نظام تأمین مالی و بودجه ریزی حمل ونقل شهری

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسندگان

1 کارشناس گروه حمل و نقل دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

2 پژوهشگر گروه حمل و نقل دفتر مطالعات زیربنایی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

تأمین منابع مالی مورد نیاز برای ارتقای سطح خدمات حمل ونقل عمومی، همواره یکی از دغدغه های اصلی مدیران شهری بوده است. بررسی بودجه مصوب سال ۱۴۰۱ شهرداری های هفت کلان شهر کشور (شامل تهران، مشهد، تبریز، قم، اهواز، کرج و شیراز) نشان می دهد، سهم منابع ناپایدار در تأمین منابع مالی این شهرها، به طور متوسط حدود ۷۶ درصد است که ۵۶ درصد از این منابع از طریق فروش تراکم پایه و مازاد و پروانه ساختمانی تأمین می شود. ناپایداری در تأمین مالی شهرداری ها منجر به ناپایداری در حمل ونقل شهرها شده، به طوری که خودروهای سواری در اغلب کلان شهرهای کشور سهم غالب سفرهای روزانه شهروندان را به خود اختصاص داده اند. همچنین بررسی میزان اعتبارات در نظر گرفته شده در حوزه حمل ونقل شهری نشان دهنده آن است که در اغلب کلان شهرها، برای توسعه معابر و تملک اراضی، اعتبارات بیشتری نسبت به توسعه حمل ونقل عمومی در نظر گرفته شده است. ازسوی دیگر بررسی میزان کمک های دولتی به شهرداری های کلان شهرها بیانگر آن است که این شهرداری ها به طور متوسط حدود ۴ درصد از منابع خود را (بدون در نظر گرفتن اعتبارات حاصل از مالیات بر ارزش افزوده) از کمک های دولتی تأمین می کنند که در مقایسه با نمونه های مشابه در جهان، مقدار کمی محسوب می شود. نتایج این مطالعه بیانگر لزوم حمایت های مالی بیشتر دولت از شهرداری ها در احداث سامانه های حمل ونقل عمومی با مشارکت شهرداری ها بوده و بر استفاده از ابزارهای تأمین مالی جدید همانند هزینه پارکینگ و مالیات بر ارزش افزوده زمین و دارایی توسط شهرداری ها تأکید می کند.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

 بیان مسئله

اتکای بیش از حد شهرداری‌ها به منابع ناپایدار از یکسو و مصرف منابع مالی موجود برای توسعه زیرساخت‌های موتوری غیرعمومی (مانند احداث بزرگراه‌ها و معابر) ازسوی دیگر، پایداری حمل‌ونقل شهری را با مشکل مواجه کرده است. بررسی بودجه مصوب سال 1401 شهرداری‌های هفت کلان‌شهر کشور (شامل تهران، مشهد، تبریز، قم، اهواز، کرج و شیراز) نشان‌ می‌دهد سهم منابع ناپایدار در تأمین منابع مالی شهرها، به‌طور متوسط حدود 76 درصد است که 56 درصد از این منابع از طریق فروش تراکم پایه و مازاد و پروانه ساختمانی تأمین می‌شود. یکی از جنبه‌های کلیدی ایجاد پایداری در تأمین منابع شهرداری‌ها، بهره‌گیری از اصل «پرداخت هزینه توسط ذی‌نفع نهایی» است. براساس این اصل کسانی که از خدمات حمل‌ونقل یا بهبود حمل‌ونقل شهری بهره‌مند می‌شوند باید هزینه‌های آن را بپردازند. پروژه‌های حمل‌ونقلی سه نوع مزیت ایجاد می‌کنند: ۱. مزایای عمومی که به‌طور کلی نصیب جامعه می‌شود. طبق این اصل باید هزینه این مزیت توسط نهادهای عمومی نظیر دولت پرداخت شود؛ ۲. مزایای مستقیم که عمدتاً از کاربران سیستم حمل‌ونقل دریافت می‌شود و می‌تواند مستقیماً از آنها دریافت شود و ۳. مزایای غیرمستقیم که از افرادی دریافت می‌شود که از سیستم استفاده نمی‌کنند، اما از مزایایی مانند بهبود دسترسی، آمدوشد و افزایش فرصت‌های تجاری مرتبط با توسعه پروژه‌های حمل‌ونقل شهری بهره‌مند می‌شوند. دومین جنبه کلیدی، مفهوم «سرمایه‌گذاری عقلایی» است که در آن بر استفاده از ابزارهای تأمین مالی پایدار که منجر به افزایش افزایش سهم حمل‌ونقل عمومی و پاک شود، تأکید می‌شود. در حال حاضر، بدون تمرکز بر سرمایه‌گذاری عقلایی، انتخاب شهرداری‌ها، توسعه سیستم حمل‌ونقل با نگاه ساخت معابر بیشتر است. بنابه اصل منفعت، اگر منافع سیستم حمل‌ونقل شهری فراتر از شهر باشد باید دولت مرکزی نیز مشارکت کند. به همین دلیل است که کشورهایی مانند بریتانیا، ایالات‌متحده، آلمان، فرانسه، مکزیک، برزیل، چین و کلمبیا همگی برنامه‌هایی برای تأمین مالی زیرساخت‌های حمل‌ونقل شهری، به‌ویژه بهبود حمل‌ونقل عمومی انبوه‌بر دارند.

 یافته‌های کلیدی

 بررسی منابع تأمین‌کننده بودجه شهرداری‌ها در این مطالعه، نشان‌دهنده‌ سهم بسیار پایین دولت در منابع بودجه کلان‌شهرهای ایران است. این سهم به‌طور متوسط حدود 4 درصد از کل منابع (بدون در نظر گرفتن اعتبارات حاصل از مالیات بر ارزش‌افزوده) را شامل شده که فاصله‌ قابل‌توجهی با نمونه‌های مشابه خارجی دارد. برای مثال، سهم دولت در تأمین منابع شهرداری تهران تنها نزدیک به یک درصد است. این‌ درحالی است مطابق ماده (1) قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت، دولت مکلف بوده تا در جهت توسعه حمل‌ونقل درون‌شهری اقدامات مختلفی ازجمله توسعه ناوگان حمل‌ونقل همگانی ون، مینی‌بوس و اتوبوس و یکپارچه‌سازی و ساماندهی مدیریت حمل‌ونقل را انجام دهد. همچنین در ماده (7) قانون یاد شده، دولت موظف بوده تا به‌گونه‌ای سیاست‌های حمل‌ونقل شهری را تنظیم کند که سهم حمل‌ونقل عمومی از کل سفرهای درون‌شهری به 75 درصد برسد. همچنین با وجود آثار مثبت افزایش درآمدهای ناشی از حمل‌ونقل در بودجه شهرداری‌ها و اثر مثبت آن بر پایداری حمل‌ونقل شهرها، مطابق یافته‌های این مطالعه، سهم درآمدهای حمل‌ونقل از کل منابع بودجه شهرداری هفت کلان‌شهر مورد بررسی کمتر از 5 درصد است؛‌ درحالی که سهم حوزه مأموریتی حمل‌ونقل از کل مصارف بودجه شهرداری‌ها برای هفت کلان‌شهر مورد بررسی، بیش از 45 درصد است. بنابراین تمرکز شهرداری‌ها بر استفاده از روش‌های جدید تأمین مالی جهت توسعه حمل‌ونقل عمومی، اهمیت ویژه پیدا می‌کند. همچنین مطابق یافته‌های این گزارش، نسبت منابع در نظر گرفته شده برای حمل‌ونقل عمومی ریلی به‌غیر ریلی به‌طور متوسط برابر با 3/7 بوده است. این‌ درحالی است که اغلب کلان‌شهرها با بحران کمبود و فرسودگی ناوگان اتوبوس‌رانی مواجه‌اند. علاوه‌بر آن، بررسی سهم سفرها با حمل‌ونقل عمومی غیرریلی نشان‌دهنده فاصله‌ قابل‌توجه آن با هدف‌گذاری قانون توسعه حمل‌نقل عمومی (40 درصد) است.

 پیشنهاد راهکارهای تقنینی

 براساس یافته‌های این مطالعه، مهم‌ترین دلالت‌های سیاستی جهت بهبود وضعیت بودجه‌ریزی و تأمین مالی شهرداری‌ها با هدف ارتقای حمل‌ونقل عمومی در شهرهای بزرگ کشور‌ به‌شرح ذیل ارائه می‌شود:

  • پیشنهاد می‌شود دولت حمایت‌های مالی بیشتری از پروژه‌های نسبتاً کم‌هزینه حمل‌ونقل عمومی همانند توسعه ناوگان، تجهیزات و خطوط اتوبوس‌رانی، مینی‌بوس‌رانی و ون انجام دهد. نحوه انتخاب و ارزیابی پروژه‌های یاد شده باید به‌گونه‌ای باشد که پس از بهره‌برداری، سهم استفاده از حمل‌ونقل عمومی در شهر افزایش یافته و تعداد مسافر جابه‌جا شده نسبت به هزینه‌های صرف شده برای اجرای پروژه در کوتاه‌مدت و میان‌مدت،‌ قابل‌توجه باشد.
  • به دولت توصیه می‌شود، با توجه به وظیفه خود در ماده (7) قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت و با هدف مدیریت منابع مالی شهرداری‌ها و جلوگیری از افزایش سهم استفاده از وسایل‌نقلیه موتوری شخصی، مجوز اجرای پروژه‌های بزرگراهی در شهرها را بنابر ضرورت و با سخت‌گیری زیادی صادر کند. پیشبرد این راهبرد با استفاده از ظرفیت‌ شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور میسر بوده و موجب جلوگیری از ایجاد تقاضای سفر جدید با وسایل‌نقلیه موتوری شخصی و خنثی کردن سرمایه‌گذاری در توسعه حمل‌ونقل عمومی می‌شود.
  • لازم است شهرداری‌ها با استفاده از ظرفیت ماده (6) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، بهدرستی از ابزار قیمت‌گذاری پارکینگ بهره‌برداری کنند؛ به‌گونه‌ای که سهم حمل‌ونقل از منابع شهرداری‌ها افزایش معناداری یافته و بازدارندگی لازم برای استفاده از حمل‌ونقل شخصی و تغییر‌ به‌ سمت شیوه‌های حمل‌ونقل عمومی و پاک توسط شهروندان ایجاد شود.
  • پیشنهاد می‌شود دستگاه‌های دولتی همچون فرمانداری‌ها و استانداری‌ها، مداخلات خود در قیمت‌گذاری خدمات حمل‌ونقل عمومی، پارکینگ و موارد مشابه را در شهرها به حداقل برسانند.
  • پیشنهاد می‌شود دولت با هماهنگی شهرداری‌ها نسبت به تقدیم لایحه قانونی جهت دریافت مالیات بر ارزش‌افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی توسط شهرداری‌ها و مصرف آن برای حمل‌ونقل عمومی اقدام نماید.
  • ضرورت دارد شهرداری‌ها در نظام بودجه‌ریزی سالیانه خود، سهم حمل‌ونقل عمومی غیرریلی از مصارف بخش حمل‌ونقل را افزایش دهند. برای کاهش مصارف در بودجه سالیانه و انتقال آن به بخش حمل‌ونقل عمومی غیرریلی، ردیف‌های مربوط به تملک اراضی و توسعه معابر در اولویت می‌باشند.
  • ضروری است‌ شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور نسبت به بازنگری در تعریف پروژه‌های جدید حمل‌ونقل ریلی کلان‌شهرها اقدام کند و تنها در صورت توجیه تعداد مسافر به هزینه و توان تأمین مالی شهر مورد نظر، مجوز اجرای پروژه‌های جدید حمل‌ونقل ریلی صادر شود.

مقدمه

در شهرها سطح بالایی از تجمع انسان‌ها و تمرکز فعالیت‌های اقتصادی جریان دارد. با وجود زیرساخت‌هایی ازجمله سیستم‌های حمل‌ونقل سهولت فعالیت‌های اقتصادی امکان‌پذیر می‌شود. هرچه شهر بزرگ‌تر باشد، بر پیچیدگی آن افزوده شده و درنتیجه بروز مسائل و مشکلات نیز در آن به‌طور بالقوه افزایش می‌یابد. مدیریت این مشکلات و افزایش بهره‌وری شهری به‌شدت به کارایی سیستم حمل‌ونقل برای جابه‌جایی نیروی کار و تبادل کالاها بین مبادی و مقاصد مختلف بستگی دارد. مدیریت کارا و متوازن سیستم حمل‌ونقل به بهبود وضعیت اقتصادی، رضایت‌مندی شهروندان و ارتقای جایگاه منطقه‌ای و جهانی شهر کمک می‌کند، اما با بزرگ شدن شهرها و پیچیدگی امور مجموعه‌ای از مشکلات نیز به‌وجود می‌آید. برخی از این مشکلات مانند ازدحام، قدیمی و برخی دیگر مانند عدم توازن شهری یا آثار زیست‌محیطی، جدید هستند.

در میان همه چالش‌ها، مشکلات و نارسایی حمل‌ونقل عمومی از اهمیت بالایی برخوردار است. بسیاری از سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی یا بخش‌هایی از آنها یا بیش از حد استفاده می‌شوند یا کمتر مورد استفاده قرار می‌گیرند، زیرا تقاضا برای حمل‌ونقل عمومی در بازه‌های زمانی اوج و غیر اوج متفاوت است. این موضوع ارائه سطح مناسبی از زیرساخت‌های حمل‌ونقل و خدمات را دچار چالش می‌کند. برنامه‌ریزی برای تقاضای ساعات اوج باعث می‌شود که سیستم حمل‌ونقل در ساعات غیر اوج بسیار کم استفاده شود،‌ درحالی که برنامه‌ریزی برای تقاضای ساعات غیر اوج منجر به ازدحام در ساعات اوج مصرف می‌شود. این موضوع به‌ویژه در مناطق حومه شهر سبب ناپایداری مالی و نیز ناپایداری حمل‌ونقل می‌شود. حتی با وجود یارانه‌های دولتی و تأمین مالی از خود سیستم (برای مثال عوارض)، تقریباً هیچ سیستم حمل‌ونقل عمومی نمی‌تواند درآمد کافی برای پوشش هزینه‌های عملیاتی و سرمایه‌ای خود ایجاد کند [1].

در بسیاری از کلان‌شهرهای دنیا علاوه‌بر عدم تحقق بسیاری از اهداف حمل‌ونقل پایدار همانند سهم عمده سفرها با حمل‌ونقل عمومی، آلودگی‌های حداقلی زیست‌محیطی و مواردی از این دست، درآمد پایدار برای تأمین مالی طرح‌های حمل‌ونقلی نیز وجود نداشته و تأمین پایدار منابع برای شهرداری‌ها یکی از چالش‌های اساسی مدیریت شهری است. اتکای بیش از حد شهرداری‌ها به منابع ناپایدار و صرف منابع موجود برای زیرساخت‌های موتوری غیرعمومی مانند احداث بزرگراه‌ها و معابر، پایداری حمل‌ونقل را با مشکل مواجه کرده است. درواقع در بسیاری از شهرها، اولویت‌بندی در مخارج رعایت نشده و حمل‌ونقل عمومی در مراتب پایین‌تر اولویت شهرداری‌ها قرار گرفته است. از طرف دیگر عدم تفکیک ذی‌نفعان پروژه‌ها و خدمات شهری باعث شده که شهرداری‌ها نتوانند متناسب با هر ذی‌نفع هزینه‌ها و یا ارزش‌های ایجاد شده را مطالبه کنند و‌ درنتیجه با کاهش درآمدهای پایدار مواجه هستند.

با توجه به نکات مطرح شده درباره ضرورت تأمین اهداف حمل‌ونقل پایدار در شهرها و دشواری تأمین مالی برای طرح‌های حمل‌ونقلی، در این گزارش ابتدا به وضعیت منابع و مصارف بودجه شهرداری کلان‌شهر‌ها و پس از آن به راهبردهایی که به تقویت تأمین مالی پروژه‌های حمل‌ونقل عمومی می‌انجامد، پرداخته شده‌ است. علت پرداختن به کلان‌شهرها در این گزارش چالش‌های بی‌شماری است که چنین شهرهایی در مدیریت امور حمل‌ونقل شهری با آن مواجه‌ هستند. گزارش حاضر دارای پنج بخش کلی شامل مقدمه، سوابق تقنین وضعیت تأمین مالی حمل‌ونقل عمومی در شهرهای ایران ابزارهای تأمین مالی حمل‌ونقل عمومی و تجربیات موفق در تأمین مالی طرح‌های حمل‌ونقل عمومی است. پس از بخش‌های مقدمه و سوابق تقنین، در بخش سوم برای استخراج اطلاعات‌ جزییات منابع و مصارف شهرداری‌های کلان‌شهرها از بودجه مصوب سال 1401 این شهرداری‌ها (شامل تهران، مشهد، تبریز، قم، اهواز، کرج و شیراز) استفاده شده‌ است. شایان ذکر است با توجه به عدم دسترسی به اطلاعات تفصیلی بودجه مصوب شهرداری‌های اصفهان و کرمانشاه، وضعیت این دو شهر در بخش بررسی بودجه‌ریزی این گزارش مورد بررسی قرار نگرفت. همچنین برای به‌دست آوردن اطلاعات شهرداری‌ها در سایر کشورها از منابع خارجی بهره برده شده که در جای خود به آن اشاره شده‌ است. در بخش چهارم این گزارش برای ارائه مبانی نظری موضوع عمدتاً از گزارشی از بانک جهانی با عنوان «Sustainable Urban Transport Financing from the Sidewalk to the Subway» استفاده شده است. در بخش پنجم نیز تجربیات موفق جهانی در تأمین مالی طرح‌های حمل‌ونقل عمومی ارائه شده‌ است.

