مقدمه

یکی از پیش‌نیازهای اصلی برگزاری انتخابات، تقسیم سرزمین به حوزه‌های انتخاباتی با مرزهای مشخص و مبتنی‌بر قوانین انتخاباتی است. ازآنجا‌که انتخابات در چارچوب حوزه‌های انتخابیه برگزار می‌شود، نحوه ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه و تعیین تعداد نمایندگان حوزه‌ها، برای نامزدهای حوزه‌های انتخابیه و همچنین شهروندان پیامدهای مهمی دارد و یکی از عوامل تعیین‌کننده ترکیب پارلمان است.

رایج‌ترین معیار برای ترسیم و اصلاح مرزهای حوزه‌های انتخابیه و تعیین تعداد نمایندگان «برابری نسبی جمعیت حوزه‌های انتخابیه» است. البته درباره اینکه میزان برابری جمعیت حوزه‌های انتخابیه چقدر باشد و عدول از اصل برابری جمعیت حوزه‌های انتخابیه تا چه حد مجاز است، تفاوت‌هایی میان کشورهای مختلف وجود دارد. در بسیاری از کشورها، طبق قانون، نهادهای مسئول ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه موظفند به‌هنگام ترسیم مرزهای حوزه‌ها به «جغرافیا» یا برخی از عوامل خاص جغرافیا توجه ویژه داشته‌باشند. رایج‌ترین معیار جغرافیایی، توجه به «مرزهای سیاسی محلی» است که از قبل وجود داشته‌اند. همچنین در بسیاری از کشورها تلاش می‌شود مرزهای حوزه‌های انتخابیه به‌گونه‌ای ترسیم شوند تا «منافع گروه‌های محلی» تا حد ممکن حفظ شود. شایان ذکر است که در بسیاری از کشورها، ابتدا کرسی‌های مجلس طبق قانون میان استان‌ها/ایالت‌ها توزیع و سهم هر استان/ایالت از کرسی‌های مجلس مشخص می‌شود (فرانسه، هند، کانادا، مکزیک، استرالیا و...) و سپس کرسی‌های اختصاص‌یافته به هر استان، طبق معیارهای مندرج در قوانین انتخاباتی میان حوزه‌های انتخابیه درون استان‌ها توزیع می‌شود[1].

طبق اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران «عده نمایندگان مجلس شورای اسلامی‌ 270 نفر است و از تاریخ همه‌پرسی سال‌ 1368 هجری شمسی پس از هر 10 سال‌، با در نظر گرفتن عوامل انسانی‌، سیاسی‌، جغرافیایی و نظایر آنها حداکثر 20 نفر نماینده می‌تواند اضافه شود». شایان‌ذکر است از زمان تصویب «قانون انتخابات مجلس شورای ملی» مصوب 1358/11/17 که تعداد نمایندگان مجلس را 270 نفر تعیین کرد، تنها یک بازنگری و افزایش تعداد نمایندگان مجلس در سال 1378 صورت گرفته است. درحالی‌که پس از سال 1378، حوزه‌های انتخابیه تغییرات جمعیتی فراوانی را تجربه کرده‌اند، اما تعداد نمایندگان و مرزهای حوزه‌های انتخابیه ثابت مانده است که طبعاً به نابرابری بیشتر حق رأی‌دهی ساکنان حوزه‌های انتخاباتی منجر شده‌ است، و لزوم اصلاح جدول حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی را ضروری می‌سازد.

در دوره یازدهم مجلس شورای اسلامی، پنج طرح با عناوین «طرح اصلاح جدول حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان آنها» (ثبت 175)؛ «طرح اصلاح قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 1366/1/30 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن» (ثبت 202)؛ «طرح اصلاح جدول حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان آنها» (ثبت 638)؛ «طرح اصلاح قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 1366/1/30 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن» (ثبت 403)؛ و «طرح اصلاح حوزه‌های انتخابیه دارای پنج شهرستان» (ثبت 568)، با هدف اصلاح جدول حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی و افزایش تعداد نمایندگان اعلام وصول شد. طرح‌های مذکور به‌استناد تبصره «1» ماده (143) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس به‌دلیل اشتراک موضوع با یکدیگر ادغام گردید و در کارگروه تخصصی شکل گرفته در کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها که فعالیت خود را از اردیبهشت 1400 آغاز نمود، مورد بررسی قرار گرفت و در نهایت در جلسه مورخ 1402/3/1 کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها با انجام اصلاحاتی در متن به تصویب رسید. گزارش حاضر به بررسی کلیات مصوبه کمیسیون اختصاص دارد.

