خلاصه مدیریتی

• بیان / شرح مسئله

در تاریخ برنامه‌ریزی کشور، براساس نوع نگاه به موضوع «مسکن»، قوانین متعددی وضع شده و سیاست‌های متفاوتی مورد نظر دولت و مجلس شورای اسلامی بوده‌اند. مقطعی بودن سیاست‌ها، نبود برنامه مدون و دورنمای بلندمدت از چگونگی رفع مشکل مسکن، نبود اطلاعات و آمار شفاف، نحوه اجرای سیاست‌ها و میزان کارایی آنها، موانع احتمالی بر سر اجرای آنها مانند کمبود منابع مالی و فقدان دانش لازم و همچنین سیستم نهادی ناقص و کژکارکرد موجب شده ‌است که رویکردهای حقوقی و برنامه‌ای مصوبات همواره از خلأهای متعددی برخوردار باشند. اکنون با توجه به تقدیم لایحه قانون برنامه هفتم توسعه به مجلس شورای اسلامی لازم است عملکرد احکام مربوطه در قوانین برنامه‌های پنج‌ساله پیشین مورد ارزیابی و آسیب‌شناسی قرار گیرد تا ضمن تحلیل برنامه‌های گذشته و بررسی دستاوردها و مسائل و مشکلات، نسبت به تنظیم برنامه‌ای جامع و راهبردی با نگاه تحولی اقدام کرد.

• نقطه‌نظرات / یافته‌های کلیدی

سیاستگذاری‌های حوزه مسکن در طی دوره‌های مختلف مبتنی‌بر شناسایی اصولی و دقیق گروه‌های هدف براساس میزان درآمد و وضعیت اقتصادی خانوار نبوده و در‌نتیجه با به هدر رفتن بخشی از یارانه‌های پرداختی، الگوهای متفاوت نابرابری اجتماعی و اقتصادی را باز‌تولید کرده ‌است. با وجود تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های متعدد در حوزه مسکن و تابع بودن سیاستگذاری از رویکرد کلان و ایدئولوژیک دولت‌ها، برون‌داد اجرایی در‌خصوص تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد مطلوب نبوده و عملکرد دولت‌ها منجر به ایجاد مدل پایدار تأمین مسکن برای گروه‌های مختلف درآمد نشده است. به‌خصوص نتایج سیاست‌ها نشان ‌می‌دهد که گروه‌های بهره‌مند از سیاست‌ها عموماً دهک‌های اول تا سوم درآمدی و اقشار آسیب‌پذیر مانند افراد بی‌سرپرست، و افراد با نیازهای خاص نبوده‌اند و این ناکارآمدی سیاستی خصوصاً در شهرهای بزرگ قابل مشاهده ‌است. در بررسی بخش مسکن در ۶ برنامه توسعه اجتماعی، فرهنگی و اقتصادی ایران، مهم‌ترین مسئله‌ای را که می‌توان با وجود تلاش‌هایی که برای تدوین طرح جامع مسکن در اواسط دهه هشتاد شمسی انجام شد جمع بندی کرد، مسئله نبود یک بسته جامع با ابعاد و سطوح مختلف برای رفع نیازهای مختلف آحاد جامعه ایرانی با نگاه به حل مشکلات حوزه مسکن همچون بدمسکنی، بی‌مسکنی و ... است.

راهکار‌های تقنین

1. استفاده از شاخص‌های کمّی مختلف و هدف‌گذاری‌های کمّی با تعیین متولی و مسئول براساس تشخیص تأثیر مضاعف شاخص‌ها بر یکدیگر و ارتقا کیفیت زیست شهروندان (سهم مسکن از تولید ناخالص ملی، تعداد پروانه‌های صادره، میزان سرمایه‌گذاری در بخش ساخت‌وساز، هزینه احداث یک متر مربع مسکن، مساحت زیربنا، تعداد واحدهای تولید شده، تراکم خانوار در واحد مسکونی، مدت زمان صدور پروانه، سهم تسهیلات بانکی در بخش ساخت و خرید واحدهای مسکونی) (کمیسیون عمران)،
2. بهره‌گیری از برنامه‌های مختلف مسکن‌سازی با توجه به نیازهای اصلی موجود در بازار مسکن شامل مسکن استیجاری با اعمال مدل‌های مختلف آن (با تعیین تکلیف دقیق برای سازمان‌ها، نهادها و دستگاه‌های مختلف)، مسکن تدریجی، مسکن حداقل و ... (کمیسیون عمران)،
3. استفاده از مدل‌ها و روش‌های مختلف مشارکت در ساخت همچون پیش‌خرید، اجاره به‌شرط تملیک و ... در راستای توسعه بازار و ارتقا نقدشوندگی و افزایش تولید (کمیسیون عمران، کمیسیون اقتصادی)،
4. تأمین منابع پایدار برای صندوق ملی مسکن به‌عنوان ضامن اصلی تأمین مالی (یارانه‌های تسهیلات، پرداخت‌های بلاعوض، پرداخت تسهیلات، ضمانت‌نامه‌های لازم و حمایت از بیمه‌های مرتبط) مسکن در استطاعت برای دهک‌های مختلف جامعه و به‌طور خاص گروه‌های کم‌درآمد (کمیسیون عمران، کمیسیون اقتصادی).

راهکار‌های سیاستی

1. تشکیل بانک زمین در سطح هر شهرداری از اراضی بایر، ساخته نشده و مازاد با هر نوع مالکیت و کاربری با هدف مولدسازی متوازن در توسعه اقتصادی محلی و ملی، مسکن و شهرسازی (وزارت راه و شهرسازی)،
2. تدوین مدل‌های مشارکتی با سازندگان و بخش خصوصی در ارائه زمین و تسهیلات برای ساخت مسکن ارزان‌قیمت، استیجاری، اجاره‌داری در زمان مشخص و انتقال مالکیت، اجاره به‌شرط تملیک و ... (وزارت راه و شهرسازی)،
3. به حداقل رساندن بروکراسی‌ها و قواعد مانع تولید مسکن به‌خصوص در صدور جواز ساخت و پایان‌ کار و گردش کار نظام مهندسی ساختمان و فراهم‌سازی بستر لازم جهت استفاده از ظرفیت فناوری‌های نوین برای ساخت مسکن ارزان (وزارت کشور، وزارت راه و شهرسازی، شهرداری‌ها)،
4. طراحی نظام حمایتی هدفمند مسکن، جهت ارائه تسهیلات و پرداخت‌های حمایتی برای تأمین مسکن دهک‌های مختلف، مناطق جغرافیایی و آمایشی مختلف، بافت‌های شهری و اقشار هدف مبتنی‌بر شاخص تلفیقی اولویت حمایت (وزارت راه و شهرسازی)،
5. بازنگری ابعاد مختلف در حوزه قوانین و ضوابط معماری و شهرسازی حاکم بر ساخت‌وساز مسکن در راستای تأمین مسکن در استطاعت (وزارت راه و شهرسازی)،
6. ارائه معافیت‌ها و برنامه‌های تشویقی ساخت‌وساز به‌شکل هدفمند براساس سیاست‌های آمایشی و اصلاح بافت‌های ناکارآمد شهری و مسکن در استطاعت و دهک‌های کم‌درآمد و اقشار آسیب‌پذیر اولویت حمایت (وزارت راه و شهرسازی).

مقدمه

داشتن جامعه‌ای پایدار و توسعه‌یافته که همه اعضای آن از آرامش، امنیت، امکانات یکسان، زندگی سالم و خوب به‌دور از ناهنجاری بهره ببرند، یکی از اهداف و آرزوهای هر نسلی از مردم است. مسکن از ارکان اصلی تأمین‌کننده این اهداف و آرزوها می‌باشد. مسکن یکی از مهم‌ترین و اثرگذارترین بخش‌های اقتصاد کشور است و با بخش‌های دیگر اقتصاد دارای ارتباط پسینی و پیشینی گسترده‌ای بوده و در برنامه‌های توسعه کشور به‌عنوان بخشی از سیاستگذاری‌های اساسی که بر وضعیت اجتماعی و تحولات فرهنگی جامعه مؤثر است در نظر گرفته ‌می‌شود. بخش مسکن در دوره‌های مختلف برنامه‌ریزی‌ها و سیاستگذاری‌ها با رویکردها و نگاه‌های مختلف دچار فراز و نشیب‌های زیادی بوده و تحت‌تأثیر جهت‌گیری و رویکردهای مختلف دولت‌ها قرار داشته است.

بخش مسکن و ساختار جمعیتی کشور دارای ارتباط معناداری هستند و ساختار جمعیتی کشور در چهار دهه گذشته دچار تحولات گسترده و بنیادی شده و بازار مسکن نیز تا حد زیادی از این تغییرات جمعیتی تأثیرپذیر بوده است. از طرف دیگر سیاستگذاری‌ها و برنامه‌های مسکن دارای تأثیرگذاری بر اقتصاد خانوار و عاملی در تغییر مؤلفه‌هایی همچون مهاجرت، روابط اجتماعی فرهنگی، نرخ رشد جمعیت، نرخ باروری، امید به زندگی، سبک زندگی و ... می‌شود. تغییرات جمعیت‌شناسی در هرم سنی و جنسی کشور و همچنین سبک زندگی، کاهش بُعد خانوار، نرخ بالای طلاق و کاهش ازدواج شرایط کاملاً متفاوتی را در‌خصوص نیاز و تقاضا در بازار مسکن نسبت به گذشته شکل داده که البته اخیراً تلاش‌های سیاستگذاری و اجرایی در تغییر روند نگران‌کننده کاهشی فرزندآوری و ازدواج شروع شده ‌است.

نظام برنامه‌ریزی توسعه کشور در قالب پنج برنامه عمرانی قبل از انقلاب اسلامی و 6 برنامه توسعه بعد از انقلاب اسلامی به‌دنبال حل مسئله تأمین مسکن به‌ویژه گروه‌های کم‌درآمدی بوده است و کمابیش تلاش بوده تا چالش‌های پیش‌رو در زمینه مسکن و تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد در ایران شامل، نابسامانی بازار مسکن، عدم تطابق الگوی تقاضا و تولید مسکن، روند روبه‌رشد سکونتگاه‌های خودانگیخته (اسکان‌های غیر‌رسمی)، سیاست‌های ناکارآمد و مقطعی و پروژه‌محور بودن سیاست تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد، وجود سطح گسترده بافت‌های فرسوده، مشکلات نظام تولید در صنعت ساختمان، نابرابری و عدم توازن جغرافیایی در تولید و توزیع مسکن در این برنامه‌ها چاره‌اندیشی و مرتفع شود.

