خلاصه مدیریتی
- علیرغم عدم تصریح در مقدمه توجیهی؛ به نظر میرسد علت اصلی ارائه طرح حاضر، فقدان نهاد راهبر و ناظر واحد و مرجع در حوزه محرومیتزدایی و رفع فقر در کشور میباشد. به عبارتی باتوجهبه اینکه بخش اعظمی از نهضت خدماترسانی و محرومیتزدایی در کشور توسط دستگاههای اجرایی و مؤسسات و نهادهای غیردولتی خارج از قوه مجریه صورت میپذیرد ناهماهنگی و مدیریت جزیرهای در این بخش محل ایراد نمایندگان محترم قرار گرفته است. باتوجهبه دستگاههای اجرایی مشمول این طرح - صرفاً قوه مجریه - به نظر میرسد راهکار ایجاد واحد سازمانی ذیل وزارت کشور عملاً رافع این ایراد نخواهد بود.
2-یکی از ملزومات موفقیت در طرحهای محرومیت زدایی، تمرکز در برنامه ریزی است. اگر یک نهاد مرکزی، متولی برنامه ریزی اعتبارات محرومیت زدایی باشد، می تواند شاخص های محرومیت در مناطق و نقاط محروم را در بخش های مختلف تعیین کند،اقدامات دستگاه های اجرایی را رصد کند و اولویت بندی مناسبی از همه پروژه های در دست اجرا در سطح کشور تهیه کند و متناسب با اولویت بندی ، اعتبارات را به شکل کارآمدتری به طرحها و مناطق کمتر برخوردار تخصیص دهد .درحال حاضر معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم معاون اول رییس جمهور قاعدتا باید چنین نقشی را ایفا کند .
3-طرح پیشنهادی به دنبال ایجاد یک نوع تمرکز است . نکته انحرافی طرح پیشنهادی این است که بجای تمرکز در برنامه ریزی محرومیت زدایی به دنبال تمرکز در اجرا رفته است همان اتفاقی که در تشکیل وزارت جهاد سازندگی رخ داد و می خواست اجرای تمام وظایف تخصصی دستگاه های اجرایی در روستا ها را به عهده بگیرد که موفق نشد.
4-ممکن است استدلال شود که معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم معاون اول رییس جمهور اختیار و اقتدار لازم را برای برنامه ریزی متمرکز محرومیت زدایی و بسیج تمامی دخیلان در محرومیت زدایی اعم از دستگاه های اجرایی در داخل و خارج از قوه مجریه ندارد. در اینصورت باید مسئله را از طریق تقویت این معاونت حل کرد. برابر تصویبنامه شماره 63730 مورخ 1400/11/16 «شورایعالی جهاد سازندگی، امور عشایر و توسعه روستایی» وظیفه اصلی سیاستگذاری در حوزه محرومیتزدایی، رفع فقر و خدمترسانی را عهدهدار است. در این تصویبنامه، دبیرخانه شورا در معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم رئیسجمهور، پیشبینی شده است. بهنظر میرسد جامعیت اعضا، وظایف و اختیارات شورا و دبیرخانه آن نسبت به پیشنهاد ارائه شده در این طرح محرز است.
5- به نظر می رسد اجرای این مصوبه می تواند تا حدود زیادی به معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم معاون اول رییس جمهور برای ایفای نقش خود به عنوان واحد متمرکز برنامه ریزی و نظارتی در محرومیت زدایی کمک کند و درباره شاخصهای محرومیت و نیازمندیهای هر منطقه بر اساس آخرین آمارها و اطلاعات دستگاه های عضو شورا و برخی تداخل ها در اجرا مثل اختلاف بین بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و دهیاریها در بهسازی روستایی مداخله کند و تصمیم بگیرد.
6-در حوزه اجرا با توجه به اینکه استانداران در قلمرو ماموریت خود به عنوان نماینده عالی دولت، مسیولیت اجرای سیاستهای عمومی کشور در ارتباط با وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از بودجه عمومی دولت استفاده می نمایند، نهادهای انقلاب اسلامی، نیروهای انتظامی و شوراهای اسلامی شهر و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی را عهده دار هستند، از این رو می توانند به عنوان راهبران اجرایی سازی سیاستهای محرومیت زدایی در چارچوب اولویتهای کلان، هماهنگی، پیگیری و نظارت را انجام دهند[1]. بنابراین استاندار به عنوان عالیترین مقام اجرایی استان و استاندارد با توجه به ساختار فرابخشی خود میتواند نقش راهبریکننده و هماهنگ کننده اجرا از طریق واحدهای زیرمجموعه استان را خواهد داشت.