اظهارنظر کارشناسی

1. اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی مصوب سال 1358، با ذکر اینکه «عده نمایندگان مجلس شورای ملی‌ 270 نفر است و پس از هر 10 سال در صورت زیاد شدن جمعیت کشور در هر حوزه انتخابی به نسبت هر 150 هزار نفر یک نماینده اضافه می‌شود...»، معیار حوزه‌بندی انتخاباتی را عامل «جمعیت» قرار داد و در این زمینه مقیاس عددی «150 هزار نفر» را برای افزایش نماینده تعیین کرد که از آن برداشت به داشتن حداقل 150 هزار نفر جمعیت برای داشتن یک نماینده نیز می‌شود. با بازنگری در اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی در سال 1368، حدنصاب 150 هزار نفر حذف شد و معیار حوزه‌بندی و افزایش تعداد نمایندگان از تأکید بر عامل جمعیت به «عوامل انسانی‌، سیاسی‌، جغرافیایی و نظایر آنها» تغییر یافت. همچنین طبق تبصره «2» ماده (14) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 «حوزه‌های انتخابات مجلس شورای اسلامی حتی‌الامکان منطبق به محدوده شهرستان‌ها و هر حوزه انتخاباتی متشکل از یک یا چند شهرستان خواهد بود...»^[1].

تا زمان حاضر در قوانین جمهوری اسلامی ایران، مقرره‌ای قانونی وجود ندارد که عوامل مطرح در اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی را تعریف عملیاتی کند و برای آنها شاخص‌های دقیق و قابل سنجش تعیین کرده و وزن و سهم هرکدام را در ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه و تعداد نمایندگان تعیین کند. هرچند بند «1» سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) بر تعیین حوزه‌های انتخاباتی بر مبنای «جمعیت و مقتضیات اجتناب‌ناپذیر» به‌گونه‌ای که «حداکثر عدالت انتخاباتی و همچنین شناخت مردم از نامزدها فراهم گردد»، تأکید دارد، اما در این زمینه نیز با مسئله فقدان مقرره‌ای قانونی برای تعیین «حداقل تعداد جمعیت» برای داشتن یک نماینده و «میزان مجاز انحراف از آن» مواجه هستیم. «مقتضیات اجتناب‌ناپذیر» نیز نیازمند تعیین دقیق شاخص‌ها در قالب یک مقرره قانونی است.

با‌این‌حال می‌توان گفت آنچه از اصول قانون اساسی و سیاست‌های کلی انتخابات برداشت می‌شود، این است که  در بحث حوزه‌بندی انتخاباتی و تعیین تعداد نمایندگان حوزه‌ها، مهمترین عامل «جمعیت» است.  اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی در ابتدا بر عامل «انسانی» تأکید دارد که از آن برداشت به «جمعیت» می‌شود؛ بند «9» اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر «رفع تبعیضات ناروا و ایجاد امکانات عادلانه برای همه‌، در تمام زمینه‌های مادی و معنوی‌» تأکید دارد و اصل نوزدهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بر «برخورداری از حقوق مساوی» برای همه مردم تأکید دارد. لازمه برخورداری از حقوق مساوی و رفع تبعیض در امر انتخابات این است که مرزهای حوزه‌های انتخابیه به‌گونه‌ای ترسیم شوند که نسبت جمعیت به نمایندگان در همه حوزه‌های انتخابیه تقریباً با هم برابر باشد. بند «1» سیاست‌های کلی انتخابات ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) نیز در ابتدا بر عامل «جمعیت» در امر حوزه‌بندی تأکید دارد، ضمن اینکه «عدالت انتخاباتی» مندرج در بند مذکور نیز نیازمند برابری هر‌چه بیشتر جمعیت حوزه‌های انتخابیه است^[2].

با وجود این، ملازم و متناسب با عوامل «سیاسی‌، جغرافیایی و نظایر آنها» مندرج در اصل شصت‌و‌چهارم قانون اساسی و نیز «مقتضیات اجتناب‌ناپذیر» مندرج در بند «1» سیاست‌های کلی انتخابات، برابری مطلق جمعیت حوزه‌های انتخابیه و در نتیجه برابری مطلق قدرت رأی‌دهی غیرممکن است و اعمال عوامل مذکور در امر حوزه‌بندی، «انحراف» از ملاک برابری جمعیت حوزه‌های انتخابیه را تا حدی اجتناب‌ناپذیر می‌سازد. اما این انحراف باید استاندارد و قابل تحمل بوده و نتیجه آن بی‌عدالتی و تبعیض میان استان‌های کشور و میان حوزه‌های انتخابیه درون استان‌ها از منظر نسبت جمعیت به تعداد نمایندگان مجلس شورای اسلامی نباشد. در کل ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه باید به‌گونه‌ای انجام گیرد که به تحقق عدالت و برابری حق رأی شهروندان در حوزه‌های مختلف و شکل‌گیری مجلسی مردم‌سالار منجر شود. در ادامه به صورت کلی به بررسی مصوبه کمیسیون از منظر شاخص‌های فوق پرداخته می‌شود:

1-1. عامل انسانی (جمعیت)

از منظر عامل جمعیت، دو شیوه برای بررسی نسبت جمعیت به تعداد نمایندگان و مسئله برابری جمعیتی حوزه‌های انتخابیه وجود دارد که تکمیل‌کننده یکدیگرند. اول چگونگی توزیع کرسی‌های مجلس میان استان‌ها نسبت به جمعیت هر استان؛ و دوم چگونگی توزیع کرسی‌های مجلس درون حوزه‌های انتخابیه استان‌های کشور. بسنده کردن به یکی از رویکردهای مذکور و نادیده گرفتن دیگری، تصویری جامع از وضعیت حوزه‌های انتخابیه از جهت تأمین برابری حق رأی‌دهی ارائه نمی‌کند. درواقع جهت تحقق عدالت انتخاباتی، مندرج در بند «1» سیاست‌های کلی انتخابات، نخست باید استان‌های کشور نسبت به جمعیت خود سهم برابری از کرسی‌های مجلس شورای اسلامی داشته‌باشند و در مرحله بعد حوزه‌های انتخابیه درون استان‌ها نسبت به جمعیت خود و با رعایت مقتضیات اجتناب‌ناپذیر، تا حد ممکن سهم برابری از کرسی‌های استان داشته‌ باشند. 

 بررسی تعداد نمایندگان استان‌های کشور و مقایسه آن با جمعیت استان‌ها، حاکی از وجود وضعیتی نامناسب است. در حال حاضر بیشترین نسبت جمعیت به تعداد نماینده مربوط به استان البرز است. در این استان هر 904.133 نفر از یک نماینده برخوردار است که حاکی‌از انحراف 222/3+ درصد از میانگین کشوری فعلی، یعنی «هر 280.443 نفر یک نماینده» است. در مقابل کمترین نسبت جمعیت به تعداد نماینده متعلق به استان سمنان است. در این استان، هر 175.590 نفر از یک نماینده برخوردار است که نشان‌دهنده انحراف 37/3- درصد از میانگین 280.443 نفر است[2]. وضعیت کنونی نحوه توزیع کرسی‌ها میان استان‌ها، از یک‌سو باعث می‌شود ارزش آرای رأی‌دهندگان در استان‌های مختلف نابرابر شود و از سوی دیگر استان‌ها به نسبت جمعیت خود، سهم برابری از کرسی‌های مجلس نداشته باشند که نتایج مهم سیاسی، اقتصادی و توسعه‌ای در پی دارد.

بررسی جمعیت حوزه‌های انتخابیه مجلس و مقایسه آن با میانگین کشوری نیز حاکی از وجود وضعیتی نامناسب است. برای مثال، در حال حاضر پرجمعیت‌ترین حوزه انتخابیه کشور با یک نماینده، 34 برابر کم‌جمعیت‌ترین حوزه انتخابیه کشور جمعیت دارد. به سخن دیگر درحالی‌که حوزه انتخابیه‌ای با 1.438.138 نفر و یک نماینده در کشور وجود دارد، حوزه انتخابیه‌ای با 42,105 نفر و یک نماینده را نیز شاهد هستیم که توجیهی برای این وضعیت وجود ندارد. این وضعیت اصلاح کل جدول حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی از طریق بازتوزیع تعداد نمایندگان میان استان‌ها و همچنین میان حوزه‌های انتخابیه درون استان‌ها (با اصلاح و بازترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه و بازتوزیع تعداد نمایندگان هر استان میان حوزه‌های انتخابیه استان) براساس میانگین کشوری را ضروری می‌سازد.

این امر مستلزم ایجاد یک نظام جامع برای حوزه‌بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی از طریق تدوین و تصویب یک قانون مجزا است؛ زیرا گذشته از مبهم بودن معیارهای ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه و تعیین تعداد نمایندگان حوزه‌ها و نبود فقدان حدنصاب جمعیتی در قانون برای داشتن یک نماینده، نظام حوزه‌بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی از حیث سایر الزامات یک ساختار رسمی و حقوقی مرتبط با ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه (مانند نهاد مسئول ترسیم طرح اولیه مرزهای حوزه‌های انتخابیه، علت/علل اصلاح مرزهای حوزه‌های انتخابیه طی زمان و ...) نواقص مهمی دارد. بیشتر این نواقص از دوره مشروطه تاکنون بر نظام حوزه‌بندی انتخابات مجلس حاکم بوده است[3, 4]. لذا رویکرد ایده‌آل این است که ابتدا نظام حوزه‌بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی در قالب قانونی مجزا، با توجه به اصل 64 قانون اساسی و نیز بند اول سیاست‌های کلی انتخابات (که بر حوزه‌های انتخابیه «تک‌کرسی» تأکید دارد[5]) اصلاح شود و سپس با مبنا قرار دادن قانون مذکور، کل جدول حوزه‌بندی انتخابات مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان مورد بازنگری قرار گیرد. به‌گونه‌ای که نتیجه این بازنگری تبدیل کل قلمرو کشور به حوزه‌های انتخابیه تک‌کرسی باشد. بااین‌حال، در شرایط فعلی و نظر به اینکه تصویب و اجرای چنین قانونی فرایندی زمان‌بر است؛ افزایش چهل نماینده^[3]، در راستای تحقق اصل 64 قانون اساسی به‌عنوان راهکاری کوتاه‌مدت ضروری است.

