خلاصه مدیریتی

مسئله اصلی

مقوله توسعه روستایی و عشایری ازجمله مفاهیمی است که در طول برنامه‌های توسعه قبلی به دلایلی ازجمله عدم درک درست و کافی از اهمیت آن در توسعه ملّی در بعضی موارد با بی‌مهری‌هایی مواجه بوده است. در برنامه ششم توسعه سعی شد متناسب با چالش‌ها و نیازهای اولویت‌دار نواحی روستایی و عشایری این نقیصه تا حدودی مرتفع شود ولی غالب احکام به‌طور مناسبی اجرایی نشد. درنتیجه نواحی مذکور همچنان با چالش‌های اساسی مواجه هستند. از این رو در گزارش حاضر لایحه برنامه پنجساله هفتم توسعه (۱۴۰۲-۱۴۰۶) به‌عنوان آخرین برش از سند چشم‌انداز [بیست‌ساله] جمهوری اسلامی ایران در افق ۱۴۰۴، از حیث پرداختن به چالش‌های اساسی و کلیدی و موضوعات مورد تأکید اسناد بالادستی و سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه (ابلاغی 1401/۰۶/21 مقام معظم رهبری) در حوزه توسعه روستایی و عشایری مورد مداقه قرار گرفت.

نقاط قوت و ضعف لایحه

• برخلاف قوانین برنامه‌های پنج‌ساله سوم، پنجم و ششم توسعه، فصل و یا بخش مجزایی برای جانمایی احکام مربوط به «توسعه و عمران روستایی و عشایری» در لایحه برنامه هفتم توسعه پیش‌بینی نشده است. طبق بررسی‌ها ذیل هشت فصل مختلف احکامی مرتبط به چشم می‌خورد. پراکندگی و نبود فصل یا بخش مستقل برای عمران و توسعه روستایی و عشایری در لایحه، ارزیابی احکام مربوطه را با مشکلاتی مواجه ساخته ‌است.
• با وجود اینکه طراحان بر مسئله‌محور بودن لایحه برنامه هفتم توسعه اذعان دارند، بررسی‌ها حاکی از این است که مسائل و چالش‌های اساسی حوزه توسعه روستایی و عشایری به‌ویژه «توزیع نامتوازن جمعیت در پهنه سرزمین» و «مهاجرت‌های بی‌رویه و کنترل‌نشده جوانان و تحصیل‌کردگان از روستاها به شهرها و کلان‌شهرها» و «عدم بهره‌مندی عادلانه از خدمات عمومی مانند آب، بهداشت و آموزش به‌ شکل مطلوب و پایدار به‌ویژه برای جامعه عشایری»، مورد غفلت جدی واقع شده ‌است. ضمن اینکه 6 مورد از احکام مرتبط (بند «ب» ماده (۲۹)؛ بند «الف» ماده (۳۹) و جزء «۳» این بند؛ تبصره «1» ماده (۵۱)؛ جزء «۱» بند «ب» ماده (۷۳) و بند «ب» ماده (۸۰)) ماهیت برنامه‌ای (میان‌مدت) ندارند و از نوع قانون دائمی هستند.
• از طرفی، نه‌تنها سازوکاری برای مباحث بسیار اساسی مانند رفع تشتت سازمانی و موازی‌کاری در نظام سیاستگذاری و برنامه‌ریزی امور عمران و توسعه روستایی و عشایری، شفاف‌سازی و متوازن‌سازی بودجه‌های سنواتی در حوزه توسعه و عمران روستایی و عشایری، شکوفاسازی قابلیت‌های متنوع اقتصادی با رویکرد درون‌زا و جهادی و بهبود محیط کسب‌وکار و سرمایه‌گذاری در مناطق روستایی و عشایری پیش‌بینی نشده است، بلکه به‌جای آن به مسائل غیر اولویت‌دار و کم‌اهمیت‌تر نظیر «اصلاح تعرفه آب‌بهای مشترکین روستایی» که در قانون برنامه بودجه سال 1402 حکم مشابهی دارد، پرداخته شده ‌است.
• سازوکار پیش‌بینی شده در ماده (6) لایحه برای ایجاد و حمایت از کسب‌وکارهای خُرد خانگی و کارگاه‌های خُرد و کوچک با اولویت مناطق محروم و روستایی، بنابه ‌دلایل زیر نمی‌تواند به‌ شکل مناسب و قابل ‌انتظاری به اشتغال‌زایی پایدار و دانش‌بنیان در این مناطق منجر شود:
• در تعیین کسب‌وکارها، رویکرد بخشی، دستگاهی و بالا به پایین حاکم است، نه رویکرد منطقه‌ای و مشارکتی؛
• در راه‌اندازی کسب‌وکارهای مربوطه بر اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت تمرکز شده ‌است و توانمندسازی و تقویت سرمایه‌های روحی و معنوی مانند خودباوری، خوداتکایی، خلاقیت و کارآفرینی متقاضیان و جوامع محلی جایگاه کم‌رنگی دارد؛
• روش تأمین مالی متناسب با ماهیت کسب‌وکارهای خُرد، کوچک و متوسط تعبیه نشده است؛ درحالی که بسیاری از بنگاه‌های خُرد، کوچک و متوسط به‌دلیل چالش در نظام بانکی موجود قادر به تأمین نیازهای مالی خود به شکل مناسب نیستند؛
• زمینه بروز مشکلات به‌جهت منوط کردن اعطای تسهیلات به تأیید دهیار یا معتمد محلی محتمل است.
• مبنای ساخت سالیانه 200 هزار مسکن جدید در مناطق روستایی براساس ماده (49) لایحه با توجه به روند نزولی جمعیت مطلق و نسبی مناطق روستایی طی دهه‌های گذشته و آتی مشخص نیست. طی شش‌دهه گذشته سهم جمعیت روستایی از جمعیت کل کشور با کاهش 68 درصدی مواجه بوده است و برآوردها نشان ‌می‌دهد این سهم از 24 درصد در سال 1400 به 19 درصد در سال 1415 و 16 درصد در سال 1430 خواهد رسید.
• علاوه‌بر این، ماده (51) به ‌دلایل زیر واجد اشکالات زیادی بوده و در صورت تصویب به‌ شکل فعلی نمی‌تواند منجر به مهاجرت معکوس واقعی از شهر به روستا شود؛ چه‌بسا به گسترش پدیده خانه دوم و دامن زدن به سوداگری زمین بینجامد.

1. هیچ‌گونه وجه التزام یا معیار و مرجع صاحب‌صلاحیتی برای احراز صلاحیت متقاضیان واجد شرایط دریافت زمین و همچنین تشخیص روستاهای فاقد زمین جهت بازنگری طرح هادی آنها، پیش‌بینی نشده است.
2. برای ممانعت از بورس‌بازی و رواج جریان نقل‌وانتقال زمین دریافتی یا واحد مسکونی احداث‌‌شده به افراد غیرصلاحیت‌دار توسط متقاضیان، حکمی تنظیم نشده است. به‌ویژه اینکه مقرر شده، مالکیت قطعی اراضی به متقاضیان واگذار شود.
3. به لزوم رعایت معماری ایرانی-اسلامی و استفاده از مصالح کم‌هزینه و سازگار با فرهنگ و محیط‌ زیست روستایی توجه نشده است.
4. عدم اشاره به در اولویت قرار گرفتن استفاده از بافت‌های روستایی برای ساخت مسکن جدید از دیگر ایرادهای این موضوع است.

• عدم تفکیک شهری و روستایی در تعیین میزان «ضریب جینی» و «ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی» در جدول (6) ذیل ماده (30)، علاوه‌بر ایجاد ابهام، نظارت‌پذیری سنجش عملکرد دولت و دستگاه‌ها در تحقق اهداف مذکور را دچار چالش خواهد کرد.

به‌طور کلی، با توجه به اینکه دولت سیزدهم از ابتدای تشکیل، بر رسیدگی ویژه به مناطق کم‌برخوردار، محروم و روستایی تأکید مستمر داشته است و حتی در برهه‌ای بحث احیای جهاد سازندگی برای تحقق این هدف مطرح شد، انتظار می‌رفت در لایحه برنامه هفتم توسعه نسبت به پیشرفت و آبادانی مناطق مذکور قوی‌تر و هدفمندتر ورود پیدا کند. درحالی ‌که احکام حوزه توسعه روستایی و عشایری در لایحه برخلاف این انتظار تدوین شده ‌است و در صورت تصویب به‌ شکل فعلی، نه‌تنها کارایی و اثربخشی لازم در حل چالش‌های اساسی و اولویت‌های کلیدی این حوزه را نخواهد داشت، بلکه به تشدید و گسترش پدیده نامیمون «مهاجرت‌های روستا-شهری» و به‌تبع آن «گسترش حاشیه‌نشینی و سکونتگاه‌های غیررسمی» دامن خواهد زد. به‌عبارتی اگر در برنامه پنج‌ساله هفتم، مجموعه اقدامات هماهنگ و جامعی در راستای تقویت زیست‌پذیری روستاها شکل نگیرد، فرایند توزیع نامتوازن جمعیت و بروز انواع بحران‌ها به‌ویژه بحران‌های محیط‌زیستی مانند آلودگی‌هوا تشدید خواهد شد. لذا از این نظر لایحه برنامه هفتم توسعه نیاز به بازنگری جدی دارد. در همین راستا، پیشنهادهای زیر که تفصیل آنها در جدول انتهایی گزارش آمده است، برای اصلاح لایحه ارائه می‌شود:

پیشنهادهای مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی

• اصلاح ماده (6) با تأکید بر 1- جایگزینی «مراکز اقتصاد مقاومتی» با مدیریت دانش‌آموختگان و نیروهای داوطلب (با تأکید بر جوانان) برخوردار از روحیه جهادی و انقلابی به‌جای «نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار»، 2- توسعه روش‌های نوین تأمین مالی ازجمله سرمایه‌گذاری خطرپذیر و ابزارهای تأمین مالی اسلامی به‌جای اعطای صرف تسهیلات ارزان‌قیمت توسط بانک‌های عامل (کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست)؛
• اصلاح ماده (51) با تأکید بر 1- حذف واژه «خودمالکی»؛ 2- اولویت‌دهی به استفاده حداکثری از بافت‌های فرسوده رعایت الگوی معماری اسلامی-ایرانی و مصالح سازگار با محیط زیست و بوم روستا برای احداث واحدهای مسکونی جدید؛ 3- تصریح واگذاری «به‌صورت اجاره 99 ساله» به‌جای واگذاری قطعی اراضی و 4- ممنوعیت انتقال امتیاز زمین دریافتی و مسکن احداث‌شده برای بازه زمانی مشخص (کمیسیون عمران)؛
• الحاق ماده‌ای به «فصل امنیت غذایی و ارتقای تولید محصولات کشاورزی» دال بر الزام دولت نسبت به (کمیسیون کشاورزی، آب، منابع طبیعی و محیط زیست):
• سیاستگذاری و مدیریت یکپارچه و رفع موازی‌کاری‌ها در امور عمران و توسعه روستایی، عشایری و کشاورزی کشور با رویکرد جهادی و نظارت‌پذیر با محوریت وزارت جهاد کشاورزی؛
• تنظیم طرح‌ها و برنامه‌های عمران و توسعه روستایی و عشایری، مبتنی‌بر اهداف و شاخص‌های کمّی و شفاف، تحت فصلی با عنوان «پیشرفت و آبادانی مناطق روستایی و عشایری» در بودجه سنواتی و اختصاص بودجه عادلانه به این فصل متناسب با سهم جمعیت مناطق روستایی و عشایری از کل جمعیت کشور و سهم از تولید ناخالص داخلی؛
• تدوین آیین‌نامه «نحوه سهم‌بری عادلانه کشاورزان، روستاییان و عشایر از زنجیره ارزش و دارایی‌های طبیعی مهم» براساس تأکید بند «۵» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی؛
• تدوین آیین‌نامه «استقرار نظام سلسله‌مراتبی و شبکه‌ای سکونتگاه‌های روستایی کشور» و ممنوعیت تبدیل و یا الحاق روستا به شهر در طول برنامه هفتم به‌استثنای مواردی که پیش از طرح در کمیسیون دفاعی-امنیتی دولت، به تأیید کمیته فنی مرکب از وزارت کشور (رئیس)، وزارت جهاد کشاورزی (دبیر)، وزارت راه و شهرسازی، سازمان برنامه‌وبودجه و سازمان اداری و استخدامی کشور می‌رسد.

مقدمه

نواحی روستایی و عشایری به‌دلیل کارکردهای مختلف اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، محیط زیستی و امنیتی از نقش و اهمیت راهبردی در حفظ و رشد و اعتلای کشور برخوردارند و تردیدی از این نظر وجود ندارد. در این بین، نقش‌آفرینی ساکنان نواحی مذکور در تأمین حدود 80 درصد منابع مورد نیاز برای تأمین امنیت غذایی جامعه، اهمیت این نواحی در تحقق سیاست‌های خودکفایی و فراهم‌آوری زمینه استقلال سیاسی-اقتصادی کشور را مضاعف می‌سازد. موضوعی که پس از برپایی نظام جمهوری اسلامی ایران با تأکیدات بیشتری در اسناد بالادستی به‌ویژه قانون اساسی و کلام امامین انقلاب همراه بوده است. مقام معظم رهبری (مدظله‌العالی) در سال 1368 در این‌باره فرموده‌اند: «اگر بخواهیم کشورمان به‌طور نسبی به استغنا و خودکفایی و بی‌نیازی از دیگران نائل شود، باید در روستاها سرمایه‌گذاری کنیم و زحمت بکشیم‌. پایه‌ اول خودکفایی‌، خودکفایی در امور تغذیه‌ مردم است‌. ما که می‌خواهیم با ابرقدرت‌ها و زورگوها و چپاول‌گرهای دنیا سینه‌به‌سینه شویم و با آنها مقابله کنیم‌، باید اساسی‌ترین و اصلی‌ترین نیاز مردم و کشور، یعنی امر تغذیه را به نقطه اطمینان‌بخشی برسانیم‌ و این جز با توجه به روستاها امکان‌پذیر نیست‌. مسئولان باید این سیاست را دنبال کنند و خود روستاییان هم نسبت به این قضیه اهتمام ورزند» [1]. علاوه‌بر این در اصول سوم و چهل‌وسوم قانون اساسی تأکید شده ‌است که همه افراد و مناطق باید از تمامی امکانات اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، سیاسی و عمرانی به‌نحو عادلانه‌ای برخوردار باشند. به‌عبارت دقیق‌تر می‌توان گفت، هدف قانون اساسی این است که بین مناطق عشایری، روستایی و شهری به‌عنوان زیستگاه‌های انسانی، در توزیع منابع، ثروت‌های عمومی، فرصت‌های شغلی، خدمات و امکاناتی از قبیل اشتغال، آموزش‌وپرورش، بهداشت و درمان، بیمه اجتماعی و غیره، تبعیض و نابرابری وجود نداشته باشد [2].