یکی از دلایل محرومیت دهک‌های یک تا پنج اقتصادی از شرایط مناسب دسترسی به مسکن، را می‌توان ناشی از عدم توان پرداخت اقساط تسهیلات بانکی[1] برای خرید یا ساخت مسکن از‌سوی این خانوارها طی سال‌های گذشته دانست. زیرا سیاست‌های تأمین مسکن در ایران از سال‌های گذشته تاکنون عمدتاً حمایتی و مبتنی‌بر رویکرد تأمین مسکن ملکی از طریق پرداخت تسهیلات بانکی به متقاضیان خرید و ساخت ملک برای این دهک‌ها (مسکن حمایتی) بوده است. این در‌حالی است که در ابتدای دهه ۹۰ شمسی دهک‌های یک تا سه و امروزه دهک‌های یک تا پنج عملاً به‌دلیل ناتوانی در پرداخت اقساط تسهیلات بانکی از حق دسترسی به مسکن مناسب محروم مانده‌اند. همچنین شاخص زمان انتظار برای خانه‌دار شدن[2] (80 متر مربع) طی سال‌های 78، 88، 98 و 99 به‌ترتیب برابر 12، 27، 49 و 9/48 سال است.[3] در مقابل آن شاخص متعارف دسترسی به مسکن[4] در کشورهای دنیا با عملکرد مناسب بازار، 4 تا 5 سال بوده و این در‌حالی است که این عدد در ایران بالای 10 سال بوده و حاکی از شرایط نامناسب براساس معیارهای این شاخص است. هر‌چند طی سال‌های گذشته در ایران برنامه‌های مختلفی برای تأمین مسکن کم‌درآمدها اجرا شده‌ است؛ اما با شکست یا توفیق حداقلی مواجه شده‌اند. برآوردها سکونت ۲۰ تا ۲۵ درصد جمعیت کشور در سکونتگاه‌های غیر‌رسمی و بافت‌های فرسوده نشان‌ می‌دهد هم‌اکنون سه دهک پایین جامعه یعنی دهک‌های یک، دو و سه از لحاظ اقتصادی به‌صورت مطلق و دهک‌های چهارم، پنجم، و حتی بخشی از دهک ششم نیز نسبتاً[5] قادر به تأمین مسکن مورد نیاز برای سکونت خود نیستند در کنار این مسئله، بدمسکنی نیز از مسائل اصلی حوزه مسکن در کشور می‌باشد که به سبب مسائل اقتصادی به‌شکل حاد بروز پیدا کرده است.

پیشینه پژوهش

این گزارش به‌دنبال بررسی و ارزیابی سیاست‌ها، نگرش‌ها و عملکرد برنامه‌های توسعه کشور در بخش مسکن است. تا ضمن شناسایی آسیب‌ها، ضعف‌ها و قوت‌های این برنامه‌ها و درک شرایط موجود زمینه برنامه‌ریزی جامع متناسب با شرایط روز و برگرفته از تجارب گذشته فراهم شود. در گزارش حاضر سیاست‌های مسکن در دوران پس از انقلاب اسلامی به هفت دوره شامل؛ دوره اول دوران پس از پیروزی انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی (1368-1358)، دوره دوم برنامه اول توسعه (1372–1368)، دوره سوم برنامه دوم توسعه (1378-1373)، دوره چهارم برنامه سوم توسعه (1383-1379)، دوره پنجم برنامه چهارم توسعه (1389-1384)، دوره ششم، برنامه پنجم توسعه (1394–1390)، دوره هفتم برنامه ششم توسعه (1400–1396) تقسیم شده ‌است. در هر بخش ضمن ارائه احکام مرتبط به بررسی عملکرد و تحلیل مسائل آن دوره توجه می‌شود تا ضمن تبیین چالش‌ها و شرایط آن زمان نتیجه سیاست‌های اتخاذ شده نیز ارائه شود.

در جدول 1 روند توسعه مسکن و ساختار جمعیتی آن در طول سه دهه گذشته بررسی شده ‌است. بر این اساس هم‌زمان با افزایش جمعیت، نرخ شهر‌نشینی به‌شدت افزایش یافته که همین مسئله نیاز به مسکن شهری را به‌شکل تصاعدی افزایش داده و این تغییرات جمعیت شناختی منجر به ‌شکل‌گیری پدیده‌های مختلفی که در طول برنامه‌های مختلف توسعه با آن روبه‌رو هستیم شده ‌است.

جدول 1. تعداد جمعیت، خانوار و واحد مسکونی معمولی در سرشماری‌های ۱۳۶۵ تا ۱۳۹۵ (بر حسب میلیون)

مأخذ: مرکز آمار ایران

نکته قابل‌توجه در این مقطع ۳۰ ساله، موفقیت نسبی در افزایش تولید مسکن، بیش از افزایش تعداد خانوار بوده به‌گونه‌ای که شاخص کلیدی و شناخته شده خانوار در واحد مسکونی در حال نزدیک شدن به عدد ۱ است. ضمناً باید توجه داشت چنان‌که موجودی واحدی مسکونی معمولی با واحد مسکونی خالی جمع و نسبت به تعداد خانوار سنجیده شود، عملاً این تعداد بیش از تعداد خانوارهاست. این درحالی است که در بسیاری از کشورها در تعیین شاخص خانوار بر واحد مسکونی، این محاسبه بدون تفکیک آمار خانه‌های خالی انجام می‌شود.

۱. تحلیل و بررسی برنامه‌ها و سیاستگذاری‌ها

1-1. دوره اول، دوران پس از پیروزی انقلاب اسلامی و جنگ تحمیلی (1368-1358)

پس از پیروزی انقلاب اسلامی، به‌واسطه تحولات سال‌های اول انقلاب عملاً کلیه امور اجرایی دولت از‌جمله سیاست‌های مسکن بدون برنامه توسعه مصوب انجام می‌گرفت. یکی از نخستین موضوعات حائز اهمیت، واگذاری زمین جهت احداث مسکن مناسب به مردم بود، در این دوره موج عدالت‌خواهی و رفع فقر و محرومیت، مداخله دولت را در بازار زمین و مسکن شهری به‌شدت افزایش داد. در راه رسیدن به این اهداف، قوانین تهدیدی-تنبیهی متعددی نیز تدوین و تصویب شد. از‌آنجا‌که طبق موازین اسلام، زمین موات ملک کسی شناخته نمی‌شود و در اختیار دولت اسلامی است و اسناد مالکیتی که در رژیم سابق نسبت به زمین‌های موات داخل محدوده شهری یا خارج آن صادر شده بود، برخلاف شرع بوده است، از‌این رو قانون لغو مالکیت اراضی موات شهری و کیفیت عمران آن در تاریخ 1358/4/5 و اصلاحیه‌های آن مورخ 1358/4/28 به تصویب رسید که با تصویب آن، اراضی موات به تملک دولت در آمد و پس از تفکیک و قطعه‌بندی به افراد محروم جامعه واگذار شد. به‌منظور اجرای این مهم در هر استان، شرکتی دولتی به نام سازمان عمران اراضی تشکیل شد که تا سال 1360 فعالیت داشت. در این زمان، اعطای یارانه‌های زمین، وام و اعتبار و حمایت از تولید مصالح ساختمانی و همچنین احداث مجتمع‌های مسکونی و تکمیل خانه‌های نیمه‌تمام ارزان‌قیمت در دستور کار دولت قرار گرفت.

تدوین اولین برنامه پنج‌ساله توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران (1366-1361) در سال 1360 و انجام سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1365 به‌عنوان دو عامل تأثیرگذار سیاستی و اطلاعاتی بر بخش مسکن و وقوع جنگ تحمیلی به‌عنوان عاملی که بر کلیه وجوه اقتصادی، اجتماعی کشور از‌جمله بخش مسکن تأثیر به‌سزایی داشت، از رخدادهای اصلی این دهه محسوب می‌شوند. هرچند اولین برنامه پنج‌ساله توسعه تدوین شده در سال 1360 به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید، ولی برخی از راهکارها و سیاست‌های پیش‌بینی شده در آن، مبتنی‌بر رشد جمعیت گسترده مشاهده شده بین دو سرشماری ۱۳۵۵ تا ۱۳۶۵ و احتمال تداوم و تمدید روند جمعیتی در سال‌های آتی با هشدارهای جدی از‌سوی جمعیت‌شناسان و پیش‌بینی‌های جمعیتی ۱۴۰ تا ۲۰۰ میلیون نفری جمعیت کشور، رشد انفجاری جمعیت شهرها و به‌خصوص کلان‌شهرها و مهاجرت‌های عظیم جمعیت مبنای استفاده سیاستگذاران بخش مسکن قرار گرفت. آماده‌سازی زمین در سطحی گسترده و بعدها ایجاد شهرهای جدید را می‌توان از عمده‌ترین سیاست‌های دولت طی این دوره در پاسخ به برآوردهای ذکر شده دانست، که بعضاً موجب کاهش جمعیت و افت خدمات شهری در بافت مرکزی شهرهای تاریخی و تشدید سرعت روند فرسودگی بافت شهری موجود شد. وقوع انقلاب به سبب تلاش برای پاسخ‌گویی هر چه سریع‌تر به نیاز شهروندان، در عرصه تولید و عرضه واحدهای مسکونی تغییرات گسترده‌ای را ایجاد کرد. برای نمونه عملیات ساختمانی که به بخش خصوصی، به‌ویژه در انبوه‌سازی واگذار شده بود، کاهش یافت و دولت مسئولیت ادامه فعالیت برای تکمیل آنها را به عهده گرفت و معمولاً با پیش‌فروش این ساختمان‌ها، به تأمین مالی مورد نیاز برای پایان این پروژه اقدام می‌کرد.

