل اصرار و ارسال به مجمع تشخیص مصلحت‌نظام نخواهد بود.

این‌گونه تکلیف و ایجاد بار مالی با اصول بودجه‌ریزی مغایرت داشته و از منظر کارشناسی مورد تأیید نیست. زیرا موجب کاهش شفافیت، پیش‌بینی‌پذیری و امکان مدیریت منابع و مصارف خواهد شد؛ لذا پیشنهاد می‌شود سقف ریالی برای هزینه‌کرد مجموع اعتبارات این بند قرار داده شود.

6. در مصوبه کمیسیون نحوه محاسبه قیمت وکیوم باتوم برای جبران زیان و تسویه با پالایشگاه‌ها دارای ابهام است. بنابر حکم قانون، مبنای محاسبه مابه‌التفاوت قیمت وکیوم باتوم از قیمت مصوب هر تن 7.5 میلیون تومان، میانگین وزنی ماهانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) در بورس کالاست. این درحالی است که قیمت وکیوم باتوم تولید شده ازسوی هر پالایشگاه براساس کیفیت و میزان رقابت در بورس متفاوت است. بنابراین زمانی که میانگین قیمت تمام معاملات وکیوم باتوم معیار قرار می‌گیرد، پالایشگاه‌هایی که قیمت محصول وکیوم باتوم آنها بیشتر از میانگین است، متضرر و پالایشگاه‌هایی که قیمت وکیوم باتوم آنها کمتر از میانگین است منتفع می‌شوند. بنابراین، سازوکار تعیین شده توجیه کارشناسی ندارد. شایان ذکر است که از نیمه دوم سال 1400 نیز بنابر مصوبه وزارت نفت، دقیقاً همین سازوکار درباره نحوه محاسبه مابه‌التفاوت قیمت وکیوم باتوم، به‌صورت میانگین وزنی ماهیانه تمام قیمت‌های معاملاتی بورس تعیین و اجرایی شده است. برای نمونه میزان زیان پالایشگاه تهران از محل تفاوت قیمت رقابتی محصول وکیوم باتوم این پالایشگاه در بورس با میانگین تمام قیمت‌های معاملاتی در پیوست گزارش شده که بالغ بر 200 میلیارد تومان است. لذا پیشنهاد می‌شود متن طرح به طریق زیر اصلاح شود: «مابه‌التفاوت قیمت هر تن 7.5 میلیون تومان با میانگین وزنی ماهیانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم) هر پالایشگاه در بورس».
7. تغییر ماهیت تخصیص اعتباری به فیزیکی به کاهش سقف منابع و مصارف قانون بودجه منجر می‌شود و نیازمند متمم (اصلاحیه) بودجه از‌سوی دولت است. در غیر این‌صورت مغایر با نظر تفسیری شماره 287 مورخ 1374/3/17 شورای نگهبان خواهد بود.[4]
8. در فراز پایانی صدر ماده واحده برای هزینه‌کرد اعتبارات این بند تا پایان شهریورماه سال 1403 مهلت داده شده‌ است. این درحالی است که اساساً ماهیت قانون بودجه یکساله است و در صورت صلاحدید و ضرورت به استمرار استفاده از منابع این بند، لازم است در فرایند رسیدگی به لایحه بودجه سال 1403 در مجلس مجوز مذکور مجدداً تصویب شود. تصویب این مجوز منجر به مخدوش شدن صورت‌حساب عملکرد سالیانه بودجه در سال 1402 و مغایر اصل سالیانه بودن بودجه است.
9. مطابق مصوبه کمیسیون عمران در ذیل ماده واحده، آسفالت راه‌های روستایی برای هر روستا تا 2500 تن از تشریفات مناقصه مستثنا شده است. برگزاری مناقصه برای انتخاب پیمانکار ترمیم راه منجر به شفافیت نحوه انتخاب پیمانکار، افزایش بهروری منابع بخش عمومی و کاهش احتمال تخلف و فساد خواهد شد. لذا کنار گذاشتن تشریفات مناقصه توصیه نمی‌شود. همچنین به بنیاد مستضعفان اجازه داده می‌شود تا 70 درصد آسفالت روستاها را به‌صورت تهاتری انجام دهد. انعقاد قرارداد تهاتری با پیمانکاران ساخت راه، ضمن ایجاد ابهام در ارزش (قیمت) روز قیر تحویلی منجر به فساد و کاهش کارایی در پروژه‌های عمرانی خواهد شد.

10- نظر به سوابق این موضوع و ایراد هیئت‌عالی نظارت بر این امر در فرایند تصویب قانون بودجه سال 1402 کل کشور، نظر به اینکه مصوبه کمیسیون بازگشت به مصوبه اولیه مجلس درخصوص لایحه بودجه سال 1402 است که مورد ایراد آن هیئت‌عالی قرار گرفت، مجدداً با این ایراد مواجه خواهد شد. درنتیجه، با توجه به ایراد هیئت‌عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام به بند «ک» تبصره «۱» بودجه سال 1402 مصوب مجلس، که عیناً در گزارش مصوب کمیسیون عمران تکرار شده، این گزارش مغایر با اصل یکصدودهم قانون اساسی است.