براساس این اهمیت طی شش برنامه‌ای که پس از پیروزی انقلاب اسلامی به مرحله اجرا رسیده است، موضوع توسعه روستایی و عشایری کمابیش مورد توجه بوده و بعضاً احکام مناسبی در این حوزه مصوب شده ‌است. از برنامه سوم توسعه که احکام در قالب بخش‌ها و فصول مشخص جانمایی شدند، به‌جز برنامه چهارم توسعه، همواره بخش یا فصل مجزایی برای امور عمران و توسعه روستایی در نظر گرفته می‌شد. فصل هجدهم با عنوان «عمران شهری و توسعه و عمران روستایی» در برنامه سوم توسعه (1383-1379)، بخش دوم با عنوان «توسعه روستایی» در برنامه پنجم توسعه (1394-1390) و بخش پنجم با عنوان «توازن منطقه‌ای، توسعه روستایی و توانمندسازی اقشار آسیب‌پذیر» در برنامه ششم توسعه (1400-1396) مواردی بودند که اغلب احکام توسعه و عمران روستایی و عشایری ذیل آنها جانمایی ‌شده است؛ ولی در لایحه برنامه هفتم توسعه، فصل‌بندی و بخش‌بندی متفاوت‌تری مشاهده می‌شود که درنتیجه سبب شده فصل و بخش مجزایی برای عمران و توسعه روستایی در نظر گرفته نشود و صرفاً ذیل فصل توسعه مسکن، یکی از بخش‌ها به نام «مسکن روستایی» نام‌گذاری شده ‌است و فقط یک ماده دارد. فارغ از موضوع اختصاص ندادن فصل یا بخش مستقلی برای جانمایی احکام توسعه و عمران روستایی و عشایری که بررسی احکام مرتبط را با مشکلاتی مواجه می‌سازد، به‌نظر می‌رسد احکام مناسبی نیز ذیل سایر فصول و بخش‌ها در این حوزه پیش‌بینی نشده است. به‌لحاظ کمّی، از 118 ماده لایحه در 11 ماده احکامی در 8 فصل مختلف پیش‌بینی شده ‌است [3] که در عین برخورداری از معدود نقاط قوت، دارای ایرادها و ابهام‌های متعددی هستند. در ادامه به‌منظور ارزیابی لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه توسعه روستایی و عشایری، ابتدا به‌صورت مختصر به چالش‌های اساسی این حوزه پرداخته می‌شود. سپس به موضوعات مورد تأکید سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه که به‌نحوی به حوزه توسعه روستایی و عشایری مرتبط است، اشاره می‌شود. همچنین در این دو بخش سعی می‌شود تصویری از وجود یا فقدان احکام متناظر با چالش‌های اساسی و تأکیدات سیاست‌های کلی مذکور در لایحه برنامه هفتم توسعه ارائه شود. در ادامه ضمن ارائه تصویری از حوزه توسعه روستایی و عشایری در لایحه برنامه هفتم توسعه، نقاط ضعف و قوت احکام مربوطه مورد مداقه قرار می‌گیرد. در خاتمه پیشنهادهای اصلاحی و الحاقی برای برنامه هفتم توسعه ارائه می‌شود.

۱. چالش‌های اساسی حوزه توسعه روستایی و عشایری

با وجود نقش و جایگاه راهبردی که برای نواحی روستایی و عشایری ذکر شد، طی دهه‌های گذشته به‌ویژه پس از افول رسمی نهضت و نهاد جهاد سازندگی در اواخر دهه 1370 شمسی، این نواحی با چالش‌های عدیده‌ای مواجه بوده‌اند. ازجمله این چالش‌ها می‌توان به موارد زیر اشاره کرد:

1-1. تشتت و نابه‌سامانی نظام سیاستگذاری، برنامه‌ریزی و مدیریت امور روستایی و عشایری

یکی از اساسی‌ترین چالش‌های حوزه توسعه روستایی و عشایری، موازی‌کاری و پراکنده‌کاری حداقل 16 وزارتخانه و معاونت ریاست‌جمهوری در تدبیر امور توسعه روستایی است. از طرفی هیچ هماهنگی لازم‌الاجرا بین این دستگاه‌ها مشاهده نمی‌شود. چارچوب، چشم‌انداز و سند مدون و مشخصی نیز وجود ندارد تا حداقل دستگاه‌ها براساس آن برای توسعه روستایی و عشایری برنامه‌ریزی و اقدام کنند. به‌عبارت روشن‌تر، پس از ادغام وزارت جهاد سازندگی سابق (به‌عنوان متولی امور توسعه روستایی) در وزارت کشاورزی در دی‌ماه سال 1379 علی‌رغم تصریح مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، به‌تدریج سیاستگذاری امور توسعه روستایی بین دستگاه‌های متعدد در قالب بخشنامه‌های مختلف پراکنده شد و مأموریت‌های وزارت جهاد کشاورزی در بخش کشاورزی خلاصه گشت. درنتیجه نوعی به‌هم‌ریختگی سازمانی شکل گرفت و روستاها بدون متولی واحد مستقل و تخصصی رها شدند. این موضوع سبب شده ‌است توسعه روستایی تحت سایه توسعه شهری و صنعتی‌سازی قرار گیرد و به حاشیه کشانده شود.

ضمن اینکه علی‌رغم ارتباط تنگاتنگ توسعه روستایی و عشایری با توسعه کشاورزی، به‌دلیل موازی‌کاری‌های موجود و همچنین کم‌کاری وزارت جهاد کشاورزی، شاهد نوعی انفکاک سیاستی و برنامه‌ای در این دو حوزه هستیم. قانونگذار در راستای رفع این چالش در برنامه ششم توسعه (جزء «3» بند «ب» ماده 27) بر ضرورت یکپارچه‌سازی مدیریت و برنامه‌ریزی امور سه‌گانه توسعه روستایی، عشایری و کشاورزی با رویکرد جهادی و نظارت‌پذیر تا پایان سال اول برنامه ششم تأکید کرد [4]، ولی نگاه‌های بخشی و دستگاهی مانع از تحقق تکلیف مذکور شد. به‌نظر می‌رسد نگاه مذکور همچنان حاکم بوده است؛ زیرا در لایحه برنامه هفتم توسعه، حکمی برای رفع موازی‌کاری‌ها و تشتت سازمانی در حوزه توسعه روستایی و عشایری پیش‌بینی نشده است (جدول ۱).

2-1. عدم شفافیت و توازن در بودجه عمران و توسعه روستایی و عشایری

یکی دیگر از مشکلات حوزه توسعه روستایی و عشایری، فقدان شفافیت، نظم، انسجام، توازن و هدفمندی مناسب اعتبارات هزینه‌ای و تملک‌دارایی سرمایه‌ای امور عمران و توسعه روستایی و عشایری در قوانین بودجه سنواتی است. توضیح اینکه اعتبارات این حوزه بین امور و فصول مختلف پراکنده هستند. همین امر سبب شده ‌است، سهم [قابل احصای] مناطق روستایی و عشایری از بودجه‌های سنواتی کشور بین حدوداً 4 الی 5 درصد باشد که در مقایسه با سهم 24درصدی این مناطق از جمعیت کل کشور و سهم 26درصدی از تولید ناخالص داخلی، رقم بسیار پایینی محسوب ‌می‌شود.

علاوه‌بر عدم شفافیت بودجه عمران و توسعه روستایی و عشایری، نوعی عدم توازن و هدفمندی در توزیع این اعتبارات قابل مشاهده‌ است. به‌ویژه اینکه بیش از 70درصد از همین اعتبارات محدود روستایی و عشایری، صرف امور کالبدی، فیزیکی و خدماتی می‌شود و اعتبار ناچیزی برای موضوعات اشتغال‌زایی، رونق تولید و تقویت فرهنگ نواحی روستایی و عشایری در نظر گرفته‌ می‌شود. با وجود این در لایحه برنامه هفتم توسعه حکمی در راستای شفاف‌سازی، انسجام‌بخشی و متوازن‌سازی بودجه امور عمران و توسعه روستایی و عشایری پیش‌بینی نشده است (جدول ۱)؛ البته این موضوع در جزء «2» بند «الف» ماده (27) قانون برنامه ششم توسعه تصریح شده بود. به این‌صورت که سازمان برنامه‌وبودجه مکلف شده بود فصل یا پیوست مستقلی برای جانمایی اعتبارات عمران و توسعه روستایی در بودجه‌های سنواتی در نظر بگیرد. هرچند که سازمان مذکور در عمل به این تکلیف دچار ترک فعل شده است.

۳-۱. ناکارآمدی سیاست‌های اشتغال‌زایی روستایی و عشایری

تاکنون در دولت‌های مختلف سیاست‌ها، برنامه‌ها و طرح‌های گوناگونی برای توسعه اشتغال، کارآفرینی و تولید در نواحی روستایی و عشایری تدوین و اجرا شده ‌است که هرکدام دارای نقاط ضعف و قوت متعددی بوده‌اند. آنچه مبرهن است این است که با وجود اجرای این برنامه‌ها و صرف منابع مالی زیاد، هنوز نرخ بیکاری و فقر و محرومیت در نواحی روستایی و عشایری بالاست و شکاف درآمدی زیادی بین شهر و روستا وجود دارد. از طرفی خیلی از قابلیت‌ها و مزیت‌های اقتصادی متنوع روستاها و عشایر به شکوفایی نرسیده‌اند. یکی از این برنامه‌های اشتغال‌زایی روستایی که در طول قانون برنامه ششم توسعه اجرا شد و کماکان ادامه دارد، «قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» است که در تاریخ 1396/06/۱9 به تصویب رسید. طبق این قانون مقرر گردید معادل ریالی 1/5 میلیارد دلار از محل منابع صندوق توسعه ملی به‌صورت قرض‌الحسنه نزد بانک‌ها و مؤسسه‌های عامل سپرده‌گذاری شود تا پس از تلفیق منابع بانک‌ها برابر با سهم صندوق توسعه ملی، با میانگین نرخ سود ۶ درصد صرف اعطای تسهیلات به اشخاص حقیقی و حقوقی غیردولتی برای ایجاد اشتغال در روستاها، مناطق عشایری و شهرهای زیر ده هزار نفر شود [5]. براساس گزارش‌های نظارتی منتشر شده [8] ،[7] ،[6]، نتایج حاکی از عدم تحقق مناسب اهداف مورد نظر و در برخی موارد انحراف منابع مالی است. اجرای «طرح اشتغال ضربتی» در دوره قانون برنامه سوم توسعه و «طرح گسترش بنگاه‌های کوچک اقتصادی زودبازده و کارآفرین» در طی قانون برنامه چهارم توسعه، نمونه‌های دیگری از طرح‌های اشتغال‌زایی بودند که توفیق آنچنانی در کنترل نرخ بیکاری و رشد تولید و اشتغال به‌ویژه در نواحی روستایی و محروم نداشته‌اند [10]، [9].

به‌طور کلی، رویکردها و سازوکارهای توسعه اقتصادی و اشتغال‌زایی در نواحی روستایی و عشایری با نواقص و ضعف‌های زیادی مواجه است. از یکسو جوامع روستایی و عشایری به‌دلیل محدودیت‌هایی که غالباً در تأمین منابع مالی مورد نیاز و علم و دانش نوین مدیریت کسب‌وکار دارند، معمولاً قادر به شکوفاسازی فراگیر این قابلیت‌ها و ورود به فعالیت‌های اقتصادی سودآور و پربازده نیستند، چه‌بسا به‌دلیل عدم آگاهی از ظرفیت‌ها و قابلیت‌های اقتصادی، در فعالیت‌های غیرسودده و ناپایدار هزینه می‌کنند که درنهایت به تعطیلی بنگاه‌های اقتصادی در همان سال‌های ابتدایی منجر می‌شود. ازسوی دیگر نهاد تخصصی و مجربی در سطح محلی وجود ندارد که با شناسایی درست محدودیت‌ها و مزیت‌های اقتصادی روستاها و مناطق عشایری با رویکرد منطقه‌گرایی اقدام به مدیریت یکپارچه خدمات توسعه کسب‌وکار ازجمله پشتیبانی مالی و ارائه مشاوره‌های راهبردی، حقوقی و مدیریتی در زمینه راه‌اندازی کسب‌وکار جدید یا توسعه کسب‌وکارهای پایدار کند.

البته وجود موانعی مانند مقررات دست‌و‌پاگیر، تعدد مراجع صدور مجوز و استعلام‌های غیرضرور که درنهایت به زمان‌بر و هزینه‌بر شدن شروع یک کسب‌وکار در نواحی روستایی و عشایری انجامیده است، در دلسردی سرمایه‌گذاران و کارآفرینان برای راه‌اندازی یا توسعه کسب‌وکار و درنتیجه عدم شکوفایی مناسب ظرفیت‌های اقتصادی در این نواحی مؤثر بوده است.

کارایی پایین نظام تأمین مالی بنگاه‌های اقتصادی مؤلفه دیگری است که بر ناکارآمدی سیاست‌های جهش و رونق تولید و اشتغال در نواحی روستایی و عشایری اثر مستقیم می‌گذارد. توضیح اینکه در حال حاضر تزریق منابع مالی برای راه‌اندازی یا توسعه بنگاه‌های اقتصادی در کشور به‌ویژه مناطق روستایی و عشایری با ناکارایی زیادی مواجه است. از یکسو رویه رایج نظام بانکداری در اعطای تسهیلات به ‌شکلی است که صاحبان کسب‌وکارها که عمدتاً در سطوح خُرد و کوچک فعالیت می‌کنند و همچنین اقشار مختلف روستایی و عشایری به‌دلیل عدم توانایی در تأمین وثایق و تضامین مورد نظر بانک‌ها، نمی‌توانند به‌موقع و در حد نیاز به منابع مالی دسترسی نداشته ‌باشند. گرایش بانک‌ها به خواب سرمایه، بر طولانی شدن زمان و فرایند اعطای تسهیلات نیز اثرگذار است. ازسوی دیگر در مواقعی هم که تسهیلات پرداخت می‌شود، بخشی از این تسهیلات به‌دلیل نبود نظارت بعد از پرداخت، بعضاً از چرخه و مسیر تولید و اشتغال خارج و برای تأمین احتیاجات ضروری زندگی و یا در بازارهای غیرمولد مانند طلا، سکه، ارز و زمین مصرف می‌شود. مشکل دیگر نظام تأمین مالی روستایی و عشایری، اعطای صرف تسهیلات و بدون پیش‌بینی سازوکاری برای ارائه سایر خدمات حمایتی و پشتیبانی مورد نیاز متقاضی وام است.

به بیانی کلی‌تر، تصور اینکه با صرف اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت، اشتغال و کارآفرینی روستایی و عشایری به‌ شکل پایدار توسعه پیدا می‌کند، تصوری نادرست است که برگرفته از نگاه‌های تک‌متغیره و ساده‌انگارانه در برخی سیاستگذاران، برنامه‌ریزان و مجریان امر می‌باشد.