البته در همین فرایند وظیفه ساخت نهایی مسکن بر‌عهده بخش خصوصی و بازار غیررسمی زمین و مسکن گذاشته شده بود.[6] روند سیاستگذاری در حوزه مسکن در این دهه بیشتر تحت‌تأثیر انقلاب و پیامدهای آن بود. در‌واقع کالا‌زدایی از تمام نیازهای اساسی صورت گرفت و زمین هم از این امر مستثنا نبود. مسکن جزء کالاهای اساسی در نظر گرفته شد و بنابراین دولت خیلی زود وارد عرصه شد. نکته‌ای که باید به آن اشاره کرد این است که در وضعیت پسا‌انقلاب و هم‌زمان با جنگ، بدیهی است که کشور برنامه‌ای جامع در حوزه مسکن را طرح‌ریزی نکرده بود. اما مدت زیادی نگذشت که دولت در عرصه تدوین نگاه راهبردی خود در بخش مسکن تصمیم گرفت سهم بخش دولتی را در تشکیل سرمایه‌های این بخش، به حضوری غیرمستقیم و هدایت‌گر تقلیل دهد. از دیگر رویکردها در سال‌های نخست پس از انقلاب، می‌توان به گرایش دولت به تشویق مردم برای ساخت‌وساز جهت مصرف شخصی اشاره کرد. دولت با ارائه زمین رایگان سعی در مداخله به‌منظور تشویق مردم در ساخت‌وساز داشت.

1-2. دوره دوم، برنامه اول توسعه (1372–1368)[7]

رفع معضل مسکن کشور، تأمین زمین غیر‌کشاورزی ارزان‌قیمت برای ساخت مسکن، بهره‌گیری بهینه از ظرفیت‌های بالقوه عوامل تولید، پرداخت یارانه و اعمال سیاست‌های حمایتی در این بخش به‌شکل عرضه مصالح ارزان‌قیمت و ساخت خانه‌های ارزان‌قیمت برای اثرگذاری بر بهای مسکن در بازار آزاد از‌جمله راهبردهای اساسی بخش مسکن در برنامه اول توسعه بود. در بررسی احکام برنامه اول توسعه در بخش مسکن؛ تأکید جدی بر تفاوت و تعادل‌های منطقه‌ای، مسکن استیجاری، تشویق به تقلیل سطح زیربنا از نکات متمایز این برنامه است. شاید بتوان مبتنی‌بر محدودیت‌های جدی موضوع مسکن در دهه شصت شمسی، نگاه این برنامه را با تأکید بر مسکن ارزان، کوچک و استیجاری را واقع‌گرایانه تلقی کرد.

در‌مجموع مقایسه عملکرد برنامه دوم با توجه به اهداف تعیین‌ شده در جدول 2 آمده است:

جدول 2. اهداف و عملکرد کمّی برنامه اول طی سال‌های 1372-1368

مأخذ: گزارش کلیات تدوین برنامه پنج‌ساله پنجم 1393-1389، دفتر برنامه‌ریزی و اقتصاد مسکن وزارت مسکن و شهرسازی.

در برنامه اول توسعه (1372-1368) در بخش مسکن، بهبود کیفیت ساخت و تقویت بخش غیردولتی برای سرمایه‌گذاری و مدیریت تولید مسکن، بهبود شاخص‌های اصلی در تأمین مسکن، هدایت مسکن به‌سمت تولید بیشتر با حداقل زیربنا از‌جمله اهداف این برنامه است. همچنین سیاست‌هایی نیز برای تحقق اهداف مانند ایجاد مراکز مسکونی جدید، ایجاد انگیزه برای نگهداری و مرمت مسکن موجود، اولویت تأمین مسکن اقشار محروم، تشویق انبوه‌سازی و تولید مصالح ساختمانی و تربیت نیروهای ماهر مقرر گردید. در این برنامه به‌دنبال رکود حاکم بر بخش مسکن مجموعه‌ای از سیاست‌های مرتبط با تقویت سمت تقاضای مسکن نیز اتخاذ شد. ولی به‌دلیل تقابل با سیاست‌های تعدیل و تثبیت اقتصادی، نتوانست رکود موجود در بخش مسکن را از بین ببرد. در این برنامه تحقق اهداف براساس زیربنا به‌غیر از یک سال در بقیه سال‌های برنامه بیش از 100 درصد محقق شد در‌واقع عملکرد در طول برنامه 120 درصد بوده اما از بُعد تعداد واحد مسکونی این عملکرد حدود 73 درصد است.

ازاین‌رو اعتبارات عمرانی و بانکی کمتری به بخش مسکن اختصاص یافت و از‌سوی دیگر افزایش سود بانکی، افزایش سریع قیمت مصالح ساختمانی و تورم شدید باعث کاهش توان مالی خانوارها شد و آثار مخربی را بر بخش مسکن به‌جای گذاشت. در سال‌های اول برنامه سرازیر شدن سرمایه‌ها به بخش زمین باعث افزایش سریع قیمت آن شد. ناهماهنگی در سیاستگذاری‌های مربوط به اعتبارات بانکی، آماده‌سازی زمین و ... باعث شد با وجود تولید زیربنای بیشتر از هدف‌گذاری انجام شده به‌دلیل متوسط متراژ بالاتر واحدهای مسکونی کمتری از برنامه تولید شود که خود باعث افزایش تراکم خانوار در واحد مسکونی شد. در این دوران واگذاری زمین از طرف سازمان زمین شهری ادامه یافت ولی در پایان دوره، این ضرورت در قانون زمین شهری و آغاز فروش تراکم در شهر تهران، بازار زمین را از نظارت دولت خارج کرد و افزایش قیمت زمین و مصالح ساختمانی باعث کاهش شدید تولید مسکن شد که تا برنامه دوم توسعه ادامه یافت.

1-3. دوره سوم، برنامه دوم توسعه (1378-1373)

برنامه دوم توسعه (1378-1374) در شرایطی تدوین شد که سیاست‌های آزادسازی اقتصادی و رشد مبتنی‌بر بازارها به‌عنوان محور اصلی سیاستگذاری مطرح بود. در این سال‌ها نظام بازار آزاد ارز به‌طور نسبی بر بازار کلان اقتصادی حاکم بود. تجارت کالاهای قابل مبادله و فعالیت اقتصادی در کلیه بخش‌های اقتصادی به‌صورت نسبی سودآور بود و تفکرات بازار‌گرایانه تأثیر خود را بر بخش مسکن و هدف‌گذاری‌های کمّی‌و‌کیفی آن گذاشته بود. با‌این‌حال در حوزه مسکن پرداختن به برش‌های اجتماعی نظیر ایثارگران، خانواده شاهد، جانبازان، جوانان و عشایر واجد ارزش حمایتی است. همچنین به‌منظور کمک به اقشار کم‌درآمد ساخت سه گونه مسکن در این برنامه مقرر شد که عبارت بودند از: مسکن آزاد، مسکن حمایت ‌شده و مسکن ‌اجتماعی. مسکن آزاد از حمایت دولتی برخوردار نبود و استانداردها و تجهیزات آن متفاوت از استانداردهای الگوی مصرف مسکن بود. در‌مجموع مقایسه عملکرد برنامه دوم با توجه به اهداف تعیین ‌شده در جدول 3 آمده است:

جدول 3. اهداف و عملکرد کمّی برنامه اول طی سال‌های 1378-1373

مأخذ: همان.

در دوره معروف به سازندگی دولت در چارچوب سیاست‌های آزادسازی و رهاسازی بازار مسکن، بیشتر بر عرضه مسکن تأکید داشت و سهم بخش خصوصی و انبوه‌سازان را بیشتر کرد. در کنار آن سیاست پاک و مسکن ‌اجتماعی پیگیری و عملاً منجر به کاهش میانگین مساحت از بالای 140 متر مربع تا حدود 120 متر مربع شد. مسکن ‌اجتماعی در‌واقع حمایت از مسکن ملکی اقشار کم‌درآمد بوده است. نظام استیجار ارزان در این سیاست کم‌رنگ و بی‌ارزش است و مفهوم آن به دوران پرداخت اقساط خرید مسکن‌ اجتماعی مربوط می‌شود. در سایر کشورها مسکن اجاره‌ای تحت مالکیت بخش عمومی یا غیرانتفاعی بوده که گروه‌های کم‌درآمد از آن استفاده می‌کنند و بین 10 تا 30 درصد مسکن در حال ساخت در زمره مسکن ‌اجتماعی است و سیاست مهمی در تعادل‌بخشی بازار محسوب ‌می‌شود. در ایران مسکن ‌اجتماعی با این خصوصیات وجود ندارد. نرخ بالای شهرنشینی، گستردگی اقشار کم‌درآمد و درآمد سرانه پایین از‌جمله موانع عدم توفیق راهبرد مسکن ‌اجتماعی بوده است.

گزارش‌های برنامه دوم نشان ‌می‌دهد از لحاظ تعداد واحد و زیربنا پیش‌بینی شده برنامه دوم به بخش عمده‌ای از اهداف خود رسیده، اما در مقابل افزایش فعالیت‌های سوداگرانه در بازار مستغلات، کاهش سهم دولت در بازار زمین و در‌نتیجه افزایش شدید قیمت زمین، افزایش دامنه رونق و رکود، افزایش هزینه تمام شده واحدهای مسکونی با توجه به نرخ تورم و عدم ثبات قیمت‌ها و عدم افزایش درآمد سرانه خانوارها، افزایش کرایه واحدهای استیجاری، افزایش بهای مصالح ساختمانی، پایین بودن سهم تسهیلات بانکی در قیمت تمام شده واحد مسکونی و عدم حمایت مالی از واحدهای استیجاری کوچک، نرخ تخریب بالای واحدهای مسکونی به‌خصوص در مناطق روستایی کشور و وجود ناهماهنگی در سیاست‌ها و برنامه‌های اتخاذ شده به‌وسیله سازمان‌ها و نهادهای مختلف دخیل در بخش مسکن از‌جمله مشکلات بخش مسکن در برنامه دوم توسعه با وجود تحقق هدف‌گذاری کمّی تولید مسکن و حتی تولید مجموع زیربنای بیشتر از هدف‌گذاری اولیه است. تأکید بر استاندارد مصرف انرژی ساختمان از نکات متمایز، مترقی و آینده نگرانه این برنامه است. موضوعی که هم‌اکنون نیز یکی از چالش‌های جدی به‌شمار می‌آید.

1-4. دوره چهارم، برنامه سوم توسعه (1383-1379)

گذر از دوران جنگ و آرام شدن نسبی فضای کشور سبب شد که دولت در برنامه سوم توسعه با دغدغه کمتری به ساماندهی معضلات و مشکلات بخش مسکن کشور بپردازد. در این مقطع زمانی پشتیبانی از ایجاد تشکل‌های صنفی و مؤسسات محلی در راستای تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد و بهره‌گیری بهینه از زمین‌های شهری با هدف کوچک‌سازی و انبوه‌سازی در دستور کار مسئولین شهری قرار گرفت.