پیشینه پژوهش

 سوابق تقنینی مرتبط

با توجه به موضوع گزارش حاضر، در این بخش به سوابق‌ قانونگذاری در حوزه وظایف شهرداری‌ها و دولت نسبت به حمل‌ونقل شهرها و قوانین مرتبط با روش‌های تأمین مالی پرداخته‌ شده ‌است.

۱. قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت

قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت با هدف ساماندهی حمل‌ونقل عمومی در معابر شهری و بین شهری در سال 1386 مشتمل بر 13 ماده به تصویب رسید. در مواد (1) و (7) این قانون به نقش دولت در توسعه حمل‌ونقل عمومی، در ماده (9) به محدوده وظایف شهرداری‌ها در حوزه حمل‌ونقل بار و مسافر شهری، در ماده (7) به هدف‌گذاری برای افزایش سهم حمل‌ونقل عمومی از کل سفرهای شهری و در مواد (4) و (10) به حمایت‌های مالی دولت از حمل‌ونقل شهری پرداخته‌ شده ‌است.

۲. قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها

قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها مشتمل بر 17 ماده در سال 1401 به تصویب رسید. در ماده (2) این قانون به شرایط دریافت عوارض از ساکنین نواحی شهری و روستایی، در ماده (6) به ارائه مجوز به شهرداری‌ها جهت دریافت هزینه از شهروندان بابت پارکینگ، بارنامه شهری و ورود به محدوده‌ طرح‌های ترافیکی و زوج و فرد، در مواد (7) و (8) به سهم شهرداری‌ها از مالیات‌های مستقیم و در ماده (14) به کاهش هزینه‌های جاری شهرداری‌ها پرداخته‌ شده ‌است.

۳. قانون هوای پاک

 قانون هوای پاک مشتمل بر 17 ماده در سال 1396 به تصویب رسید. در ماده (7) این قانون به طراحی و ساماندهی تردد وسایل‌نقلیه موتوری و سامانه (سیستم) حمل‌ونقل شهری‌، در ماده (8) به ایجاد شرایط اسقاط وسایل‌نقلیه فرسوده و در مواد (9) و (10) به نوسازی ناوگان حمل‌و‌نقل عمومی شهری با اولویت شهرهای بالای دویست‌هزار نفر پرداخته‌ شده ‌است.

۴. قانون مالیات بر ارزش‌افزوده 1400

نسخه اصلاح شده قانون مالیات بر ارزش‌افزوده در سال 1400 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در مواد (32)، (38)، (39)، (41) و (42) قانون یاد شده منابعی از مالیات بر ارزش‌افزوده بر کالاهای مختلف برای شهرداری‌ها در نظر گرفته‌ شده ‌است.

۵. قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی

قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی مشتمل بر 35 ماده در سال 1389 به تصویب مجلس شورای اسلامی رسید. در ماده (15) قانون یاد شده به موضوع دریافت هزینه به‌ازای عرضه خدمات پارکینگ در شهرها پرداخته شده است؛ همان‌طور که قبلاً توضیح داده شد، این ماده با تصویب ماده (6) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها اصلاح شد. همچنین در ماده (23) قانون یاد شده، به موضوع تخلفات رانندگی و نحوه توزیع منابع آن اشاره‌ شده ‌است.

۶. قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور

در بند «ب» جزء «2» ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، طرح‌های بهینه‌سازی مصرف انرژی در بخش‌های مختلف ازجمله صنعت با اولویت صنایع انرژی‌بر و حمل‌ونقل عمومی و ریلی درون و برون‌شهری در زمره طرح‌هایی قرار داده شده که وزارت نفت و سایر‌ وزارتخانه‌ها مجاز به عقد قرارداد جهت سرمایه‌گذاری در آنها در ازای صرفه‌جویی در مصرف سوخت می‌باشند.

بررسی وضعیت تأمین مالی در کلان‌شهرهای ایران

۱. میزان پایداری منابع بودجه شهرداری‌ها

یکی از اهداف مهم شهرداری‌ها، پایداری هم‌زمان حمل‌ونقل و تأمین مالی طرح‌های عمرانی است. پایداری در معنای عام آن عبارت است از «ظرفیت تداوم فعالیت‌ها در آینده‌ای دور. هر کاری که بتواند به‌صورت نامحدود انجام شود، پایدار است. هر کاری که نتواند به‌طور نامحدود انجام شود، ناپایدار است» [2]. تأمین مالی پایدار فرایندی است که هنگام تصمیم‌گیری در مورد سرمایه‌گذاری ملاحظات زیست‌محیطی، اجتماعی و حاکمیتی ((ESG[1] در نظر گرفته‌ و منجر به سرمایه‌گذاری‌های بلندمدت بیشتر در فعالیت‌ها و پروژه‌های اقتصادی پایدار می‌شود. پایداری حمل‌ونقل نیز مفهومی کم‌وبیش مشابه دارد. درواقع در حمل‌ونقل پایدار نیز ملاحظات زیست‌محیطی، اقتصادی و اجتماعی منظور می‌شود. در جدول 1، اهداف مختلف پایداری در حمل‌ونقل نشان‌ داده ‌شده‌ است. دستیابی به اهداف پایدار اقتصادی، اجتماعی و‌ محیط‌ زیستی در بخش حمل‌ونقل مستلزم برنامه‌ریزی و حکمرانی خوب است و برنامه‌ریزی و حکمرانی خوب به برنامه‌ریزی یکپارچه، جامع و فراگیر و‌ قیمت‌گذاری کارآمد نیاز دارد.

 

جدول 1. اهداف پایداری در حمل‌ونقل شهری [3]

اقتصادی

اجتماعی

محیط ‌زیستی

بهره‌وری اقتصادی

برابری / انصاف

پیشگیری و کاهش تغییرات آب‌وهوا

توسعه اقتصادی محلی

ایمنی و امنیت

جلوگیری از آلودگی‌هوا، صدا و آب

بهره‌وری منابع

توسعه جامعه

حفاظت از منابع تجدیدناپذیر

توان مالی

حفاظت از میراث‌ فرهنگی

حفظ فضای باز

بهره‌وری عملیاتی

سلامت فردی و عمومی

حفاظت از تنوع زیستی

برنامه‌ریزی و حکمرانی خوب

برنامه‌ریزی یکپارچه، جامع و فراگیر

قیمت‌گذاری کارآمد

 

 

در شکل 1، سهم منابع پایدار و ناپایدار از کل درآمد شهرداری هفت کلان‌شهر کشور نشان‌ داده ‌شده‌ است. اطلاعات ارائه شده در این شکل و شکل‌های بعد از آن، برگرفته از بودجه مصوب سال 1401 هفت کلان‌شهر کشور ارائه شده است [4-10]. بودجه شهرداری‌های کشور از منظر طبقه‌بندی منابع و مصارف ساختاری مشابه بودجه دولت دارد که در بخش منابع شامل سه سرفصل کلی درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و واگذاری دارایی‌های مالی است. همچنین بخش مصارف شامل سرفصل‌های هزینه‌ها، تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و تملک‌دارایی‌های مالی است. در بخش منابع برخی اقلام پایدار و برخی ناپایدارند. درآمد پایدار، به درآمدهایی‌ گفته‌ می‌شود که دارای پنج ویژگی باشد، منبع آن از بین رفتنی نباشد یا با از بین رفتن آن، جایگزینی وجود داشته باشد؛ به‌طور پیوسته قابل وصول باشد؛ در دوره‌های مالی مختلف نوسان شدید نداشته باشد؛ همراه با افزایش هزینه‌ها افزایش یابد و موجب آسیب رساندن به توسعه شهری نشود [11]. مهم‌ترین منابع درآمدی پایدار شهرداری‌ها، درآمدهای حاصل از عوارض نوسازی، عوارض پسماند، عوارض سطح شهر، عوارض کسب و پیشه، مالیات بر مستغلات، عوارض سالیانه اتومبیل، مالیات بر ارزش زمین و بهای خدمات ناشی از بهره‌برداری خدمات عمومی شهری می‌باشند [12].

درآمدهای ناپایدار، درآمدهایی هستند که به‌طور مقطعی و براساس فعالیت‌های خاص، نصیب شهرداری می‌شوند که با حذف آن فعالیت، این درآمد مکتسبه نیز حذف خواهد شد. حتی ممکن است عواید حاصل از این درآمد، بسیار بالا باشد. درآمد ناشی از عوارض مازاد تراکم و درآمد ناشی از تخلفات ساختمانی، عوارض بر پروانه‌های ساختمانی، عوارض بر زمین‌های بایر و غیره، درآمدهای غیرمستمر یا ناپایدار هستند [13].

درنهایت با توجه به ادبیات موضوع، ردیف‌های مربوط به عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، درآمدهای ناشی از بهره‌برداری از فضای شهر (شامل عوارض نوسازی)، درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی شهرداری، بهای خدمات و درآمدهای مؤسسات انتفاعی شهرداری، بهای درآمد حاصل از وجوه و اموال شهرداری، درآمدهای ناشی از حمل‌ونقل و اعانات، کمک‌های اهدایی و دارایی‌ها به‌عنوان درآمدهای پایدار شهرداری‌ها در نظر گرفته شد. همچنین درآمدهای ناشی از توسعه شهر، منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی، کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی و جرائم کمیسیون ماده (100) به‌عنوان درآمدهای ناپایداری شهرداری‌ها در نظر گرفته شد.

همان‌طور که در شکل 1، مشخص است، سهم منابع پایدار از کل منابع شهرداری‌ها برای هیچ‌یک از هفت کلان‌شهر کشور به 50 درصد نمی‌رسد. بهترین شرایط از این جهت را شهرداری اهواز با 46/4 درصد سهم منابع پایدار داشته و پس از آن شهرهای تهران و کرج به‌ترتیب با سهم 30/5 و 29/4 قرار گرفته‌اند. بدترین وضعیت از نظر منابع پایدار نیز متعلق به شهرداری شیراز با 11/5 درصد از کل منابع بوده و پس از آن شهرداری قم با 12/4 درصد قرار دارد.

 

 

شکل 1. سهم منابع پایدار و ناپایدار از کل درآمد شهرداری هفت کلان‌شهر کشور در سال 1401

 

منبع: یافته‌های پژوهش براساس اطلاعات استخراجی از [4-10].

۲. سهم منابع مختلف در تأمین بودجه شهرداری‌ها

یکی از موارد حائز اهمیت در منابع بودجه شهرداری‌ها محل تأمین آن است. بخشی از منابع مربوط به عوارض و مالیات بوده و برخی شامل درآمدهای شهرداری از املاک و دارایی‌های آن است. همچنین کمک‌های دولتی نیز در همه شهرهای دنیا به‌عنوان یکی از منابع‌ قابل‌توجه به‌شمار می‌آید. جهت مقایسه وضعیت منابع و مصارف شهرداری کلان‌شهرهای کشور با سایر نقاط دنیا، از نسخه سال 2022 گزارش سازمان همکاری و توسعه اقتصادی (OECD) [14]، در زمینه امور مالی و سرمایه‌گذاری دولت‌های محلی استفاده شد. با در نظر گرفتن این ملاحظه که وظایف شهرداری‌ها در کشورهای مختلف متفاوت است، تلاش شد کشورهایی مورد بررسی قرار گیرد که با شرایط ایران مشابهت‌ داشته‌ باشند. برای نمونه شهرداری‌ها در کشور ما وظایف چندانی در قبال بهداشت و آموزش عمومی ندارند. بنابراین مطابق وظایف ارائه شده برای شهرداری‌ها در گزارش سازمان همکاری و توسعه اقتصادی [14]، کشورهای کانادا، اسپانیا، مالزی، آفریقای جنوبی و استرالیا از این حیث با شرایط شهرداری‌ها در کشور ما مشابهت داشته و جهت مقایسه انتخاب شدند. در شکل 2، سهم انواع منابع در بودجه شهرداری هفت کلان‌شهر با شهرداری‌های این کشورها مقایسه شده‌ است. در نمودارهای ارائه شده در شکل 2، بخش مربوط به درآمدهای مالیاتی و عوارض شامل ردیف درآمدهای ناشی از عوارض عمومی (شامل عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، درآمدهای ناشی از توسعه شهر، درآمدهای ناشی از حمل‌ونقل و درآمدهای ناشی از بهره‌برداری از فضای شهر)، درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی شهرداری، بهای خدمات و درآمدهای مؤسسات انتفاعی شهرداری است. بخش کمک‌های دولتی شامل ردیف کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی است. همچنین بخش درآمدهای اموال و دارایی‌ها شامل ردیف‌های بهای درآمد حاصل از وجوه و اموال شهرداری و منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای است.

همان‌طور که نمودار بالای شکل 3، مشخص است سهم عوارض و مالیات در منابع شهرداری‌های ایران (با احتساب درآمد حاصل از مالیات بر ارزش‌افزوده) با 57 درصد رقم‌ قابل‌توجهی است. این رقم‌ هم‌تراز با شهرداری‌ها در کشورهای استرالیا، آفریقای جنوبی، کانادا و اسپانیا است. مورد حائز اهمیت دیگر، سهم پایین دولت در منابع بودجه کلان‌شهرهای ایران است. این سهم حدود 4 درصد از کل منابع (بدون در نظر گرفتن اعتبارات حاصل از مالیات بر ارزش‌افزوده) را شامل شده که با بیشتر شهرداری‌ها در کشورهای مورد مطالعه در این گزارش فاصله دارد. مطابق نمودار بالای شکل 2، کمترین فاصله را در این زمینه ایران با کشور مالزی دارد. نمودار پایین شکل 2، مقایسه بین منابع هفت کلان‌شهر نشان‌ داده ‌شده‌ است. بر این اساس، شهرهای تهران و اهواز با سهم 77 و 71 درصدی مالیات و عوارض در تأمین منابع شهرداری پیشتاز بوده‌اند. همان‌طور که قبلاً بیان شد سهم کمک‌های دولت در منابع شهرداری‌ها کم است. بیشترین سهم مربوط به تبریز با 9/23 درصد بوده، پس از آن شهرهای مشهد، اهواز، قم، شیراز، کرج و تهران قرار دارند. گفتنی است سهم دولت در تأمین منابع شهرداری تهران تنها برابر با 0/95 درصد برآورد شده‌ است. پیشنهاد می‌شود حمایت‌های دولت در کشور ما متمرکز بر توسعه حمل‌ونقل عمومی با مشارکت شهرداری‌ها باشد. بااین‌حال، طی دهه‌های گذشته با وجود تعریف چنین سازوکارهایی به‌تدریج دولت به تعهدات خود عمل نکرده است. در این زمینه ضروری است دولت با همکاری سازمان‌ برنامه‌وبودجه، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و‌ شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور، حمایت‌های مالی بیشتری از پروژه‌های نسبتاً کم‌هزینه حمل‌ونقل عمومی همانند توسعه ناوگان، تجهیزات و خطوط‌ اتوبوس‌رانی،‌ مینی‌بوس‌رانی و ون انجام دهند. نحوه انتخاب و ارزیابی پروژه‌های یاد شده باید به‌گونه‌ای باشد که پس از بهره‌برداری، سهم استفاده از حمل‌ونقل عمومی در شهر افزایش یافته و تعداد مسافر جابه‌جا شده نسبت به هزینه‌های صرف شده برای اجرای پروژه در کوتاه‌مدت و میان‌مدت،‌ قابل‌توجه باشد.