۴-۱. تبدیل و الحاق بی‌رویه و غیرکارشناسی روستاها به شهر

چالش مهم بعدی در حوزه توسعه روستایی و عشایری، روند رو به ‌رشد و در عین حال غیرکارشناسی تبدیل و الحاق روستاها به شهر است. موضوعی که سبب شده ‌است کارکرد کشاورزی و تولیدی روستاها در معرض آسیب جدی قرار گیرد و تبدیل قانونی و غیرقانونی اراضی کشاورزی به کاربری‌های غیرکشاورزی و نگاه صرفاً اقتصادی به فرایندهای بومی روستاها پرشتاب شود که درنتیجه به تهدید سیاست‌های خودکفایی منجر شده و امنیت غذایی و به‌تبع آن افزایش وابستگی غذایی به خارج از کشور را دامن می‌زند [11]. علاوه‌بر این، به‌هم‌ریختگی نظام سلسله‌مراتب سکونتگاهی کشور و تحمیل بار مالی مضاعف بر بخش عمومی از جهت تأمین زیرساخت‌های لازم برای یک شهر از دیگر آثار نامطلوب موضوع مذکور است. از طرفی بررسی مطالعات مختلف در این زمینه مؤید این مطلب است که تبدیل و یا الحاق روستاها به شهر نه‌تنها در رسیدن به اهداف اولیه خود به‌ویژه تثبیت جمعیت روستایی و تقلیل جریان‌های مهاجرتی از روستاها و شهرهای کوچک به‌سمت شهرهای بزرگ ناموفق بوده است؛ بلکه حوزه نفوذ روستایی خود را نیز از دست داده است [12].

شایان ذکر است در ردیف (175) بند «۱۶» از ماده (4) سند ملی آمایش سرزمین – مصوب 1399/12/15 شورای‌عالی آمایش سرزمین، به صراحت بر «ممانعت از تبدیل بی‌رویه نقاط روستایی به شهر» به‌عنوان یکی از الزامات تحقق راهبرد «پیاده‌سازی الگوی مطلوب توسعه نظام سکونتگاهی در مناطق مختلف سرزمین» تأکید شده ‌است. بنابراین اگرچه اصلاح روند معیوب جاری تبدیل و الحاق روستا به شهر نیازمند اصلاح قانون دائمی است، ولی می‌توان با توجه به اهمیت بالای این امر، در برنامه هفتم توسعه روند کنونی را کُند کرد؛ تا در این فاصله اصلاحات لازم برای تعریف روستا و ضوابط تبدیل و الحاق روستا به شهر انجام شود. امری که در لایحه برنامه هفتم توسعه مورد غفلت واقع شده ‌است.

موارد مذکور ازجمله چالش‌های اساسی در حوزه توسعه روستایی و عشایری هستند که تاکنون یا نسخه مناسبی برای رفع این چالش‌ها ارائه نشده است و یا تدابیر اتخاذشده از کارایی و اثربخشی مناسب برخوردار نبوده‌اند. نتیجه اینکه نبود برنامه‌ریزی درست و به‌موقع برای رفع چالش‌های مذکور و عدم اجرای احکام مربوطه در طی این سال‌ها سبب شده ‌است، کشور خصوصاً نواحی روستایی و عشایری با بحران‌های قابل تأملی مواجه شوند که از آن جمله به موارد زیر می‌توان اشاره داشت:

• کاهش حدود 64 درصدی سهم جمعیت روستایی و عشایری از جمعیت کل کشور طی دوره سال‌های 1400-1335 و رسیدن از 69 درصد در سال 1335 به مرز 24 درصد در سال 1400 [14]، [13]؛ این امر به‌وضوح نشانگر تخلیه جمعیتی مناطق روستایی و تمرکز بیش از حد جمعیت در مناطق شهری و به‌تبع توزیع نامتوازن جمعیت در پهنه سرزمین است، البته تبدیل و یا الحاق بی‌رویه نقاط روستایی به شهرها نیز در کاهش آمار سهم جمعیت روستاها از جمعیت کل کشور مؤثر بوده است. یکی از ریشه‌های اصلی بحران‌های فعلی کشور نظیر تخریب محیط ‌زیست، آلودگی‌هوا، ترافیک، کمبود آب، از بین رفتن خاک، گسترش جرم و جنحه و مواردی از این دست را می‌توان در همین توزیع نامتوازن جمعیت در پهنه سرزمین جستجو کرد.
• تداوم روند کاهشی جمعیت روستایی و غیرساکن کشور طی دوره سال‌های 1429-1400 و رسیدن به حدود 16 درصد در سال 1429 [15]. به‌عبارت دیگر، ایران در سال 2050 میلادی، کشور دهم دنیا از نظر میزان کاهش جمعیت روستایی خواهد بود [15]؛
• رشد 135 درصدی (بیش از دو برابر) سهم سالخوردگان جمعیت روستایی و عشایری (جمعیت 65 ساله و بیش‌تر) از کل جمعیت کشور طی سال‌های 1365 تا 1400 [16]؛
• مهاجرت بی‌رویه جوانان، نوجوانان و تحصیل‌کردگان از نواحی روستایی و عشایری به شهرهای بزرگ و کلان‌شهرها و به‌تبع آن گسترش شهرنشینی و حاشیه‌نشینی؛
• مبدل شدن روستاها به سکونتگاه‌های غیرمولد، مصرف‌گرا و تفرج‌گاه شهرنشینان؛
• گرایش به تغییر سبک زندگی متناسب با الگوهای شهری و از بین رفتن فرهنگ تمدنی؛
• افزایش شکاف درآمدی شدید بین شهر و روستا؛
• عدم برخورداری روستاییان و عشایر از بیمه اجتماعی مناسب و فراگیر به‌نحوی که علی‌رغم گذشت حدود 18 سال از فعالیت صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، فقط حدود یک میلیون و 400 هزار نفر بیمه‌شده‌اند[1] (یعنی حدود 10 درصد از جامعه هدف) [16].

بنابراین می‌توان بیان داشت که موضوع «توسعه روستایی و عشایری» طی سالیان گذشته، با بی‌مهری‌های زیادی مواجه بوده و اهمیت آن در نظام حکمرانی کشور به‌ شکل مناسبی درک و تبیین نشده است و در نظام تقنین و اجرایی کشور، اهمیت و جایگاه درخوری به مقوله توسعه روستایی و عشایری در نظر گرفته نمی‌شود.

در ادامه به احکام و تأکیدات سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه که با اولویت تحقق پیشرفت اقتصادی توأم با عدالت، حدود 9 ماه پیش تصویب و ابلاغ شد، از منظر توسعه روستایی و عشایری پرداخته می‌شود.

2. حوزه توسعه روستایی و عشایری در اسناد بالادستی و سیاست‌های کلی برنامه هفتم

با وجود اینکه از چند سال پیش، بحث تدوین «سیاست‌های کلی نظام در حوزه توسعه روستایی و عشایری» مطرح بوده و تا مرحله تدوین در مجمع تشخیص مصلحت نظام نیز پیش رفته، ولی هنوز تصویب و ابلاغ نشده است. بنابراین رویکرد و سیاست‌های کشور برای تحقق توسعه روستایی و عشایری هنوز نامشخص است، ولی در اسناد بالادستی مختلف بعد از پیروزی انقلاب اسلامی با رویکرد و انگیزه محرومیت‌زدایی و آبادانی مناطق روستایی و عشایری، سیاست‌ها و راهبردهایی در ارتباط با مقوله توسعه روستایی و عشایری پیش‌بینی شده ‌است. ازجمله موضوعات مهم مرتبط با این مقوله، می‌توان موارد زیر را عنوان کرد:

• قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوب 1358/10/01 با اصلاحات بعدی:

اصل (۳۱)- اولویت دادن به روستانشینان و کارگران در برخورداری از مسکن متناسب با نیاز.

• سند چشم‌انداز بیست‌ساله (افق 1404)، مصوب 1382/08/12:

بند «۷»- دست یافتن به مناطق روستایی و عشایری توسعه‌یافته.

• سند ملی آمایش سرزمین، مصوب 1399/12/15:

بند «۴» -تنوع‌بخشی به اقتصاد متناسب با مزیت‌ها، قابلیت‌ها و تخصص‌های سرزمین:

• توسعه مراکز رشد فناوری اطلاعات و ارتباطات و مناطق دیجیتالی و شهرها و روستاهای سبز و هوشمند،

بند «8»- سازگاری توسعه با محیطزیست و منابع‌طبیعی:

• استقرار و ارتقای مدیریت هوشمند سیل در حوضه‌های آبخیز و مناطق آسیب‌پذیر شهری و روستایی،

بند «14»- پیاده‌سازی الگوی مطلوب توسعه نظام سکونتگاهی در مناطق مختلف سرزمین:

• الگوی توسعه نظام سکونتگاهی شهری و روستایی،

بند «۱۵»- ارتقای پویایی نظام کوچ، حفظ و تقویت میراث معنوی و زیست جامعه عشایری،

بند «16»- حفظ و جذب جمعیت در روستاها با تأکید بر ارتقای پویایی و ماهیت تولید محور بودن روستاها،

بند «20»- افزایش جمعیت و توسعه فعالیت در مناطق مستعد کم‌تراکم به‌ویژه مناطق مرزی، جزایر راهبردی و سواحل جنوبی:

• نگهداشت و افزایش جمعیت در شهرهای کوچک و روستاهای مرزی،

بند «23» - تأمین امنیت همه‌جانبه و بازدارنده:

• تقویت جمعیت‌پذیری نقاط روستایی و شهرهای کوچک و میانی واقع در حاشیه کویر و مناطق مرزی به‌منظور ارتقای امنیت منطقه.
• سیاست‌های کلی نظام در امور «شهرسازی»، ابلاغی 1389/11/29:

بند «۳»- هماهنگ‌سازی مقررات و ایجاد هماهنگی در نظام مدیریت تهیه، تصویب و اجرای طرح‌های توسعه و عمران شهری و روستایی.

بند «۴»- تأمین منابع پایدار برای توسعه و عمران و مدیریت شهری و روستایی با تأکید بر نظام درآمد- هزینه‌ای و در چارچوب طرح‌های مصوب.

بند «۵»- حفظ هویت تاریخی در توسعه موزون شهر و روستا با احیا بافت‌های تاریخی و بهسازی یا نوسازی دیگر بافت‌های قدیمی.

بند «۶»- جلوگیری از گسترش حاشیه‌نشینی در شهرها و ساماندهی بافت‌های حاشیه‌ای و نامناسب موجود.

بند «۸»- ایمن‌سازی و مقاوم‌سازی محیط شهری و روستایی.

• سیاست‌های کلی نظام در امور «مسکن»، ابلاغی 1389/۱۱/29:

بند «۱»- مدیریت زمین برای تأمین مسکن و توسعه شهر و روستا در چارچوب استعداد اراضی و سیاست‌ها و ضوابط شهرسازی.

بند «۲»- احیای بافت‌های فرسوده شهری و روستایی از طریق روش‌های کارآمد.

بند «۴»- برنامه‌ریزی جامع برای بهبود وضعیت مسکن روستایی با اولویت مناطق آسیب‌پذیر از سوانح طبیعی و متناسب با ویژگی‌های بومی.

• سیاست‌های کلی اشتغال»، ابلاغی 1390/04/28:

بند «۵»- بهبود محیط کسب‌وکار و ارتقای شاخص‌های آن (محیط سیاسی، فرهنگی و قضایی و محیط اقتصاد کلان، بازار کار، مالیات‌ها و زیر ساخت‌ها) و حمایت از بخش‌های خصوصی و تعاونی و رقابت از راه اصلاح قوانین، مقررات و رویه‌های ذی‌ربط در چارچوب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران.

• سیاست‌های کلی «آمایش سرزمین»، ابلاغی 1390/09/21:

جزء «3» بند «و» - ساماندهی سطوح خدمات و استقرار جمعیت در کشور با توجه به مدیریت سوانح طبیعی، حوادث و منابع آب؛ رعایت شرایط زمین‌شناسی جهت افزایش ضریب ایمنی تأسیسات زیربنایی و حیاتی و ابنیه مراکز جمعیتی و شهرها و روستاها.

• سیاست‌های کلی نظام در بخش «کشاورزی»، ابلاغی 1391/09/29:

بند «۹»- ارتقای سطح درآمد و زندگی روستاییان، کشاورزان و عشایر، توسعه‌ پایدار روستاها و مناطق کشاورزی؛ رفع فقر با تقویت زیرساخت‌های مناسب تولید و تنوع‌بخشی و گسترش فعالیت‌های مکمل و اقتصادی به‌ویژه صنایع تبدیلی و روستایی و خدماتی نوین.

• سیاست‌های کلی «اقتصاد مقاومتی»، ابلاغی 1392/۱۱/29:

بند «۱» - به حداکثر رساندن مشارکت آحاد جامعه در فعالیت‌های اقتصادی با تسهیل و تشویق همکاری‌های جمعی و تأکید بر ارتقای درآمد و نقش طبقات کم‌درآمد و متوسط.

بند «۵»- سهم‌بری عادلانه عوامل در زنجیره تولید تا مصرف متناسب با نقش آنها در ایجاد ارزش، به‌ویژه با افزایش سهم سرمایه انسانی از طریق ارتقای آموزش، مهارت، خلاقیت، کارآفرینی و تجربه.

بند «۲۰»- تقویت فرهنگ جهادی در ایجاد ارزش‌افزوده، تولید ثروت، بهره‌وری، کارآفرینی، سرمایه‌گذاری و اشتغال مولد.

• سیاست‌های کلی «جمعیت»، ابلاغی 1393/02/30:

بند «۹»- بازتوزیع فضایی و جغرافیایی جمعیت، متناسب با ظرفیت زیستی با تأکید بر تأمین آب با هدف توزیع متعادل و کاهش فشار جمعیتی.

بند «۱۰»- حفظ و جذب جمعیت در روستاها و مناطق مرزی و کم‌تراکم.

• سیاست‌های کلی «علم و فناوری»، ابلاغی 1393/06/29:

بند « ۶-۲»- توزیع عادلانه فرصت‌ها و امکانات تحصیل و تحقیق در آموزش‌عالی در سراسر کشور.

• سیاست‌های کلی «تأمین اجتماعی»، ابلاغی 1401/01/21:

بند «5-۶»- اعمال رویکرد مناسب برای زدودن جلوه‌های آشکار فقر و آسیب اجتماعی از محلات کم‌برخوردار شهری و مناطق روستایی و عشایری.

بند «۶»- بسط و تأمین عدالت اجتماعی، کاهش فاصله طبقاتی با هدفمندسازی یارانه‌ها، دسترسی آحاد جامعه به خدمات تأمین اجتماعی، توانمندسازی، کارآفرینی و رفع تبعیض‌های ناروا در بهره‌مندی از منابع عمومی.

• سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، ابلاغی 1401/۰۶/21:

اگرچه در سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، مشخصاً و به‌طور مستقیم، بندی در ارتباط با حوزه توسعه روستایی و عشایری نیامده، ولی با بررسی برخی از بندها می‌توان مواردی را یافت که به‌نوعی با این حوزه در ارتباط است.