برنامه سوم توسعه (1383-1379) در زمانی تهیه شد که درآمد نفتی کشور به‌شدت کاهش‌ یافته بود و متعاقباً رشد اقتصادی نیز کاهش یافت. این برنامه در زمانی تهیه شد که بخش مسکن در رکود به سر می‌برد. در این برنامه نیز مانند برنامه‌های قبلی بر حل مشکل مسکن افراد کم‌درآمد و آزادسازی بازار مسکن تأکید شده بود. همچنین حمایت از کوچک‌سازی و انبوه‌سازی از زمره سیاست‌های مورد تأکید این برنامه است. در این برنامه بر نقش سیاست‌های پولی و تسهیل شرایط اعطای وام تأکید شده و براساس قانون دولت مکلف شده ‌است که اقدامات لازم را در رابطه با ایجاد بازار رهن ثانویه و امکان خرید و فروش اوراق رهن ثانویه در بازار سرمایه و مشارکت بخش مسکن در بازار بورس به عمل آورد. همچنین پلکانی کردن اقساط تسهیلات بانکی برای دریافت‌کنندگان وام و پرداخت تسهیلات بانکی تدریجی برای ساخت مرحله‌ای مسکن گروه‌های کم‌درآمد از سیاست‌های پیشنهادی برنامه سوم است. در‌خصوص بازار زمین، برنامه سوم، اتکا صددرصدی به سازوکار بازار و در‌نتیجه آزادسازی کامل بازار زمین دارد. تفکیک تعاونی‌ها به تعاونی‌های تولید و تعاونی‌های تأمین و پس‌انداز از دیگر محورهای پیشنهادی برنامه است. همچنین تدوین تعرفه‌های جدید مالیات بر اراضی بایر از زمره سیاست‌های محدود پیشنهادی برنامه جهت جلوگیری از سوداگری زمین است، سیاست‌های مالیاتی همواره در‌عین آنکه ابزار مهمی در کنترل و ساماندهی بازار مسکن هستند اما در برنامه‌های توسعه‌ای ایران کم‌رنگ و بی‌رمق بوده‌اند. مقایسه اهداف و عملکرد برنامه سوم توسعه در جدول 4 آمده است.

جدول 4. اهداف و عملکرد کمّی برنامه سوم طی سال‌های 1383-1379

مأخذ: همان.

موضوع قابل‌توجه دیگر اهداف استیجاری برنامه است که هرگز بیش از 30 درصد آنها محقق نشده است. شروع گسترده ساخت واحدهای استیجاری به‌عنوان موفقیت این طرح به‌وسیله وزارتخانه مطرح می‌شود درحالی‌که بسیاری از ساختمان‌ها نیمه‌تمام باقی مانده و به‌دلیل مکان‌گزینی نادرست و نبود سازمان و نظام صحیح جذب مشارکت بخش خصوصی و بانک‌ها و نیز بهره‌برداری و فشار هزینه‌های بالای آن برای دولت‌ها، پروژه‌ها به اتمام نمی‌رسد و بعد از اتمام هم به‌صورت اجاره به‌شرط تملیک در اختیار گروه های با درآمد متوسط قرار می‌گیرد و نه کم‌درآمدها. به‌علاوه در راهکارهای اجرایی برنامه سوم، کاهش فعالیت دولت در این زمینه در دستور کار قرار گرفته است. شاید همین مسئله در کنار کوچک‌سازی باعث شد که هدف کمّی تولید مسکن ۱۰۲٪ و زیربنای هدف‌گذاری شده ۱۱۸٪ تحقق یابد.

علاوه‌بر ناکارآمدی‌های ذکر شده، برای تحقق سایر راهکارهای اجرایی در برنامه سوم توسعه در بخش مسکن، مانند مسکن کم‌درآمدها (که حتی به گفته بانک جهانی ایران از معدود کشورهایی است که فاقد نظام بودجه‌ای و مالی تأمین مسکن کم‌درآمدهاست) تعاونی‌های مسکن، صرفه‌جویی انرژی، ضابطه‌مند کردن تولید ساختمان، تنظیم بازار زمین و ... اگرچه منطقی بوده اما راه‌حل مناسب یا عملیاتی ارائه نشده است. با وجود تحقق هدف‌گذاری کمّی انجام شده هم‌زمان شاهد بالا رفتن بهای مسکن و گسترش حاشیه‌نشینی یا اسکان غیررسمی در شهرهای تهران، مشهد و ... شده ‌است.[8]همچنین به‌رغم اقدامات انجام شده برای تأمین مسکن کم‌درآمدها، در عمل وضعیت مسکن این افراد تنزل یافت و بر ابعاد اسکان غیررسمی افزوده شد. بنابراین سند ملی توانمندسازی و ساماندهی سکونتگاه‌های غیررسمی در سال 1382 به تصویب هیئت ‌وزیران رسید. زیرا با وجود صرف هزینه‌های بسیار و سیاست‌های حمایتی و یارانه‌ای موفقیت محسوسی در تأمین عدالت اجتماعی در حوزه مسکن ایجاد نشد. به‌دنبال رواج تراکم‌فروشی، ارزش دارایی و ارزش مبادله[9] و در‌نهایت سوداگری جای ارزش مصرف[10] را در بازار مسکن گرفت و به‌رغم افزایش چشمگیر تولید مسکن، بهای مسکن متعارف به حدود 10 تا 12 برابر درآمد سالیانه خانوارهای شهری رسید و در‌نتیجه گروه‌های بیشتری به‌سوی مسکن نامتناسب یا غیررسمی رانده شدند و نوسانات شدیدی بر بخش مسکن حاکم شد.[11]

1-5. دوره پنجم، برنامه چهارم توسعه (1389-1384)

اولین بار در این دوره پس از انقلاب در برنامه چهارم و طرح جامع مسکن به‌عنوان یکی از مهم‌ترین برنامه‌ها، مسکن به مثابه یک سیستم کامل و به‌شکل فضایی و یکپارچه و در ارتباط با سایر بخش‌ها دیده شد. امری که عملاً تاکنون نیز استثنایی در برنامه‌ها بوده است. این طرح در راستای تحقق قانون برنامه، برای ایجاد تعادل در اقتصاد ملی، ارتقای کیفیت زندگی و کاهش نابرابری‌ها، تا پایان سال اول برنامه‌ چهارم، تهیه و تدوین شد. وجه تمایز برنامه چهارم در تأکید به برنامه‌ریزی و تهیه طرح جامع و تعیین محورهای اصلی این طرح، که به تدوین طرح جامع در سال‌های بعد منجر شد را شاید بتوان گذار از رویکردهای مقطعی به‌سمت نوعی آینده‌نگری و برنامه‌ریزی جامع بلندمدت در بخش مسکن دانست.

در طرح جامع مسکن، استراتژی‌ها و نگاه راهبردی معطوف به دخالت فعال‌تر دولت در بازار است. این طرح از دولت می‌خواهد که مالیاتی را بر سود نگهداری زمین در ایران وضع کند. در‌عین‌حال، سیاست‌هایی مانند اجاره زمین‌های دولتی، شناسایی صحیح گروه‌های کم‌درآمد و واگذاری زمین به‌صورت نظام‌یافته به آنها و همچنین ایجاد بانک زمین از‌جمله پیشنهادهای این طرح است. همچنین در زمینه اصلاح یارانه‌ها، پیشنهاد شده که یک صندوق مالی در کنار صندوق‌های خرد وام مسکن تأسیس شود و یا نظام تخصیص مالیات‌ها از طریق سیستم نظام‌مند تأمین اجتماعی صورت گیرد که همه گروه‌های کم‌درآمد را در بر داشته ‌باشد.

در سال 1386 دولت مصمم شد جهت مهار بحران روند روبه‌رشد قیمت مسکن دست به‌کار شود و برای اولین بار در بودجه‌های سنواتی، تبصره‌ای ویژه به موضوع، «مسکن و ساماندهی آن» اختصاص یابد. براساس تبصره «۶» قانون بودجه سال 1386 اقشار کم‌درآمد جامعه، در قالب حق بهره‌برداری 99‌ساله و اجاره‌داری پنج‌ساله مسکن مهر، مورد حمایت قرار می‌گیرند تا از این طریق، صاحب‌خانه شوند. مهم‌ترین ویژگی طرح زمین 99‌ساله اجاره‌ای، حذف قیمت زمین از قیمت تمام شده بود. این سیاست که با عنوان «سیاست زمین صفر» شناخته می‌شد درصدد بود تا با کاهش بخش عمده قیمت مسکن توانایی خرید را برای اقشار کم‌درآمد جامعه ایجاد کند. هر‌چند باید توجه داشت که قیمت صفر زمین، دو تأثیر متفاوت را ایجاد کرد که با اهداف اولیه سیاست مسکن مهر در تضاد قرار می‌گرفت:

نخست، در زمین‌های واقع در داخل محدوده شهری که دسترسی به زیرساخت‌های شهری را داشتند، موجب کاهش قیمت تمام شده مسکن می‌شد که سود قابل‌توجهی برای ثبت‌نام‌کنندگان در مسکن مهر به‌همراه داشت. این سود، مالکان اولیه را ترغیب می‌کرد تا ملک خود را به قیمت روز در بازار بفروشند و با خرید یا اجاره خانه در محلات پایین‌تر، از سود ناشی از آن استفاده ‌کنند.