شایان ذکر است که در صورت حذف عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده از دسته منابع حاصل از درآمدهای مالیاتی و عوارض و افزودن آن به دسته منابع دولتی، متوسط منابع حاصل از درآمدهای مالیاتی و عوارض برای هفت کلان‌شهر، 42 درصد و متوسط منابع حاصل از کمک‌های دولتی به 19 درصد می‌رسد. در نظر گرفتن این نکته ضروری است که تلاش‌هایی در زمینه کسب اطلاعات عملکرد منابع و مصارف شهرداری‌ها و کمک‌های دولتی انجام شده برای آنها در‌ فرایند آماده‌سازی این گزارش از منابع مختلف انجام گرفت. با وجود این، شفافیت مبالغ و دسته‌بندی ردیف‌های منابع و مصارف در بودجه مصوب شهرداری‌ها، نویسندگان را بر آن داشت تا در مقایسه انجام گرفته از ارقام ارائه شده در بودجه مصوب شهرداری‌ها استفاده‌ کنند. بنابراین ممکن است عملکرد بودجه شهرداری‌های مورد بررسی و برخی کمک‌های دولتی که در بودجه مصوب پیش‌بینی نشده، تفاوت‌هایی در ارقام اعلام شده‌ به‌وجود آورد. هرچند، بررسی‌های کارشناسی حاکی از آن است که این تغییرات نمی‌تواند‌ قابل‌توجه بوده و موجب خلل در نتیجه‌گیری‌های ارائه شده در این گزارش شود.

 

 

شکل 2. بالا: مقایسه سهم انواع منابع در بودجه شهرداری هفت کلان‌شهر در سال 1401 با شهرداری چند کشور دنیا.

پایین: مقایسه سهم انواع منابع در بودجه شهرداری بین هفت کلان‌شهر

سهم سایر بخش‌ها برای کشور مالزی در گزارش مرجع، ارائه نشده است.

 

منبع: یافته‌های پژوهش براساس اطلاعات استخراجی از [4-10, 14] .

 

یکی دیگر از مواردی که در نحوه هزینه‌کرد شهرداری‌ها حائز اهمیت است سهم هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای شهرداری است. در نمودار بالای شکل 3، میانگین این سهم‌ها برای هفت کلان‌شهر مورد بررسی در این مطالعه با چند کشور دنیا مقایسه شده‌ است. براساس این نمودار بر خلاف شهرداری‌ها در کشورهای مورد اشاره سهم هزینه‌های سرمایه‌ای در شهرداری‌های کشور بیشتر از هزینه‌های جاری است. به‌نظر می‌رسد یکی از دلایل این موضوع در حال توسعه بودن زیرساخت‌های شهری در شهرهای ایران می‌باشد. این‌ درحالی است که اغلب کشورهای مورد بررسی، در زمره کشورهای توسعه‌یافته قرار داشته و در دهه‌های گذشته پروژه‌های بزرگ شهری خود را احداث کرده‌اند.

 

 

شکل 3. بالا: مقایسه سهم هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای شهرداری هفت کلان‌شهر در سال 1401 با شهرداری چند کشور دنیا.

 پایین: مقایسه سهم هزینه‌های جاری و سرمایه‌ای شهرداری‌ها

 

 

منبع: همان.

۳. وضعیت درآمدهای حمل‌ونقل در تأمین منابع بودجه شهرداری‌ها

یکی از منابعی که در بودجه شهرداری‌ها گنجانده شده، درآمدهای حاصل از حمل‌ونقل است. در جدول 2، درآمدهای ناشی از حمل‌ونقل در قوانین بودجه سالیانه 1401 هفت کلان‌شهر کشور آورده شده‌ است. شایان ذکر است با توجه به عدم شفافیت منابع حاصل از کرایه دریافتی از استفاده‌کنندگان از حمل‌ونقل عمومی در بودجه‌های مصوب شهرداری‌ها، این مبالغ در جدول 2 آورده نشده است، اما با توجه به محدودیت‌های مختلف در تأمین منابع توسعه حمل‌ونقل عمومی و مبالغ پایین کرایه‌ها،‌ به‌نظر نمی‌رسد رایگان کردن کرایه برای همه استفاده‌کنندگان از حمل‌ونقل عمومی (که اخیراً توسط برخی شهرداری‌ها دنبال می‌شود) کمک شایانی به افزایش تعداد مسافرین این سامانه‌ها در کوتاه‌مدت کند و در عوض تا حدودی منابع شهرداری‌ها برای سرمایه‌گذاری و بهره‌برداری شایسته از این سامانه‌ها را در آینده محدود خواهد کرد. به‌طور کلی درآمدهای حاصل از حمل‌ونقل در شهرها در دسته‌ درآمدهای پایدار شهرداری‌ها به‌شمار می‌آید و افزایش آن آثار مثبتی در بودجه شهرداری‌ها دارد. لازم است شهرداری‌ها با استفاده از ظرفیت ماده (6) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، به‌درستی از ابزار‌ قیمت‌گذاری پارکینگ بهره‌برداری کنند؛ به‌گونه‌ای که سهم حمل‌ونقل از منابع شهرداری‌ها افزایش معناداری یافته و بازدارندگی لازم برای استفاده از حمل‌ونقل شخصی و تغییر‌ به‌ سمت شیوه‌های حمل‌ونقل عمومی و پاک توسط شهروندان ایجاد شود. مطابق ماده قانونی یاد شده، عوارض صدور مجوز ورود به محدوده‌های طرح ترافیک نیز با فرض تأیید نتایج مطالعات دالّ بر کارایی آن در شهر مورد نظر می‌تواند به‌کار گرفته شود و استفاده از عواید آن برای توسعه حمل‌ونقل عمومی در همان محدوده مورد تأکید است. علاوه‌بر موارد یاد شده، پیشنهاد می‌شود دستگاه‌های دولتی همچون فرمانداری‌ها و استانداری‌ها، مداخلات خود در‌ قیمت‌گذاری خدمات حمل‌ونقل عمومی، پارکینگ و موارد مشابه را در شهرها به حداقل رسانند.

جدول 2. درآمدهای ناشی از حمل‌ونقل در قوانین بودجه سالیانه 1401 هفت کلان‌شهر کشور برحسب میلیارد تومان

ردیف بودجه

تهران

مشهد

تبریز

کرج

شیراز

قم

اهواز

بهای خدمات صدور و تمدید پروانه تاکسی‌رانی

-

4

-

6

2/18

-

-

عوارض موتورسیکلت

2/92

0/35

0

0

0

0/35

-

بهای خدمات ناشی از صدور و تمدید پروانه شرکت‌ها و ناوگان حمل‌ونقل بار

0

16/31

-

4

0/5

-

-

درآمد اتوبوس‌رانی و مینی‌بوس‌رانی

0

1/4

-

4

0/084

-

-

بهای خدمات ناشی از صدور و تمدید پروانه شرکت‌ها و ناوگان حمل‌ونقل مسافر

0

1/4

-

2

0/066

-

-

عوارض ناشی از ماده (15) قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی

15

25

-

0

0

-

2

عوارض ناشی از ماده (۲۳) قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی

150

24

-

6

5

5

8

عوارض ثبت نام و تجدید آزمایش رانندگی

-

0/35

0/25

0/3

0/0005

-

-

عوارض صدور، تمدید و تعویض گواهینامه

0/43

2/45

-

-

0

0/08

0/2

عوارض حاصل از اجرای طرح‌های ترافیکی

420

-

-

1

0

-

-

عوارض ناحیه کم‌انتشار (LEZ)

90

-

-

0/5

0

-

-

عوارض ناشی از اجرای ماده (۹) قانون حمل‌ونقل ریلی شهرهای بالاتر از 500 هزار نفر

370/9

365/8

30

-

10

0/3

-

عوارض سالیانه وانت‌بار

18/25

-

-

0/5

0

-

-

درآمد تاکسی‌رانی

-

34/23

-

-

3/3

-

-

سایر

0

-

0

0

0

-

-

درآمد تاکسی‌های اینترنتی (تپ سی، اسنپ و...)

-

0

-

10

0

-

-

درآمد ناشی از ارائه خدمات‌ مینی‌بوس‌رانی، تاکسی‌رانی، وانت و کامیون

-

0

-

0

6/1

-

-

مجموع (میلیارد تومان)

1067/47

473/91

30/25

34/3

27/23

5/73

10/2

منبع: یافته‌های پژوهش براساس اطلاعات استخراجی از [4-10].

با وجود آثار مثبتی که افزایش میزان درآمدهای حمل‌ونقل می‌تواند در بودجه شهرداری‌ها داشته باشد، سهم آن از بودجه کل شهرداری‌ها بسیار پایین است. مطابق شکل 4، سهم درآمدهای حمل‌ونقل از کل درآمدها و منابع بودجه شهرداری تمامی هفت کلان‌شهر مورد بررسی در این مطالعه کمتر از 5 درصد است. اگرچه میزان مطلق و سهم درآمدهای حمل‌ونقل در دو شهرداری تهران و مشهد به نسبت سایر شهرداری‌ها‌ قابل‌توجه است، اما همچنان در قیاس با کل درآمدهای شهرداری‌های یاد شده مقدار پایینی است و افزایش آن می‌تواند آثار مثبت درآمدی و ترافیکی برای شهرها در پی داشته‌باشد.

 

شکل 4. سهم درآمدهای حمل‌ونقل از کل منابع بودجه عمومی شهرداری‌ها برحسب درصد

 

منبع: همان.

 

۴. سهم حمل‌ونقل در مصارف بودجه شهرداری‌ها

مورد حائز اهمیت دیگری که باید به آن توجه ویژه شود، میزان منابع‌ در نظر گرفته شده برای بخش حمل‌ونقل در بودجه شهرداری‌هاست؛ زیرا معضلات ترافیکی نقش‌ قابل‌توجهی در نارضایتی شهروندان از وضعیت زندگی در شهر دارد. برای نمونه، براساس نظرسنجی انجام شده از شهروندان تهرانی در سال 1397، مهم‌ترین مطالبه آنها از شهرداری تهران، بهبود وضعیت ترافیک و آلودگی‌هوا بوده و حمل‌ونقل عمومی دومین اولویت ترجیحی شهروندان جهت صرف منابع بودجه بوده است [15]. در شکل 5، سهم حوزه‌های مأموریتی مختلف از بودجه شهرداری‌ها نشان‌ داده ‌شده‌ است. همان‌طور که مشخص است، تقریباً در تمامی شهرها سهم حوزه مأموریتی حمل‌ونقل از سایر حوزه‌ها بالاتر است. بیشترین مقدار برای شهر قم با حدود 49 درصد و کمترین مقدار متعلق به شهر اهواز با 31 درصد است. همچنین سهم حوزه مأموریتی حمل‌ونقل از بودجه شهرداری تهران در بودجه سال 1401 بیش از 36 درصد پیش‌بینی‌ شده ‌است.

شکل 5. سهم حوزه‌های مأموریتی مختلف از مصارف بودجه شهرداری‌ها در سال 1401 برحسب درصد

 

منبع: همان.

در شکل 6، جهت مقایسه وضعیت کلان‌شهرهای کشور با سایر کشورهای دنیا، سهم منابع اختصاص داده شده به بخش حمل‌ونقل از کل مصارف بودجه شهرداری‌ها نشان‌ داده ‌شده‌ است. به‌طور متوسط نزدیک به 45/3 درصد از منابع شهرداری‌ها به بخش حمل‌ونقل اختصاص‌ داده ‌شده‌ است. این عدد برای شهرداری‌های کشورهای استرالیا، آفریقای جنوبی و اسپانیا به‌ترتیب 26، 19.7 و 17 درصد بوده است. به‌نظر می‌رسد یکی از دلایل بیشتر بودن سهم حمل‌ونقل در بودجه مصوب شهرداری‌ها، در حال توسعه بودن کشور ما باشد؛ درواقع سامانه‌های حمل‌ونقل عمومی پرهزینه در دهه‌های اخیر در کشور ما در حال ساخت بوده،‌ درحالی که بسیاری از کشورهای پیشرفته، بسیار زودتر چنین پروژه‌هایی را به بهره‌برداری رسانده‌اند. همین‌طور توسعه زیرساخت‌های دیگر حمل‌ونقل همچون بزرگراه‌ها و تونل‌ها نیز طی دهه‌های اخیر بر خلاف کشورهای پیشرفته تشدید شده‌ است. به‌نظر می‌رسد موارد مطرح شده می‌تواند ازجمله علل بیشتر بودن سهم هزینه‌های سرمایه‌ای در شهرداری‌های کشور ما در مقایسه با کشورهای مورد بررسی (مطابق شکل 3) باشد. یکی از دلایل دیگر، اختلاف قیمت تمام شده خدمات حمل‌ونقل و بهای دریافتی از شهروندان است. این موضوع موجب‌ شده‌ است تا شرکت‌های اصلی حمل‌ونقل ذیل شهرداری‌ها (شامل اتوبوس‌رانی و مترو)، بخش کمی از مصارف خود را از محل بهای خدمات دریافتی تأمین کنند و وابستگی شدیدی به منابع بودجه عمومی شهرداری‌ داشته‌ باشند.

شکل 6. سهم حمل‌ونقل از کل مصارف بودجه شهرداری‌ها

 

منبع: یافته‌های پژوهش براساس اطلاعات استخراجی از [4-10, 14].

۵. نحوه پیش‌بینی بودجه شهرداری‌ها برای بخش‌های مختلف حمل‌ونقل

براساس مطالب بیان‌شده، سهم حمل‌ونقل از کل مصارف بودجه کلان‌شهرهای مورد بررسی مطلوب ارزیابی می‌شود. نکته حائز اهمیت در این میان، نحوه مصرف این منابع است. آیا سهم حمل‌ونقل عمومی به اندازه کافی پیش‌بینی‌ شده‌ و یا اینکه توجه بیشتری به توسعه معابر برای حمل‌ونقل شخصی شده است؟ برای پاسخ به این سؤال سهم حوزه‌های مختلف حمل‌ونقل از کل مصارف بودجه شهرداری‌ها و کل مصارف بخش حمل‌ونقل براساس بودجه مصوب سال 1401 شهرداری‌های مورد بررسی در این مطالعه برآورد شده و در شکل 7، نشان‌ داده ‌شده‌ است. در نمودار بالای شکل 7، سهم هریک از مصارف در زیربخش‌های حمل‌ونقل از کل مصارف بودجه نشان‌ داده ‌شده‌ است. بر این اساس 39/9 درصد از کل مصارف بودجه سالیانه شهرداری کرج برای توسعه معابر و تصرف اراضی پیش‌بینی شده که رقم‌ قابل‌توجهی است. ازسوی دیگر، کمترین سهم مربوط به توسعه معابر و تصرف اراضی متعلق به شهرداری تهران با 9/55 درصد بوده است. همچنین سهم پیش‌بینی شده برای توسعه حمل‌ونقل ریلی در بودجه سالیانه شهرداری تبریز‌ قابل‌توجه بوده و برابر با حدود 22 درصد از مصارف بودجه سالیانه است. این عدد برای شهرداری کرج، قم و تهران به‌ترتیب 19/28، 18/66 و 16/67 درصد بوده است. در نمودار پایین شکل 7، به سهم حوزه‌های مختلف حمل‌ونقل از کل مصارف بخش حمل‌ونقل پرداخته شده‌ است. همان‌طور که مشخص است سهم منابع پیش‌بینی شده برای توسعه معابر و تملک اراضی برای شهرداری شهرهای کرج، اهواز، مشهد و شیراز بیش از 50 درصد از کل منابع پیش‌بینی شده برای حوزه حمل‌ونقل است. کمترین سهم مربوط به تهران با 23 درصد و پس از آن مربوط به شهرهای تبریز و قم به‌ترتیب با سهم تقریبی 37 و 48 درصد بوده است. همچنین بیشترین سهم در نظر گرفته شده برای حمل‌ونقل عمومی غیرریلی در بودجه شهر تهران اتفاق افتاده و برابر با 21/24 درصد بوده است. شهرداری اهواز با پیش‌بینی 18/63 درصد از بودجه سالیانه حوزه حمل‌ونقل خود و شهرداری شیراز با 11/08 درصد در رتبه‌های بعدی قرار گرفته‌اند. این‌ درحالی است که 40 درصد از بودجه سالیانه حمل‌ونقل در شهر تهران برای حمل‌ونقل ریلی پیش‌بینی شده‌ است، البته بیشترین سهم پیش‌بینی شده مربوط به شهر تبریز و حدود 52 درصد بوده که سهم‌ قابل‌توجهی به‌شمار می‌آید. ازسوی دیگر شهرداری اهواز تنها حدود 19 درصد از منابع مربوط به بخش حمل‌ونقل را حمل‌ونقل ریلی اختصاص داده و از این حیث کمترین سهم را در بین هفت کلان‌شهر به‌خود اختصاص داده است. توسعه و ساماندهی پارکینگ‌ها، سامانه‌های هوشمند حمل‌ونقل و ترافیک شهر، افزایش و توسعه ظرفیت‌های مدیریتی پلیس راهور و توسعه، تجهیز و نگهداری پایانه‌های مسافری و باری شهری سایر ردیف‌های مصرف بودجه بخش حمل‌ونقل در شهرهای مورد بررسی بوده‌اند که سهم آنها نسبت به موارد اشاره شده قبلی ناچیز است.