هرچند در قوانین انتخاباتی جمهوری اسلامی ایران، مقرره قانونی که به چگونگی توزیع کرسی‌های مجلس شورای اسلامی میان استان‌های کشور بپردازد وجود ندارد اما بدون بررسی چگونگی توزیع چهل کرسی میان استان‌های کشور نمی‌توان ارزیابی دقیقی از کلیات طرح حاضر ارائه کرد. بررسی چگونگی توزیع کرسی‌ها بین استان‌های کشور، نشانگر این است که آیا یک استان درمجموع از کمبود نماینده برخوردار است یا مازاد نماینده و توزیع کرسی‌ها میان استان‌ها در مصوبه کمیسیون عادلانه است یا خیر. در مرحله بعد با بررسی ماده واحده مشخص شود که تعداد نمایندگان اختصاص یافته به یک استان، طبق شاخص‌های موجود در قانون، چگونه درون استان توزیع شده ‌است. 

1-1-1- چگونگی توزیع کرسی‌ها میان استان‌های کشور

با توجه به جمعیت کشور طبق سرشماری سال 1395 که 79.926.270 نفر است، در حال حاضر به هر «280.443 نفر» یک نماینده تعلق می‌گیرد،^[4] چنانچه چهل کرسی به کرسی‌های مجلس شورای اسلامی اضافه شود، میانگین کشوری نسبت جمعیت به یک نماینده به «245.927 نفر» کاهش می‌یابد^[5]. بررسی وضعیت استان‌های کشور در شرایط فعلی (مقایسه جمعیت و تعداد نمایندگان استان‌ها با میانگین کشوری هر 280.443 نفر یک نماینده) و نیز با فرض افزایش چهل نماینده (مقایسه جمعیت و تعداد نمایندگان استان‌ها با میانگین کشوری 245.927 نفر)، معیاری مناسب برای ارزیابی کلیات طرح حاضر است (جدول شماره 1).

جدول 1. نحوه توزیع چهل کرسی میان استان‌های کشور در مصوبه کمیسیون

بررسی جدول فوق و نیز چگونگی توزیع چهل کرسی میان استان‌های کشور، و حوزه‌های درون آنها حاکی از نکات ذیل است:

- در مصوبه کمیسیون به‌استثنای استان مرکزی (با 2/1 نفر نماینده مازاد نسبت به میانگین کشوری 245.927 نفر)، به سایر استان‌هایی که بیش از یک نماینده مازاد نسبت به جمعیت خود دارند، نماینده‌ای اختصاص داده نشده است. این رویه، اقدامی مثبت در راستای تحقق «عدالت انتخاباتی» مندرج در بند (1) سیاست‌های کلی انتخابات است و سبب خواهد شد تفاوت میان استان‌های کشور از منظر تعداد نمایندگان استان نسبت به‌کل جمعیت استان‌ کاسته شود.

- توزیع چهل کرسی بین استان‌های کشور به‌گونه‌ای صورت گرفته است که به همه استان‌هایی که نسبت به جمعیت خود کمبود نماینده دارند، حداقل یک نماینده تخصیص داده شده‌ است. در صورت تصویب طرح حاضر، به‌استثنای استان‌های تهران، البرز، خراسان‌رضوی و قم، هیچ‌کدام از استان‌های کشور نسبت به جمعیت خود کمبود نماینده نخواهند داشت.