دوم، در زمین‌های واقع در خارج محدوده شهری که ارزش پایین آنها ناشی از عدم امکان اخذ مجوز ساخت و همچنین عدم دسترسی به زیرساخت‌ها بود، دولت مجبور شد هزینه‌های ناشی از تأمین رساندن زیرساخت‌ها (راه، آب، برق، گاز و مخابرات) به این زمین‌ها را جداگانه پرداخت کند. این هزینه‌ها، بعداً به‌صورت کسری بودجه دولت خود را نشان می‌داد. از طرف دیگر، عدم دسترسی به زیرساخت‌ها، موجب شد تا تمایل برای سکونت در این واحدها به‌شدت کم باشد.[12]

در‌مجموع می‌توان گفت که مهم‌ترین ویژگی برنامه چهارم توسعه نظم منطقی و پیوستگی آن است که آن را از برنامه‌های قبلی متمایز می‌سازد. رویکرد بخش مسکن در این برنامه ایجاد تعادل در برخورداری از مسکن مناسب در بین گروه‌ها و در مناطق مختلف کشور است و از مهم‌ترین اهداف آن، تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد، تأمین مسکن جوانان و خانوارهای دارای سرپرست زن، ارتقا فناوری ساخت، صنعتی کردن ساخت‌وساز و استاندارد کردن مصالح ساختمانی و ... است. تدوین طرح جامع مسکن در قالب 9 محور و 55 برنامه عملیاتی، تصویب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و اجرای گسترده طرح واگذاری حق بهره برداری از زمین به‌صورت اجاره بلندمدت 99‌ساله (مسکن مهر) از مهم‌ترین سیاست‌هایی است که در طول برنامه چهارم به اجرا درآمد که شاید بتوان این دوره را مستمرترین دوره تلاش برنامه‌ریزی در حوزه ساماندهی بازار مسکن در تدوین طرح جامع مسکن و قانون ساماندهی و حمایت از عرضه و تولید مسکن دانست. برقراری عدالت اجتماعی، توسعه پایدار، افزایش کارایی، توانمندسازی، بهبود عملکرد بازار و مهار تورم و تولید مسکن متناسب با توان مالی خانوار از اهداف سیاستگذاری مسکن در برنامه چهارم توسعه می‌باشند. طرح مسکن مهر به‌عنوان گامی به‌سوی برقراری عدالت اجتماعی زمین در ایران به‌حساب می‌آمد که قصد داشت با رویکرد حذف قیمت زمین از قیمت تمام شده ساختمان و با قرار دادن زمین رایگان در اختیار متقاضیان، شرایط را برای مسکن‌دار شدن این طبقه از جامعه فراهم کرد و امیدی در دل افراد کم‌درآمد جامعه برای مسکن‌دار شدن به وجود آورد.

پروژه‌های مسکن مهر، در دوره اول، عمدتاً از طریق شرکت‌های تعاونی و زیر نظر وزارت تعاون صورت می‌گرفت و وزارت راه و شهرسازی (مسکن و شهرسازی سابق) نقش مؤثری در آن نداشت. اما برخی تعاونی‌ها مشکلات را به‌همراه داشتند که موجب می‌شد اکثر آنها در نیمه‌های راه متوقف شوند. اولاً، عدم تخصص برخی تعاونی‌ها در امر مسکن؛ ثانیاً، سوء‌استفاده‌های مالی مدیران برخی تعاونی‌ها؛ و ثالثاً، عدم نظارت فنی و مالی دولت موجب شد که دولت در ادامه اجرای سیاست را از طریق وزارت راه و شهرسازی دنبال کند.

در دوره دوم، پروژه‌های مسکن مهر در قالب تفاهم‌نامه‌های سه‌جانبه و همچنین پروژه‌های خودمالکی تعریف شده و به اجرا درآمد. در تفاهم‌نامه‌های سه‌جانبه، زمین از‌سوی دولت تأمین، و قرارداد میان اداره کل راه و شهرسازی استان، بانک عامل و پیمانکار منعقد می‌شد (دولت/ بانک/ پیمانکار). مزیت این تفاهم‌نامه‌ها این بود که دولت نظارت کامل بر نحوه ساخت پیمانکار داشت، اما مشکل اصلی آن این بود که به‌هیچ‌وجه در برابر تورم مصالح ساختمانی و افزایش قیمت ساخت، انعطاف‌پذیری نداشت. به‌عبارت دیگر، تورم سال‌های ۱۳۹2-۱۳۹0 موجب شد که بسیاری از این نوع پروژه‌ها متوقف شود. زیرا پیمانکار دیگر توان مالی لازم برای اتمام ساخت‌وساز را نداشت و دولت نیز نمی‌توانست از ثبت‌نام‌کنندگان پول بیشتری را دریافت کند. به‌این‌ترتیب، محصول تفاهم‌نامه‌های سه‌جانبه را می‌توان به دو دسته تقسیم کرد:

۱. پروژه‌های دولتی موفق مسکن مهر: پروژه‌هایی که در مدت زمان کوتاه (حدوداً دو‌ساله) به بهره‌برداری رسیدند و به مشکلات تورمی برنخوردند،

۲. پروژه‌های دولتی ناموفق مسکن مهر: پروژه‌هایی که طولانی شدند و نتوانستند از دوره تورمی ۱۳۹2-۱۳۹0 عبور کنند. تکمیل این پروژه‌ها در دولت یازدهم و دوازدهم نیز ادامه یافت؛ البته با هزینه‌های بالاتر و کیفیت پایین‌تر.

از‌سوی دیگر، دولت به‌دلیل کمبود زمین‌های دولتی، اقدام به ارائه تسهیلات به بخش خصوصی کرد تا بتواند از زمین‌های متعلق به بخش خصوصی نیز برای پیشبرد سیاست مسکن مهر استفاده کند. پروژه‌های خودمالکی، حاصل این نگرش دولت بود. به‌این‌ترتیب، بخش خصوصی (در قالب یک سرمایه‌گذار و یا در قالب یک تعاونی) با ارائه زمین برای مسکن مهر، مجوز ساخت را به سهولت از دولت اخذ کرده و از تسهیلات بانکی نیز استفاده می‌کرد. این پروژه‌ها در مقابل نوسانات قیمتی، انعطاف بیشتری داشتند زیرا سرمایه‌گذار یا تعاونی، با افزایش قیمت ساخت، پول بیشتری را از ثبت‌نام‌کنندگان می‌توانست طلب کند. همچنین این پروژه‌ها عمدتاً کیفیت ساخت مناسبی داشته و بخش عمده آنها بر خلاف تجارب شهرهای جدید (که به خانه خالی، فروش و یا اجاره منتهی شد) برای سکونت مالک مورد استفاده قرار گرفت و این بخش تأثیر مهمی در تعدیل قیمت مسکن و اجاره‌بها ایفا کرد. محصول پروژه‌های خودمالکی را نیز می‌توان در دو دسته قرار داد:

۱. آن دسته از پروژه‌های خودمالکی که در موقعیت مکانی خوبی قرار داشتند (عمدتاً در داخل محدوده شهرها) و سرمایه‌گذار آنها با سرعت و کیفیت بیشتری کار خود را به انجام رساند که سود خوبی را هم برای وی و هم برای مالکان آنها به‌همراه داشت. هرچند همین سود بیشتر، یکی از عوامل فروش این واحدها به طبقات درآمدی بالاتر می‌شد اما در‌مجموع می‌توان آنها را پروژه‌های موفقی ارزیابی کرد،

۲. پروژه‌های ناموفق خودمالکی که اغلب دچار مشکلات حقوقی و قضایی شدند.

1-6. دوره ششم، برنامه پنجم توسعه (1394–1390)

در طول برنامه پنجم توسعه با تغییر دولت شاهد تغییر سیاست از عرضه‌محوری به تقاضا‌محوری هستیم. در سال‌های ابتدای این برنامه مهم‌ترین رویکرد اجرایی به مسکن کم‌درآمدها پروژه مسکن مهر بود که با تغییر دولت به‌ دلایل مختلف، این پروژه در تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد کنار گذاشته شد. اما هیچ برنامه جایگزین در ارتباط با مسکن گروه‌های کم‌درآمد ارائه نگردید فقط به بازنگری طرح جامع مسکن بسنده شده و پنج برنامه جدید به آن اضافه گردید. طی بازه زمانی برنامه پنجم توسعه، تورم مسکن افزایش یافت و در‌نهایت بازار مسکن با رکود روبه‌رو شد. رویکردهای در پیش گرفته شده در بازار مسکن عملاً نتوانست به تأمین مالی گروه‌های کم‌درآمد شهری کمک کند.

یکی از نکات قابل‌توجه این برنامه تأکید جدی بر احیای بافت فرسوده در تدوین برنامه است. برنامه پنجم توسعه کشور که به‌عنوان برنامه پنجم، پیشرفت و عدالت مطرح شد با یک سال تأخیر کلید خورد و زمانی به اجرا درآمد که بسیاری از اهداف برنامه چهارم توسعه در بخش مسکن ناتمام باقی مانده‌ بود و به این برنامه منتقل شد. برنامه پنجم، با الهام از سند چشم‌انداز 1404 و سیاست‌های کلی نظام و به‌خصوص طرح جامع مسکن تهیه شد، به‌نحوی‌که هدف کلان طرح جامع مسکن، یعنی تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد، احداث مسکن امن و بادوام، تنظیم بازار، ایجاد هماهنگی بین سیاست‌های مسکن و سیاست‌های آمایشی و توسعه و کاهش نابرابری‌های منطقه‌ای در برخورداری از مسکن مناسب به‌عنوان اهداف برنامه دیده شدند. هرچند این برنامه به‌صورت رسمی ابلاغ نشد ولی برای تحقق اهداف، تعداد قابل‌توجهی از راهبردها، سیاست‌های اجرایی و برنامه‌ها تهیه و به‌صورت موردی ابلاغ و اجرا شد.

جدول 5. برنامه‌ها و اهداف سیاست‌های اجرایی برنامه پنجم توسعه در بخش مسکن

مأخذ: قانون برنامه پنج‌ساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.

دولت یازدهم با بازنگری در نقشه طرح جامع مسکن پنج برنامه اصلی شامل: صندوق زمین و ساختمان، مسکن ‌اجتماعی، صندوق سپرده‌گذاری مسکن، لیزینگ‌ها و بازار رهن ثانویه را در دستور کار قرار داد (گروه تحقیقات اقتصادی بانک خاورمیانه، 1394).

در ارزیابی این پنج محور ملاحظه می‌شود که پنج برنامه افزوده شده به طرح جامع در ارتباط با تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد هیچ کمکی نداشته ‌است. شرایط استفاده از صندوق سرمایه‌گذاری به‌دلیل عدم وجود وثیقه و توان بازپرداخت عملاً کارایی لازم را نداشته ‌است. علاوه‌بر آن تشکیل صندوق زمین و ساختمان نیز به‌دلیل عدم پس‌انداز دهک‌های پایین جامعه نتوانست تأثیر‌گذار باشد. تنها در بخش بهسازی و نوسازی بافت فرسوده دولت یازدهم دارای دستاوردهای محدودی مبنی‌بر توجه به تأمین مسکن گروه‌های کم درآمد داشته است. که در جدول شماره 6 عملکرد دولت یازدهم مورد بررسی قرار گرفته است.