با بررسی اعداد و ارقام ارائه شده‌ به‌نظر می‌رسد سهم منابع پیش‌بینی شده برای توسعه معابر رقم‌ قابل‌توجهی است. با توجه به اینکه ارقام مربوط به مسیرهای دوچرخه و پیاده‌رو‌ها سهم ناچیزی را در ردیف یاد شده به‌خود اختصاص داده‌اند، در عمل می‌توان تمامی بودجه مربوط به توسعه معابر و تملک اراضی را تسهیل‌کننده تردد خودروها در شهر دانست. بنابراین توصیه می‌شود شهرداری‌های کشور‌ به‌ سمت کاهش سهم مصارف در بخش توسعه معابر و تملک اراضی رفته و سهم حمل‌ونقل عمومی را افزایش دهند.

همچنین بررسی وضعیت فرسودگی ناوگان اتوبوس‌رانی بیانگر وضعیت وخیم این شاخص برای بسیاری از کلان‌شهرها است. این موضوع می‌تواند به‌عنوان یکی از عوامل مؤثر بر سهم کم این شیوه از حمل‌ونقل عمومی کلان‌شهرها به‌حساب آید. مطابق شکل 8، میزان فرسودگی اتوبوس‌رانی در شهرهای کرج، اصفهان، قم و تبریز بالاتر از 60 درصد است. این‌ درحالی است که به‌دلیل هزینه‌های بالای حمل‌و‌نقل عمومی ریلی میزان منابع پیش‌بینی شده برای آن نسبت به حمل‌ونقل عمومی غیرریلی بیشتر است. مطابق یافته‌های این گزارش، به‌طور متوسط نسبت منابع در نظر گرفته شده در بودجه مصوب سال 1401 برای حمل‌ونقل عمومی ریلی به‌غیر ریلی در هفت کلان‌شهر مورد بررسی در این مطالعه برابر با 3.68 برابر بوده است. ازآنجایی‌که شبکه مترو به‌جز در تهران در سایر کلان‌شهرها آنچنان گسترده نیست و سهم ناچیزی از سفرهای روزانه شهروندان را جذب کرده است (به شکل 9 مراجعه شود)، پیشنهاد می‌شود با افزایش سهم منابع حمل‌ونقل عمومی غیرریلی به بهبود معضلات فعلی شهرها کمک شود. در این زمینه ضروری است‌ شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور نسبت به بازنگری در تعریف پروژه‌های جدید حمل‌ونقل ریلی کلان‌شهرها اقدام کند. لازم است گزینه‌های حمل‌ونقل عمومی غیرریلی در اولویت بررسی قرار گیرند و تنها در صورت توجیه تعداد مسافر به هزینه و توان تأمین مالی شهر مورد نظر، مجوز اجرای پروژه‌های جدید حمل‌ونقل ریلی صادر شود.

 

شکل 7 . سهم حوزه‌های مختلف حمل‌ونقل از کل مصارف بودجه شهرداری‌ها (بالا) و

کل مصارف بخش حمل‌ونقل برحسب درصد (پایین) در سال 1401

 

 

منبع: یافته‌های پژوهش براساس اطلاعات استخراجی از [4-10].

 

شکل 8. درصد فرسودگی ناوگان اتوبوس‌رانی کلان‌شهرهای کشور در سال 1399

 

منبع: دفتر حمل‌ونقل عمومی و ترافیک شهری سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها.

 

۶. سهم استفاده از شیوه‌های مختلف حمل‌ونقل در شهرهای ایران

در شکل 9، سهم شیوه‌های مختلف سفر در کلان‌شهرهای کشور نشان‌ داده ‌شده‌ است. همان‌طور که مشخص است سهم استفاده از سواری شخصی در سفرهای روزانه شهروندان تهران، مشهد، اصفهان و شیراز بالای 50 درصد است. این‌ درحالی است که بالاترین درصد استفاده از مترو متعلق به شهر تهران و کمتر از 10 درصد سفرهای روزانه است. درواقع سهم حمل‌ونقل عمومی که در مقایسه با حمل‌ونقل خصوصی تا حدود زیادی اهداف پایدار حمل‌ونقل را تأمین می‌کند، در شهرهای کشور پایین است. همچنین مطابق شکل 10، حدود 70 درصد ازدحام در ترافیک شبکه معابر تهران را سواری و وانت و موتورسیکلت تشکیل می‌دهند. گفتنی است طبق قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت (مصوب سال 1386) مقرر شده بود تا طی دوره‌ای پنج‌ساله سهم حمل‌ونقل عمومی (مترو، اتوبوس و تاکسی) از کل سفرهای شهری به ۷۵ درصد برسد.

 

شکل 9. سهم شیوه‌های مختلف سفر در کلان‌شهرهای کشور

 

منبع: همان.

شکل 10. راست: سهم انواع وسایل‌نقلیه در ایجاد ترافیک شبکه معابر (ساعت اوج صبح)

چپ: سهم انواع شیوه‌های حمل‌ونقل در سفرهای درون‌شهری

 

منبع: سند برنامه سوم توسعه شهر تهران، سال‌های 1402-1398.

 

در بخش بعدی توضیح داده خواهد شد که سرمایه‌گذاری عقلایی از الزامات سرمایه‌گذاری در زیرساخت‌ها و خدمات شهری است. وقتی یک شهر با منابع و حمل‌ونقل ناپایدار مواجه است، لازم است اولویت اصلی آن شهر توسعه حمل‌ونقل عمومی و پاک باشد. یعنی توسعه خطوط مترو،‌ اتوبوس‌رانی، دوچرخه‌سواری و سایر شیوه‌های حمل‌ونقل نظیر آنها؛ اما اگر اولویت به توسعه بزرگراه و معابر ویژه حمل‌ونقل موتوری غیرعمومی داده شود، نه‌تنها از منابع در اختیار به‌نحو بهینه و کارا استفاده نشده، بلکه بر مشکلات شهر (به‌دلیل افزایش تقاضای القایی و کمبود منابع برای رفع مشکلات حمل‌ونقل عمومی) افزوده‌ شده ‌است.

ابزارهای تأمین مالی حمل‌ونقل عمومی شهری

۱. مبانی نظری

هر سیستم حمل‌ونقل عمومی در اولین مرحله به سرمایه‌گذاری اولیه یکجا و بسیار زیاد و در مراحل بعد به منابع کافی برای بهره‌برداری و نگهداری نیاز دارد. این موضوع از دو جنبه مهم است: ۱. برنامه‌ریزی برای فراهم کردن منابع لازم برای سرمایه‌گذاری اولیه در زیرساخت‌هایی مانند ایجاد سامانه اتوبوس تندرو یا مترو، ۲. برنامه‌ریزی برای تأمین منابع در جهت اداره سیستم و همچنین تأمین هزینه‌های لازم برای نگهداری آن. شکل 11، الگویی فرضی از روند مخارج سرمایه‌ای، عملیات و نگهداری سیستم‌های حمل‌ونقل (عمومی و خصوصی) را نشان‌ می‌دهد. مطابق شکل 14، برای گسترش شبکه حمل‌ونقل عمومی در شهرها، سرمایه‌گذاری زیادی مورد نیاز است،‌ درحالی که در ابتدا هزینه‌های نگهداری و بهره‌برداری تا حدودی کمتر است. با رشد شبکه حمل‌ونقل، نیاز به سرمایه‌گذاری به‌طور کلی کاهش می‌یابد،‌ درحالی که هزینه‌های بهره‌برداری و نگهداری با اندازه شبکه افزایش پیدا می‌کند.

 

 

شکل 11. الگویی از روند مخارج سرمایه‌ای، عملیاتی و نگهداری در حمل‌ونقل [16]

 

 

به‌طور کلی دو موضوع در تأمین مالی طرح‌های حمل‌ونقل عمومی حائز اهمیت است: ایجاد سیستم حمل‌ونقل عمومی پایدار و ایجاد جریان درآمدی پایدار. درواقع جریان درآمدی پایدار هم لازمه ایجاد سیستم حمل‌ونقل عمومی پایدار و هم پیامد آن است. بررسی مبانی نظری تأمین مالی طرح‌های شهری نشان‌ می‌دهد تأمین مالی حمل‌ونقل عمومی شهری عمدتاً بر دو راهبرد کلیدی متمرکز است: 1. شناسایی ابزارهای تأمین مالی جدید و ترکیب آنها و 2. اصلاح انحرافات مربوط به‌ قیمت‌گذاری در خدمات حمل‌ونقل شهری [16].

راهبرد اول برای پرداختن به شکاف تأمین مالی حمل‌ونقل شهری، بر این استدلال استوار است که ظرفیت درآمد اضافی بالقوه از طریق ابزار تأمین مالی موجود محدود است. لذا ضرورت دارد تا سازوکار‌های جدیدی طراحی شود [17, 18]. بااین‌حال، این رویکرد از نظر سیاسی فقط برای مخارج سرمایه‌ای و پروژه‌های بزرگ مانند احداث مترو قابل‌قبول است. محققان زیادی بر استفاده از این نوع تأمین مالی مانند عوارض بر ارزش‌افزوده زمین، مشارکت عمومی-خصوصی

 

[2]PPP))،‌ قیمت‌گذاری مؤثر به‌منظور افزایش درآمدها و توزیع مجدد مسئولیت‌ها و ریسک‌های مربوط به سرمایه‌گذاری بین بخش‌های مختلف برای پروژه‌های خاص تمرکز کرده‌اند [19-24].

راهبرد دوم، به اصلاح انحرافات مربوط به‌ قیمت‌گذاری خدمات حمل‌ونقل شهری اختصاص دارد. اصلاح انحرافات‌ قیمت‌گذاری حمل‌ونقل شهری به‌منظور افزایش درآمد و از طریق وادار کردن کاربران به پرداخت هزینه کامل خدمات دریافتی و ایجاد انگیزه برای کارآمد کردن تقاضا اعمال می‌شود. بااین‌حال، اجرای این ایده در عمل با مشکلات زیادی مواجه است. اگرچه ادبیاتی که بر سازوکار‌های تأمین مالی خاص تمرکز دارند، چارچوب‌های مفهومی را برای تحلیل‌ قیمت‌گذاری کارآمد و افزایش درآمد معرفی می‌کنند، اما تأثیر این ابزار بر پایداری کلی نظام مالی یا حمل‌ونقل عمومی در نظر گرفته نمی‌شود.

درحالی‌که در هر دو محور اشاره ‌شده یافته‌ها و بینش‌های ارزشمندی ارائه می‌شود، از منظر تأمین مالی جامع حمل‌ونقل شهری در ادبیات فعلی تنها به بخشی از مشکل بزرگ‌تر و پیچیده‌تر پرداخته می‌شود. برای آنکه به مشکل اساسی‌تر تأمین مالی و حمل‌ونقل پایدار در بخش شهری پرداخته شود، با تکیه بر ادبیات موجود، باید چارچوبی ارائه شود که در آن منابع متعدد درآمدی ترکیب شوند و ویژگی‌های مختلف آن از نظر تأثیر بر ذی‌نفعان، دوره تأمین مالی (یکجا در ابتدای دوره، تدریجی و...)، پایداری مالی، پایداری حمل‌ونقل و مناسب بودن برای تأمین مالی مورد توجه قرار گرفته باشد. این چارچوب مبتنی‌بر مفهوم «چه کسی سود می‌پردازد» است و براساس ادبیات موجود، مطالعات موردی و تجربیات عملی در مورد تأمین مالی حمل‌ونقل شهری، به‌ویژه در آمریکای لاتین، برای پرداختن به چندین جنبه از تله کمبود بودجه یک شهر و سایر پیچیدگی‌های حمل‌ونقل شهری است. چارچوب موردنظر دارای عناصر اصلی زیر است [16]:

  • اصلاح انحرافات اقتصادی از طریق اعمال اصل: «پرداخت هزینه توسط ذی‌نفع نهایی»؛
  • سرمایه‌گذاری عقلایی با هدف کاهش شکاف تأمین مالی در بلندمدت؛
  • ایجاد پایداری مالی و پایداری حمل‌ونقل؛
  • در نظر گرفتن تواتر دوره درآمدها و مخارج، به‌ویژه برای مخارج سرمایه‌ای، بهره‌برداری و نگهداری؛
  • سرمایه‌گذاری بخش دولتی و خصوصی و مشارکت سطوح مختلف دولتی.

۲. چارچوب مفهومی

کدام ذی‌نفع هزینه را می‌پردازد؟

یکی از جنبه‌های کلیدی چارچوب تحلیلی پیشنهادی، استفاده از اصل «پرداخت هزینه توسط ذی‌نفع نهایی» است. براساس این اصل کسانی که از خدمات حمل‌ونقل یا بهبود حمل‌ونقل شهری بهره‌مند می‌شوند باید هزینه‌های آن را بپردازند. اگرچه پرداخت هزینه‌ها کاملاً به شرایط هر شهر وابسته است، اما معمولاً پروژه‌های حمل‌ونقل سه نوع مزیت ایجاد می‌کنند: ۱. مزایای عمومی که به‌طور کلی نصیب جامعه می‌شود. طبق این اصل باید هزینه این مزیت توسط نهادهای عمومی نظیر دولت پرداخت شود؛ ۲. مزایای مستقیم که عمدتاً از کاربران سیستم حمل‌ونقل دریافت می‌شود و می‌تواند مستقیماً از آنها دریافت شود و ۳. مزایای غیرمستقیم که از افرادی دریافت می‌شود که از سیستم استفاده نمی‌کنند، اما از مزایایی مانند بهبود دسترسی، آمدوشد و افزایش فرصت‌های تجاری مرتبط با توسعه پروژه‌های حمل‌ونقل شهری بهره‌مند می‌شوند. از ابزارهای مختلفی می‌توان برای شناسایی ذی‌نفعان و دریافت مبالغی بابت خدمات یا ارزش‌افزوده ناشی از بهبود حمل‌ونقل استفاده کرد. نمای کلی ابزار تأمین مالی براساس ذی‌نفع در جدول 1، ارائه شده‌ است. ابزارهای ارائه شده در جدول 3، در سه دسته کلی مزیت عمومی، مزیت مستقیم و مزیت غیرمستقیم قرار می‌گیرند.

بسیاری از ابزارهای تأمین مالی ارائه شده در جدول 3، شناخته شده بوده و نیاز‌ به‌شرح آنها نیست. با وجود این، احتمالاً در بین ابزارهای مزیت عمومی، صندوق‌های تأمین مالی بین‌المللی نیاز به تعریف بیشتر دارند. بازار کربن با اجرایی شدن پروتکل کیوتو در سال 2005 آغاز شد و این‌گونه عمل می‌کند که به هر کشور یا شرکتی تعداد مشخصی مجوز براساس استانداردهای تعیین شده جهت انتشار دی‌اکسید کربن تا یک سطح معین داده‌ می‌شود. حال اگر کشور یا شرکت مزبور تمام مجوزهای خود را مصرف نکند (مقدار کمتری دی‌اکسید کربن منتشر کند) می‌تواند مجوزهای استفاده نشده را به کشور یا شرکت دیگری بفروشد که می‌خواهد بیش از مجوزهایش دی‌اکسید کربن منتشر کند [25]. همچنین صندوق فناوری پاک با مدیریت بانک جهانی و مشارکت بانک‌هایی از قاره‌های مختلف دنیا، وظیفه تأمین مالی پروژه‌های استقرار فناوری‌های پاک در کشورهای در حال توسعه را برعهده دارد [26]. علاوه‌بر موارد یاد شده، تسهیلات جهانی محیط زیست (GEF) یک صندوق چندجانبه زیست‌محیطی است که کمک‌های مالی را برای پروژه‌های مربوط به تنوع زیستی، تغییرات آب‌وهوا، آب‌های بین‌المللی، تخریب زمین، شهرهای پایدار و موارد دیگر محیط زیستی تأمین می‌کند. تسهیلات جهانی محیط زیست 183 کشور، بخش خصوصی، سازمان‌های جامعه مدنی و مؤسسات بین‌المللی را برای رسیدگی به مشکل رو به ‌رشد زیست‌محیطی جهانی گردهم می‌آورد [27]. سازوکار توسعه پاک (CDM) طرحی است که توسط سازمان ملل متحد اداره می‌شود و به کشورها امکان می‌دهد پروژه‌های کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای در کشورهای دیگر را تأمین مالی کنند و انتشار گازهای گلخانه‌ای ذخیره شده را به‌عنوان بخشی از تلاش‌های خود برای دستیابی به اهداف بین‌المللی انتشار در نظر بگیرند. این طرح مطابق ماده (12) پروتکل، برای دستیابی به دو هدف شامل کمک به کشورهای در حال توسعه برای دستیابی به توسعه پایدار و کاهش ردپای کربن و کمک به کشورهای عمدتاً صنعتی در دستیابی به تعهدات خود در کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای ایجاد شده است[28].