مقدمه
در چارچوب نظریه دولت اسلامی مبتنیبر فقه شیعی و پس از پیروزی شکوهمند انقلاب اسلامی و با تأسیس نهادهایی چون جهاد سازندگی، کمیته امداد امام خمینی (ره)، بنیاد مستضعفان، بنیاد مسکن و نیز مشارکتهای گسترده مردمی نهضت خدمترسانی، محرومیتزدایی و رفع فقر در رئوس برنامههای دولت قرار گرفته است. با وجود این در دهههای اخیر بهدلایل متعددی روند این حرکت با فراز و نشیبهایی مواجه شده است. به عقیده طراحان یکی از مهمترین چالشهای این حوزه فقدان نهاد راهبر و سیاستگذار واحد و مرجع است. ازاینرو تعداد 25 نفر از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در طرح خدمترسانی و محرومیتزدایی (به شماره ثبت 854) پیشنهادهایی را در جهت بهبود ساختارها و منابع مربوط به محرومیتزدایی ارائه نمودهاند. در این گزارش طرح مذکور بهتفصیل نقد و بررسی شده است.
ارزیابی کارشناسی
الف) کلیات
- یکی از ملزومات موفقیت در طرحهای محرومیتزدایی، تمرکز در برنامهریزی است. اگر یک نهاد مرکزی، متولی برنامهریزی اعتبارات محرومیتزدایی باشد، میتواند شاخصهای محرومیت در مناطق و نقاط محروم را در بخشهای مختلف تعیین کند، اقدامات دستگاههای اجرایی را رصد کند و اولویت بندی مناسبی از همه پروژههای در دست اجرا در سطح کشور تهیه کند و متناسب با اولویت بندی، اعتبارات را به شکل کارامدتری به طرحها تخصیص دهد.
- در حوزه فقر و محرومیتزدایی برابر تصویب نامه شماره 63730 مورخ 1400/11/16 شورایعالی اداری، شورایعالی عشایر و روستایی به «شورایعالی جهاد سازندگی، امور عشایر و توسعه روستایی» تغییر کرده است. شورایی که وظیفه اصلی آن سیاستگذاری در حوزه محرومیتزدایی، رفع فقر و خدمترسانی است. در این شورا ترکیب تقریباً جامعی از مسئولان دستگاههای اجرایی[2] و نیز شرح وظایف نسبتاً دقیقی[3] پیشبینی شده است که از نقاط مثبت این مصوبه قلمداد میشود. در این تصویبنامه، دبیرخانه شورا در معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم رئیسجمهور، با اختیارات مناسب پیشبینی شده است. براساس این رویکرد میتوان استنباط نمود که تمرکز در برنامهریزی و نظارت دستگاههای اجرایی مطمح نظر بوده است. رویکردی که از نظر علمی و اجرایی نسبت به رویکرد پیشنهادی در طرح «خدمترسانی و محرومیتزدایی» مقبولتر است. در طرح مذکور بهجای تمرکز در برنامهریزی خدمترسانی و محرومیتزدایی بر تمرکز در اجرا تأکید شده است. سازوکاری که نمونه آن پیش از این در زمان تشکیل وزارت جهاد کشاورزی روی داد و از آن بهعنوان یکی از عوامل اصلی وقفه در نهضت خدمترسانی، محرومیتزدایی و رفع فقر یاد میشود.
- یکی از مهمترین دلایل عدم تحقق اهداف محرومیتزدایی، عدم هماهنگی و موازیکاری دستگاههای اجرایی است. علیرغم عدم تصریح در مقدمه توجیهی؛ بهنظر میرسد علت اصلی ارائه طرح حاضر، فقدان نهاد راهبر و ناظر واحد و مرجع در حوزه محرومیتزدایی در کشور است. بهعبارتی با توجه به اینکه بخش اعظمی از نهضت خدماترسانی و محرومیتزدایی در کشور توسط دستگاههای اجرایی و مؤسسات و نهادهای غیردولتی خارج از قوه مجریه (بنیاد مستضعفان انقلاب اسلامی، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و ...) صورت میپذیرد ناهماهنگی و مدیریت جزیرهای در این بخش محل ایراد نمایندگان محترم قرار گرفته است. با توجه به اینکه در طرح پیشنهادی دستگاههای اجرایی مشمول، صرفاً قوه مجریه را دربرمیگیرد بهنظر میرسد راهکار ارائه شده عملاً رافع این ایراد نخواهد بود.