در بند «۱» اهداف سیاست‌ها تأمین مسکن امن، سالم و در استطاعت مالی خانوارها با تأکید بر مسکن گروه‌های کم‌درآمد از طریق مسکن استیجاری (مسکن ‌اجتماعی) تأکید شده، اما شرایط حاکم بر اقتصاد کشور موجب جهت‌گیری تقاضا از نظر اقتصادی به‌سمت تأمین مسکن ملکی شده که عملاً تحقق این سیاست را با چالش روبه‌رو کرده است. از‌سوی دیگر با فرض امکان تولید مسکن استیجاری با حمایت دولت، به‌دلیل عدم امکان کنترل قیمت‌های این بخش و نیز سطح عمومی قیمت‌ها، این واحدها با قیمت بازار عرضه شده و سالیانه منجر به از دست رفتن توان اقتصادی خانوار می‌شود که به همین دلیل شرایط برای تأمین مسکن متناسب با نیاز برای خانوارهای متقاضی مسکن استیجاری فراهم نخواهد شد. این موضوع در دهک‌های پایین جامعه به‌دلیل فقدان توان مالی خانوار با مشکلات دوچندانی رو‌به‌رو است. جهت نقد و ارزیابی سیاست‌های تأمین مسکن گروه‌های کم‌درآمد شهری در برنامه پنجم توسعه از سه شاخص؛ هزینه مسکن در سبد هزینه خانوار، شاخص هزینه دسترسی به مسکن، شاخص تراکم خانوار در واحد مسکونی در طول برنامه (جدول 6) مورد بررسی و مقایسه قرار گرفته‌اند.

جدول 6. بررسی شاخص‌ها در طول برنامه پنجم

مأخذ: مرکز آمار ایران، بانک مرکزی (1396).

هزینه مسکن به تفکیک دهک‌های پایین جامعه به‌گونه متفاوتی اثرگذار بوده است. در تفکیک دهک‌های درآمدی بیشترین کاهش هزینه مسکن در سبد خانوار طی سال‌های 94-90 مربوط به دهک اول جامعه با حدود 5 درصد کاهش بوده است. با روی کار آمدن دولت یازدهم و دو سال پایانی برنامه پنجم، سهم هزینه مسکن گروه‌های کم‌درآمد در بازار کاهش‌ یافته است. شرایط رکود شدید و ثبات نرخ ارز و کاهش انتظارات تورمی در این بازه زمانی از عوامل مؤثر در شرایط بازار مسکن بوده است.

در بررسی شاخص هزینه دسترسی به مسکن، آمارهای رسمی حاکی از بهبود استطاعت مسکن است. زمان انتظار برای صاحب‌خانه شدن در کشور در انتهای برنامه کاهش ‌یافته؛ به‌طوری‌که تحت‌تأثیر ثبات قیمت اسمی آپارتمان در سال‌های 1392 و 1393، شاخص دسترسی به مسکن از 12/2 سال به 11/8 سال کاهش یافته است. دلیل این موضوع را می‌توان تخلیه حباب قیمت مسکن در سال 1393 و ثبات نسبی قیمت اسمی در این سال و کنترل سطح عمومی قیمت‌ها به‌واسطه حفظ ارزش پول ملی دانست. توان اقتصادی خانوارها تحت‌تأثیر افزایش سقف وام خرید، تقویت شده و نتیجه آن کاهش چهار‌ماهه در زمینه هزینه دسترسی به مسکن بوده است. این امر در سال 1394 با کاهش 5پنج‌ماه روبه‌رو شده که به‌تبع این روند شاخص دوره انتظار نیز روندی کاهشی داشته است. در‌نهایت می‌توان گفت در سال 1384 متوسط شاخص دسترسی خانوار به مسکن در کل کشور، هشت سال بوده‌؛ که این میزان در سال 1394 به 10/3 رسیده است. این در‌حالی است که شاخص دسترسی به مسکن در یک نُرم جهانی ایدئال به‌طور متوسط پنج سال^[13] است.

1-7. دوره هفتم، برنامه ششم توسعه (1400–1396)

برنامه ششم توسعه نیز با اهداف بیشتر از برنامه پنجم نگارش شد. این برنامه در چهار محور به موضوع مسکن گروه‌های کم‌درآمد پرداخت که در آن میان سیاست و راهبردهای در پیش گرفته شده برای نوسازی و بهسازی بافت‌های فرسوده شهری، مسکن کم‌درآمدها و مسکن روستایی مطلوب ارزیابی می‌شود. در این برنامه رویکرد از سیاست عرضه‌محور در دولت قبلی به سیاست تقاضا‌محور تغییر یافته‌ است. به‌عبارتی دولت طی برنامه ششم در بحث مسکن، اولویت را در چهار محور؛ ساکنان بافت‌های فرسوده، ساکنان سکونتگاه‌های خودانگیخته، خانه اولی‌ها و گروه‌های کم‌درآمد مدنظر قرار داده است.

رویکرد دولت به ساکنان بافت فرسوده رویکرد بازآفرینی شهری در مقیاس محلی است. از‌این‌رو اعطای تسهیلات بانکی با سود 8 درصد به ساکنان بافت‌های فرسوده و ایجاد ستاد بازآفرینی در پایتخت، مراکز استان‌ها و شهرستان‌ها در دستور کار قرار گرفته است. رویکرد دولت به مسکن خانه اولی‌ها طرح صندوق پس‌انداز یکم است. براساس آمار این صندوق در سال 1396 بیش از 220 هزار خانوار از این طرح استفاده و پس‌انداز کردند. اما سؤال اساسی این است که این صندوق تا چه اندازه می‌تواند سبب بهبود وضعیت مسکن دهک‌های پایین جامعه شود. این صندوق بیشتر دهک‌های میانی جامعه را هدف گرفته است.

دولت دوازدهم در دو سال انتهایی خود طرح جدید مسکن امید را برای قشر کارگر برخوردار از بیمه تأمین اجتماعی مطرح کرد. هر‌چند که برنامه واضح و روشی روشن درباره چارچوب، شرایط و ضوابط و گروه‌های هدف طرح مسکن امید مطرح نشد. از دیگر نقدهای وارد به برنامه ششم توسعه، بی‌توجهی به بحث تأمین مالی برنامه‌هاست. در شرایط اقتصادی کشور از مهم‌ترین معضلات، تأمین مالی این برنامه‌هاست. مهم‌ترین مشکلاتی که سبب چالش جدی تأمین مالی این برنامه‌هاست شامل پایین بودن درآمد نفتی کشور، ضعف بازار اولیه سرمایه به‌منظور تجهیز منابع مالی سرمایه‌گذاری توسط بخش خصوصی و عمومی، عدم کفایت سرمایه و درگیر بودن اغلب بانک‌ها در امور بنگاه‌‌داری، رکود اقتصادی، رکود بخش مسکن و کاهش تقاضای کل در بازار داخلی است. مجموع عوامل ذکر شده سبب چالش بزرگ در مسیر دستیابی این برنامه به اهداف کمّی خود شد.

برنامه ششم توسعه علاوه‌بر چارچوب آن باید به برنامه‌های اقتصاد‌ مقاومتی نیز توجه داشته و به‌طور‌کلی نباید با آن در تضاد باشد. برنامه اقتصاد مقاومتی بعد از جریان تحریم‌ها با هدف رونق و ثبات اقتصادی در قالب دوازده برنامه تدوین شد. در هشت برنامه اصلی اقتصاد مقاومتی، به‌صورت مستقیم و غیر‌مستقیم به برنامه مسکن پرداخته شده‌ است. بند «35» محور سوم به رونق مسکن اشاره دارد. هر‌چند چنین محوری به‌خودی‌خود بسیار کلی است اما به مهم بودن بخش مسکن در اقتصاد اشاره دارد. به‌دلیل ارتباط تنگاتنگ مسکن با متغیرهای کلان اقتصادی، با رونق گرفتن این بخش سایر بخش‌های اقتصادی نیز رونق می‌گیرد.

جدول 7. برنامه‌ها و اهداف سیاست‌های اجرایی برنامه ششم توسعه در بخش مسکن

مأخذ: قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران.

در بندهای مختلف محور چهارم، به‌طور مشخص به گروه‌های کم‌درآمد از نظر فقر و فقر مسکن پرداخته ‌است. چالشی که در برنامه‌های توسعه و طرح‌های جامع مسکن هنوز به قوت خود باقی مانده ‌است، به‌طوری که هم‌اکنون بیش از ۲۰ درصد از جمعیت کشور در بافت‌های فرسوده و یا به‌صورت غیر‌رسمی اسکان ‌یافته‌اند. تمامی این موارد در برنامه ششم نیز مطرح شده ‌است. اما در هر دو برنامه به چگونگی فرایند کار و سیاست‌های در پیش گرفته شده به‌‌طور مشخص پرداخته نشده است. اکنون که دوره برنامه ششم به پایان رسیده آخرین آمار کلی وضعیت مسکن و خانه‌دار شدن در کشور به این شرح است (البته آمار به‌علت عدم سرشماری عمومی نفوس و مسکن در سال 1400 جامع و فراگیر نیست).

جدول 8. اطلاعات درآمد، قدرت خرید و زمان انتظار برای خانه‌دار شدن خانوار ۱۳۹5 تا ۱۳۹9

مأخذ: مرکز آمار ایران (1400).

به‌این‌ترتیب در انتهای برنامه ششم حدفاصل سال‌های ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۹ تمامی شاخص‌های استطاعت مسکن کاهش قابل توجهی داشته و همانند سال‌های اولیه برنامه پنجم توسعه به شرایط دشواری برای تأمین مسکن بخش بزرگی از جامعه رسیده‌ایم. تولید مسکن قابل استطاعت به‌شدت کاهش پیدا کرده و زمان انتظار برای خانه‌دار شدن به نزدیک پنجاه سال رسیده است[14] (جدول 8). می‌توان انتظار داشت این روند نیز بر کاهش نرخ باروری و تشکیل خانواده مؤثر باشد. تورم شدید کشور نیز باعث افزایش هزینه‌های ساخت مسکن شده و میزان کفایت وام خرید و ساخت به حداقل خود رسیده. از همین روی ارائه پیشنهادهای جدید جهت تأمین مالی و در نظر گرفتن مشوق‌های مختلف برای ساخت مسکن را ضروری و قطعی کرده است.