جدول 3. ابزار تأمین مالی برحسب ذی‌نفع [16]

ردیف

نام ابزار

نوع ابزار

ذی‌نفع

1

یارانه‌های دولتی

مزیت عمومی

عموم مردم

2

مالیات بر مستغلات

3

وام و کمک‌های مالی ملی و بین‌المللی

4

مشارکت‌های عمومی و خصوصی برای حمل‌ونقل عمومی

5

صندوق‌های تأمین مالی بین‌المللی شامل تسهیلات جهانی محیط ‌زیست[3]GEF))، بازار کربن، صندوق فناوری پاک و سازوکار توسعه پاک[4]CDM))

6

عوارض پارکینگ

مزیت مستقیم

ذی‌نفعان مستقیم (کاربران، رانندگان، مسافران)

7

قیمت‌گذاری خیابان

8

عوارض ازدحام

9

مالیات سوخت و اضافه بها

10

عوارض وسایل‌نقلیه

11

درآمد حاصل از فروش بلیت

12

مشارکت عمومی- خصوصی برای معابر شهری

13

تبلیغات

مزیت غیرمستقیم

ذی‌نفعان غیرمستقیم (شرکت‌ها،

صاحبان زمین و املاک، سازندگان)

14

مالیات بر ارزش‌افزوده زمین و دارایی

15

مالیات بر ارزش زمین / عوارض توسعه

16

تأمین مالی از طریق افزایش مالیات (بر دارایی)

17

عوارض خدمات حمل‌ونقل

18

مدیریت دارایی زمین

19

تعهدات مالی سازندگان

20

عوارض مربوط به تأثیر طرح‌های توسعه‌ای

21

جریمه تراکم

 

سرمایه‌گذاری عقلایی: تأمین مالی پایدار و حمل‌ونقل پایدار

دومین جنبه کلیدی چارچوب پیشنهادی، مفهوم سرمایه‌گذاری عقلایی و تمرکز بر ویژگی‌های ابزار تأمین مالی از نظر پایداری تأمین مالی و پایداری حمل‌ونقل است. سرمایه‌گذاری عقلایی به سرمایه‌گذاری‌ گفته‌ می‌شود که در بلندمدت با حمایت از پروژه‌هایی که مقرون به‌صرفه هستند، شکاف مالی شهر را کاهش می‌دهند، سود و درآمد را افزایش می‌دهند، هزینه‌های مستقیم و غیرمستقیم را محدود می‌کنند و می‌توانند منافع دیگری را نیز به‌همراه‌ داشته‌ باشند. به عبارت دیگر، این نوع سرمایه‌گذاری علاوه‌بر مقرون به صرفه بودن طرح، به اولویت‌دار بودن آن براساس شاخص‌های ارزیابی متعدد نیز توجه دارد.

در حال حاضر، بدون تمرکز بر سرمایه‌گذاری‌های عقلایی، انتخاب شهرداری‌ها، توسعه سیستم حمل‌ونقل با رویکرد ساخت بیشتر زیرساخت‌های خودرو محور است [24] که تصمیم نهایی عمدتاً به در دسترس بودن منابع مالی بستگی دارد. با وجود این، زمانی که هزینه‌های کامل این سرمایه‌گذاری‌ها در نظر گرفته شود (به‌ویژه از نظر تأثیر بر کالبد شهر،[5] پراکندگی، تفکیک فضایی و اجتماعی، تحت‌تأثیر قرار گرفتن اقشار کم‌درآمد و رشد کلی اقتصاد [29]) انتخاب‌های سرمایه‌گذاری می‌تواند به‌خوبی تغییر کند؛ زیرا ارائه زیرساخت‌ها و خدمات به شهرهایی با تراکم کم و خودرو محور نیازمند سرمایه‌گذاری بیشتر در کوتاه‌مدت همراه با افزایش نیازهای بلندمدت برای نگهداری و بهره‌برداری از شبکه گسترده معابر و کاهش آثار جانبی مانند آلودگی و ازدحام است. ازسوی دیگر شیوه‌های پایدار، فراگیر و کم‌کربن حمل‌ونقل، مانند حمل‌ونقل انبوه یا غیرموتوری، کالبد فشرده‌تر شهری را ترویج می‌کنند که در آن از منابع کمیاب مانند زمین به‌طور کارآمدتر استفاده شده که می‌تواند تأثیرات مثبتی بر سرزندگی اقتصادی، دسترسی به فرصت‌ها و رونق کلی شهر داشته باشد.

علاوه‌بر این، سرمایه‌گذاری در پروژه‌های پایدار و با کیفیت حمل‌ونقل می‌تواند چرخه‌ای را آغاز کند که در آن شهرها برای سرمایه‌گذاری توسط بازیگران مختلف (مانند دولت مرکزی یا سازمان‌های بین‌المللی) یا بخش خصوصی جذاب‌تر می‌شوند و حمایت بیشتر از پایداری مالی سیستم حمل‌ونقل را به‌همراه دارد. یک نمونه موفق از اجرای چنین طرحی، سامانه BRT شهر بوگوتا در کلمبیا است که منجر به جذب سرمایه دولتی و اجرای موفق طرح شد.

هر سرمایه‌گذاری به تأمین مالی بلندمدت برای نگهداری پیشگیرانه و معمولی و تأمین هزینه‌های عملیاتی نیاز دارد و با سرمایه‌گذاری‌های عقلایی به‌صرفه بودن پروژه‌ها از نظر مزیت‌های اجتماعی و اقتصادی افزایش می‌یابد و از نظر مالی جذاب‌تر می‌شوند. مفهوم سرمایه‌گذاری عقلایی به بررسی چگونگی تأثیر ابزار تأمین مالی بر عرضه و تقاضای حمل‌ونقل نیز ارتباط پیدا می‌کند. مانند تغییر رفتار سفر و تشویق ارائه‌کنندگان خدمات برای یافتن جایگزین‌های فناورانه. به‌طور کلی، مفهوم سرمایه‌گذاری عقلایی، تأثیر و زمینه گسترده‌تر سرمایه‌گذاری‌ها را برجسته می‌کند، دولت‌ها را ملزم می‌کند که مشکلات مالی را حل کنند، الزامات پروژه‌های خاص و بودجه مربوط به آنها و حرکت‌ به‌ سمت شناسایی اهداف برنامه‌ریزی بلندمدت را آغاز کنند، ابزار اقتصادی مناسب را اتخاذ کنند و تغییرات لازم در سیاست‌ها و نهادها برای دستیابی به اهداف اعلام ‌شده را اعمال کنند [16].

منابع درآمدی تکمیلی و تعیین دوره پرداخت

پیچیدگی و هزینه‌های هنگفت ناشی از تأمین مالی حمل‌ونقل شهری مستلزم سرمایه‌گذاری با تکیه بر منابع متعدد و ممتاز درآمدی است. ابزار سرمایه‌گذاری نقاط قوت و ضعف متفاوتی دارند که می‌توان آنها را با ترکیب مجموعه‌ای از منابع درآمدی برای سرمایه‌گذاری در پروژه‌های بزرگ حمل‌ونقل متعادل کرد. برای مثال، دولت‌ها برای خدماتی که ویژگی‌های مشابه کالای خصوصی دارند، باید بتوانند ذی‌نفعان را به‌راحتی شناسایی و هزینه‌های مربوط را از آنها دریافت کنند. برعکس، در جایی که برآورد هزینه‌های قابل دریافت از کاربر دشوار است، اعمال مالیات و دریافت آن مناسب‌تر خواهد بود؛ بنابراین، دولت‌ها می‌توانند ترکیبی از منابع مالی را با توجه به انواع خدمات ارائه‌شده طراحی کنند [30] که می‌تواند از سطوح مختلف دولتی براساس زمینه سیاسی و نهادی محلی تأمین شود.

ترکیب ابزار تأمین مالی از نظر تنظیم دوره‌های زمانی تأمین هزینه‌ها نیز مهم است. درحالی‌ که حجم سرمایه‌گذاری‌های اولیه بزرگ است و می‌توان از صرفه‌جویی‌های به مقیاس بهره برد، سایر هزینه‌ها، مانند هزینه‌های بهره‌برداری و نگهداری، نسبتاً کوچک و دوره‌ای یا تدریجی هستند و به تعداد کاربران، اندازه جمعیت، نرخ تورم یا عوامل دیگر بستگی دارد. مقدار منابع و نوع ابزار تأمین مالی مورد نیاز تا حد زیادی با سطح توسعه شبکه حمل‌ونقل مرتبط است [31]. شبکه‌های حمل‌ونقل بسیار توسعه‌یافته بیشتر به هزینه‌های عملیاتی و تعمیر و نگهداری دوره‌ای نیاز دارند،‌ درحالی که در شبکه‌های حمل‌ونقل کمتر توسعه‌یافته به سرمایه‌گذاری‌های اولیه بزرگ و منابع مالی دوره‌ای در بلندمدت نیاز است. همچنین ابزار تأمین مالی برای پایداری مالی باید نسبت به تغییرات زمانی مخارج حساس باشند.

۳. تحلیل چارچوب ابزارهای تأمین مالی دولتی و خصوصی

در جدول 4، ویژگی‌هایی که می‌تواند برای ارزیابی هریک از ابزارهای تأمین مالی به‌کار گرفته شود ارائه شده‌ است. موارد ارائه شده شامل نوع مزیت و ذی‌نفعان، نقاط قوت و ضعف مربوط به پایداری مالی و حمل‌ونقل و معقولانه بودن تأمین مخارج سرمایه‌ای، نگهداری یا عملیاتی است. کاربرد دقیق هر ابزار به زمینه و موقعیت شهر مورد نظر و سرمایه‌گذاری حمل‌ونقل بستگی دارد، اما ارزیابی ابزارها می‌تواند به تصمیم‌گیران هر شهر کمک کند تا ترکیب بهینه‌ای از ابزار تأمین مالی مکمل را متناسب با موقعیت و اهداف خاص آنها تعریف کنند.

جدول 4. چارچوب تحلیلی خلاصه‌شده برای ارزیابی تأمین مالی حمل‌ونقل شهری

ویژگی‌های عمومی

منفعت

نوع منفعت شامل عمومی، مستقیم و غیرمستقیم و میزان منفعتی که قابل‌ محاسبه باشد.

ذی‌نفع / تأمین‌کننده

عامل دریافت‌کننده منفعت؛ براساس اصل «پرداخت هزینه توسط ذی‌نفع نهایی»، عاملی که منفعت را دریافت می‌کند باید تأمین مالی را نیز برعهده داشته‌ باشد.

سطح دولتی درگیر

سطح دولتی (محلی، ملی یا بین‌المللی) مسئول مدیریت ابزار تأمین مالی.

نوع مخارج

سرمایه‌ای، نگهداری یا بهره‌برداری.

دوره

رفتار دوره‌ای درآمد ایجادشده توسط ابزار تأمین مالی (از قبل (درآمد یکجا)، مکرر یا هر دو).

پایداری مالی

پایداری

اگر پایداری ابزار تأمین مالی بالا باشد، کاربرد ابزار تأمین مالی فقط به تغییرات اندکی در بلندمدت نیاز داشته و تأثیرپذیری کمتری از شرایط اقتصادی بیرونی دارد. بنابراین از برنامه‌ریزی بلندمدت حمایت می‌شود. پایداری با شناوری[6] و چگونگی تأثیر افزایش استفاده از منابع حمل‌ونقل بر درآمد آن ارتباط دارد.

مقبولیت سیاسی و اجتماعی

مقبولیت سیاسی به این بستگی دارد که مزیت‌ها یا ویژگی‌های ابزار تأمین مالی (مانند پذیرش، اجرا و بار مالیاتی) چقدر شفافیت دارد و می‌تواند مورد رضایت مردم واقع شود. اندازه نرخ پایه مالیاتی (شاخصی از تعداد افرادی که باید مالیات پرداخت کنند) نیز می‌تواند معیاری از مقبولیت باشد.

ساده بودن و سهولت اجرایی

راحتی و سهولت اجرایی مربوط به کارایی است که در آن ابزار تأمین مالی را می‌توان با در نظر گرفتن مدیریت و انطباق با شرایط به‌کار گرفت. ساده بودن به تعداد عوامل درگیر در ابزار، مدیریت و هزینه‌های دادوستد نیز بستگی دارد.

پایداری حمل‌ونقل

کارایی

این ویژگی به‌طور خاص با کارایی اقتصادی مرتبط است و کارایی سازوکار اصلاح اثرات انحرافات اقتصادی موجود ناشی از شکست بازار را ارزیابی می‌کند. «هزینه‌های» اصلاحی اثرات خارجی ایجادشده به‌واسطه پروژه‌های حمل‌ونقل را از طریق ارزیابی اثرات خارجی که توسط افراد ایجاد می‌شود درونی می‌کند و هزینه‌ای معادل منافع آنها دریافت می‌کند. کارایی همچنین توانایی ابزار را برای معادل‌سازی منافع حاشیه‌ای با هزینه‌های حاشیه‌ای توسعه ارزیابی می‌کند.

برابری

برابری در ارتباط با انصاف است، این ویژگی به برابری افقی و عمودی اشاره دارد. برابری افقی به این معناست که با افرادی که در «شرایط اقتصادی اساساً مشابهی قرار دارند» یکسان رفتار می‌شود و یکسان پرداخت می‌کنند. برابری عمودی، با در نظر گرفتن درآمد و طبقه اجتماعی تعریف می‌شود که براساس آن افرادی که توانایی بیشتری برای پرداخت دارند یا مزایای بیشتر دریافت می‌کنند، باید هزینه بیشتری بپردازند؛ بنابراین، برابری با تأثیر ابزار تأمین مالی بر گروه‌های جمعیتی مختلف، مانند گروه‌های درآمدی یا گروه‌های مختلف در مکان‌های مختلف یا حتی نسل‌های مختلف مرتبط است. در ارتباط با گروه‌ها درآمدی مختلف، اثر توزیعی می‌تواند مترقی (اگر ابزار به نفع گروه‌های محروم باشد) یا واپس‌گرا باشد (اگر ابزار به ضرر گروه‌های محروم باشد).

تأثیرات زیست‌محیطی

با تأثیرات زیست‌محیطی سازوکار‌های تأمین مالی و ظرفیت آنها برای اصلاح انحرافات و اصلاح عوارض نامطلوب آثار حمل‌ونقل بر محیط‌ زیست مرتبط است. این ویژگی ارزیابی می‌کند که آیا ابزار به درونی‌سازی هزینه‌های خارجی و ترویج سرمایه‌گذاری در شیوه‌ها و راهبرد‌های مختلف حمل‌ونقل پایدار کمک می‌کند یا خیر؟

ملاحظات دیگر

ریسک

اگرچه هرگونه ریسک یا اثر ناشی از مطالبه هزینه معین به زمینه‌های محلی بستگی دارد، اما ریسک‌های مهم و مشترکی را می‌توان براساس تجربیات با ابزار در مکان‌های مختلف برای سیاستگذاران شناسایی و برجسته کرد. ریسک‌ها شامل آثار ثانویه غیرمنتظره‌ای است که می‌تواند عواقب منفی برای تأمین مالی ابزار یا پایداری حمل‌ونقل داشته باشد.

منبع: [20, 21, 31-33] به نقل از [16]

اندازه‌گیری مزایا و دوره‌های تأمین مالی

در جداول 5 تا 7 یافته‌های تحلیلی از نظر مزایای مهم، سطوح دولتی و دوره زمانی ابزار تأمین مالی ارائه شده‌ است. جداول براساس نوع ذی‌نفع، میزان منفعت و مناسب بودن ابزار برای هزینه‌های اولیه یا دوره‌ای یا هر دو تنظیم شده‌ است. به‌طور کلی، ابزار تأمین مالی با درآمدهای اجاره دوره‌ای می‌توانند هزینه‌های عملیاتی و نگهداری را تأمین کنند، درحالی‌ که ابزار تأمین مالی که با آنها مبالغ کلان تأمین می‌شود، می‌توانند برای پوشش مخارج سرمایه‌ای برای زیرساخت‌های جدید استفاده شوند.

یافته‌های جدول 5، نشان‌ می‌دهد که پروژه‌های حمل‌ونقل پایدار منافع اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی مهمی را برای مردم به‌همراه دارند و‌ درنتیجه می‌توانند از طریق مؤسسه‌های ملی یا بین‌المللی تأمین مالی شوند. بااین‌حال، تنها پروژه‌های حمل‌ونقل عمومی (نه پروژه‌های زیرساختی وسایل‌نقلیه شخصی) منافع کافی برای توجیه جامعه نسبت به پرداخت هزینه‌های آن ایجاد می‌کنند.