جمع‌بندی و پیشنهاد

مطابق با بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه سال 1402 تأمین قیر رایگان برای دستگاه‌های اجرایی باید به روش اعتباری و از محل تهاتر نفت خام سهم دولت با فراورده‌های پالایشگاه‌ها تأمین شود. مصوبه کمیسیون عمران بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه سال 1402 سازوکار اجرایی تأمین قیر رایگان را از روش اعتباری به تحویل کالایی تغییر داده و از‌سویی، تأمین منابع مالی اجرای آن دارای ابهام است. درباره مصوبه کمیسیون عمران نکات زیر قابل بیان است:

1. حکم پیشنهادی بر‌اساس نظر هیئت‌عالی نظارت بر سیاست‌های کلی نظام در قانون بودجه سال 1402 مغایر با سیاست‌های کلی نظام تشخیص داده شده‌ است.
2. در‌صورتی ‌که تأمین مالی از محل منابع داخلی شرکت ملی نفت ایران باشد، تحمیل این بار مالی بر شرکت مذکور از لحاظ امکان اجرایی محل تأمل است؛
3. تغییر ماهیت تخصیص اعتباری به فیزیکی به کاهش سقف منابع و مصارف قانون بودجه منجر می‌شود و این امر از طریق طرح نمایندگان، مغایر با نظر تفسیری شماره 287 مورخ 1374/3/17 شورای نگهبان خواهد بود.
4. به‌ جهت تعیین قیمت مشخص برای قیر در‌واقع سقف ریالی مصوبه کمیسیون ملغی شده و با لحاظ قیمت‌های کنونی در بورس کالا دولت باید به میزان بیش از 32 هزار میلیارد تومان منابع برای اجرای مصوبه کمیسیون تأمین کند. این بار مالی اضافی که محل تأمین مشخصی ندارد، مغایر اصل هفتادوپنجم قانون اساسی است. بر این اساس، این مصوبه، توسط مجلس قابل اصرار کردن و ارسال به مجمع تشخیص مصلحت‌نظام نخواهد بود.
5. تجربه سال‌های گذشته اجرای قیر رایگان فیزیکی از نشت گسترده قیر به خارج از شبکه طرح‌های عمرانی حکایت دارد. این موضوع را بارها دستگاه‌های نظارتی و اطلاعاتی ذی‌ربط هشدار داده‌اند.
6. ماهیت قوانین بودجه یکساله است و تمدید مهلت هزینه‌کرد اعتبارات این موضوع تا پایان شهریورماه سال 1403 مغایر اصول بودجه‌ریزی است. در صورت نیاز به استمرار استفاده از سازوکار این مصوبه در سال 1403، باید در جریان رسیدگی به لایحه بودجه سال 1403 مورد بررسی قرار گیرد.
7. مجوزهای مختلف ایجاد شده برای دستگاه‌های اجرایی ازجمله ترک تشریفات مناقصه، تهاتر قیر با پیمانکار صرفاً موجب عدم شفافیت، هزینه‌کرد ناکارا و فساد خواهد شد.

بر‌اساس نکات عنوان شده و مبتنی‌بر ارزیابی فنی، عمرانی، اقتصادی و بودجه‌ریزی، تصویب کلیات مصوبه کمیسیون درباره طرح «اصلاح بند «ک» تبصره «1» قانون بودجه سال 1402» توصیه نمی‌شود. با وجود این، در صورت اصرار بر تصویب کلیات مصوبه کمیسیون، برای بهبود و رفع برخی ابهام‌ها، بهتر است موارد ذیل اصلاح شود:

• تعیین محل تأمین مالی طرح قیر رایگان از محل تهاتر نفت خام سهم دولت به‌جای سهم شرکت ملی نفت،
• تعیین سقف ریالی برای هزینه‌کرد مجموع اعتبارات بند «ک» تبصره «1»،
• به‌منظور اصلاح رویه تسویه مابه‌التفاوت نرخ بازاری وکیوم باتوم پالایشگاه و نرخ تکلیفی قانون بودجه، عبارت «هر پالایشگاه» بعد از عبارت «میانگین وزنی ماهیانه قیمت‌های معاملاتی مواد اولیه (وکیوم باتوم)» افزوده شود،
• انتشار تفصیلی عملکرد و تخصیص قیر رایگان، به هر بخش و تحویل‌گیرنده نهایی، مقدار و مستندات پروژه به‌طور عمومی،
• ارائه تضامین معتبر و نظارت مؤثر بر تخصیص در محل مصرف، کمیت و کیفیت و گرید قیر تخصیص داده شده در محل پروژه،
• حذف مجوز ترک تشریفات مناقصه برای انتخاب پیمانکار ترمیم راه.

پیوست

آمار عملکرد پالایشگاه تهران در تحویل وکیوم باتوم رایگان و زیان وارده از محل اعمال نرخ میانگین ماهیانه برای تمام پالایشگاه‌ها