بند «12» سیاست‌های کلی برنامه هفتم «ارتقای نظام سلامت براساس سیاست‌های کلی سلامت» را مورد تأکید قرار داده است. در سیاست‌های کلی «سلامت» ابلاغی 1393/۰۱/۱8 مقام معظم رهبری نیز به «پرداخت یارانه به بخش سلامت و هدفمندسازی یارانه‌های بهداشت و درمان با هدف تأمین عدالت و ارتقای سلامت به‌ویژه در مناطق غیربرخوردار و کمک اختصاصی به اقشار نیازمند و دهک‌های پایین درآمدی»، «بازشناسی، تبیین، ترویج، توسعه و نهادینه نمودن طب سنتی ایران»، «تبادل تجربیات با سایر کشورها در زمینه طب سنتی» و «برقراری تعامل و تبادل منطقی میان طب سنتی و طب نوین برای هم‌افزایی تجربیات و روش‌های درمانی» اشاره شده ‌است؛ بررسی احکام لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه روستایی و عشایری نشان می‌دهد توجه مناسبی به شکاف‌های مناطق روستایی و عشایری و شهری از نظر دسترسی به امکانات و خدمات نظام سلامت نشده ‌است. در حال حاضر بسیاری از نواحی روستایی و عشایری کشور به‌دلیل دور افتاده بودن و ضعف توان مالی، از نظر دسترسی به خدمات بهداشتی و درمانی در سطح پایینی قرار دارند.

از طرفی طب سنتی یکی از بخش‌های نظام سلامت در کشور است و بعضی از ساکنان نواحی روستایی و عشایری از دانش و مهارت‌های ارزشمندی در زمینه طب سنتی و یا طب ایرانی-اسلامی برخوردار هستند که با توجه به مشکلات دسترسی روستاییان و عشایر به خدمات بهداشتی و درمانی مناسب، می‌تواند مکمل مناسبی در این‌خصوص باشد. در لایحه برنامه هفتم توسعه (بند «چ» ماده (69))، حکمی درخصوص ساماندهی طب سنتی – ایرانی و تهیه فهرست داروهای سنتی و گیاهی کشور و نظارت بر توزیع آن در مراکز و اماکن مجاز پیش‌بینی شده ‌است، ولی مشخص نشده که مقصود از ساماندهی چیست. همچنین برش روستایی و عشایری ندارد و درنهایت شاخص نتیجه‌گرایی برای میزان بهره‌مندی جوامع روستایی، عشایری و شهری از خدمات طب سنتی-ایرانی ارائه نشده است.

سیاست بعدی که ارتباط زیادی با حوزه توسعه روستایی و عشایری دارد، «جهت‌دهی به نقدینگی و اعتبارات بانکی به‌سمت فعالیت‌های مولد و جذابیت‌زدایی از فعالیت‌های غیرمولد» است. همان‌گونه که در بخش چالش‌ها اشاره شد، نبود سازوکار مناسب برای جذب و هدایت سرمایه‌های نقدی مردم به‌سمت پشتیبانی از فعالیت‌های تولیدی در نواحی روستایی و عشایری به‌صورت مستمر و فراگیر، ازجمله مصادیق ناکارایی نظام تأمین مالی است. این درحالی است که در کشورهای موفق در این زمینه روش‌های نوینی مانند «سرمایه‌گذاری خطرپذیر»، «نظام قبض انبار»، «کشاورزی اجتماع پشتیبان»، «تأمین مالی خرد» و «تأمین مالی جمعی» به‌منظور هدایت نقدینگی جامعه به‌سمت فعالیت‌های مولد در مناطق روستایی و عشایری معرفی شده ‌است. با وجود این و تأکید در سیاست‌های کلی برنامه هفتم، در لایحه برنامه هفتم توسعه حکمی در راستای اصلاح نظام تأمین مالی روستایی و عشایری پیش‌بینی نشده است.

«توسعه صنعت گردشگری و ترویج صنایع‌دستی» سیاست دیگری است که در بند «17» سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه مورد تأکید قرار گرفته است. مناطق روستایی و عشایری به‌دلیل برخورداری از فرهنگ غنی، طبیعت بکر و زیبا و آثار طبیعی، باستانی و تاریخی، دارای ظرفیت‌های بالقوه و متنوع بسیار در زمینه گردشگری و بوم‌گردی هستند و در طول سال، این مناطق پذیرای قشر زیادی از گردشگران می‌باشند. با وجود این، در زمینه توسعه گردشگری کشاورزی، روستایی و بوم‌گردی حکم مشخصی در لایحه برنامه هفتم پیش‌بینی نشده است. در رابطه با توسعه صنایع‌دستی نیز گفتنی است که اغلب فعالیت‌های صنایع‌دستی نظیر فرش دستباف، گلیم و جاجیم‌بافی، سفالگری و غیره در مناطق روستایی و عشایری انجام‌ می‌شود. فعالان این حوزه که عموماً ذیل کسب‌وکارهای خُرد، کوچک و متوسط دسته‌بندی می‌شوند، در تأمین مواد اولیه با کیفیت و مقرون‌‌به‌‌صرفه، منابع مالی و بازاریابی با مشکلات عدیده‌ای مواجه هستند، ولی مشخصاً در این زمینه حکمی در لایحه برنامه هفتم توسعه پیش‌بینی نشده است.

سیاست بعدی «حذف تشکیلات موازی و غیرضرور در نظام اداری کشور» است که در بند «25» سیاست‌های کلی برنامه هفتم مورد تأکید قرار گرفته است. این موضوع پیشتر در بند «۱۶» سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی (ابلاغی 1392/۱۱/29) مبنی‌بر «صرفه‌جویی در هزینه‌های عمومی کشور با تأکید بر تحول اساسی در ساختارها، منطقی‌سازی اندازه دولت و حذف دستگاه‌های موازی و غیرضرور و هزینه‌های زائد»، بند «۱۰» سیاست‌های کلی نظام اداری (ابلاغی 1389/03/31) مبنی‌بر «چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری» و بند «۱۰» اصل سوم قانون اساسی مبنی‌بر «ایجاد نظام اداری صحیح و حذف تشکیلات غیر ضرور» نیز مطرح شده ‌است. همان‌گونه که در قسمت چالش‌های اساسی مطرح شد، نظام اداری کشور در حوزه توسعه روستایی و عشایری با ضعف و نابه‌سامانی اساسی مواجه است. فصل بیست‌وسوم لایحه برنامه هفتم توسعه اگرچه به موضوع «اصلاح نظام اداری» اختصاص پیدا کرده و در بخش اول آن احکامی در راستای «ساختار دولت» پیش‌بینی شده است؛ ولی حکمی در راستای رفع چالش موازی‌کاری و ایجاد وحدت مدیریت در نظام سیاستگذاری و برنامه‌ریزی توسعه و عمران روستایی کشور و مدیریت یکپارچه امور سه‌گانه کشاورزی، روستایی و عشایری در این فصل پیش‌بینی نشده است.

بند «20» سیاست‌های کلی برنامه هفتم «افزایش شتاب پیشرفت و نوآوری علمی و فناوری... در حوزه‌هایی نظیر انرژی‌های نو و تجدیدپذیر» را مورد تأکید قرار داده است. موضوعی که در مقوله توسعه روستایی و عشایری حائز اهمیت فراوانی است. در حال حاضر تأمین انرژی برای زیستگاه‌های کشور بیشتر متکی بر سوخت‌های فسیلی (نفت و گاز و...) است. این امر می‌تواند مشکلاتی در حوزه محیط‌ زیست به‌همراه داشته باشد. ازسوی دیگر امکان تأمین انرژی از راه‌های متعارف مانند گسترش شبکه سراسری برق، گاز و آب شرب با توجه به هزینه‌بر بودن ایجاد تأسیسات و نگهداری، برای برخی از مناطق روستایی و عشایری که از نظر پراکنش جغرافیایی و وضعیت توپوگرافی و وضعیت جمعیتی فراهم نیست. ازاین‌رو، بهره‌گیری از انرژی‌های نو و تجدیدپذیر نظیر انرژی خورشیدی، زیستی و بادی می‌تواند در تأمین پایدار و به‌صرفه انرژی مورد نیاز ساکنان مناطق روستایی و عشایری راهگشا باشد. ضمن اینکه سرمایه‌گذاری در این زمینه می‌تواند به اشتغال‌زایی در مناطق روستایی و عشایری کمک شایانی نماید.

در جدول 1، شمایی از چالش‌های اساسی حوزه توسعه روستایی و عشایری و بندهای مرتبط با این حوزه در قانون برنامه ششم توسعه و سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه و تناظر آنها در لایحه برنامه هفتم توسعه نشان داده شده است.

جدول 1. بررسی تناظر چالش‌های اساسی و احکام مرتبط سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه در قانون برنامه ششم و لایحه برنامه هفتم توسعه

مأخذ: نگارندگان؛ سازمان برنامه‌وبودجه کشور. 1400. گزارش عملکرد قانون برنامه ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در سال 1399. جلد دوم: حوزه بخشی (1).

3. نقاط ضعف و قوت احکام مربوطه در لایحه برنامه هفتم توسعه

در این بخش، غالباً احکامی که واژگان «روستا / روستایی و عشایر / عشایری» در آنها قید شده، مورد بررسی قرار گرفته است.

3-1. ماده (6)

یکی از بخش‌های فصل «رشد اقتصادی» لایحه برنامه هفتم توسعه، «اشتغال» نام دارد و ماده (6) ذیل این بخش قرار گرفته است. در این ماده «به‌منظور توسعه اشتغال به‌ویژه اشتغال‌های حاصل از ایجاد کسب‌وکارهای خُرد خانگی و کارگاه‌های خُرد و کوچک با اولویت استقرار در مناطق محروم و روستایی» اقداماتی در سه بند «الف»، «ب» و «پ» پیش‌بینی شده ‌است. برای عملیاتی‌سازی هدف مذکور، مقرر شده ‌است که از «نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار برخوردار از مدل، تجربه و شبکه تسهیلگری، به‌عنوان رابط میان دولت و مردم و دارای ماهیت غیردولتی، اعم از نهادهای عمومی غیردولتی مانند بنیاد برکت ستاد اجرایی فرمان حضرت امام(ره) و کمیته‌‌امداد امام‌خمینی(ره)؛ سازمان‌های خیریه‌ای؛ سازمان‌های مردم‌نهاد و بخش خصوصی» بهره گرفته شود. تأیید صلاحیت مؤسسات و شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات توسعه کسب‌وکار نیز برعهده سازمان برنامه‌وبودجه گذارده شده ‌است. برای تأمین منابع مالی مورد نیاز متقاضیان برای راه‌اندازی کسب‌و‌کارهای خُرد خانگی و کارگاه‌های خُرد و کوچک، اعطای تسهیلات با کارمزد پایین توسط بانک‌های عامل، پس از تأیید دهیار یا معتمدان محلی در نظر گرفته شده ‌است. همچنین مقرر شده «هزینه‌های تسهیلگری نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار، بین یک درصد (1%) تا یک‌ونیم درصد (1/5%) تسهیلات اعطایی به متقاضیان، براساس قرارداد منعقده با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، متناسب با کیفیت ارائه خدمات، تعیین و به‌طور مستقیم از تسهیلات اعطایی کسر و به‌حساب آن نهادها واریز شود».

در رابطه با حکم مذکور گفتنی است اگرچه درج این حکم در لایحه قدم روبه‌جلویی در توسعه اشتغال و کارآفرینی در مناطق روستایی و محروم است، ولی تصویب حکم مورد اشاره به‌ شکل فعلی، مسائل اشتغال کشور به‌ویژه اشتغال مناطق روستایی و محروم را به‌ شکل ریشه‌ای، همه‌جانبه، فراگیر و روش‌مند مرتفع نمی‌کند. چراکه:

1. براساس جزء «۱» بند «ب»، وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی موظف شده ‌است با همکاری دستگاه‌های اجرایی و نهادهای توسعه‌ای، عنوان و سهم مشاغل مربوط به حیطه مأموریت‌های دستگاه‌ها را انتخاب و اعلام کند تا بر این اساس تسهیلات به آن مشاغل اختصاص پیدا کند. این درحالی است که شناسایی و اولویت‌بندی کسب‌وکارها باید مبتنی‌بر مطالعه ظرفیت‌ها و قابلیت‌های اقتصادی مناطق و با رویکرد از پایین به بالا باشد. به‌عبارتی در لایحه، در تعیین کسب‌وکارهای منتخب، رویکرد بخشی، دستگاهی و بالا به پایین حاکم است نه رویکرد منطقه‌گرایی و مشارکتی.
2. مشخص نشده است برنامه‌ریزی برای حمایت از ایجاد و توسعه کسب‌وکارها توسط نهادهای توسعه‌ای، در چه چارچوبی انجام خواهد شد. آیا هرکدام از نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار طبق تجربیات و بضاعت‌های خود عمل خواهند کرد یا براساس نقشه راه مدونی که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی با همکاری دستگاه‌های مربوطه تعیین خواهد نمود؟!
3. به استفاده از ظرفیت دانش‌آموختگان متخصص، نیروهای بومی مجرب و نیروهای داوطلب دارای روحیه انقلابی و جهادی علاقمند به فعالیت در نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار اشاره نشده است.
4. صرف اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت (موضوع بند «پ») نمی‌تواند منجر به اشتغال‌زایی و کارآفرینی پایدار شود. در اینجا لازم است به تجربه غیر اثربخش طرح‌های مشابه نظیر «قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی»، «طرح اشتغال ضربتی» و «طرح گسترش بنگاه‌های کوچک اقتصادی زودبازده و کارآفرین» توجه شود. به‌طور کلی باید نهادهای تأمین مالی در قالب‌های نوین مانند «سرمایه‌گذاری مخاطره‌پذیر»، در شکل‌گیری کسب‌وکارها مشارکت کنند. این موضوع در ماده پیشنهادی مغفول مانده است.
5. محدودیت‌های برخی از مناطق روستایی و محروم مانند فاصله جغرافیایی از مراکز خدمات و نبود امکانات زیرساختی مناسب برای فعالیت نهادهای توسعه کسب‌وکار در نظر گرفته نشده است و این موضوع می‌تواند مانع از شکل‌گیری این مراکز در مناطق روستایی و محروم شود.
6. در بند «الف» مکلف شدن سازمان برنامه‌وبودجه برای تأیید صلاحیت نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار، هزینه‌های ارائه خدمات توسعه کسب‌وکار توسط مراکز را افزون می‌سازد و باید سازوکار مناسب‌تری متناسب با پراکندگی و تعدد و تنوع مناطق روستایی ارائه شود. معمولاً نیز خروجی چنین فرآیندهایی کاهش خلاقیت‌های محلی، اخذ هزینه‌های بالا از ذی‌نفعان اصلی و انجام کارهای یکسان و کلیشه‌ای در موقعیت‌های متفاوت بوده است.
7. ماده (6) درنهایت به تقنین نسخه‌ای برای ارائه خدمات توسعه کسب‌وکار، به‌صورت موردی پرداخته است که براساس اولویت‌های معین توسط دستگاه‌های اجرایی، باید به ارتقای عملکرد بنگاه‌های مرجح دستگاه‌ها بپردازند. درحالی که اصولاً حکمرانی پیشرفت و آبادانی در سطح محلی، نیازمند نهادسازی غیردولتی است که با بررسی قابلیت‌های سرزمینی و اولویت‌بندی آنها براساس معیارهای مشخص، با جلب مشارکت‌های مردمی و نقدینگی سرگردان به‌صورت جهشی اقدام به فعالیت نمایند.
8. همچنین مشخص نیست چرا اجرای طرح کسب‌وکار با مقیاس «متوسط» در این ماده مورد اشاره قرار نگرفته است. درحالی که در مناطق روستایی و عشایری انواعی از کسب‌وکارهای خُرد، کوچک و متوسط در حال اجرا است.
9. ممنوعیت بنگاه‌داری توسط نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار مورد تصریح قرار نگرفته ‌است. صرفاً در جزء «2» بند «ب» به ماهیت غیردولتی بودن این نهادها اشاره شده ‌است. لذا ماهیت «غیرانتفاعی بودن» نیز باید تأکید شود تا این مراکز به‌سمت سودمحوری سوق نیابند و به بنگاه اقتصادی صرف تبدیل نشوند.
10. در تبصره «1» جزء «2» بند «ب» مرجع و معیار تشخیص کیفیت ارائه خدمات برای تعیین میزان حق‌الزحمه پرداختی به نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار، مشخص نشده است. ضمن اینکه نسخه بهتر در این‌خصوص این است که سهمی از ارزش‌افزوده‌ای که برای تولید محصولات کسب‌وکارهای مورد نظر در اثر مداخله نهادهای توسعه‌ای ایجاد می‌شود، به‌عنوان حق‌الزحمه پرداخت شود.
11. مطابق با تبصره «3» جزء «2» بند «ب»، مقرر شده «هزینه‌های تسهیلگری نهادهای توسعه‌ای کسب‌وکار، بین یک درصد (1%) تا یک‌ونیم درصد (1/5%) تسهیلات اعطایی به متقاضیان...، تعیین و به‌طور مستقیم از تسهیلات اعطایی کسر و به‌حساب آن نهادها واریز می‌شود». کسر هزینه‌های تسهیلگری از سرجمع تسهیلات اعطایی به متقاضیان بدین معناست که پرداخت هزینه‌های تسهیلگری برعهده دریافت‌کنندگان تسهیلات است. این امر می‌تواند سبب عدم استقبال صاحبان کسب‌وکارها و روستاییان از طرح و درنهایت به نتیجه نرسیدن اهداف قانونگذار شود. مشکل دیگر بند مذکور این است که الزام قابل اتکایی برای اثربخشی تسهیلگر دیده نشده است. به این‌صورت که در هر حالتی و فارغ از اینکه کیفیت ارائه خدمات در چه حدی است، حداقل یک درصد تسهیلات اعطایی به‌عنوان هزینه تسهیلگری به نهادهای توسعه کسب‌وکار پرداخت خواهد شد.
12. در بند «پ» دهیاران و معتمدان محلی به‌عنوان ضامن تسهیلات پرداختی به متقاضیان قلمداد شده ‌است که به‌نظر در اجرا با چالش‌هایی مواجه می‌شود. اولاً در همه روستاها به‌ویژه روستاهای کمتر از 20 خانوار یا (زیر 100 نفر) نهاد دهیاری مستقر نیست. ثانیاً مشخصه‌هایی برای معتمد محلی بیان نشده است و اینکه چه کسی این معتمد محلی را انتخاب می‌کند. ممکن است بین اهالی روستا در انتخاب معتمد محلی چالش‌ها و تنش‌هایی پیش بیاید. ثالثاً اعطای تسهیلات به متقاضیان نباید صرفاً منوط به تأیید دهیاران یا معتمدان محلی شود. این موضوع نوعی امضای طلایی برای تأییدکنندگان ایجاد می‌کند و راهکار این امر، نهادسازی غیردولتی است که در بالا اشاره شد.