جدول 5. تأمین مالی مخارج سرمایه‌ای، عملیات و نگهداری با استفاده از ابزار منفعت عمومی (منبع: [20] به نقل از [16] )

ذی‌نفع

ابزار تأمین مالی

سطح دولت

نوع هزینه

معیار ذی‌نفع بودن

ابتدا و یکجا

دوره‌ای

عموم مردم

یارانه‌های حمل‌ونقل عمومی

محلی / ملی

نگهداری / عملیات

دسترسی، برابری، سلامت محیط‌ زیست، افزایش بهره‌وری، رشد اقتصادی، رشد پایه مالیاتی عمومی

 

*

مالیات بر دارایی

محلی / ملی

سرمایه‌ای / نگهداری / عملیات

افزایش بهره‌وری، رشد اقتصادی، پایه مالیاتی عمومی

 

*

وام و کمک‌های مالی ملی و بین‌المللی

محلی / ملی / جهانی

سرمایه‌ای / نگهداری

افزایش بهره‌وری، رشد اقتصادی، رشد پایه مالیاتی عمومی

*

*

بازار کربن

ملی

سرمایه‌ای / عملیات

کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای

*

*

تسهیلات جهانی محیط ‌زیست

ملی

سرمایه‌ای / عملیات

کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای

*

 

صندوق فناوری پاک

محلی / ملی

سرمایه‌ای

کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای

 

*

مشارکت عمومی-خصوصی برای حمل‌ونقل عمومی

محلی / ملی / جهانی

سرمایه‌ای / نگهداری / عملیات

دسترسی، برابری، سلامت محیط‌ زیست، افزایش بهره‌وری، رشد اقتصادی، رشد پایه مالیاتی عمومی

*

*

 

 

جدول 6، نتایج را برای ذی‌نفعان مستقیم مانند کاربران و رانندگان نشان می‌دهد. بر این اساس ابزار مالی تأمین‌شده توسط ذی‌نفعان مستقیم، با توجه به اینکه مستقیماً با استفاده از سیستم مرتبط هستند، دوره‌ای و تکرارشونده هستند. درنتیجه، از نظر سیاسی و اجرایی بهتر است به‌صورت محلی مدیریت شوند و برای مخارج دوره‌ای مانند بهره‌برداری و نگهداری استفاده شوند.

 

جدول 6. تأمین مالی سرمایه‌ای، عملیات و نگهداری با استفاده از ابزار منفعت مستقیم (منبع: [20] به نقل از [16] )

ذی‌نفع

ابزار تأمین مالی

سطح دولت

هزینه

معیار ذی‌نفع بودن

ابتدا و یکجا

دوره‌ای

کاربران / رانندگان

عوارض پارکینگ

محلی

سرمایه‌ای / نگهداری / عملیات

حقوق دسترسی منطقه‌ای

 

*

عوارض خیابان

محلی

سرمایه‌ای / نگهداری / عملیات

حقوق دسترسی عمومی

 

*

عوارض ازدحام

محلی

سرمایه‌ای / نگهداری / عملیات

حقوق دسترسی با هدف کنترل تقاضا

 

*

مالیات بر سوخت / هزینه‌های اضافی

ملی

سرمایه‌ای / نگهداری / عملیات

مصرف سوخت / کیلومتر طی شده

 

*

مالیات بر وسایل‌نقلیه

ملی / محلی

سرمایه‌ای / نگهداری / عملیات

نوع وسیله نقلیه شخصی

 

*

کاربران / مسافران

درآمد بلیت‌فروشی

محلی / خصوصی

نگهداری / عملیات

سواری، میزان سفر، دسترسی‌پذیری

 

*

کاربران

مشارکت عمومی-خصوصی برای معابر شهری

ملی / محلی / خصوصی

سرمایه‌ای / نگهداری / عملیات

حقوق دسترسی عمومی

*

*

 

 

برخلاف ابزار نفع مستقیم، ابزار تأمین مالی توسط ذی‌نفعان غیرمستقیم (جدول 7) رابطه مستقیمی بین پرداخت‌های دوره‌ای و سطوح مختلف دولت وجود ندارد. ازآنجایی‌که تأمین مالی در این بخش عمدتاً از محل توسعه پروژه‌های املاک و مستغلات صورت می‌گیرد، انتظار می‌رود که در مراحل اولیه پروژه‌ها منابع مالی زیاد و پس از شروع عملیات پروژه‌ها، درآمد مستمر حاصل شود. یکی دیگر از ابزارهای منفعت غیرمستقیم مشارکت کارفرما در تسهیل حمل‌ونقل کارکنان خود است. برای نمونه در آمریکا برخی شرکت‌ها خدماتی همچون دوچرخه، پارکینگ و خدمات خودروهای اشتراکی را برای کارکنان خود فراهم می‌آورند[34].

 

 

جدول 7. تأمین مخارج سرمایه‌ای، عملیاتی و نگهداری با استفاده از ابزار منفعت غیرمستقیم

ذی‌نفع

ابزار تأمین مالی

سطح دولت

هزینه

معیار ذی‌نفع بودن

ابتدا و یکجا

دوره‌ای

شرکت‌ها

تبلیغات

محلی / خصوصی

نگهداری / عملیات

فروش بیشتر به‌دلیل قرار گرفتن در معرض دید بیشتر

 

*

مالکان زمین / دارایی

مالیات بر ارزش‌افزوده زمین و دارایی[7]

محلی / ملی

سرمایه‌ای / نگهداری

رشد ارزش زمین / رشد مالیات بر دارایی

*

*

مالکان زمین / دارایی

تأمین مالی از طریق افزایش مالیات

محلی

نگهداری / عملیات

رشد درآمد مالیات بر دارایی (در منطقه [8]TIF)

*

 

سازندگان

هزینه‌های خدمات حمل‌ونقل

محلی

نگهداری

استفاده از حمل‌ونقل

 

*

سازندگان

کارمزد اثرات توسعه

محلی / ملی

سرمایه‌ای

فرصت‌های توسعه خارج از محدوده

*

 

سازندگان

توسعه مشترک[9]

محلی / ملی

سرمایه‌ای

امتیازات توسعه

*

*

سازندگان

حقوق تراکم

محلی / ملی

نگهداری / عملیات

فرصت‌های توسعه در محدوده

*

*

منبع: [20] به نقل از [16]

۴. توصیه‌هایی برای طراحی تأمین مالی حمل‌ونقل شهری

براساس چارچوبی که مفاهیم «پرداخت هزینه توسط ذی‌نفع نهایی» و «سرمایه‌گذاری‌های عقلایی» را در بردارد، می‌توان توصیه‌هایی را‌ به‌شرح زیر برای طراحی حمل‌ونقل شهری و طرح‌های تأمین مالی آن ارائه داد [16]:

  • پیوند حمل‌ونقل شهری با برنامه‌ریزی شهری: حمل‌ونقل شهری باید بخش جدایی‌ناپذیر از برنامه‌ریزی شهری باشد [18]. تنها زمانی که سرمایه‌گذاری‌های افراد بخشی از برنامه‌ریزی شهری باشد، می‌توان برای افزایش سود و درآمد و محدود کردن مخارج آینده شهر برنامه‌ریزی کرد [35].
  • ترکیب منابع درآمدی: سیستم‌های حمل‌ونقل شهری بزرگ و پیچیده هستند و ترکیبی از ابزار مالی برای اطمینان از پایداری مالی مورد نیاز است.
  • تأثیر ابزار مالی بر تقاضای حمل‌ونقل: نه‌تنها انتخاب سرمایه‌گذاری حمل‌ونقل، بلکه انتخاب ابزار مالی نیز بر استفاده و تقاضا برای سیستم‌های حمل‌ونقل در یک شهر اثرگذار است. علاوه‌بر این، از ابزار مالی می‌توان برای افزایش پایداری زیست‌محیطی شیوه‌های حمل‌ونقل استفاده‌ کرد؛ مانند ارائه مشوق به تأمین‌کنندگان خدمات برای جایگزین کردن روش‌های فناورانه. درواقع باید ابزار مالی را نه ‌فقط برای تأمین مالی صرف برای سرمایه‌گذاری، بلکه به‌عنوان بخشی از راهبرد کلی سیستم حمل‌ونقل در نظر گرفت.
  • استفاده مناسب از یارانه: استفاده از یارانه‌های عمومی در شرایط مناسب برای حمایت از سرمایه‌گذاری در پروژه‌های حمل‌ونقل که منافع جامعه را در بردارد و دسترسی را از طریق خدمات حمل‌ونقل عمومی با کیفیت بالا تضمین می‌کند، توصیه می‌شود. در عین حال لازم است از پرداخت یارانه‌های ضمنی (مثلاً برای سوخت [36]) که ناکارآمدی کارگزاران خصوصی (کاربران، اپراتورها و شرکت‌ها) را پنهان می‌کند، خودداری کرد؛ حتی اگر یارانه‌های دولتی بیشتری مورد نیاز باشد، ذی‌نفعان مستقیم و غیرمستقیم باید متناسب با سهم خود از منفعت حاصل مشارکت کنند. برای اطمینان از استفاده مناسب از یارانه‌های دولتی، پرداخت یارانه‌ها باید همراه با ابزار مدیریتی و نظارتی مانند شاخص‌های کیفی و عملکردی باشد تا اطمینان حاصل شود که یارانه‌ها برای جبران ناکارآمدی بخش خصوصی به‌کار نمی‌روند، بلکه برای سرمایه‌گذاری در حمل‌ونقل عمومی پایدار و با کیفیت بالا برای جامعه استفاده می‌شوند.
  • اعطای استقلال و ظرفیت‌سازی مالی به شهرداری‌ها: شهرداری‌ها باید استقلال و توان طراحی طرح‌های مالی خود را مطابق با مسئولیت‌های سرمایه‌گذاری‌ داشته‌ باشند. در این زمینه، مالیات بر دارایی می‌تواند ابزار مهمی باشد، زیرا روشی کارآمد برای افزایش درآمد شهرداری‌ها به‌منظور پوشش مخارج سرمایه‌ای، نگهداری و عملیات برای اجزای سیستم حمل‌ونقل، نظیر معابر و پیاده‌روهاست.
  • مشارکت دولت مرکزی: زمانی که ابزارهای مالی محلی مانند مالیات بر دارایی جهت سرمایه‌گذاری کافی نباشد، شهرداری‌ها لازم است از طرق مختلف به وام دسترسی‌ داشته‌ باشند. بنابه اصل منفعت، اگر منافع سیستم حمل‌ونقل شهری فراتر از شهر باشد باید دولت مرکزی نیز مشارکت کند. به همین دلیل است که کشورهایی مانند بریتانیا، ایالات‌متحده، آلمان، فرانسه، مکزیک، برزیل، چین و کلمبیا همگی برنامه‌هایی برای تأمین مالی زیرساخت‌های حمل‌ونقل شهری، به‌ویژه بهبود حمل‌ونقل عمومی انبوه‌بر دارند. علاوه‌بر این، منابع مالی بین‌المللی نیز با توجه به تغییرات آب‌وهوایی و نیاز به سرمایه‌گذاری در پروژه‌های حمل‌ونقل که به کاهش انتشار گازهای گلخانه‌ای کمک می‌کند، نقش مهمی ایفا می‌کند؛ اما برای احداث بزرگراه در شهرها، کمک دولت‌های مرکزی توصیه نمی‌شود. منافع بزرگراه‌های شهری متمرکز و داخلی است و کاربران باید تمام یا بخشی از مخارج سرمایه‌ای آن را بپردازند. به همین ترتیب، کاربران باید هزینه‌های مربوط به بهره‌برداری و نگهداری معابر شهری را تأمین کنند.
  • تعریف تدریجی هزینه‌ها برای کاربران: بررسی‌ها نشان‌ می‌دهد که پذیرش سیاسی هزینه‌های کاربر سخت است. برای حل این موضوع، باید هزینه‌های کاربر را به‌صورت تدریجی تعریف کرد، همچنین باید آن را با ابزار مناسب دیگر ترکیب کرد و حمل‌ونقل عمومی را به‌عنوان جایگزینی برای استفاده از خودروی شخصی گسترش داد. مالیات بر سوخت برای خودروها می‌تواند منبع مالی مناسبی برای سیستم حمل‌ونقل عمومی باشد. این مالیات منبعی پایدار با هزینه‌های اجرایی کم بوده و در ضمن کارایی و برابری را ارتقا می‌دهد و به دستیابی به اهداف زیست‌محیطی کمک می‌کند. در مراحل بعد می‌توان هزینه‌های پارکینگ و پس از آن‌ قیمت‌گذاری بابت ازدحام یا اقدامات دیگر را در نظر گرفت.
  • ابزار تأمین مالی مبتنی‌بر ارزش زمین: ابزار تأمین مالی مبتنی‌بر ارزش زمین بهترین روش برای جذب منابع بخش خصوصی و افزایش درآمد برای کل سیستم است. این ابزار به‌ویژه برای تأمین مالی سرمایه‌گذاری به‌منظور افزایش ظرفیت سیستم حمل‌ونقل بسیار کارآمد هستند.با وجود این، باید به برآورد ارزش‌افزوده و منافع ایجادشده و استفاده درازمدت از آن به‌عنوان منبع تأمین مالی مکرر به ‌دقت توجه داشت، زیرا افراد نسبت به پرداخت مکرر این نوع مالیات واکنش منفی خواهند داشت.

۵. ارزیابی ابزار مالی مورداستفاده در شهرداری‌های کشور

در جدول 8، ابزار مالی مورد استفاده در شهرداری‌ها فهرست شده‌ است. براساس وضعیت موجود بسیاری از ابزارهای تأمین مالی در شهرهای کشور مورد استفاده قرار نمی‌گیرد.

ابزار منفعت عمومی- در بین ابزار منفعت عمومی در شهرداری‌های کشور «یارانه‌های حمل‌ونقل عمومی» نقش اصلی را دارد. ابزارهای دیگر نقشی در تأمین مالی حمل‌ونقل عمومی در شهرداری‌ها ندارند. روش مشارکت عمومی-خصوصی و مشارکت با بخش خصوصی نسبت به سایر منابع مالی هزینه بیشتری دارد؛ لذا باید در انتخاب پروژه‌ها دقت زیادی شود تا از بازگشت منابع اطمینان حاصل شود و یا بازگشت منابع از طرف دولت تضمین شود. شهرداری‌ها برای ابزاری مانند «بازار کربن» یا «صندوق فناوری پاک» می‌توانند در قالب استفاده از مزایای «قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت سوخت» و «ماده (12) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور» استفاده کنند. برای «مالیات بر دارایی» ابزار «عوارض نوسازی» وجود دارد، هرچند سهم چندانی در منابع مالی فعلی شهرداری‌ها ندارد (منابع مالی ناشی از این ابزار می‌تواند با تغییر نرخ عوارض نوسازی از قیمت‌های منطقه‌ای به قیمت‌های روز املاک و مستغلات به‌طور قابل‌توجهی افزایش یابد).

ابزار منفعت مستقیم- در بین ابزار منفعت مستقیم «هزینه‌های پارکینگ»، «مالیات بر وسایط نقلیه» و «درآمد بلیت‌فروشی» جزو منابع مالی شهرداری‌هاست؛ اما از ابزار «عوارض ازدحام»، «مالیات بر سوخت» و روش «مشارکت عمومی-خصوصی» استفاده نمی‌شود. ابزار عوارض ازدحام به‌دلیل پیچیدگی اجرا، مالیات بر سوخت به‌دلیل سیاست‌های ملی و کشوری برای آن و روش مشارکت عمومی-خصوصی نیز به دلایلی که در بخش قبلی گفته شد، چندان قابلیت اجرا در شهرداری‌های کشور را ندارند.

ابزار منفعت غیرمستقیم- در ابزار منفعت غیرمستقیم به‌جز «مالیات بر ارزش‌افزوده زمین و دارایی» و توسعه مشترک، از ابزارهای دیگر کم‌وبیش استفاده می‌شود؛ ولی مهم‌ترین ابزار از نظر حجم منابع «مالیات بر ارزش‌افزوده زمین و دارایی» است که به‌رغم اجرای طرح‌های توسعه‌ای بسیار زیاد در شهرها و افزایش قابل‌توجه ارزش زمین و دارایی‌های متعلق به اشخاص ذی‌نفع، شهرداری‌ها نفع و بهره‌ای از ارزش‌افزوده ایجاد شده نمی‌برند. تقدیم لایحه قانونی برای دریافت مالیات بر ارزش‌افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی توسط شهرداری‌ها و مصرف آن برای حمل‌ونقل عمومی می‌تواند بخش مهمی از مشکلات آنها را در این زمینه مرتفع کند.