- به هشت استان کشور شامل استان‌های آذربایجان شرقی، اردبیل، ایلام، زنجان، سمنان، گیلان، لرستان، و همدان، نماینده‌ای اختصاص داده نشده است. هرچند دو استان ایلام (با 0/7 نفر مازاد) و زنجان (با 0/8 نفر مازاد)، نسبت به جمعیت خود کمتر از یک نفر مازاد نماینده دارند. اما حوزه‌های انتخابیه دو استان مذکور فاقد شرایط لازم به لحاظ جمعیتی جهت تخصیص نماینده می‌باشند. استان‌های آذربایجان شرقی، اردبیل، سمنان، گیلان، لرستان و همدان نسبت به میانگین کشوری 245.927 بیش از یک نماینده مازاد دارند. بررسی حوزه‌های انتخابیه درون استان‌های مذکور، نشان‌می‌دهد که به‌استثنای استان‌های آذربایجان شرقی، همدان و گیلان، حوزه‌های انتخابیه سایر استان‌های مذکور نسبت به میانگین کشوری 245.927، از انحراف مثبت جمعیتی لازم جهت اختصاص نماینده برخوردار نیستند^[11]. مهم اینکه بررسی حوزه‌های انتخابیه درون سه استان مذکور حاکی از وضعیت نامتناسب حوزه‌بندی و توزیع نمایندگان است و اغلب حوزه‌های انتخابیه سه استان مذکور نسبت به میانگین کشوری از جمعیت کمتری برخوردارند[2]. لذا منطقی و عادلانه آن است که نمایندگان موردنیاز سه استان مذکور از نمایندگان مازاد استان‌های متبوع (از طریق اصلاح مرزهای حوزه‌های انتخابیه درون استان و بازتوزیع تعداد نمایندگان با توجه به میانگین کشوری) تأمین شود.

- اختصاص سه نماینده به استان فارس، در حالی که این استان 1/7 نفر کمبود نماینده دارد، و اختصاص دو نماینده به استان یزد، درحالی‌که این استان نیازمند حدوداً یک نفر نماینده (0/6 نفر) است، از جمله نقاط قابل تأمل در مصوبه کمیسیون است که نیازمند اصلاح است.

2-1-1- چگونگی توزیع کرسی‌ها میان حوزه‌های انتخابیه کشور

 جهت بررسی چگونگی توزیع 40 نماینده میان حوزه‌های انتخابیه درون استان‌های کشور، از منظر جمعیتی، ضروری است، جمعیت حوزه‌هایی که در مصوبه کمیسیون مشمول افزایش نماینده قرار گرفته‌اند از منظر انحراف مثبت/منفی نسبت به میانگین کشوری «هر 245927 نفر، یک نماینده» مقایسه شوند. به سخن دیگر باید بررسی شود که حوزه‌هایی که در مصوبه کمیسیون مشمول افزایش نماینده قرار گرفته‌اند، نسبت به میانگین کشوری از حدنصاب جمعیتی لازم جهت اختصاص نماینده برخوردار هستند یا خیر. در خصوص حوزه‌های جدیدالاتأسیس در مصوبه کمیسیون باید بررسی شود که جمعیت حوزه مادر پس از انتزاع چه وضعیتی خواهد داشت. چراکه ممکن است حوزه‌ انتخابیه جدید، از حدنصاب جمعیتی لازم برخوردار باشد اما ایجاد حوزه مذکور سبب شود که حوزه‌ مادر، تبدیل به یک حوزه کم‌جمعیت با انحراف منفی بالا نسبت به میانگین کشوری شود.

به منظور ارزیابی مصوبه کمیسیون از منظر عامل جمعیت، ناچاراً می‌بایست یک دسته‌بندی در خصوص انحراف جمعیت صورت گیرد. شایان ذکر است که در حال حاضر، درصد انحراف جمعیت حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی از میانگین کشوری تابع  الگوی خاصی نیست و اغلب حوزه‌های انتخابیه میان طیف انحرافی از 80- درصد تا 80+ نسبت به میانگین فعلی کشوری پراکنده هستند. از مجموع 203 حوزه انتخابیه، 64 حوزه نسبت به میانگین فعلی کشوری، از انحراف مثبت برخوردارند (جمعیت 64 حوزه انتخابیه بیشتر از میانگین کشوری است)؛ و 139 حوزه انتخابیه نسبت به میانگین مذکور انحراف منفی دارند (جمعیت 139 حوزه انتخابیه کمتر از میانگین کشوری است). بنابراین اغلب حوزه‌های انتخابیه نسبت به میانگین کشوری، جمعیت کمتری دارند. بیشترین تعداد حوزه‌های انتخابیه کشور نسبت به میانگین فعلی کشوری، درصد انحراف بین صفر تا 30-/+ الی 40-/+ دارند[2]. با توجه به وضعیت فعلی حاکم بر حوزه‌های انتخابیه می‌توان یک دسته‌بندی به شرح زیر در نظر گرفت:

1. انحراف مثبت از میانگین کشوری
2. انحراف صفر تا 19/9- درصد از میانگین کشوری به عنوان انحراف مناسب؛
3. انحراف 20- تا 29/9- درصد از میانگین کشوری به عنوان انحراف قابل تحمل؛
4. انحراف 30- تا 39/9- درصد از میانگین کشوری به عنوان انحراف نسبتاً بالا؛
5. انحراف 40- درصد و بالاتر از آن به عنوان انحراف بالا و غیر قابل تحمل.