3-2. ماده (30)

ماده (30) به تأمین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد در سطح کشور پرداخته‌ است. ذیل این ماده جدولی ارائه شده ‌است. ردیف اول جدول مذکور به درصد ضریب جینی کل کشور اشاره دارد که مقرر شده این ضریب در پایان برنامه هفتم توسعه به 0/35 برسد. همچنین عدد 76 درصد برای ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی کل کشور تعیین شده ‌است. «نسبت 9/3 هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی» سنجه دیگری است که مشخصاً به توسعه روستایی اشاره دارد.

جدول2. اهداف کمّی سنجه‌های عملکردی نظام تأمین اجتماعی، سیاست‌های حمایتی و توزیع عادلانه درآمد

مأخذ: لایحه برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1406-1402).

در رابطه با سنجه ضریب جینی جدول فوق، گفتنی است که برخلاف نسخه‌های اولیه لایحه برنامه هفتم توسعه، شاخص ضریب جینی به تفکیک شهری و روستایی ارائه نشده است و در این حالت نمی‌توان تصویر درستی از میزان کاهش نابرابری در مناطق روستایی داشت.

از طرفی طبق داده‌های مرکز آمار ایران، ضریب جینی روستایی در سال 1400 کمتر از 0/36 بوده است. بررسی متوسط این ضریب طی سال‌های 1390 الی 1400 نیز عدد 0/34 درصد را نشان‌ می‌دهد. (نمودار 1) [18]. شایان ذکر است که ضریب جینی کشوری در سال 1400 حدود 0/39 بوده است. بنابراین با توجه به سابقه ضریب جینی روستایی که در طول 10 سال گذشته حتی رقم 0/32 در سال 1392 را نیز تجربه کرده است، پیشنهاد می‌شود در جدول (6) ذیل ماده (30) لایحه، هدف‌گذاری ضریب جینی به تفکیک روستایی و شهری ارائه شود.

نمودار 1. ضریب جینی در مناطق شهری، روستایی و کل کشور در بازه زمانی 1400-1390

مأخذ: مرکز آمار ایران، شاخص‌های کلان اقتصادی و اجتماعی کشور، 1401.

ضریب پوشش بیمه‌های اجتماعی در جدول فوق‌الاشاره، 76 درصد تعیین شده ‌است. در این شاخص نیز تفکیک شهری، روستایی و عشایری ندارد و این ابهام را ایجاد می‌کند که از این 76 درصد، میزان بهره‌مندی ساکنان مناطق روستایی و عشایری از بیمه‌های اجتماعی چقدر خواهد بود. شایان توجه است که برای بهره‌مندی کشاورزان، روستاییان و عشایر از پوشش‌های بیمه اجتماعی، صندوق مستقلی به همین نام ذیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ایجاد شده ‌است.[2] طبق آمار، بعد از گذشت بیش از 18 سال از زمان تأسیس این صندوق، حدود 10 درصد کشاورزان، روستاییان و عشایر مشمول، تحت پوشش بیمه اجتماعی قرار گرفته‌اند [16]. این عملکرد صندوق مذکور نمی‌تواند قابل پذیرش باشد. زیرا ساکنان نواحی روستایی و عشایری از نقش اساسی و راهبردی در تأمین و تضمین امنیت و اقتدار غذایی برخوردارند و پایگاه‌های اصلی حفظ ارزش‌ها و آرمان‌های ناب انقلاب اسلامی به‌شمار می‌روند. برخورداری از پوشش‌های بیمه‌ای مناسب، حق اولیه‌ای است که اجتماعات روستایی و عشایری باید از آن برخوردار باشند ولی دولت‌ها در این زمینه عملکرد درخوری نداشته‌اند. همین امر یکی از دلایل مهاجرت برخی از روستاییان و عشایر به شهرهاست. لذا توجه ویژه و شایسته به جامعه کشاورزان، روستاییان و عشایر در بهره‌مندی از بیمه اجتماعی و خدمات بیمه‌ای در حد کیفیت مناطق شهری، در برنامه هفتم توسعه ضرورتی انکارناپذیر است.

3-3. بند«الف» ماده (39)

ماده (39) لایحه، در راستای اصلاح الگوی مصرف بهینه و ارتقای بهره‌وری آب ذیل فصل «نظام مدیریت یکپارچه منابع آب»، انجام یکسری اقدامات را به وزارت نیرو تکلیف کرده است. مطابق با فراز ابتدایی بند «الف» این ماده، «وزارت نیرو مکلف است در سال اول برنامه‌، الگوی مصرف بهینه آب شرب و بهداشتی خانگی (برحسب بعد خانوار) را به تفکیک مناطق و اقلیم‌های آب و هوایی مختلف شهری و روستایی تعیین و ابلاغ نماید». الزام به تدوین الگوی مصرف بهینه درحالی است که قانونگذار قبلاً و در تبصره «۴» ماده (1) قانون توسعه و بهینه‌سازی آب شرب شهری و روستایی در کشور - مصوب 1394/12/24 با اصلاحات بعدی بر تکلیف وزارت نیرو برای تعیین و ابلاغ الگوی مصرف آب در مناطق مختلف کشور براساس بعد خانوار استانی و مناطق جغرافیایی به تفکیک شرایط عادی، تنش و بحران، تأکید کرده است [19].[3]

از طرفی در ادامه بند «الف» مقرر شده: «تعرفه آب مشترکین خانوارهای شهری و روستایی کشور تا الگوی مصرف به‌صورت تخفیف و مشترکین بالاتر از الگوی مصرف متناسب با قیمت تمام‌شده آب جایگزین و به‌صورت افزایش پلکانی در هریک از شهرها و روستاها محاسبه و از مصرف‌کنندگان اخذ گردد». در راستای مفاد مذکور گفتنی است که:

• طبق مقررات اخیر ازجمله قانون بودجه سال 1402 (بند «الف» تبصره «۶»)، برای مشترکینی که حداکثر تا دو برابر الگوی تعیین‌شده وزارت نیرو مصرف دارند، به‌ازای هر مترمکعب فروش آب شرب بالاتر از الگو، 15 درصد و برای مشترکینی که بیش از دو برابر الگو مصرف دارند، 35 درصد به نرخ آب‌بهای آنها افزوده می‌شود [20].[4] درحالی ‌که در لایحه، برای مشترکین بالاتر از الگوی مصرف، قیمت تمام‌شده آب جایگزین به‌صورت پلکانی تعیین شده ‌است.
• از طرفی تکلیف به محاسبه قیمت تمام‌شده آب جایگزین برای مشترکین بالاتر از الگوی مصرف درحالی است که نوع آب جایگزین مشخص نشده است که آیا منظور آب‌های نامتعارف است یا آب‌های شیرین‌سازی‌شده و یا...؟! اگر مقصود آب‌های شیرین‌سازی شده باشد، به‌جهت بالا بودن بهای آن، ساکنان مناطق روستایی در پرداخت آب‌بها دچار مشکل اساسی خواهند شد.
• شایان ذکر است که در «تعرفه‌های آب و خدمات دفع فاضلاب» که هر ساله توسط وزرات نیرو تدوین و به شرکت‌های آب و فاضلاب استان‌ها ابلاغ می‌شود، همواره تعرفه آب برای مشترکین روستایی با کاربری خانگی یا مسکونی، معادل پنجاه درصد (50 %) تعرفه شهری که از منظر تقسیمات کشوری جزو توابع آن شهر می‌باشد، محاسبه می‌شود. همچنین تعرفه آب شرب مشترکین تحت پوشش در مناطق عشایری، همانند آب شرب روستایی محاسبه می‌شود [21]، ولی در لایحه برنامه هفتم آب‌بهای شرب و بهداشتی مشترکین شهری و روستایی یکسان در نظر گرفته شده و در مورد آب‌بهای مناطق عشایری نیز سکوت کرده است. این درحالی است که در بند «ش» تبصره «12» قانون بودجه سال جاری تصریح شده «تعرفه آبرسانی سیار مورد نیاز عشایر با قیمت معادل تعرفه خدماتی یا تجاری (هرکدام که کمتر باشد)، محاسبه می‌شود». همچنین «وزارت جهاد کشاورزی موظف است با همکاری وزارت نیرو، از محل اعتبارات مصوب مربوط، آب مورد نیاز خانوارهای عشایری را در محل اسکان آنها تأمین کند» [18]. با این تفاسیر با توجه به اینکه نظامات جدیدی در لایحه برنامه هفتم توسعه برای تعرفه آب شرب و بهداشتی وضع شده ‌است، معلوم نیست کدام حکم مبنای عمل قرار خواهد گرفت. در حال حاضر آبرسانی به بخشی از جامعه عشایری کشور از طریق تانکرهای سیار انجام می‌شود و قیمت تمام‌شده برای سازمان امور عشایر در تأمین آب شرب سیار بسیار گران است. لذا اگر قرار بر تصویب این بند در لایحه باشد، ضروری است تعرفه آب شرب و بهداشتی جامعه روستایی و عشایری به‌ شکل عادلانه‌ای تعیین تکلیف شود.

3-4. ماده (51)

موضوع دیگری که در لایحه برنامه هفتم توسعه مورد تأکید قرار گرفته و بخش مستقلی برای آن اختصاص داده‌ شده، موضوع «مسکن روستایی» است که ذیل فصل یازدهم با عنوان «توسعه مسکن» قرار گرفته است. ذیل ماده (49) این فصل، جدول اهداف کمّی سنجه‌های عملکردی توسعه مسکن درج شده ‌است که مقرر شده سالیانه 200 هزار و تا پایان برنامه هفتم توسعه یک میلیون واحد مسکن روستایی جدید احداث شود. همچنین در ماده (51) به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی تکلیف شده «در روستاهای بالای پنجاه خانوار، متناسب با بُعد خانوار و تبصره «٢» ماده (٩) قانون جهش تولید مسکن‌، جهت ساخت مسکن خودمالکی روستایی با ایجاد زیرساخت‌های لازم و بازنگری در محدوده طرح‌های هادی روستایی مناطق فاقد زمین و تصویب در مراجع مربوطه‌، اقدام به واگذاری زمین به متقاضیان واجد شرایط نماید». در این رابطه نکاتی حائز اهمیت است:

• با توجه به کاهش جمعیت مطلق و نسبی جمعیت روستایی طی دهه‌های گذشته و پیش‌بینی تداوم این روند با شدت بیشتر در دهه‌های آتی، مبنای هدف‌گذاری برای ساخت سالیانه 200 هزار واحد مسکونی جدید در مناطق روستایی واجد ابهام است. همان‌گونه که پیشتر بیان شد، براساس آخرین سرشماری نفوس و مسکن در سال 1395، سهم جمعیت روستایی از کل جمعیت کشور، 25/9 درصد ارزیابی شد [13] که طبق برآوردها، این سهم به 19 درصد در سال 1415 [14] و 16 درصد در سال 1429 خواهد رسید [12]. علاوه‌بر این، بعد خانوار روستاییان نیز روند کاهشی را تجربه کرده و در طی سال‌های 1395-1335، به‌طور متوسط تعداد افراد هر خانوار روستایی از 4/8 نفر به 3/4 نفر یعنی نزدیک به ‌بعد خانوار شهری (3/3 نفر) رسیده است. شایان ذکر است که بعد خانوار روستایی در سال 1365، برابر 5/4 بوده است [13]. روند تغییرات تعداد آبادی‌های کشور نیز نشان ‌می‌دهد سهم آبادی‌های دارای سکنه کشور روند کاهشی را طی کرده است [13]. مناطق روستایی چندین سال است که با پدیده تخلیه جمعیتی به‌ویژه ازسوی جوانان و دختران و زنان مواجه هستند [22] و این امر سبب شده ‌است: 1- جمعیت مولد کاهش پیدا کرده و اغلب روستاها پیرتر شوند، 2- تعداد خانه‌های فرسوده و متروکه افزایش پیدا کند، 3- احتکار زمین و احداث باغ‌ویلا و تفرج‌گاه غیرمجاز افزایش پیدا کند. ازاین‌رو می‌توان نتیجه گرفت که متقاضی بالقوه و بالفعل زیادی برای احداث مسکن جدید در همه مناطق روستایی وجود نداشته‌ باشد. اگر هم وجود داشته‌ باشد بیشتر در مناطق ییلاقی و خوش‌آب‌وهوا و روستاهای پیرامون شهرهای بزرگ و کلان‌شهرهاست که عموماً قصد تفرجی دارد تا سکونت دائم.
• دومین نکته‌ای که در مورد ساخت مسکن روستایی باید بدان توجه داشت، لزوم استفاده از بافت‌های فرسوده و متروکه روستایی برای ساخت واحدهای مسکونی جدید است. موضوعی که در لایحه تنظیمی مورد غفلت واقع شده ‌است. اگرچه آمار صحیح و قابل اعتنایی از میزان بافت‌های فرسوده و نابه‌سامان در نواحی روستایی وجود ندارد، ولی همان‌گونه که اشاره شد به‌دلیل مهاجرت‌های روستا-شهری، در برخی از روستاها منازل مسکونی غیرقابل سکونت شده‌اند. می‌توان در این‌گونه روستاها، ساخت واحد مسکونی جدید را از طریق احیای بافت‌های فرسوده پیش برد. موضوع «احیای بافت‌های فرسوده شهری و روستایی از طریق روش‌های کارآمد» در بند «۲» سیاست‌های کلی نظام در امور «مسکن»، ابلاغی 1389/۱۱/2۹ نیز مورد تأکید قرار گرفته است.
• نکته سوم این است که در لایحه برنامه هفتم توسعه به ضعف‌ها و مشکلات ساخت مسکن‌های روستایی از نظر کیفیت و تناسب توجهی نشده است. برای نمونه:
• یکی از مشکلات اساسی در واحدهای مسکونی روستایی، عدم تناسب با الگوی معماری ایرانی-اسلامی و فرهنگ و بافت بومی است. در اثر کم‌توجهی به این موضوع، مشاهده می‌شود در مناطق روستایی همانند مناطق شهری برخی از منازل مسکونی به‌ شکل واحدهای چندطبقه و برج‌مانند درآمده‌اند. این درحالی است که متناسب بودن واحدهای مسکونی با ویژگی‌های بومی، مورد تأکید سیاست‌های کلی نظام در امور «مسکن» نیز بوده است (بند «۴»).
• مشکل دوم، متناسب نبودن شاکله بعضی از مساکن روستایی جدیدالاحداث با نوع معیشت و فعالیت اقتصادی روستاییان است. به‌عبارتی منازل روستایی جدید شکل و نمای مسکن‌های شهری پیدا کرده‌اند و درآمیختگی تولید، معیشت و سکونت در آنها کم‌رنگ شده ‌است. با فاصله افتادن بین محل زیست و محل فعالیت در روستاها به‌تدریج فعالیت‌های کشاورزی رو به تعطیلی رفته‌اند و روستاها صرفاً خاصیت سکونتگاهی پیدا کرده‌اند. این وضعیت در تقویت انگیزه روستاییان برای ترک محل زندگی و مهاجرت به شهرها برای یافتن شغل و درآمد مناسب تأثیر شایانی داشته است.
• مشکل سوم، نامطلوب بودن کیفیت واحدهای مسکونی است که آسیب‌پذیری بالایی در برابر بلایای طبیعی نظیر سیل و زلزله دارند. طبق آخرین سرشماری نفوس و مسکن سال 1395 حدود 8/5 میلیون نفر (معادل 41 درصد جمعیت روستایی کل کشور) در واحدهای مسکونی فرسوده سکونت دارند [16]. این درحالی است که از حدود 11 سال پیش، در بند «۴» سیاست‌های کلی مسکن و بند «8» سیاست‌های کلی شهرسازی، به‌ترتیب موضوع «برنامه‌ریزی جامع برای بهبود وضعیت مسکن روستایی با اولویت مناطق آسیب‌پذیر از سوانح طبیعی و متناسب با ویژگی‌های بومی» و «ایمن‌سازی و مقاوم‌سازی محیط شهری و روستایی» مورد تأکید بوده است.
• مشکل چهارم، مقرون‌به‌صرفه نبودن مصالح مورد استفاده و عدم سازگاری مناسب این مصالح با محیط‌ زیست است.

بنابراین در زمینه مسکن روستایی به‌طور خاص و عمران روستایی به‌طور عام با پدیده «شهرگرایی روستایی» مواجه هستیم. این درحالی است که دولت هند در برنامه‌های پنج‌ساله توسعه دهم و یازدهم خود طرحی با عنوان «طرح مسکن روستایی هند (IAY)»[5] را پیش‌بینی کرده است [23]. این طرح حائز نکات قابل اهمیتی است. ازجمله اینکه (1) به مناطق روستایی دارای کمبود مسکن و افراد زیر خط‌فقر بدون مسکن براساس میزان محرومیت، اولویت داده‌ شده است؛ (2) در ساخت مسکن روستایی به استفاده از مصالح کم‌هزینه، سازگار با محیط‌ زیست و ترجیحات فرهنگی محلی و مقاوم در برابر بلایا تأکید جدی شده است؛ (3) به‌منظور گسترش فناوری‌های ساختمانی کم‌هزینه از طریق ارتقای مهارت صنعتگران محلی و آموزش جوانان روستایی در سطوح محلی و منطقه‌ای و همچنین توانمندسازی روستاییان برای ساخت‌وساز خانه‌ها توسط خود، راه‌اندازی مراکز هدایت ساخت‌وساز روستایی (RBCs)[6] پیش‌بینی شده است؛ (4) بخش عمده تأمین مالی و تخصیص اعتبارات ساخت مسکن به نسبت یک به سه (75:25) برعهده دولت مرکزی بوده است.

• درخصوص جلوگیری از بورس‌بازی و سوداگری زمین و مسکن در اثر اجرای این طرح و همچنین اطمینان از سکونت دائم دریافت‌کنندگان زمین در روستای مورد نظر پس از ساخت و عدم نقل‌وانتقال آن، ضروری است ضمانت‌اجراهای مناسبی اندیشیده شود. در این راستا ممنوعیت نقل‌وانتقال امتیاز زمین دریافتی و یا واحد مسکونی احداث‌ شده به‌مدت 5 الی 10 سال و جرم‌انگاری و تعیین جرائم و مجازات بازدارنده برای متخلفان می‌تواند کارساز باشد. همچنین تأکید بر واگذاری زمین به‌صورت اجاره 99ساله به‌جای واگذاری قطعی مالکیت (همانند طرح مسکن مهر) در تحقق هدف مورد نظر مؤثر است.
• شایان ذکر است که عبارات «مسکن خودمالکی روستایی‌»، «ایجاد زیرساخت‌های لازم»، «تصویب در مراجع مربوطه‌» و «متقاضیان واجد شرایط‌» مندرج در صدر ماده (51) مبهم است و به‌لحاظ ماهیت تقنین، نیاز به تدقیق بیشتر در همین ماده دارد. به‌ویژه عبارت «متقاضیان واجد شرایط‌» که هیچ ملاک و معیاری برای شناسایی افراد واجد شرایط واقعی، تعیین نشده است. همچنین مرجع تشخیص شرایط مربوطه معلوم نیست. ابهام مذکور زمینه فساد و امضای طلایی را فراهم می‌سازد و درنهایت سبب می‌شود افراد غیر صلاحیت‌دار که لابی و رانت قوی‌تری دارند صاحب زمین و مسکن شوند و متقاضیان واقعی محروم بمانند. این درحالی است که «فسادستیزی» و «فسادزدایی» ازجمله موضوعات مورد تأکید در سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه (بند «۲۵») بوده است. در این راستا بهتر است براساس اصلاحیه 1399/11/15 آیین‌نامه اجرایی قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن [24]، چهار شرط «متأهل و یا سرپرست خانوار بودن»، «فاقد مسکن بودن سرپرست خانوار و افراد تحت تکفل»، «عدم بهره‌مندی سرپرست خانوار و افراد تحت تکفل از تسهیلات یارانه‌ای خرید و یا ساخت واحد مسکونی» و «دارای سابقه سکونت دائم حداقل 5 سال در روستا»، برای متقاضیان دریافت زمین در روستاها نیز لحاظ شود.

3-5. تبصره ماده (51)

مطابق با تبصره ماده (51) لایحه، مرجع تصویب طرح‌های هادی روستایی و تعیین محدوده روستاها با تغییراتی اساسی مواجه شده ‌است. متن تبصره مذکور بدین شرح است: «طرح‌های هادی روستایی و تعیین محدوده روستاها در سراسر کشور براساس ضوابط مصوب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، توسط اداره بنیاد مسکن شهرستان تهیه و به تصویب شورای برنامه‌ریزی و توسعه هر استان می‌رسد». درخصوص این تبصره گفتنی است:

• در حال حاضر براساس جزء «5» بند «الف» ماده (26) قانون برنامه ششم توسعه، مرجع تصویب طرح‌های هادی روستایی کمیته‌ای استانی با 8 عضو «متشکل از رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی استان به‌عنوان رئیس، فرماندار شهرستان، بخشدار بخش، نماینده سازمان مسکن و شهرسازی استان، رئیس بنیاد مسکن انقلاب اسلامی شهرستان، نماینده سازمان جهاد کشاورزی استان، نماینده معاون امور عمرانی استانداری و رئیس شورای اسلامی روستا به‌عنوان ناظر» است. در صورت تصویب لایحه، این وظیفه به شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان سپرده خواهد شد. به‌نظر می‌رسد این تغییر براساس «آیین‌نامه اجرایی شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان، مصوب 1398/03/05» صورت گرفته است که طبق بند «الف» ماده (8) آیین‌نامه یادشده، بررسی طرح‌های توسعه عمران منطقه‌ای، ناحیه‌ای، روستایی و شهری برعهده «کارگروه زیربنایی، توسعه روستایی، عشایری، شهری و آمایش سرزمین و محیط زیست» شورا گذارده شده ‌است؛ البته در متن لایحه تصریح نشده است که بررسی فنی و اولیه طرح‌های هادی روستایی در کارگروه مذکور انجام شود. لذا این موضوع باید در لایحه تصریح شود. با توجه به اینکه کمیته فعلی تصویب‌کننده طرح‌های هادی روستایی مشکلاتی دارد، تغییر انجام‌یافته در لایحه تا حدودی مثبت ارزیابی می‌شود، ولی شاید مهم‌ترین مشکلی که با این تغییر به وجود خواهد آمد، زمانبر شدن فرایند تصویب طرح‌های هادی روستایی است. به‌ویژه اینکه در حال حاضر بازنگری بیشتر طرح‌های هادی روستاهای کشور در نوبت رسیدگی قرار دارد و با توجه به تعدد وظایف کارگروه زیربنایی و عموماً فاصله زیاد بین جلسات، بررسی طرح‌ها طولانی خواهد شد. این نقیصه در مورد شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان نیز مصداق دارد و معلوم نیست تصویب طرح‌های هادی تهیه‌شده چه مدت طول بکشد. درنتیجه ممکن است طرح‌ها بدون بررسی دقیق و تخصصی و به‌صورت شتاب‌زده تصویب شوند.
• مشکل بعدی درخصوص کارگروه مذکور این است که مدیرکل راه و شهرسازی استان دبیری جلسات را برعهده دارد. درحالی ‌که طبق مواد (1) و (2) قانون تشکیل وزارت جهاد کشاورزی، این وزارتخانه متولی امور عمران و توسعه روستایی و عشایری است. از طرفی کارکرد اصلی اغلب نواحی روستایی و عشایری، کشاورزی است و تهیه و اجرای طرح‌های هادی روستایی ارتباط مستقیم زیادی به حفاظت یا تخریب اراضی کشاورزی و منابع‌طبیعی دارد. بنابراین منطق حکم می‌کند که رئیس سازمان جهاد کشاورزی استان عهده‌دار دبیری جلسات در زمان بررسی طرح‌های هادی روستایی باشد. البته شاید نسخه بهتر این باشد که به‌جای درگیر کردن شورای برنامه‌ریزی و توسعه استان برای بررسی و تصویب طرح‌های هادی روستایی، کمیته برنامه‌ریزی شهرستان‌ها مرجع تصویب طرح‌های مذکور پس از تهیه توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و تأیید اکثریت شورای اسلامی روستای مربوطه تعیین شود.
• مضاف بر این، در این تبصره مقرر شده ‌است اداره بنیاد مسکن شهرستان «براساس ضوابط مصوب شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران» طرح‌های هادی روستایی را تهیه کند. این موضوع به چند دلیل واجد ابهام و ایراد است. یکی اینکه مقصود از ضوابط مصوب شفاف نیست. شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران در تاریخ 1394/09/17 تصویب‌نامه‌ای با عنوان «مصوبه پیرامون شرح خدمات طرح‌های هادی روستایی و منظومه‌های روستایی» ابلاغ کرده است، ولی در این مصوبه ضوابط خاص و مشخصی در مورد طرح‌های هادی روستایی تعیین نشده است. اگر هم مقصود این است که شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران ضوابط جدیدی برای طرح‌های هادی روستایی تصویب و ابلاغ خواهد کرد، جزییات این موضوع و ظرف زمانی آن باید در لایحه پیش‌بینی شود. دوم اینکه صلاحیت شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران که وزارت راه و شهرسازی دبیرخانه آن است، برای تعیین ضوابط یا تصویب شرح خدمات طرح‌های هادی روستایی محل تردید است. به‌ویژه اینکه نقاط شهری و روستایی تفاوت‌ها و تمایزات فراوانی در ابعاد اقتصادی، اجتماعی، سیاسی، کالبدی و محیطی دارند. بیم آن می‌رود که با توجه به غلبه تخصص‌ها و مأموریت‌های عمرانی و توسعه شهری در وزارت راه و شهرسازی، ماهیت عمرانی-خدماتی طرح‌های هادی روستایی تقویت و کماکان ابعاد اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کمرنگ دیده شوند. درنتیجه روستاها به‌تدریج شکل و نمای شهری پیدا کنند. از طرفی در حال حاضر برای تصمیم‌گیری در امور روستایی و عشایری، شورای‌عالی جهاد سازندگی، امور عشایر و توسعه روستایی وجود دارد که می‌تواند درخصوص چگونگی تهیه طرح‌های هادی روستایی نظر صائب‌تری داشته ‌باشد. سوم اینکه در حال حاضر مبنای تهیه طرح‌های هادی روستایی، شرح خدمات همسان ابلاغی شورای‌عالی فنی کشور در تاریخ 1384/04/29 است و شرکت‌های خدمات مشاوره‌ای براساس ابلاغیه مذکور طرح‌های هادی را تهیه می‌کنند. لذا موضوع ضوابط تهیه طرح‌های هادی روستایی نیاز به شفاف‌سازی و اصلاح دارد.
• جداً از ضعف فرایند تصویب، اساساً نحوه تهیه و بازنگری طرح‌های هادی روستایی دارای اشکالات متعددی است که سبب شده اثربخشی این طرح‌ها در توسعه متوازن و یکپارچه روستایی به حداقل ممکن برسد؛ ازجمله اشکالاتی که به طرح‌های هادی روستایی مترتب است، می‌توان موارد زیر را برشمرد:

1. عدم تناسب کافی تخصص‌ها و زمینه‌های کاری شرکت‌های مهندسین مشاور تهیه‌کننده طرح‌های هادی روستایی با ماهیت، بافت، معماری و کارکردهای نواحی روستایی و اصول توسعه و برنامه‌ریزی روستایی یکی از ضعف‌ها است که سبب شده در اثر اجرای بعضی از طرح‌های هادی، روستاها ماهیت تولیدی خود را از دست بدهند و نمای شهری پیدا کنند.
2. از طرفی طرح‌های هادی روستایی غالباً رویکرد کالبدی-فیزیکی-خدماتی دارند و بیشتر با هدف تعیین محدوده و کاربری اراضی روستاها تهیه می‌شوند و صرف این نمی‌تواند به توسعه روستایی یکپارچه و متوازن منتج شود. این درحالی است که توجه همزمان و متوازن به ابعاد اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و فیزیکی روستاها در آیین‌نامه اجرایی تهیه و تصویب طرح‌های هادی روستایی مصوب 1367/08/17 مورد تصریح قرار گرفته است. براساس بند «ج» ماده (1) آیین‌نامه مذکور، طرح هادی روستایی به‌عنوان «طرح تجدید حیات و هدایت روستا با لحاظ ابعاد اقتصادی، اجتماعی و فیزیکی» تعریف شده ‌است. همچنین مطابق با ماده (2) آیین‌نامه یادشده، 4 هدف، الف‌) ایجاد زمینه توسعه و عمران روستاها با توجه به شرایط فرهنگی‌، اقتصادی‌، اجتماعی‌؛ ب‌) تأمین عادلانه امکانات از طریق ایجاد تسهیلات اجتماعی‌، تولیدی‌، رفاهی‌؛ ج‌) هدایت وضعیت فیزیکی روستا و د) ایجاد تسهیلات لازم جهت بهبود مسکن روستاییان و خدمات محیط‌زیستی و عمومی‌، به‌عنوان اهداف طرح‌های هادی برشمرده است [25]؛ ولی طراحان بنابه برخی دلایلی که پیشتر اشاره شد، از این اهداف فاصله گرفته‌اند. بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و مرجع تصویب‌کننده طرح‌های هادی روستایی نیز به این امر توجه نکرده‌اند.

۳. نبود ضوابط مناسب و متناسب با آمایش سرزمین برای تعیین محدوده روستاها در قالب طرح‌های هادی روستایی و همچنین بازنگری آنها بعد از اتمام دوره 10 ساله، ضعف دیگری است که در اثربخشی طرح‌های هادی روستایی تردید جدی ایجاد می‌کند. به ‌این‌صورت که در تعیین و بازنگری محدوده روستاها، همواره بخش‌هایی از اراضی کشاورزی به داخل محدوده الحاق شده و درنهایت تغییر کاربری پیدا می‌کنند. این امر علاوه‌بر اینکه به کاهش سطح زیر کشت اراضی کشاورزی می‌انجامد و با اصول خودکفایی و امنیت غذایی مغایرت دارد، به محلی برای اخذ عوارض غیرقانونی تحت عناوین مختلف مانند عوارض ارزش‌افزوده ناشی از الحاق به محدوده، از جانب بنیاد مسکن انقلاب اسلامی بدل شده ‌است. از طرفی مشاهده شده که محدوده برخی از روستاها با وجود کاهش جمعیت در طول 10 سال، در طرح‌های بازنگری افزایش چندین برابری پیدا کرده است. به‌عبارتی دیگر، نوعی تعارض منافع در تعیین محدوده روستاها و فروش زمین الحاق‌یافته به محدوده به روستاییان توسط بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مشاهده می‌شود و این موضوع در افزایش بی‌ضابطه و خارج از منطق محدوده روستاها و تخریب اراضی کشاورزی پیرامون روستاها در اثر الحاق به محدوده بی‌تأثیر نیست. بنابراین تعیین محدوده‌های روستایی نیازمند ضوابط مناسب‌تری است که اولاً از دست‌اندازی به اراضی کشاورزی حاصلخیز جلوگیری کند؛ ثانیاً جهت توسعه روستا را به‌سمت اراضی غیر حاصلخیز هدایت کند و ثالثاً تعارض منافع بنیاد مسکن انقلاب اسلامی در الحاق زمین و فروش آن به روستاییان مرتفع شود.

3-6. مواد (64) و (65)

فصل سیزدهم لایحه برنامه هفتم توسعه، «توسعه شبکه ملی اطلاعات و اقتصاد رقومی (دیجیتال)» نام‌گذاری شده ‌است که در ماده (64) این فصل، جدول سنجه‌های عملکردی و اهداف کمی موارد مورد نظر این فصل درج شده ‌است. مطابق با سطر سوم جدول مذکور، هدف‌گذاری شده ‌است که تا پایان برنامه هفتم، درصد روستاهای بالای بیست خانوار متصل به شبکه ملی اطلاعات به 99 درصد برسد.

براساس آخرین سرشماری نفوس و مسکن در سال 1395، در کل کشور 97،538 نقطه روستایی یا آبادی وجود دارد که از این تعداد، 62،284 آبادی دارای سکنه عنوان شده‌اند. براساس همین آمار، از کل آبادی‌های دارای سکنه نیز 39،465 آبادی، بالای بیست خانوار تعیین شده‌اند [13]. گزارش نظارتی سازمان برنامه و بودجه از عملکرد تکالیف قانونی برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد که تا پایان سال 1399، 35،696 روستای بالای 20 خانوار دارای امکان دسترسی به اینترنت پرسرعت هستند. یعنی برای حدود 90 درصد روستاهای بالای بیست خانوار امکان دسترسی اینترنت پرسرعت فراهم شده است [26].

در ماده (65) اقدامات مربوط به تحقق اهداف کمی جدول ماده (64) و افزایش دسترسی به شبکه ملی اطلاعات تشریح شده است. بند (الف) ذیل این ماده، وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات را مکلف کرده است «با استفاده از ظرفیت سرمایه‌گذاری و مشارکت بخش خصوصی و تعاونی و نهادهای عمومی، امکان اتصال اماکن اداری، تجاری و مسکونی شهرهای هر استان به شبکه ملی اطلاعات از طریق شبکه دسترسی مبتنی بر فیبر نوری و دسترسی پرسرعت روستاهای بالای بیست خانوار را فراهم ‌کند». در متن مورداشاره، شفاف‌سازی نشده است که آیا دسترسی پرسرعت روستاهای بالای بیست خانوار نیز همانند شهرها از طریق شبکه فیبر نوری انجام خواهد پذیرفت یا خیر؟! ضمن اینکه بهتر است با توجه به محدودیت‌های منابع مالی، نوعی اولویت‌بندی در انتقال شبکه اینترنت و مخابرات به روستاها تعیین شود. برای نمونه روستاهای هدف گردشگری و یا ممتاز در تولیدات کشاورزی در اولویت قرار گیرند.

3-7. جزء «1» بند (ب) ماده (73)

یکی دیگر از احکام لایحه برنامه هفتم توسعه که به حوزه توسعه روستایی و عشایری مرتبط می‌شود، حکم مندرج در جزء «1» بند «ب» ماده (73) از فصل شانزدهم با عنوان «زن، خانواده و جمعیت» است. در این جزء در راستای حمایت از خانواده روستائیان، عشایر و اقشار نیازمند تحت پوشش نهادهای حمایتی، مقرر شده حق‌ بیمه‌ پایه‌ سلامت‌ اقشار مذکور «معادل هفت درصد (7%) حداقل دستمزد مشمولان قانون کار که صد درصد (١٠٠%) آن بر مبنای بند (الف) این ماده توسط دولت در قالب بودجه سنواتی تأمین می‌شود»، محاسبه گردد. موضوع مذکور عینا تنفیذ جزء «1» بند «ب» ماده (70) قانون برنامه ششم توسعه است.

3-8. بند «ث» ماده (83)

مطابق با بند «ث» ماده (83) از فصل «میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی» لایحه، «وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی مکلف است با هماهنگی وزارت راه و شهرسازی و سایر دستگاه‌های مربوط، آیین‌نامه ساماندهی صدور مجوز ایجاد پروژه‌های گردشگری با کاربری ترکیبی (تجاری یا ویلایی یا گردشگری) و امکان فروش و پیش‌فروش تأسیسات و واحدها بر اساس طرح مصوب، در محدوده و حریم شهرها و روستاها با اخذ مجوز از دستگاه‌های اجرایی ذی‌ربط صرفاً در اراضی با کاربری گردشگری مندرج در طرح‌های جامع و تفصیلی شهر یا طرح هادی روستا را ظرف مدت شش‌ماه پس از ابلاغ برنامه، تهیه و به تصویب هیئت‌وزیران برساند.». در این خصوص گفتنی است که وجود عبارت «کاربری ترکیبی» و اشاره به مصادیق آن (تجاری و ویلایی) می‏تواند منجر به فعالیت‌های تجاری و ساخت ویلا به شکل ناسازگار با بوم روستا با هدف کسب سود بیشتر شود. لذا در مناطق روستایی، باید به جای کاربری ترکیبی مورداشاره، کاربری‌های مولد اقتصادی که با بوم و فرهنگ روستا سازگار هستند، مورد تأکید قرار گیرد.

3-9. بند «پ» ماده (90)

«توسعه مدارس شبانه‌روزی، روستا مرکزی، استثنایی و آموزش از راه دور با اولویت تأمین هزینه‌های سرویس ایاب و ذهاب دانش‌آموزان روستایی و استثنایی (به‌ویژه دختران)»، حکم دیگری است که در بند (پ) ماده (90) لایحه و ذیل فصل نوزدهم با عنوان «ارتقاء نظام آموزشی» مورد تأکید قرار گرفته است. کلیت حکم مذکور مورد تأیید است ولی به‌جهت اینکه هدف‌گذاری کمی در توسعه مدارس موردنظر انجام نشده است دارای ابهام می‌باشد. همچنین مدارس مناطق عشایری مورد غفلت واقع شده است که نیاز به اصلاح دارد.

در رابطه با «مدارس روستا مرکزی» و «مدارس شبانه‌روزی» نیز نکاتی قابل توجه است. به‌این صورت که اگرچه طرح مدارس روستامرکزی در راستای رفع مشکل کمبود معلم و به حد نصاب نرسیدن دآنش‌اموزان روستایی جهت تشکیل کلاس مستقل در تک تک روستاها اجرایی شده است و تا حدودی توانسته ضعف نظام تعلیم و تربیت روستایی را پوشش دهد، ولی این نسخه نمی‌تواند در درازمدت اثربخشی لازم را داشته باشد. مشکلاتی که در رفت و آمد روزانه دانش‌آموزان به اینگونه مدارس به‌ویژه در ایام زمستان برای خانوارهای روستایی وجود دارد، اثربخشی این طرح را تحت‌الشعاع قرار داده است. مدارس شبانه‌روزی هم که در متن بند مورد اشاره قرار گرفته است، بعضاً واجد چالش‌هایی هستند که نیاز است اصلاحاتی در این زمینه انجام پذیرد. برای مثال حضور و زندگی دانش‌آموزان روستایی با سنین مختلف و فرهنگ و زبان متفاوت در مدارس شبانه‌روزی بعضاً با بروز مشکلات اخلاقی و تربیتی همراه بوده است. این در حالی است که این دانش‌آموزان به‌ویژه سنین پایین باید در کنار خانواده و اقوام خود زندگی کنند تا تجربه کافی در زندگی را کسب نمایند. به هر صورت باید برای روستاهایی که آستانه جمعیت دانش‌آموزی آنها به حد نصاب لازم برای ساخت مدرسه یا تشکیل کلاس مستقل نمی‌رسد، الگوی جایگزین و انعظاف‌پذیرتری پیش‌بینی نمود.

علاوه‌بر توسعه زیرساخت‌ها، آنچه که بیش از همه در خصوص آموزش و پرورش روستایی و عشایری اهمیت دارد، کاربردی و مهارت‌محور بودن آموزش‌ها به دانش‌آموزان روستایی و عشایری است ولی در سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌ها همواره مورد غفلت قرار می‌گیرد. این اشکال و نقص به وزارت آموزش و پرورش وارد است که در خصوص عدم تطابق سرفصل‌های درسی دانش‌آموزان در مقاطع مختلف با بوم روستای محل زندگی آنها سیاست مشخصی اتخاذ نکرده است. نبود معلم‌های بومی و آشنا به فرهنگ و بافت و ماهیت روستاها و عدم حمایت مناسب از معلم‌های حق‌التدریس در روستاها به کیفیت آموزش و پرورش در نواحی روستایی و عشایری آسیب جدی وارد ساخته است. با وجود این در لایحه برنامه هفتم توسعه، سازوکار اصلاحی در این خصوص اندیشیده نشده است.

جمع‌بندی و پیشنهادها

با توجه به اینکه رسیدگی جدی به روستاها و مناطق محروم و کم‌برخوردار از دغدغه‌ها و اولویت‌های اصلی دولت سیزدهم از بدو تشکیل عنوان شده بود و اقداماتی نیز در این زمینه انجام شد، انتظار می‌رفت در لایحه برنامه هفتم توسعه بر اساس همین نگاه، تجارب موفق برنامه‌های گذشته تداوم یابد، برای موارد مغفول‌مانده سازوکارهای مناسبی پیش‌بینی شود و برای رویکردها و رویه‌های نادرست و غیراثربخش در مسیر توسعه روستایی و عشایری ریل‌گذاری جدیدی صورت گیرد. با وجود این بررسی لایحه برنامه هفتم در حوزه توسعه روستایی و عشایری نشان می‌دهد این لایحه با ضعف‌های جدی مواجه است که به شرح زیر قابل جمع‌بندی است.

1. غفلت از چالش‌ها و اولویت‌های اساسی

با وجود اینکه، بیش از دو دهه است نظام سیاست‌گذاری، برنامه‌ریزی و مدیریت امور عمران و توسعه روستایی و عشایری در وضع نابه‌سامانی به‌سر می‌برد و حداقل 16 وزارتخانه و معاونت ریاست جمهوری در تدبیر امور روستایی و عشایری موازی‌کاری دارند، در لایحه برنامه هفتم توسعه سازوکاری برای رفع این چالش اساسی پیش‌بینی نشده است. این به معنای نادیده گرفتن نظر مقام معظم رهبری در سیاست‌های ابلاغی کلی برنامه هفتم توسعه مبنی‌بر «حذف تشکیلات موازی و غیرضرور» و سیاست‌های کلی نظام اداری مبنی‌بر «چابک‌سازی، متناسب‌سازی و منطقی ساختن تشکیلات نظام اداری در جهت تحقق اهداف چشم انداز» است.