جمع‌بندی و پیشنهادها

خلاصه نتایج بررسی برنامه‌ها

در این بخش از گزارش به‌دنبال جمع‌بندی و ارائه نتایج بررسی و تحلیل سیاستگذاری‌ها و برنامه‌های مسکن در دوران پس از شکل‌گیری انقلاب اسلامی تا سال ۱۴۰۰ بوده‌ایم. در‌مجموع سال‌های دوره اول (از بعد از انقلاب اسلامی تا شروع برنامه اول توسعه) با انگیزه تلاش برای خانه‌دار کردن آحاد جامعه است و می‌توان این دوران را سال‌هایی با برنامه‌های محدود و دوران مداخله گسترده دولت در بخش‌های مختلف فرایندهای پیش‌نیاز برای تولید مسکن یا به‌عبارت‌دیگر دوران تمایل به استفاده از رویکردهای غیر‌بازاری و دولت‌گرا در امر سیاستگذاری دانست. واگذاری گسترده زمین و تسهیلات برای ساخت توسط مردم نیز به‌شکل پررنگ مشخص است. به‌طور‌کلی یافته‌ها نشان ‌می‌دهد با فاصله گرفتن از دهه اول انقلاب تاکنون روند سیاستگذاری‌های مسکن و شرایط اقتصاد کلان به‌نحوی بوده که ضمن تحقق قابل توجه و واجد ارزش هدف‌گذاری‌های کمّی در تولید واحدهای مسکونی و به‌خصوص زیربنای تعیین شده، در‌عین‌حال شاهد گسترش حاشیه‌نشینی و بد‌مسکنی نیز هستیم و به‌طور خاص موفقیت چندانی در سیاست‌های حمایت از اقشار کم‌درآمد (به‌طور خاص دهک‌های یک تا سه) با وجود تأکیدات قانونی حاصل نشده است.

شاید اصلی‌ترین دستاورد حوزه مسکن پس از دهه اول انقلاب اسلامی را بتوان تولید مسکن حتی بیشتر از رشد قابل توجه جمعیت و به‌خصوص تعداد خانوار (با توجه به روند کاهش بُعد خانوار) دانست. در کنار آن پیشرفت قابل توجه بهسازی و نوسازی مسکن روستایی، سبب شد با وجود تعدد سوانح طبیعی و پراکندگی چند 10 هزار نقطه روستایی، شاهد تاب‌آوری و مقاومت نسبی مسکن روستایی باشیم، موضوعی که قابل قبول ولی تا حد مطلوب فاصله دارد. همچنین ارتقای کیفیت ایمنی و مطرح شدن مباحث انرژی و به‌خصوص نگاه جامع به حوزه مسکن در قالب طرح جامع مسکن و موفقیت نسبی در تأمین مسکن دهک‌های میانی و بالا از دیگر نکات مثبت برنامه‌های توسعه بعد از دهه اول انقلاب است.

ازسوی دیگر افزایش اجاره‌نشینی و گسترش شدید سوداگری املاک و مستغلات از اثربخشی تولیدات قابل توجه مسکن کاست. سیاستگذاری‌های حوزه مسکن در دوره‌های مختلف، مبتنی‌بر شناسایی اصولی و دقیق گروه‌های هدف براساس میزان درآمد و وضعیت اقتصادی خانوار نبوده و در نتیجه با به هدر رفتن بخشی از یارانه‌های پرداختی، الگوهای متفاوت نابرابری اجتماعی و اقتصادی را باز‌تولید کرده است. با وجود تدوین سیاست‌ها و برنامه‌های متعدد در حوزه مسکن و تابع بودن سیاستگذاری از رویکرد کلان و ایدئولوژیک دولت‌ها، برونداد اجرایی در‌خصوص تأمین مسکن اقشار کم‌درآمد مطلوب نبوده و عملکرد دولت‌ها منجر به ایجاد مدل پایدار تأمین مسکن برای گروه‌های مختلف درآمدی نشده است. نتایج سیاست‌ها نشان‌می‌دهد که گروه‌های بهره‌مند از سیاست‌ها عموماً دهک‌های اول تا سوم درآمدی و اقشار آسیب‌پذیر مانند افراد بی‌سرپرست، معلولان و افراد با نیازهای خاص نبوده‌اند و این ناکارآمدی سیاستی خصوصاً در شهرهای بزرگ قابل مشاهده می‌شود. بنابراین با وجود هزینه‌های بسیار، امروزه شاهد گسترش اسکان‌های غیررسمی، بد‌مسکنی و افزایش سهم هزینه تأمین مسکن در سبد هزینه خانوار هستیم. افراد کم‌درآمد و محرومین از تأمین مطالبات خود از‌جمله حق به مسکن و حق به شهر محروم می‌مانند و در معرض فرایند طرد اجتماعی قرار می‌گیرند.

در برنامه اول اعتبارات عمرانی و منابع بانکی کمتری به بخش مسکن اختصاص یافت و از‌سوی دیگر افزایش سود بانکی، افزایش سریع قیمت مصالح ساختمانی و تورم شدید باعث کاهش توان مالی خانوارها شد و آثار مخربی را بر بخش مسکن به‌جای گذارد. در سال‌های اول برنامه سرازیر شدن سرمایه‌ها به بخش زمین باعث افزایش سریع قیمت آن شد. گزارش‌های برنامه دوم نشان ‌می‌دهد از لحاظ تعداد واحد و زیربنا پیش‌بینی شده برنامه دوم به بخش عمده‌ای از اهداف خود رسیده، اما در مقابل افزایش فعالیت‌های سوداگرانه در بازار مستغلات، کاهش سهم دولت در بازار زمین و در‌نتیجه افزایش شدید قیمت زمین، افزایش دامنه رونق و رکود، افزایش هزینه تمام شده واحدهای مسکونی با توجه به نرخ تورم و عدم ثبات قیمت‌ها و عدم افزایش درآمد سرانه خانوارها، افزایش کرایه واحدهای استیجاری، افزایش بهای مصالح ساختمانی، پایین بودن سهم تسهیلات بانکی در قیمت تمام شده واحد مسکونی و عدم حمایت مالی از واحدهای استیجاری کوچک، نرخ تخریب بالای واحدهای مسکونی به‌خصوص در مناطق روستایی کشور و وجود ناهماهنگی در سیاست‌ها و برنامه‌های اتخاذ شده به‌وسیله سازمان‌ها و نهادهای مختلف دخیل در بخش مسکن از‌جمله معضلات و نقاط ضعف برنامه دوم توسعه می‌باشند. البته گفتنی است که بررسی شاخص‌های قیمتی در بازار مسکن نیازمند بررسی وضعیت اقتصاد کلان کشور؛ میزان تورم و ارزش پول ملی است. در طول برنامه سوم بسیاری از اهداف کمّی این برنامه محقق شد اما در بخش مسکن استیجاری توفیقات حداقلی بوده در‌حالی‌که یکی از مهم‌ترین ابزارهای حاکمیتی در بازار برای حمایت از اقشار کم‌درآمد مسکن استیجاری و حمایتی دولت است. به‌طور کلی در دهه هفتاد تا اوایل دهه هشتاد (سال‌های برنامه اول تا سوم) وزارت مسکن و شهرسازی پرداخت وام‌هایی به‌عنوان کمک هزینه برای خرید خانه را آغاز کرد. از‌سوی دیگر تراکم‌فروشی توسط شهرداری برای درآمدزایی باعث شد که ساخت‌وسازهای خصوصی و انبوه‌سازی در کلان‌شهرها انجام شود، این تراکم‌فروشی یکی از عوامل مؤثر در کالایی (سرمایه‌ای) شدن مسکن است.

در‌مجموع می‌توان گفت که مهم‌ترین ویژگی برنامه چهارم توسعه نظم منطقی و پیوستگی آن است که آن را از برنامه‌های قبلی متمایز می‌سازد. رویکرد بخش مسکن در این برنامه ایجاد تعادل در برخورداری از مسکن مناسب در بین گروه‌ها و در مناطق مختلف کشور است و از مهم‌ترین اهداف آن، تأمین مسکن خانوارهای کم‌درآمد، تأمین مسکن جوانان و خانوارهای دارای سرپرست زن، ارتقا فناوری ساخت، صنعتی کردن ساخت‌وساز و استاندارد کردن مصالح ساختمانی و ... است. تدوین طرح جامع مسکن در قالب 9 محور و 55 برنامه عملیاتی، تصویب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن و اجرای گسترده طرح واگذاری حق بهره‌برداری از زمین به‌صورت اجاره بلندمدت 99‌ساله (مسکن مهر) از مهم‌ترین سیاست‌هایی است که در طول برنامه چهارم به اجرا درآمد. برقراری عدالت اجتماعی، توسعه پایدار، افزایش کارایی، توانمندسازی، بهبود عملکرد بازار و مهار تورم و تولید مسکن متناسب با توان مالی خانوار از اهداف سیاستگذاری مسکن در برنامه چهارم توسعه بودند که البته محقق نشدند. اما به‌دلیل عدم تأمین تسهیلات لازم، کمبود منابع مالی و عدم تخصیص اعتبار از‌سوی بانک‌ها این طرح (مسکن مهر) نیز، با آنکه توانست بخش بزرگی از افراد بدون مسکن را صاحب‌خانه کند، اما مسائل و معضلات عدیده‌ای داشته که تا امروز نیز ادامه دارد.