فارغ از تغییرات جمعیتی که در حوزه‌های انتخابیه کشور، صرفاً در نتیجه اصلاح 10 مورد عدم تطابق مرزهای حوزه‌های انتخابیه با مرزهای سیاسی محلی (مرزهای تقسیمات کشوری)، در راستای تحقق تبصره «2» ماده 14 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری، در نتیجه تصویب طرح حال حاضر به وجود خواهد آمد، بررسی مصوبه کمیسیون و محاسبه درصد انحراف نسبت جمعیت به یک نماینده از میانگین کشوری در سایر حوزه‌های انتخابیه مشمول تغییرات مندرج در مصوبه کمیسیون، و به عبارت دیگر بررسی انحراف جمعیتی حوزه‌های جدیدالاتأسیس، حوزه‌های انتخابیه مادر که حوزه‌ای جدید از آنها منتزع خواهد شد، حوزه‌های مشمول افزایش نماینده بدون تغییر در مرزهای حوزه، حوزه‌های انتخابیه مشمول اصلاح مرزها و افزایش نماینده، و حوزه‌های انتخابیه مشمول اصلاح مرزها حاکی از نتایج ذیل است:

با احتساب حوزه‌های جدیدی که ایجاد خواهد شد در کل 63 حوزه انتخابیه کشور مشمول تغییرات مصوبه حاضر خواهند بود. پس از اعمال تغییرات:

- 28 حوزه انتخابیه (44/5 درصد) مذکور) نسبت به میانگین کشوری انحراف مثبت جمعیتی خواهند داشت؛

-  9 حوزه انتخابیه (14/3 درصد) نسبت به میانگین کشوری از انحراف جمعیت صفر تا 19/9- درصد برخوردار خواهند بود؛

-  7 حوزه انتخابیه (11/2 درصد) از انحراف جمعیت بین 20- تا 29/9- درصد برخوردار خواهند بود؛

-  6 حوزه انتخابیه (9/6 درصد) از انحراف جمعیت بین 30- تا 39/9- درصد برخوردار خواهند بود؛

- 13 حوزه (20/7 درصد) از انحراف جمعیت 40- درصد و بالاتر برخوردار خواهند بود.

اعداد و درصدهای فوق حاکی از این است که در مجموع 37 مورد (58/8 درصد) حوزه‌های مشمول تغییرات در مصوبه کمیسیون، پس از اعمال تغییرات، از منظر جمعیتی وضعیتی ایده‌آل (انحراف مثبت از میانگین کشوری) و یا مناسب (انحراف کمتر از 20- درصد) خواهند داشت که حاکی از این است که عامل جمعیت در مصوبه کمیسیون به خوبی مدنظر قرار گرفته است. تنها در 20/7 درصد حوزه‌های مشمول تغییرات در مصوبه کمیسیون، نتیجه اعمال تغییرات انحراف بالای 40- درصدی از میانگین کشوری خواهد بود. شایان ذکر است که 13 حوزه‌ای که پس از اعمال تغییرات مندرج در مصوبه کمیسیون از انحراف بالای 40- درصد برخوردار خواهند بود، 7 حوزه، حوزه‌های جدیدالاتأسیس هستند و 5 حوزه، در واقع حوزه‌های مادر هستند که از آنها حوزه جدید منتزع شده است. یک مورد باقی‌مانده، در واقع حوزه‌ای است که مشمول اصلاح مرز و الحاق بدون اختصاص نماینده شده است^[12].

شایان ذکر است که طبق مصوبه کمیسیون، 20 حوزه انتخابیه جدید ایجاد شده است. از میان 20 حوزه انتخابیه جدیدالاتأسیس:

- 5 حوزه انتخابیه (25 درصد حوزه‌های انتخابیه جدید الاتأسیس) نسبت به میانگین کشوری 245.927 نفر انحراف مثبت (جمعیت 5 حوزه مذکور بالای 245.927 نفر است) و در نتیجه وضعیت ایده‌آل دارند؛

- 4 حوزه انتخابیه، نسبت به میانگین کشوری، انحراف منفی بین 20-29/9 درصد دارند (20 درصد حوزه‌های انتخابیه جدید الاتأسیس)؛

- 4 حوزه انتخابیه انحراف منفی 30-39/9 درصد نسبت به میانگین کشوری دارند (20 درصد حوزه‌های انتخابیه جدید الاتأسیس)؛

- 7 حوزه انتخابیه انحراف بالای 40- درصد دارند. از میان 7 حوزه انتخابیه مذکور 5 مورد انحراف بالای 50- از میانگین کشوری دارند (25 درصد حوزه‌های انتخابیه جدید الاتأسیس). هرچند کوچکتر شدن حوزه‌های انتخابیه گامی در راستای شناخت مردم از نمایندگان مندرج در بند (1) سیاست‌های کلی انتخابات است اما ایجاد حوزه‌های انتخابیه با انحراف جمعیتی بالای 40- درصد نسبت به میانگین کشوری، مغایر عدالت انتخاباتی مندرج در بند اول سیاست‌های کلی انتخابات است و لذا شایسته است که در خصوص 7 مورد مذکور تجدیدنظر صورت گیرد.