 

 

جدول 8. کاربرد ابزار تأمین مالی در سطوح مختلف در شهرهای ایران

ابزار منفعت عمومی

(ذی‌نفع: جامعه)

ابزار منفعت مستقیم

ابزار منفعت غیرمستقیم

ابزار

به‌کارگیری

ذی‌نفع

ابزار

به‌کارگیری

ذی‌نفع

ابزار

به‌کارگیری

یارانه‌های حمل‌ونقل عمومی

*

کاربران / رانندگان

هزینه‌های پارکینگ

*

شرکت‌ها

تبلیغات

*

مالیات بر دارایی

 

عوارض خیابان

 

مشارکت کارفرما

*

وام و کمک‌های ملی و بین‌المللی

 

عوارض ازدحام

 

مالکان زمین / دارایی

مالیات بر ارزش‌افزوده زمین و دارایی

 

بازار کربن

 

مالیات بر سوخت / هزینه‌های اضافی

 

تأمین مالی از طریق افزایش مالیات (بر ارزش دارایی)

 

تسهیلات جهانی محیط‌ زیست

 

مالیات بر وسایط نقلیه

*

عوارض خدمات حمل‌ونقل

*

صندوق فناوری پاک

 

کاربران / مسافران

درآمد بلیت‌فروشی

*

سازندگان

حقوق تراکم

*

مشارکت عمومی-خصوصی برای حمل‌ونقل عمومی

 

کاربران

مشارکت عمومی-خصوصی برای معابر شهری

 

 

 

منبع: یافته‌های تحقیق. توضیح: * به‌معنای استفاده از ابزار تأمین مالی در شهرداری‌های کشور است.

تجربیات موفق در تأمین مالی طرح‌های حمل‌ونقل عمومی

در ادامه نمونه‌ها و تجاربی از سرمایه‌گذاری کشورهای مختلف دنیا و ابزارهای به‌کار گرفته شده برای سرمایه‌گذاری در حوزه حمل‌ونقل شهری در این کشورها ارائه می‌شود.

۱. ابزار منفعت عمومی

همان‌طور که قبلاً نیز اشاره شد، ابزار منفعت عمومی زمانی کاربرد دارد که ذی‌نفعان آن عموم مردم هستند و شامل یارانه‌ها، مالیات بر مستغلات، وام، کمک مالی ملی و بین‌المللی، کمک‌هایی که با هدف حفاظت محیط‌ زیست، تغییرات آب و هوایی و هوای پاک ارائه می‌شود و مشارکت‌های عمومی و خصوصی است.

معمولاً در شهرها از ابزار تأمین مالی «وام و کمک‌های مالی ملی و بین‌المللی» استقبال زیادی می‌شود و مؤسسات ملی و بین‌المللی نیز به دلایل اهداف کلان‌تر در آن مشارکت می‌کنند. معمولاً این مؤسسات علاوه‌بر تأمین مالی از توسعه ظرفیت فنی و نهادی در شهرها نیز حمایت می‌کنند.

بریتانیا هشت نوع صندوق برای انواع مختلف پروژه‌های حمل‌ونقل عمومی شهری دارد که وجوه از طریق مناقصه رقابتی پرداخت می‌شود. در ایالات‌متحده، دولت فدرال کمک‌های بلاعوض برای سرمایه‌گذاری‌های سرمایه‌ای برای حمل‌ونقل عمومی فراهم می‌کند که در سطح محلی برنامه‌ریزی، اجرا و بهره‌برداری می‌شوند. در مکزیک، برنامه حمایت حمل‌ونقل دولت فدرال، وام و کمک‌های مطالعاتی را برای تأمین مالی کامل هزینه‌های سرمایه‌ای پروژه‌های حمل‌ونقل عمومی انجام می‌دهد. در جدول 9، خصوصیات اصلی چند برنامه ملی را که عمدتاً حمل‌ونقل عمومی را تأمین مالی می‌کنند، ارائه‌ شده ‌است.

درحالی ‌که ابزار بازار کربن و تسهیلات جهانی محیط‌ زیست (GEF) به‌وضوح از نظر تأثیرات زیست‌محیطی امتیاز «بالایی» دارند، اما بر برابری تأثیری متوسط و در رابطه با ثبات مالی عملکرد پایینی دارند. این دو ابزار جهت تأمین مالی پروژه‌هایی اختصاص می‌یابد که سیستم‌های حمل‌ونقل عمومی پاک‌تر را ترویج می‌کنند و یا برای طرح‌هایی استفاده می‌شود که شیوه‌های حمل‌ونقل غیرموتوری مورد استفاده‌ جمعیت با درآمد پایین در کشورهای درحال‌توسعه تقویت شود؛ بنابراین، این ابزار تا حدودی بر برابری نیز تأثیر می‌گذارد؛ اما نکته منفی این ابزار موردی و موقت بودن آن است؛ ازاین‌رو ثبات مالی آن پایین است و نمی‌توان به‌طور پایدار برای تأمین مالی پروژه‌های حمل‌ونقل شهری اتکا کرد [36].

جدول 9. عناصر اصلی برنامه‌های حمایتی ملی برای پروژه‌های حمل‌ونقل شهری (منبع: [16])

              کشورها

عناصر

آمریکا

آلمان

فرانسه

کلمبیا

مکزیک

مسئول قانونی

برای حمل‌ونقل شهری

شهرداری‌ها،

سازمان برنامه‌ریزی شهری (MPO)

ایالت‌ها[10] و شهرداری‌ها

شهرداری‌ها (مقامات حمل‌ونقل محلی برای شهرهای بیش از 100 هزار ساکن).

شهرداری‌ها، نهادهای مدیریتی در حال ایجاد

ایالت‌ها و شهرداری‌هایی که دولت به آنها مسئولیت داده است

چارچوب نظارتی حمایت فدرال

قوانین فدرال،

مشارکت فدرال با شهرداری‌ها

قانون تأمین مالی حمل‌ونقل شهرداری

قانون حمل‌ونقل داخلی، قانون هوا، قانون نوسازی شهری

قانون ملی و موافقت‌نامه‌های دولت مرکزی-شهر

فرمان ایجاد صندوق زیربنایی ملی و توافق مربوط به حمایت فدرال از حمل‌ونقل

منشأ منابع مالی (منبع مالی اولیه)

اضافه بهای سوخت، کمک‌های بودجه‌ای

اضافه بهای سوخت

نرخ حمل‌ونقل، با هدف کمک به مقامات محلی

منابع بودجه‌ای آینده

منابع فدرال و اتحادیه‌ها برای راه‌ها

نهاد متولی

اداره حمل‌ونقل و عمومی فدرال، وزارت حمل‌ونقل با دفاتر منطقه‌ای

وزارت حمل‌ونقل

وزارت حمل‌ونقل (دفاتر محلی) و غیره

وزارت حمل‌ونقل، بخش برنامه‌ریزی ملی

وزارت ارتباطات و حمل‌ونقل، بانک ملی امور و خدمات عمومی (زیر نظر شهرداری‌ها)

کمک‌های سالیانه (صندوق‌ها و بودجه)

9 میلیارد دلار آمریکا

 1.5 میلیارد دلار آمریکا (همان مقدار برای معابر شهری)

تقریباً 6 میلیارد دلار آمریکا

-

-

دریافت‌کننده اصلی منابع

مقامات حمل‌ونقل منطقه‌ای

ایالات که به شهرداری‌ها منتقل می‌شوند

مقامات حمل‌ونقل محلی

شهرها

ایالت‌ها، شهرها

الزامات واجد شرایط بودن طرح‌ها

جزء برنامه‌های راهبردی کوتاه‌مدت شهری، برنامه‌ریزی تفصیلی پروژه

طرح حمل‌ونقل شهری، تأمین مالی مشترک تضمین‌شده

طرح‌های یکپارچه شهری، داشتن گزینه‌های جایگزین

مدیریت‌کننده سیستم، طرح مفهومی، سازگار با برنامه توسعه ملی و طرح جامع شهر

طرح جامع حمل‌ونقل شهری پایدارطرح‌هایی که 35 درصد از منابع آن توسط بخش خصوصی تأمین مالی می‌شود.

معیارهای ارزیابی

دارای امتیازات 1 تا 5، شایستگی پروژه و تأمین مالی مشترک

تحلیل هزینه -فایده

ارزیابی اقتصادی و اجتماعی

تحلیل هزینه-فایده و سایر معیارها

تحلیل هزینه -فایده و سایر معیارها

حداکثر محدودیت بودجه فدرال برای هر پروژه

80%

75%

35٪ (20٪ خطوط زیر زمین)

70%

50%

 

۲. ابزار منفعت مستقیم

این ابزار برای حمل‌ونقل پایدار مناسب است، زیرا جریان ثابتی از منابع درآمدی را برای تأمین هزینه‌های بهره‌برداری و نگهداری از سیستم‌های حمل‌ونقل ایجاد می‌کند. در میان همه ابزارها، درآمدهای حاصل از بلیت برای پوشش هزینه‌های عملیاتی و نگهداری سیستم بهترین عملکرد را دارد. به‌دلیل ماهیت تکرارشونده درآمد حاصل از این ابزارها، زمانی بهترین عملکرد را خواهند داشت که به‌صورت محلی مدیریت شوند و در یک راهبرد جامع حمل‌ونقل در نظر گرفته شوند. نمونه‌های جهانی مدیریت محلی موفق این ابزار دریافت هزینه‌های ازدحام در سنگاپور و لندن است. هزینه ازدحام / آلودگی در میلان، مالیات سوخت در ایالات‌متحده، کلمبیا و آلمان است. همچنین در مورد هزینه پارکینگ می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

  • هزینه ازدحام در سنگاپور توسط اداره حمل‌ونقل زمینی مدیریت می‌شود و درآمدهای حاصل در اختیار دولت مرکزی قرار می‌گیرد.
  • هزینه ازدحام در لندن توسط اداره حمل‌ونقل لندن – به‌عنوان سازمان یکپارچه حمل‌ونقل - مدیریت می‌شود و منابع آن مجدداً در حمل‌ونقل عمومی سرمایه‌گذاری می‌شود. درآمد ناخالص حاصل از هزینه ازدحام در لندن در سال 2007/08 تقریباً 400 میلیون دلار بود که 48.6 درصد آن برای پوشش مخارج عملیاتی استفاده شد و مابقی برای سرمایه‌گذاری در بهبود شبکه‌ اتوبوس‌رانی، زیرساخت‌ها و ایمنی هزینه شد [31].
  • در میلان، بایت هزینه ازدحام / آلودگی در یک منطقه خاص در سال 2012 نزدیک به 28 میلیون دلار جمع‌آوری شد که 36 درصد آن برای پوشش هزینه‌های عملیاتی، 49 درصد در بهبود مترو و خدمات و حمل‌ونقل سطحی (اتوبوس و تراموا) و 15 درصد برای گسترش طرح اجاره دوچرخه[11] (54 ایستگاه جدید و 3300 دوچرخه جدید) استفاده شد.
  • مالیات بر سوخت در ایالات‌متحده در سطح هریک از ایالت‌های مدیریت می‌شود. در کالیفرنیا، حدود 70 درصد از درآمد مالیاتی صرف حمل‌ونقل می‌شود. 10 درصد آن نیز به حمل‌ونقل عمومی و تعمیر و نگهداری معابر اختصاص دارد [29].
  • در بوگوتا در کلمبیا، مالیات بر سوخت اخذ می‌شود، 50 درصد از کل درآمد مالیات بر سوخت به سرمایه‌گذاری در خطوط BRT، 40 درصد به مخارج سرمایه‌ای و نگهداری شبکه معابر و 10 درصد به شوراهای محلی برای تعمیر و نگهداری معابر محلی اختصاص می‌یابد [37].
  • در آلمان، مالیات بر سوخت در سطح فدرال مدیریت می‌شود. در ایالت بایرن، از این منابع برای پرداخت یارانه به 40 درصد از هزینه‌های عملیاتی راه‌آهن حومه‌ای استفاده می‌شود [29].
  • برای هزینه‌های پارکینگ، سهم کل درآمد در بین شهرها بسیار متفاوت است. در سانفرانسیسکو، هزینه‌های پارکینگ توسط شهرداری سانفرانسیسکو مدیریت می‌شود و یک‌سوم کل درآمد آن را تشکیل می‌دهد [29].
  • در تانزانیا، پارکینگ توسط یک شرکت خصوصی مدیریت می‌شود و تقریباً 25 درصد از کل درآمد را تشکیل می‌دهد.
  • در بارسلون هزینه‌های پارکینگ توسط مرجع حمل‌ونقل شهر مدیریت می‌شود و به‌عنوان منبع اصلی بودجه برای اجرای طرح دوچرخه اشتراکی در شهر استفاده می‌شود.
  • در لندن، هزینه‌های پارکینگ و جریمه در معابر محلی توسط شوراها مدیریت می‌شود. جریمه‌های پارکینگ جرم‌زدایی‌ شده‌ است تا شوراها بتوانند مستقیماً این درآمد را جمع‌آوری کرده و در پروژه‌های حمل‌ونقل عمومی و محیط‌ زیست سرمایه‌گذاری کنند [29].

۳. ابزار منفعت غیرمستقیم

اکثر ابزار مالی در این دسته به‌جز تبلیغات و مشارکت‌های کارفرماها، ابزار عوارض و مالیات بر ارزش‌افزوده زمین یا دارایی هستند که منطق مشابهی با یکدیگر دارند، اما در طراحی و اجرا تفاوت‌های مهمی دارند. تأمین مالی از طریق عوارض بر ارزش‌افزوده زمین با طراحی و اجرای مناسب، جایگزین خوبی برای گسترش پایه مالیاتی و تضمین درآمدهای مستمر برای دولت‌های محلی یا مرکزی است. معمولاً با این ابزار می‌توان منابع زیادی فراهم کرد که برای مخارج سرمایه‌ای مناسب است. این ابزار از نظر تأمین منابع عملکرد خوبی دارند، در زمینه پایداری مالی و حمل‌ونقل عملکرد متوسطی دارند، اما در زمینه عدالت و سهولت اجرا عملکرد پایینی دارند.

عملکرد متوسط این ابزار در مورد پایداری مالی و حمل‌ونقل به‌دلیل این است که عملکرد آن به بازار املاک و مستغلات بستگی دارد که این بازار نیز به‌نوبه خود به‌شدت به شرایط اقتصادی کشور وابسته است. مشکلات اجرایی ابزارها به هزینه‌های بالای مبادلاتی و ظرفیت نهادی مورد نیاز برای هماهنگی سازمان‌های مختلف مربوط می‌شود. اجرای موفقیت‌آمیز این ابزار مستلزم تمرکززدایی و وجود ساختارهای حاکمیتی با عملکرد خوب و همچنین ابزاری برای مدیریت گروه‌های مختلف درگیر است [22]. علاوه‌بر این، ظرفیت فنی از نظر ثبت زمین و ابزار به‌روز شده برای ارزیابی مزایای مختلف ایجادشده به‌واسطه توسعه سیستم حمل‌ونقل مورد نیاز است. درنهایت، به‌دلیل پتانسیل بالای درآمد اولیه این ابزار (مالیات و عوارض بر ارزش زمین)، استفاده از آن می‌تواند منجر به ایجاد طبقه وفادار، فساد و سوءاستفاده از قدرت دولت شود. درنتیجه از این ابزار باید به‌عنوان فرصت‌های مالی برای افزایش ظرفیت زیرساخت استفاده کرد؛ اما نه به‌عنوان منابع درآمد مکرر بلندمدت [23].

برخی از نمونه‌های جهانی استفاده از این ابزار مالی - توسعه مشترک، تأمین مالی ناشی از افزایش مالیات و عوارض توسعه‌ به‌شرح زیر است:

  • شهر استانبول از سازوکار توسعه مشترک برای فروش زمین شهری به‌منظور تأمین مالی ایجاد مراکز تعمیر و نگهداری سیستم متروی خود استفاده‌ کرد.
  • در کیپ‌تاون در آفریقای جنوبی، از فروش زمین‌های عمومی برای جمع‌آوری یک میلیارد دلار برای سرمایه‌گذاری در بندر و قطار باری استفاده شد (پترسون، 2009).
  • تأمین مالی از طریق افزایش مالیات به‌طور گسترده در ایالات‌متحده و نواحی منطقه‌ای مانند منچستر بزرگ در بریتانیا برای ایجاد منابع برای پروژه‌های شهری و حمل‌ونقل استفاده می‌شود که تأثیرات مثبتی بر مناطق مجاور دارند. برای ‌مثال می‌توان به پروژه‌های ساخت‌وساز مترو در شیکاگو، ازجمله توسعه مجدد ایستگاه خیابان مورگان (40 میلیون دلار) (SDG 2010)، ایستگاه راندولف / واشنگتن (13.5 میلیون دلار) و ایستگاه دریاچه / ولز در خط مترو دیربورن (ایالات‌متحده آمریکا) اشاره کرد (1.2 میلیون دلار) و همچنین احداث قطعه‌ای برای استریت‌کار سنترال‌سیتی پورتلند[12] که از سَوث‌پارک بلا کس[13] می‌گذرد (7.5 میلیون دلار) اشاره کرد [38].
  • در آگواس کلاراس،[14] برزیل، خرید زمین توسط مقامات منطقه فدرال برای ساخت یک خط مترو و فروش بعدی زمین‌های تفکیک‌شده برای شهرسازی منجر به ایجاد درآمدی شد که با آن 85 درصد از کل مخارج سرمایه‌ای برای زیرساخت‌های مترو تأمین شد [29].
  • در آلمان، برای مخارج سرمایه‌ای، 90 درصد از هزینه تمام معابر مناطق توسعه‌یافته جدید (ازجمله پیاده‌روها) توسط سازندگان و تنها 10 درصد توسط مالک معبر یعنی شهرداری تأمین می‌شود. تعمیر و نگهداری معابر عموماً برعهده مالک معبر یعنی شهرداری است، درحالی‌ که مسئولیت بازسازی و نگهداری پیاده‌روها و خطوط دوچرخه‌سواری (با درجات مختلف مسئولیت) بسته به نوع پروژه، مشترک است [31].
  • در کلمبیا، عوارض توسعه مناطق به‌طور سنتی برای در اختیار گرفتن بخشی از ارزش ایجادشده به‌واسطه اجرای پروژه‌های خاص استفاده می‌شود. شهر بوگوتا برای عملی‌تر کردن این ابزار و رفع مشکلات در ارزیابی ارزش ایجادشده، مالیات را به یک مالیات کلی‌تر مرتبط با زیرساخت‌ها تبدیل کرده است؛ یعنی از درآمد آن برای تأمین مالی بسته‌ای از سرمایه‌گذاری‌های عمومی که شامل بهسازی معابر و ساخت روگذر است، استفاده می‌کند. با استفاده از این ابزار مالی بین سال‌های 1997 و 2007 یک میلیارد دلار منابع فراهم شد [23].