در قانون برنامه پنجم، درمجموع توجه اندکی به مواردی همچون کاهش نابرابری‌ها و توانمندسازی اقشار کم‌درآمد شده ‌است. در این برنامه به‌نحوه پرداخت یارانه به فعالان بخش مسکن اشاره شده و مقرر گردیده که منابع حاصل از هدفمندی یارانه‌ها برای بهینه‌سازی مصرف انرژی در ساختمان‌ها، مقاوم‌سازی آنها و پیشبرد برنامه مسکن مهر در قالب یارانه نرخ سود تسهیلات و کمک بلاعوض وجوه اداره شده پرداخت شود. به‌دلیل عدم تأمین تسهیلات لازم بسیاری از طرح‌ها در طول این برنامه نیمه‌تمام باقی ‌ماند و نرخ سود بالای تسهیلات و عدم گرایش بخش خصوصی به سرمایه‌گذاری در تولید مسکن، موجب شد که در عمل برنامه پنجم توسعه توفیق محدودی کسب کند و در‌نهایت آنچه در بازه زمانی برنامه پنجم رخ ‌داده، شامل کاهش بُعد خانوار در طول برنامه پنجم، کمبود یک میلیون واحد مسکونی در برابر خانوارهای موجود، کاهش چهار ماهه‌ زمان دسترسی به مسکن، کاهش تولید مسکن شهری از 765 هزار واحد مسکونی در سال 1390 به 341 هزار واحد مسکونی در سال 1394، کاهش میزان سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در ساختمان‌های مسکونی شهری از رقم 34 هزار میلیارد تومان در سال 1390 به رقم 22 هزار میلیارد تومان در سال 1394 با وجود نرخ تورم بالا است. مهم‌ترین مشکل در بخش مسکن در برنامه ششم، بافت‌های فرسوده و بازآفرینی شهری دیده شده ‌است.

در جدول ذیل برنامه‌های مختلف و ابعاد آن جمع‌بندی و تحلیل شده است.

جدول 9. جمع‌بندی سیاست‌ها و اقدامات حوزه مسکن و تأثیرات آن در طول چهار دهه گذشته

مأخذ: یافته‌های پژوهش.

طبق برنامه ششم توسعه وزارتخانه‌های راه و شهرسازی، کشور و شهرداری‌ها مکلفند در طول برنامه نسبت به احیا، بهسازی، نوسازی و مقاوم‌سازی و بازآفرینی سالیانه حداقل دویست‌و‌هفتاد محله در قالب مطالعات مصوب ستاد ملی بازآفرینی شهری پایدار با احتساب انواع آن از‌جمله بافت ناکارآمد، تاریخی، سکونتگاه‌های غیررسمی و حاشیه‌ای و ارتقای دسترسی به خدمات و بهبود زیرساخت‌ها با رویکرد محله‌محور در چارچوب قوانین و مقررات اقدام کنند. این مسئله نیز تحقق محدودی داشته و بنا‌بر اعلام مدیریت وقت حوزه بازآفرینی تحقق ۱۰ تا ۲۰ درصدی نسبت به هدف‌گذاری اولیه داشته است و پس از آن نیز برنامه مسکن ملی مطرح شد که آن هم خروجی قابل‌توجهی برای اقشار مختلف نداشت.

خلاصه مسائل و مشکلات مشترک در برنامه‌ها

۱. توجه به سیاست‌های درونی حوزه مسکن و عرضه آن بدون توجه به مؤلفه‌های اقتصاد کلان همچون ارتقای درآمد، رشد اقتصادی پایدار و افزایش سطح استطاعت خانوار، نمی‌تواند التیام‌بخش شرایط نامطلوب بخش مسکن باشد.[16]

۲. عدم استطاعت دهک‌های پایین درآمدی در مشارکت طرح‌های حمایتی دولت، به‌علت بالا بودن قیمت زمین و هزینه ساخت مسکن به اندازه‌ای است که دهک‌های پایین جامعه به‌هیچ‌‌وجه امکان تأمین مسکن خود را ندارند. سیاستی که ‌دولت‌های مختلف برای حل این مشکل در پیش گرفته‌اند، ارائه وام مسکن و تأمین رایگان زمین برای اقشار نیازمند مسکن بوده است. سیاستگذاری‌های مقطعی در تأمین مسکن مانند طرح اسکان ضربتی 77، طرح استیجاری، طرح مسکن مهر، اجاره‌داری پنج‌ساله و نیز طرح اقدام ملی مسکن باعث بلاتکلیفی دستگاه‌های اجرایی و مردم شده ‌است.[17]

۳. دولت‌ها برای حمایت از اقشار کم‌درآمد، معمولاً بانک‌ها را مجبور می‌کنند که شرایط اعطای وام را ساده‌تر و بازپرداخت آن را طولانی‌تر کنند. همین امر موجب می‌شود که ریسک بازگشت وام برای بانک‌ها بالا باشد و در‌نهایت مجبور به استقراض از بانک مرکزی شوند. کسری بودجه و ناتوانی در تأمین مالی ساخت مسکن به‌خصوص در پروژه‌های کلان، سبب افزایش تورم و مشکلات دیگر می‌شود. بازنگری در شیوه‌های تأمین مالی مسکن مبتنی‌بر تداوم کسری بودجه و ناتوانی در تأمین مالی مسکن ضرورت بازنگری در شیوه‌های تأمین مالی را یادآور می‌شود.[18]

براساس تحلیل پنج دوره اخیر سرشماری نفوس و مسکن از ۱۳۶۵ تا ۱۳۹۵ که در جدول ۱ ارائه شد؛ در تحلیلی کل‌نگر می‌توان گفت که در این دوره آمار تولید مسکن قابل ملاحظه و بخش قابل‌توجهی از کسری موجودی مسکن با وجود رشد جمعیت و رشد بیشتر تعداد خانوار (به‌دلیل کاهش بُعد خانوار) تأمین شده، اما آنچه نگران‌کننده است، افزایش چشمگیر آمار خانه‌های خالی، خانه‌های دوم و افزایش سهم مستأجران با وجود افزایش تولید مسکن است. موضوعی که تأمل بیشتر در تعیین اولویت‌های اقدام و سیاستگذاری در موضوع مسکن در هدف‌گذاری افزایش مالکیت و بازنگری الگوی توزیع و کنترل تقاضای سوداگرانه مسکن و هدایت جریان سرمایه‌گذاری و اعطای تسهیلات حمایتی ساخت و خرید مسکن صرفاً منوط و با احراز سکونت متقاضی را می‌طلبد.

مبتنی‌بر رویکردهای مختلف تأمین یا عرضه زمین، واگذاری برای ساخت، آماده‌سازی، فروش و هزینه‌کرد درآمد اراضی، سیاست زمین صفر و ... در 6 برنامه توسعه به‌نظر می‌رسد. افزایش عرضه زمین تجهیز شده به زیرساخت‌های شهری، حمل‌و‌نقل عمومی، کاربری‌های خدماتی هم اثربخشی فوری و هم گسترده خواهد داشت.

هدایت زمین‌های بایر شهری به عرضه مسکن و خدمات شهری با اخذ مالیات مضاعف که اخیراً توسط مجلس شورای اسلامی مصوب شده‌ و تصمیمات شورای عالی معماری و شهرسازی بر تغییر کاربری این اراضی در صورت عدم عرضه و ساخت مسکن از اقدامات مؤثر در این حوزه است.

همچنین در یک رویکرد تحولی تشکیل بانک زمین از اراضی ساخته نشده و مازاد مجموعه‌های دولتی و شهرداری‌ها، بانک‌ها و نهادهای عمومی غیردولتی، نهادهای نظامی و دانشگاه‌ها و سازمان اوقاف و امور خیریه می‌تواند زمینه مؤثری برای تحقق قانون جهش تولید مسکن، همچنین پیاده‌سازی سیاست‌ها مولدسازی در‌عین توسعه همگام مسکن و شهرسازی و تأمین خدمات شهری و سرانه کاربری‌ها با رعایت ملاحظات تراکمی به‌گونه‌ای که هم شهروندان، هم دولت، هم صاحبان زمین، هم مدیریت شهری به‌طور متوازن و عادلانه منتفع شوند. بر این اساس برنامه‌ریزی مسکن به‌گونه‌ای انجام خواهد شد تا عرضه انواع گونه‌های مسکن متناظر با برش‌های تقاضای بازار با قیمت‌های مختلف تدارک و متناظر با موقعیت اراضی بخشی از عرضه به مسکن استیجاری، اجاره‌داری حرفه‌ای و مسکن در استطاعت و مسکن کم‌درآمدها اختصاص یابد.

در‌مجموع مهم‌ترین مشکل مسکن در کشور عدم سیاستگذاری جامع در این حوزه بوده است. نبود توازن و تعادل بین عرضه و تقاضا، بالا بودن سهم قیمت زمین در هزینه تمام شده املاک، نامتعارف بودن قیمت زمین، محدودیت در تولید مسکن، نگاه کالای سرمایه‌ای به مسکن و نه مصرفی، ناتوانی در کنترل سوداگری در این بخش از‌جمله مهم‌ترین دلایل آشفتگی و التهاب در بازار و بخش مسکن محسوب می‌شوند. همچنین، فاصله بسیار زیاد میزان درآمدها با نرخ مسکن به‌ویژه در کلان‌شهرها باعث سنگینی هزینه‌ها بر دوش مردم و دولت شده ‌است و در‌نتیجه آن ساختار اقتصادی و بودجه‌ای خانوار دچار آشفتگی شده، براساس استانداردهای جهانی حداکثر 30 درصد از هزینه‌های خانوار باید صرف تأمین مسکن شود که با آنچه در شرایط فعلی در کشور است فاصله زیادی دارد. همین مسئله تأثیرات مهمی را در ساختار جمعیتی و اجتماعی کشور ایجاد کرده و یکی از عوامل مؤثر در کاهش رشد جمعیتی و افزایش میانه سنی جمعیت کشور است. آنچه در برنامه‌های توسعه پنج‌ساله کشور به‌عنوان نقص اساسی دیده ‌می‌شود عدم جامع‌نگری در تنظیم این برنامه‌ها بوده است. در‌واقع در هر برنامه صرفاً در بخشی از مشکلات حوزه مسکن تمرکز شده، در‌حالی‌که بازار مسکن و حوزه مسکن یک رکن اساسی در اقتصاد کشور است. مسئله مسکن در کشور هم مسئله سرمایه‌گذاری است و هم مسئله تأمین سرپناه برای شهروندان، در‌هم‌تنیده با موضوعات شهرسازی و آمایش سرزمین و متفاوت برای دهک‌های درآمدی و اقشار حمایتی و آسیب‌پذیر است. از‌این‌رو نگاه جامع‌نگر مبتنی‌بر حکمرانی توسعه باید در این برنامه‌های توسعه قالب باشد، تا بتوان اثر ملموس و پایداری در بخش مسکن داشت. محدود‌نگری، بخشی‌نگری و توجه به برخی تکالیف نمی‌تواند مسئله مسکن را به نتیجه مطلوب برساند.

پیشنهادها و رهنمودها