1-2. عامل سیاسی 

از منظر حقوقی از اعمال عامل «سیاسی» در امر حوزه‌بندی برداشت‌های متفاوتی صورت می‌گیرد. بااین‌حال می‌توان گفت که در بسیاری از کشورها تلاش می‌شود به هنگام ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه به گروه‌های مختلف زبانی، دینی و قومی توجه شود و «منافع گروه‌های محلی» تا حد ممکن حفظ شود و حوزه‌های انتخابیه دربرگیرنده مردمی باشند که به لحاظ قومی، فرهنگی و ... تا حد ممکن یکدست و دارای «منافع مشترک» باشند[1]. با توجه به اطلاعات موجود، بررسی مصوبه کمیسیون حاکی از این است که این عامل در اغلب موارد تا حد ممکن رعایت شده است.

3-1. عامل جغرافیایی

همان‌گونه که در مقدمه بیان شد، در اغلب کشورها رایج‌ترین معیار جغرافیایی توجه به «مرزهای سیاسی محلی» است که از قبل وجود داشته‌اند. دو معیار جغرافیایی دیگر که برخی کشورها در ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه خود به آنها توجه می‌کنند و به «‌شکل» حوزه انتخابیه مربوط می‌شوند عبارتند از: «به‌هم متصل بودن نواحی مختلف یک حوزه انتخابیه» و نیز «جمع‌وجور بودن شکل حوزه انتخابیه». همچنین به طور معمول در امر حوزه‌بندی تلاش می‌شود به «مرزهای طبیعی» که در‌نتیجه عواملی همچون کوه‌ها، رودخانه‌ها، و غیره ایجاد شده‌اند، سهل‌الوصول بودن به‌لحاظ جغرافیایی و نیز شیوه‌های رفت و آمد بین نواحی ذیل حوزه نیز مدنظر قرار گیرد. همچنین در بسیاری از کشورهایی که در آنها فرایند ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه وجود دارد تلاش می‌شود این مرزها به‌گونه‌ای ترسیم شوند که منافع گروه‌های محلی حفظ شود[1].

در خصوص مرزهای سیاسی محلی، بر اساس تبصره «2» ماده (14) قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/04/15 «حوزه‌های انتخابات مجلس شورای اسلامی حتی‌الامکان منطبق به محدوده شهرستان‌ها و هر حوزه انتخاباتی متشکل از یک یا چند شهرستان خواهد بود ...». شایان ذکر است که در حال حاضر، 12 مورد، عدم تطابق مرزهای حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی با مرزهای تقسیمات کشوری وجود دارد. یکی از نقاط قوت مصوبه کمیسیون این است که 10 مورد از عدم تطابق مرزهای حوزه‌های انتخابیه با مرزهای سیاسی تقسیماتی اصلاح شده است. دو مورد که اصلاح نشده‌اند عبارت‌اند از نخست: در استان چهارمحال و بختیاری، دهستان دستگرد (با جمعیت 4.350 نفر) به لحاظ تقسیمات کشوری جزء شهرستان شهرکرد است اما از لحاظ حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی در حوزه انتخابیه اردل، فارسان، کوهرنگ و کیار قرار دارد. دوم، در استان زنجان، دهستان‌های بوغاکندی (با جمعیت 7.133 نفر) و قلتوق (با جمعیت 3.530 نفر) از لحاظ تقسیمات کشوری جزء شهرستان زنجان هستند، اما از لحاظ حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی در حوزه انتخابیه ماهنشان و ایجرود قرار دارند.

همچنین در خصوص توجه به مرزهای طبیعی، ایرادی به مصوبه کمیسیون وارد نیست. شاخص به هم متصل بودن نواحی مختلف حوزه‌های انتخابیه در مصوبه کمیسیون کاملاً رعایت شده است. بررسی مصوبه کمیسیون در خصوص شاخص جمع و جور بودن حوزه انتخابیه حاکی از این است که در اغلب موارد ویژگی جمع و جور بودن حوزه انتخابیه رعایت شده است. در خصوص مواردی که رعایت نشده علت را باید در شکل جغرافیایی شهرستان‌ها و بعضاً در شکل جغرافیایی استان‌ها جستجو کرد. به سخن دیگر ایجاد واحدهای سیاسی از منظر شکلی فاقد ویژگی فشرده بودن، سبب می‌شود که در مرحله بعد حوزه انتخابیه نیز فاقد ویژگی فشردگی از منظر شکلی باشد.