تبلیغات و سهم کارفرما با سایر ابزار منفعت غیرمستقیم متفاوت است. زیرا به ارزش زمین یا ملک ارتباطی ندارد. این ابزار هم عملکرد خوبی در پایداری دارد و هم زمانی که به‌درستی مدیریت شوند، می‌تواند به‌طور مداوم وجوهی را برای بخش خاصی از سیستم حمل‌ونقل فراهم کنند. یک سیستم اجاره دوچرخه در پاریس [31] و تبلیغات در پناهگاه‌های اتوبوس در لندن نمونه‌هایی از برنامه‌های تبلیغاتی موفق هستند. برای لندن، درآمد حاصل از تبلیغات تمام مخارج سرمایه‌ای و نگهداری 19 هزار ایستگاه اتوبوس شهری را پوشش می‌دهد [16].

جمع‌بندی و نتیجه‌گیری

در این گزارش ابتدا به وضعیت منابع و مصارف بودجه شهرداری کلان‌شهر‌ها پرداخته شده و پس از آن راهبردهایی که به تقویت تأمین مالی پروژه‌های حمل‌ونقل عمومی می‌انجامد، ارائه شده‌ است. علت پرداختن به شهرهای بزرگ در این گزارش، چالش‌های پیچیده‌ای است که این شهرها در مدیریت امور حمل‌ونقل شهری با آن مواجه‌اند. بررسی بودجه مصوب سال 1401 شهرداری‌های هفت کلان‌شهر کشور (شامل تهران، مشهد، تبریز، قم، اهواز، کرج و شیراز) نشان‌ می‌دهد سهم منابع ناپایدار در تأمین منابع مالی این شهرها، به‌طور متوسط حدود 76 درصد است. یکی از جنبه‌های کلیدی ایجاد پایداری در تأمین منابع شهرداری‌ها، بهره‌گیری از اصل «پرداخت هزینه توسط ذی‌نفع نهایی» است. مطابق این اصل کسانی که از خدمات حمل‌ونقل یا بهبود حمل‌ونقل شهری بهره‌مند می‌شوند باید هزینه‌های آن را بپردازند. در این‌خصوص، باید به این نکته توجه داشت که پروژه‌های حمل‌ونقلی سه نوع مزیت ایجاد می‌کنند: (1) مزایای عمومی که به‌طور کلی نصیب جامعه می‌شود. طبق اصل یاد شده، باید هزینه این مزیت توسط نهادهای عمومی نظیر دولت پرداخت شود؛ (2) مزایای مستقیم که عمدتاً از کاربران سیستم حمل‌ونقل دریافت می‌شود و می‌تواند مستقیماً از آنها دریافت شود و (3) مزایای غیرمستقیم که از افرادی دریافت می‌شود که از سیستم استفاده نمی‌کنند، اما از مزایایی مانند بهبود دسترسی، آمدوشد و افزایش فرصت‌های تجاری مرتبط با توسعه پروژه‌های حمل‌ونقل شهری بهره‌مند می‌شوند. دومین جنبه کلیدی، مفهوم «سرمایه‌گذاری عقلایی» است که در آن بر استفاده از ابزارهای تأمین مالی پایدار که منجر به افزایش پایداری حمل‌ونقل شهر (افزایش سهم حمل‌ونقل عمومی و پاک) می‌شود، تأکید می‌گردد. در حال حاضر، بدون تمرکز بر سرمایه‌گذاری‌های عقلایی، انتخاب شهرداری‌ها، توسعه سیستم حمل‌ونقل با نگاه ساخت معابر بیشتر است.

با بررسی منابع تأمین‌کننده بودجه شهرداری‌ها در این مطالعه، نشان داده شد که سهم دولت در منابع بودجه کلان‌شهرهای ایران بسیار پایین است. این سهم به‌طور متوسط حدود 4 درصد از کل منابع را (بدون در نظر گرفتن اعتبارات حاصل از مالیات بر ارزش‌افزوده) شامل شده که فاصله‌ قابل‌توجهی با نمونه‌های مشابه خارجی بررسی شده در این گزارش دارد. برای مثال، سهم دولت در تأمین منابع شهرداری تهران تنها نزدیک به یک درصد است. همچنین با وجود آثار مثبت افزایش درآمدهای ناشی از حمل‌ونقل در بودجه شهرداری‌ها و اثر مثبت آن بر پایداری حمل‌ونقل شهرها، مطابق یافته‌های این مطالعه، سهم درآمدهای حمل‌ونقل از کل منابع بودجه شهرداری هفت کلان‌شهر مورد بررسی در این مطالعه کمتر از 5 درصد است. این‌ درحالی است که سهم حوزه مأموریتی حمل‌ونقل از کل مصارف شهرداری‌ها برای هفت کلان‌شهر مورد بررسی به‌طور متوسط نزدیک به 38 درصد است. بنابراین تمرکز شهرداری‌ها بر استفاده از روش‌های جدید تأمین مالی جهت توسعه حمل‌ونقل عمومی، اهمیت ویژه پیدا می‌کند. همچنین مطابق یافته‌های این گزارش، نسبت منابع در نظر گرفته شده در بودجه مصوب سال 1401 برای حمل‌ونقل عمومی ریلی به غیرریلی به‌طور متوسط برابر با 3/3 بوده است. این‌ درحالی است که اغلب کلان‌شهرها با بحران کمبود و فرسودگی ناوگان اتوبوس‌رانی مواجه‌اند و بررسی سهم سفرها با حمل‌ونقل عمومی غیرریلی نشان‌دهنده فاصله‌ قابل‌توجه آن با هدف‌گذاری قانون توسعه حمل‌نقل عمومی (40 درصد) است.

براساس یافته‌های این مطالعه، دلالت‌های سیاستی ذیل جهت بهبود وضعیت بودجه‌ریزی و تأمین مالی شهرداری‌ها با هدف ارتقای حمل‌ونقل عمومی و پایداری حمل‌ونقل در شهرهای بزرگ کشور ارائه می‌شود:

۱. ضرورت مسئولیت‌پذیری دولت در انجام حمایت‌های مالی از حمل‌ونقل عمومی درون‌شهری و تقویت نقش خود بهعنوان یک تنظیم‌گر فعال در حوزه حمل‌ونقل درون‌شهری

  • پیشنهاد می‌شود دولت با همکاری سازمان‌ برنامه‌وبودجه، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و‌ شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور، حمایت‌های مالی بیشتری از پروژه‌های نسبتاً کم‌هزینه حمل‌ونقل عمومی همانند توسعه ناوگان، تجهیزات و خطوط‌ اتوبوس‌رانی،‌ مینی‌بوس‌رانی و ون انجام دهند. نحوه انتخاب و ارزیابی پروژه‌های یاد شده باید به‌گونه‌ای باشد که پس از بهره‌برداری، سهم استفاده از حمل‌ونقل عمومی در شهر افزایش یافته و تعداد مسافر جابه‌جا شده نسبت به هزینه‌های صرف شده برای اجرای پروژه در کوتاه‌مدت و میان‌مدت،‌ قابل‌توجه باشد.
  • به دولت توصیه می‌شود با توجه به وظیفه خود در ماده (7) قانون توسعه حمل‌ونقل عمومی و مدیریت مصرف سوخت و با هدف مدیریت منابع مالی شهرداری‌ها و جلوگیری از افزایش سهم استفاده از وسایل‌نقلیه موتوری شخصی، مجوز اجرای پروژه‌های‌ بزرگراهی در شهرها را بنابر ضرورت و با سخت‌گیری زیادی صادر کند. پیشبرد این راهبرد با استفاده از ظرفیت‌ شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور میسر بوده و موجب جلوگیری از ایجاد تقاضای سفر جدید با وسایل‌نقلیه موتوری شخصی و خنثی کردن سرمایه‌گذاری در توسعه حمل‌ونقل عمومی می‌شود.

 

۲. اصلاح نظام تأمین مالی و قیمت‌گذاری در حوزه حمل‌ونقل شهری با استفاده از قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها

  • لازم است شهرداری‌ها با استفاده از ظرفیت ماده (6) قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها، به‌درستی از ابزار‌ قیمت‌گذاری پارکینگ بهره‌برداری کنند؛ به‌گونه‌ای که سهم حمل‌ونقل از منابع شهرداری‌ها افزایش معناداری یافته و بازدارندگی لازم برای استفاده از حمل‌ونقل شخصی و تغییر‌ به‌ سمت شیوه‌های حمل‌ونقل عمومی و پاک توسط شهروندان ایجاد شود. مطابق ماده قانونی یاد شده، عوارض صدور مجوز ورود به محدوده‌های طرح ترافیک نیز با فرض تأیید نتایج مطالعات دالّ بر کارایی آن در شهر مورد نظر می‌تواند به‌کار گرفته شود و استفاده از عواید آن برای توسعه حمل‌ونقل عمومی در همان محدوده مورد تأکید است.
  • پیشنهاد می‌شود دستگاه‌های دولتی همچون فرمانداری‌ها و استانداری‌ها، مداخلات خود در‌ قیمت‌گذاری خدمات حمل‌ونقل عمومی، پارکینگ و موارد مشابه را در شهرها به حداقل رسانند.

 

۳. استفاده از ابزارهای جدید تأمین مالی

  • پیشنهاد می‌شود دولت با هماهنگی شهرداری‌ها نسبت به تقدیم لایحه قانونی جهت دریافت مالیات بر ارزش‌افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمرانی توسط شهرداری‌ها و مصرف آن برای حمل‌ونقل عمومی اقدام کند.

 

۴. اصلاح نظام بودجه‌ریزی شهرداری‌ها در حوزه حمل‌ونقل

  • ضرورت دارد شهرداری‌ها در نظام بودجه‌ریزی سالیانه خود، سهم حمل‌ونقل عمومی غیرریلی از مصارف بخش حمل‌ونقل را افزایش دهند. برای کاهش مصارف در بودجه سالیانه و انتقال آن به بخش حمل‌ونقل عمومی غیرریلی، ردیف‌های مربوط به تملک اراضی و توسعه معابر در اولویت می‌باشند.
  • ضروری است‌ شورای‌عالی هماهنگی ترافیک شهرهای کشور نسبت به بازنگری در تعریف پروژه‌های جدید حمل‌ونقل ریلی کلان‌شهرها اقدام نماید. در این زمینه لازم است گزینه‌های حمل‌ونقل عمومی غیرریلی در اولویت بررسی قرار گیرند و تنها در صورت توجیه تعداد مسافر به هزینه و توان تأمین مالی شهر مورد نظر، مجوز اجرای پروژه‌های جدید حمل‌ونقل ریلی صادر شود.

 

  1. Rodrigue, J.-P., The geography of transport systems. 2020: Routledge.
  2. Theis, T. and J. Tomkin, Sustainability: a comprehensive foundation. 2015.
  3. Litman, T., Developing indicators for sustainable and livable transport planning. Victoria Transport Policy Institute, 2015: p. 250-360.
  1. بودجه مصوب سال 1401 شهرداری تبریز.
  2. بودجه مصوب سال 1401 شهرداری شیراز.
  3. بودجه مصوب سال 1401 شهرداری مشهد.
  4. بودجه مصوب سال 1401 شهرداری اهواز.
  5. بودجه مصوب سال 1401 شهرداری قم.
  6. بودجه مصوب سال 1401 شهرداری کرج.
  7. بودجه مصوب سال 1401 شهرداری تهران.
  8. رجب صلاحی، ح. ساختار حکومت محلی، مدیریت شهری و شهرداری، برنامه‌ریزی و مدیریت شهری، مسائل نظری و چالش‌های تجربی، انتشارات سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور، تهران، .1381
  9. حسن‌زاده، ع، خسروشاهی، پ. الگوی تأمین مالی کارآمد برای شهرداری‌های کلان‌شهرها، پژوهشکده پولی و مالی بانک مرکزی، تهران، 1388.
  10. مهندسین مشاور هامونپاد. شیوه‌های افزایش درآمد و کاهش هزینه‌های شهرداری‌ها، سازمان شهرداریها و دهیاری‌ها کشور، تهران،1383.
  11. Co-operation, O.f.E., et al., 2019 Report of the World Observatory on Subnational Government Finance and Investment. Key Findings. 2019, OECD Publishing Paris.
  12. مطالبات فوری تهران‌نشینان. 1397 .Available from: https://donya-e-eqtesad.com/
  13. Ardila-Gomez, A. and A. Ortegon-Sanchez, Sustainable Urban Transport Financing from the Sidewalk to the Subway: Capital, Operations, and Maintenance Financing. 2016: World Bank Publications.
  14. Gwilliam, K., The new economics of sustainable transport in developing countries: incentives and institutions. Analytical Transport Economics: an international perspective, Edward Elgar: Cheltenham, UK and Northampton MA, USA, 2000.
  15. World Bank, Cities on the move: A World Bank urban transport strategy review. 2002: The World Bank.
  16. Calimente, J., Rail integrated communities in Tokyo. Journal of Transport and Land Use, 2012. 5(1): p. 19-32.
  17. Junge, J.R. and D. Levinson, Prospects for transportation utility fees. Journal of Transport and Land Use, 2012. 5(1): p. 33-45.
  18. Iacono, M., et al., Value capture for transportation finance: Report to the Minnesota Legislature (Value Capture for Transportation Finance Series, Report No. CTS 09-18S). Minneapolis: University of Minnesota Center for Transportation Studies. Minneapolis: University of Minnesota Center for Transportation Studies, 2009.
  19. Medda, F.R., Land value finance: resources for public transport. Innovative land and property taxation, 2011: p. 42.
  20. Peterson, G.E., Unlocking land values to finance urban infrastructure. Vol. 7. 2009: World Bank Publications.
  21. Zegras, C., Private sector participation in urban transport infrastructure provision. 2002: Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ).
  22. بازار کربن چیست و چگونه عمل می‌کند؟..Available from: https://ifnn.ir/

26..Available from: https://www.wri.org/research/clean-technology-fund#:~:text=Over%20the%20past%20year%2C%20the, in%20fast%20growing%20developing%20countries.

  1. Available from: https://www.ifad.org/en/.
  2. Clifford Chance, L., Clean development mechanism: CDM and the UNFCC. Retrieved September, 2013. 19: p. 2013.
  3. Allaire, J., et al., Who Pays What for Urban Transport. Handbook of Good Practices. CODATU, 2014.
  4. Bird, R.M., Setting the stage: municipal and intergovernmental finance. The challenge of urban government: Policies and practices, 2001: p. 113-128.
  5. Sakamoto, K., S. Belka, and G. Metschies, Financing sustainable urban transport. Module 1f in Sustainable Transport: A Sourcebook for Policy-makers in Developing Countries, Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ) GmbH, Available from: http://www.sutp. org/index. php/component/phocadownload/category/23-1f, 2010.
  6. Litman, T., Local funding options for public transportation. 2013: Victoria Transport Policy Institute.
  7. Mikesell, J.L., Fiscal Administration: Analysis and Applications for the Public Sector. Belmont, California: Thomson Learning. 2003, Inc.
  8. Department of the Treasury Internal Revenue Service, Employer's Tax Guide to Fringe Benefits. 2023.
  9. Cervero, R. and K. Kockelman, Travel demand and the 3Ds: Density, diversity, and design. Transportation research part D: Transport and environment, 1997. 2(3): p. 199-219.
  10. Kopp, A., R.I. Block, and A. Iimi, Turning the right corner: Ensuring development through a low-carbon transport sector. 2013: World Bank Publications.
  11. Ardila, A. and A. Ortegón-Sanchez, The Finances of Bogotá’s Transportation System. 2007.
  12. Casella, S., Tax Increment Financing: A Tool for Rebuilding New York. 2002, FAICP.