عدم پیش‌بینی حکمی در راستای ایجاد شفافیت، توازن و هدفمندی در تنظیم بودجه‌های سنواتی امور عمران و توسعه روستایی و عشایری، شاهدی دیگر بر مدعای غفلت لایحه از پرداختن به چالش‌های اساسی حوزه توسعه روستایی و عشایری است. این موضوع در قانون برنامه ششم توسعه (جزء «3» بند «الف» ماده 27) مورد تأکید قرار گرفته بود ولی سازمان برنامه و بودجه اقدام خاصی انجام نداد. لذا تأکید بر این موضوع در برنامه هفتم توسعه ضروری است. ضمن اینکه اصلاح ساختار بودجه از طریق شفاف‌سازی بدهی‌ها و تعهدات عمومی دولت از بندهای موردتأکید سیاست‌های کلی برنامه هفتم است.

دیگر موضوع نادیده گرفته‌شده در لایحه، «سهم‏بری عادلانه کشاورزان، روستائیان و عشایر از زنجیره ارزش و دارایی‏های طبیعی مهم» است که در بند (5) سیاست‌های کلی «اقتصاد مقاومتی» به‌صورت کلی مورد تأکید قرار گرفته است. در حال حاضر منابع خدادادی ارزشمندی نظیر معادن، آثار طبیعی دارای قابلیت گردشگری و مواردی از این دست در نواحی روستایی و عشایری وجود دارد، ولی سازوکاری برای بهره‌مندی عادلانه ساکنان این نواحی از مواهب مذکور تعبیه نشده است. در بحث معادن در بهترین حالت، روستاییان کارگران و سرایداران صاحبان معادن هستند و اغلب سود و ارزش‌افزوده حاصله نصیب سرمایه‌گذاران شهری می‌شود.

2. نبود راهبرد مناسب برای رفع چالش‌های اشتغال و کارآفرینی پایدار روستایی و عشایری

سال‌هاست شاهد ریل‌گذاری ناصحیحی در طرح‌های اشتغالزایی روستایی و عشایری هستیم که عموماً بر پایه اعطای تسهیلات ارزان‌قیمت بدون ارائه خدمات پشتیبان مناسب استوار است که نتیجه آن صرف پول فراوان بدون اثربخشی مناسب در اشتغال و تولید است. به‌بیانی در طرح‌ریزی برای اشتغالزایی رویکرد کل‌نگر و جامع‌نگر در نیازسنجی، ظرفیت‌سنجی، اولویت‌بندی و شکوفاسازی قابلیت‌های اقتصادی وجود ندارد و رویکردها عموماً تک‌متغیره، بخشی و غیرمشارکتی است. به‌نظر می‌رسد همین نگاه و رویکرد در لایحه برنامه هفتم توسعه نیز دنبال می‌شود. برای نمونه استفاده از نهادهای توسعه کسب‌وکار برای ارائه خدمات تسهیلگری و اعطای تسهیلات با نرخ سود پایین برای حمایت از ایجاد و توسعه کسب‌وکارهای خُرد خانگی و کارگاه‌های خُرد و کوچک (موضوع ماده (۶))، اگرچه قدم روبه‌جلویی نسبت به طرح‌های قبلی می‌باشد، ولی به‌دلایل زیر به احتمال زیاد اجرای این طرح به سرنوشت طرح‌های قبلی مانند «قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی» و «بنگاه‌های اقتصادی زودبازده و کارآفرین» دچار خواهد شد که علاوه‌بر اتلاف منابع مالی دولت، اثربخشی درخوری در رونق تولید و اشتغال در نواحی روستایی و عشایری نداشته‌اند. به‌طور خلاصه اشکالات ماده (۶) به شرح زیر است:

۱. سازوکاری برای راه‌اندازی نظام تأمین مالی متناسب با ماهیت بنگاه‌های اقتصادی خرد، کوچک و متوسط به‌ویژه «سرمایه‌گذاری خطرپذیر» تعبیه نکرده است؛

۲. در تعیین نوع کسب‌وکار موردحمایت و سهم اشتغال عمدتاً به برنامه بخشی دستگاه‌های اجرایی اکتفا شده است. در حالی‌که این امر نیازمند نهادسازی غیردولتی است که با بررسی دقیق قابلیت‏های سرزمینی و اولویت‏بندی آنها بر اساس معیارهای مشخص، با جلب مشارکت‏های مردمی و نقدینگی سرگردان به صورت جهشی اقدام به فعالیت نمایند؛

۳. محدودیت‌های برخی از مناطق روستایی و محروم مانند فاصله جغرافیایی از مراکز خدمات و نبود امکانات زیرساختی مناسب در نظر گرفته نشده است؛

۴. اجبار روستائیان به پرداخت هزینه تسهیلگری از محل تسهیلات بانکی مانع از اجرای چنین طرح‏هایی خواهد شد و ایشان آن را به عنوان هزینه اضافی تلقی خواهند کرد و

۵. از ظرفیت دانش‌آموختگان و نیروهای داوطلب برخوردار از روحیه انقلابی و جهادی استفاده نشده است.

3. تداوم ریل‌گذاری‌های غلط گذشته

موضوع پرتکراری که در خصوص لایحه برنامه هفتم توسعه مطرح می‌شود، موضوع «مسئله‌محور بودن» احکام تنظیمی است. بر اساس چنین رویکردی برخی از کارشناسان معتقدند که در برنامه هفتم باید موضوعات و طرح‌های کلان و بزرگ‌مقیاس در اولویت قرار داده شود تا اقتصاد کشور به شکوفایی برسد. دیدگاهی که به‌نظر مِی‌رسد بر اساس آن احکام لایحه برنامه هفتم توسعه تدوین شده است. ولی سؤال این است که آیا «توزیع نامتوازن جمعیت در پهنه سرزمین» که نتیجه پیگیری سیاست‌ها و نظریات شکست‌خورده غربی مانند قطب رشد، مکان-مرکزی، مرکز- پیرامون و سلسله‌مراتبی (از بالا به پایین) و عدم عملیاتی‌سازی برنامه‌ریزی منطقه‌ای و اسناد آمایش سرزمین در طی دهه‌های گذشته است، مسئله اساسی و محوری کشور قلمداد نمی‌شود؟! همان‌گونه که پیشتر بیان شد امروزه نزدیک به 76 درصد جمعیت کشور در مناطق شهری به‌ویژه کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ سکنی گزیده‌اند و روز به‌روز به روند مهاجرت‌های بی‌رویه و مدیریت‌نشده روستاییان و عشایر به‌ویژه اقشار جوان و تحصیل‌کرده به مناطق شهری افزوده می‌شود؛ این امر نمودی از غلبه سیاست‌های تمرکزگرایی و فقدان نگاه آمایشی مناسب در توسعه کشور است. این درحالی است که تمرکز این میزان جمعیت در شهرها خارج از ظرفیت برد این مناطق بوده و پدیداری بحران‌هایی نظیر تخریب محیط ‌زیست، آلودگی‌هوا، ترافیک، بیکاری و بزهکاری به‌ویژه در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ را موجب شده ‌است. آیا نتیجه تداوم چنین روندی جز گران اداره کردن کشور است؟ برای توقف جریان مهاجرت‌های بی‌رویه روستا-شهری و تحقق تمرکززدایی و توزیع متوازن جمعیت باید مقوله پیشرفت و آبادانی نواحی روستایی و عشایری به‌عنوان مبادی مهاجرت، به‌عنوان یکی از محورهای اساسی تعیین و احکام برنامه هفتم در این راستا تنظیم شود. از طرفی یکی از موضوعات مورد تأکید مقام معظم رهبری در سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، مفهوم «عدالت» است؛ لذا تمرکز بر توسعه شهری و غفلت از توسعه روستایی و عشایری در برنامه هفتم توسعه، مصداق نادیده گرفتن سیاست‌های کلی و تداوم رویکردهای غلط گذشته و مدیریت پرهزینه کشور است.

4. غلبه رویکرد کالبدی-خدماتی در احکام مرتبط

در لایحه برنامه هفتم بیش از 90 درصد مواد مرتبط با حوزه روستایی و عشایری (10 مورد از 11 مورد) ماهیت عمرانی – خدماتی دارند و به موضوعاتی مانند طرح‌های هادی روستایی و تغییر مرجع تصویب‌کننده این طرح‌ها؛ اصلاح تعرفه آب‌بهای مشترکین روستایی؛ نصب ابزارهای هوشمند اندازه‌گیری برای مشترکین جدید روستایی و تأدیه بدهی حسابرسی‌شده دولت به صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر از محل سهام قابل واگذاری دولت پرداخته‌ است. اگرچه اغلب موارد یادشده از الزامات توجه به پیشرفت و آبادانی روستایی و عشایری است، ولی با توجه به اینکه در حال حاضر موضوعات اصلی در مقوله توسعه روستایی و عشایری، نبود فرصت‌های شغلی و درآمدی مناسب برای جوانان و تحصیل‌کردگان، فضای نامساعد سرمایه‌گذاری، کیفیت پایین سطح رفاه و تأمین اجتماعی و مواردی از این دست است که به افزایش روند مهاجرت‌های روستا-شهری انجامیده، انتظار می‌رفت در لایحه برنامه هفتم توسعه رویکرد گذشته اصلاح و روی احکام توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نواحی روستایی و عشایری تمرکز شود که چنین نیست.

5. عدم ارائه شاخص‌های نتیجه‌گرا و قابل ارزیابی

به‌جز «ضریب جینی»، تصویری از شاخص‌های نتیجه‌گرای مهم نظیر سهم جمعیت روستایی و عشایری از جمعیت کل کشور، رشد سالیانه تولید ناخالص داخلی روستایی و عشایری و کاهش شکاف شهری-روستایی در بهره‌مندی از خدمات آموزش‌وپرورش و بهداشت و درمان ارائه نشده است. همچنین برخی از تکالیف مانند توسعه مدارس روستا مرکزی (موضوع بند «پ» ماده (۹۰)) دارای اهداف کمّی مشخص نیستند و برخی دیگر که هدف‌گذاری کمّی برای آنها تعیین شده، مشخص نیست چنین تکالیفی به چه میزان از اثر‌بخشی لازم در راستای اهداف مدنظر قانونگذار برخوردارند و این اثر‌بخشی با چه معیاری قابل سنجش است. در این رابطه می‌توان به «نسبت 9/3 هزینه دهک دهم به دهک اول در بخش روستایی» (موضوع ماده (۳۰)) و «اتصال 99 درصدی روستاهای بالای بیست خانوار به شبکه ملی اطلاعات» (موضوع ماده (64)) اشاره داشت. ضمن اینکه برخی از احکام (6 مورد) ماهیت قانون دائمی دارد و در قالب برنامه پنج‌ساله نمی‌گنجد.

بنابراین با توجه به موارد یادشده، لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه توسعه روستایی و عشایری ضعیف ارزیابی می‌شود و نیاز به بازنگری اساسی حداقل در حوزه توسعه روستایی و عشایری احساس می‌شود.

به‌منظور ارائه تصویری کامل و شفاف از وضعیت لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه توسعه روستایی و عشایری، در جدول زیر احکام مربوطه از نظر شاخص‌های مختلف مورد ارزیابی قرار گرفته است.

جدول ۳. ارزیابی احکام لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه توسعه روستایی و عشایری

مأخذ: نگارندگان.

در راستای توجه به اهمیت و جایگاه راهبردی نواحی روستایی و عشایری در توسعه کشور، رفع چالش‌های اساسی در این حوزه و تأکیدات اسناد بالادستی به‌ویژه قانون اساسی و سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، شایسته است در برنامه هفتم توسعه، بخش مستقلی با عنوان «پیشرفت و آبادانی روستایی و عشایری» ذیل فصل اقتصادی تعبیه شود. راه‌حل دوم آن است که ذیل فصل هفتم لایحه با عنوان «امنیت غذایی و ارتقای تولید محصولات کشاورزی» ماده مستقلی خاص پیشرفت و آبادانی مناطق روستایی و عشایری پیش‌بینی و متناظر با چالش‌های اساسی و تأکیدات سیاست‌های کلی برنامه هفتم توسعه، علاوه‌بر تعیین شاخص‌های نتیجه‌گرا، احکام مناسبی برای تحقق این شاخص‌ها تعبیه شود. در همین راستا احکام پیشنهادی اصلاحی و الحاقی در جداول شماره‌های (3) و (4) ارائه شده ‌است.

1. تعبیه راه‌اندازی مراکز اقتصاد مقاومتی با مدیریت دانش‌آموختگان و نیروهای داوطلب به‌منظور هدایت و حمایت سرمایه‌گذاران و کارآفرینان در راه‌اندازی و توسعه کسب‌وکارهای سودآور و پربازده؛ 2. شکل‌دهی بانکداری بنگاه‌های اقتصادی خُرد، کوچک و متوسط با استفاده از ظرفیت‌های موجود و با تمرکز بر مشارکت در سرمایه‌گذاری؛ 3. ایجاد وحدت در سیاستگذاری و مدیریت یکپارچه امور عمران و توسعه روستایی، عشایری و کشاورزی کشور با رویکرد جهادی و نظارت‌پذیر با محوریت وزارت جهاد کشاورزی؛ 4. تنظیم طرح‌ها و برنامه‌های عمران و توسعه روستایی و عشایری، مبتنی‌بر اهداف و شاخص‌های کمّی و شفاف، تحت پیوست یا فصلی با عنوان «پیشرفت و آبادانی مناطق روستایی و عشایری» در بودجه سنواتی؛ 5. توسعه خدمات مراقبت سلامت و پزشکی از راه دور در نواحی روستایی و عشایری؛ 6. کاهش مدت زمان صدور مجوز راه‌اندازی و شروع کسب‌وکارهای روستایی و عشایری به حداکثر یک ماه از زمان ثبت درخواست؛ 7. پرورش تسهیلگران و رهبران محلی و پیشران در زمینه توسعه محلی و درون‌زا؛ 8. توسعه و متناسب‌سازی راه‌های روستایی و ایل‌راه‌های عشایری براساس معیارهایی ازجمله خطر (ریسک) جاده، حجم و نوع فعالیت‌های اقتصادی و میزان جمعیت؛ 9. توسعه انرژی‌های نو و تجدیدپذیر در نواحی روستایی و عشایری؛ 10. تدوین ضوابط استقرار نظام سلسله‌مراتبی و شبکه‌ای سکونتگاه‌های روستایی کشور و 11. ممنوعیت هرگونه تبدیل و یا الحاق روستا به شهر در طول برنامه هفتم توسعه به‌استثنای مواردی که پیش از طرح در کمیسیون دفاعی-امنیتی به تأیید کمیته‌ای مرکب از وزارت کشور (رئیس)، وزارت جهاد کشاورزی (دبیر)، وزارت راه و شهرسازی، سازمان برنامه‌وبودجه و سازمان اداری و استخدامی کشور می‌رسد، ازجمله محورهای اولویت‌داری است که احکام مناسبی برای آنها پیشنهاد شده ‌است.

جدول ۴. بررسی لایحه برنامه هفتم توسعه و پیشنهادهای اصلاحی در حوزه توسعه روستایی و عشایری

جدول ۵. پیشنهادهای الحاقی به لایحه برنامه هفتم توسعه در حوزه توسعه روستایی و عشایری