عامل سهل‌الوصول بودن حوزه‌های انتخابیه و تا حدی جمع‌وجور بودن حوزه‌های انتخابیه و به نوعی در ویژگی‌های وسعت حوزه‌های انتخابیه منعکس می‌شود. شایان ذکر است که در حال حاضر وسیع‌ترین حوزه انتخابیه کشور، فردوس، سرایان و طبس و بشرویه با 74.832 کیلومتر مربع مساحت و کوچک‌ترین حوزه انتخابیه کشور، خمینی‌شهر است که 180 کیلومتر مربع مساحت دارد. همچنین اغلب حوزه‌های انتخابیه کشور دارای مساحتی کمتر از 6000 هزار کیلومتر مربع می‌باشند.

درحال حاضر، از میان 203 حوزه انتخابیه کشور تنها 25 حوزه دارای مساحتی بیش از 15 هزار کیلومتر مربع می‌باشند. بررسی مصوبه کمیسیون حاکی از این است که همه حوزه‌های انتخابیه با وسعت بیش از 15 هزار کیلومتر مربع وسعت که جمعیت آنها نسبت به میانگین کشوری هر 245.927 نفر یک نماینده، از انحراف حداقل 50+ درصدی برخوردار است، از طریق تفکیک حوزه، اصلاح مرزها و افزایش نماینده و یا افزایش نماینده بدون تفکیک حوزه مورد توجه قرار گرفته‌اند. . با این حال در خصوص سه حوزه انتخابیه وسیع کشور تفکیک حوزه و/یا افزایش نماینده در حالی انجام شده است که حوزه مذکور از حدنصاب جمعیتی لازم برخوردار نبوده است. این سه مورد عبارت‌اند از فردوس،سرایان، طبس و بشرویه (وسیع‌ترین حوزه انتخابیه کشور)؛ مهریز، بافق، بهاد، ابرکوه و خاتم و مروست (ششمین حوزه انتخابیه وسیع کشور)؛ لارستان و خنج و گراش (بیستمین حوزه انتخابیه وسیع کشور). درحالی که همان‌گونه که پیش از این بیان شد، آنچه از قانون اساسی و سیاست‌های کلی انتخابات برمی‌آید، در بحث حوزه‌بندی و افزایش نمایندگان اولویت با عامل «جمعیت» است.

2. افزایش تعداد نمایندگان مجلس در قالب طرح پیشنهادی توسط نمایندگان محترم، شائبه مغایرت با اصل 75 قانون اساسی را دارد^[13]. بااین‌حال، طرح حاضر در راستای احقاق حقوق ملت و عمل به اصلی از قانون اساسی (اصل 64) است که طی دو دهه اخیر، تحقق آن از طریق ارائه لایحه دولت میسر نشده است. در صورت مغایرت طرح حاضر با اصل (75) قانون اساسی، تصویب آن مستلزم تعیین طریق تأمین هزینه و همکاری دولت است.
3. طرح دارای ایرادات نگارشی است که به‌جهت رعایت بند (9) سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) ضروری است این‌گونه ایرادات اصلاح شوند. برای مثال:

- در تدوین عنوان و ماده‌واحده اصول نگارش متون قانونی رعایت نشده است. با توجه به اینکه طرح حاضر در واقع قصد اصلاح قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 1366/1/30 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن را دارد، ضروری است عنوان و تاریخ تصویب قانون مذکور در عنوان طرح ذکر شود. لذا عنوان باید به «طرح اصلاح قانون تعیین محدوده حوزه‌های انتخاباتی مجلس شورای اسلامی مصوب 1366/1/30 و اصلاحات و الحاقات بعدی آن» تغییر یابد. همچنین پیشنهاد می‌شود ماده واحده بدین شرح اصلاح شود «جدول حوزه‌های انتخابیه مجلس شورای اسلامی و تعداد نمایندگان آنها به شرح زیر اصلاح می‌شود».

- در خصوص حوزه‌های انتخابیه جدیدالاتأسیس ضروری است، «شهر» مرکز حوزه انتخابیه درج شود.

- ضروری است نقاط جزء حوزه‌های انتخابیه به صورت کامل ذکر شوند.

نتیجه‌گیری

ترسیم مرزهای حوزه‌های انتخابیه و اختصاص نماینده باید به‌گونه‌ای انجام گیرد که به تحقق عدالت و برابری حق رأی شهروندان در حوزه‌های مختلف و شکل‌گیری مجلسی مردم‌سالار منجر شود. با توجه به موارد مذکور در گزارش حاضر، به نظر می‌رسد که مصوبه کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها با وجود برخی ایرادات، منجر به‌نوعی عدالت نسبی در امر حوزه‌بندی و تعداد نمایندگان استان‌های کشور و حوزه‌های انتخابیه خواهد شد. لذا تصویب کلیات طرح حاضر مشروط به اصلاح برخی بندهای ماده واحده پیشنهاد می‌شود.