- ایجاد رفاه، رفع فقر و برطرف ساختن هر نوع محرومیت از اهداف دولت جمهوری اسلامی ایران است[4] [۱]. از ابتدای انقلاب اسلامی و با ایجاد نهادهای انقلابی چون جهاد سازندگی، بنیاد مستضعفان، بنیاد مسکن و ... اقدامهای قابلتوجهی در این حوزه صورت پذیرفته است. با وجود این به اذعان طیف وسیعی از صاحبنظران و محققان، تحقق مطلوب محرومیتزدایی و خدمترسانی به اقشار ضعیف و کمدرآمد مستلزم توسعه متوازن و پایدار است [۲][۳][۴]. بهعبارت دقیقتر توسعه منطقهای همهجانبه و مستمر – با تأکید بر وجوه اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی - کلید اصلی ریشهکنی فقر و محرومیت است. این درحالی است که شواهد و مستندات فراوانی مؤید نابرابری در سطوح مختلف توسعه است که این مهم در طرح پیشنهادی مغفول واقع شده است.
- ضمن تأیید و تأکید بر تعیین متولی مناسب جهت هدایت و راهبری طرحهای خدمترسانی و محرومیتزدایی بهنظر میرسد که ایجاد تحول در نهضت خدمترسانی و محرومیتزدایی مستلزم شناخت و آسیبشناسی کامل شرایط موجود و پیشبینی سازوکارهای جامعی در اینخصوص است. درحال حاضر نداشتن تصویری روشن از وضعیت محرومیت در کشور، ناپایداری اعتبارت و عدم تخصیص کامل آن، موازیکاری و عدم هماهنگی متولیان محرومیتزدایی، فقدان ضمانت اجرایی بسیاری از برنامههای محرومیتزدایی، ضعف در راهبری و هماهنگی دستگاههای اجرایی در حوزه خدمترسانی، محرومیتزدایی و رفع فقر و ... برخی از چالشهای مذکور هستند [۵][۶][۷]. چالشهایی که نیاز است بهصورت هماهنگ و در قالب یک طرح یا لایحه چارچوب و ضوابط مناسبی در اینخصوص پیشبینی شود. بدیهی است نگاه بخشی و موضوعی به این چالشها به تدوین قوانینی منجر خواهد شد که از یکپارچگی عمودی و افقی لازم با اسناد بالادستی و قوانین مشابه برخوردار نبوده و در بلندمدت نیز زمینهساز تشدید چالشهای این حوزه خواهد شد.
- طرح حاضر، با هدف ادغام کلیه ساختارها و منابع مربوط به محرومیتزدایی در دستگاههای اجرایی و سازماندهی آن در قالب یک واحد سازمانی وابسته به وزارت کشور ارائه شده است. در این رابطه لازم به توضیح است، مرتبطترین وظیفهای که وزارت کشور[5] در حوزه محرومیتزدایی میتواند ایفا نماید «هماهنگی در جهت توسعه امور عمرانی شهرها و روستاها و هدایت و پشتیبانی فنی- اجرایی شهرداریها و دهیاریها و نظارت بر اجرای قوانین و مقررات مربوط به آنها» است. بنابراین هدف طرح پیشنهادی (تعیین وزارت کشور بهعنوان نهاد متمرکز مرکزی محرومیتزدایی) فراتر از وظیفه وزارت کشور در این حوزه (هماهنگی در جهت توسعه امور عمرانی شهرها و روستاها و پشتیبانی از شهرداریها و دهیاریها و نظارت بر قوانین و مقررات مربوطه ) است. حتی با فرض پذیرش پیشنهاد مطرح شده، باید گفت هدف محرومیتزدایی با ایجاد یک واحد سازمانی وابسته در این وزارتخانه محقق نخواهد شد و حذف ساختار، منابع (نیروی انسانی و امکانات مورد نظر) سایر دستگاهها و ایجاد ساختاری جدید در وزارت کشور مستلزم تعیین شاخصهای دقیق و روزامد از محرومیت و تعیین دقیق اختیارات برای کلیه دستگاههای اجرایی و وزارت کشور است. مضافاً اینکه همانگونه که پیشتر نیز گفته شد، نهاد ذیربط این امر، ریاست جمهوری است، در غیر اینصورت با اصل یکصدوسیوچهارم قانون اساسی مغایرت دارد.
- از آنجایی که محرومیتزدایی، ابعاد و مولفه های متعددی دارد و از طرفی ارتباط نزدیک مفهوم محرومیت با مفاهیمی مانند فقر، طرد اجتماعی، بی عدالتی و توسعه نیافتگی، سبب شده است تا بسیاری از محققان این مفاهیم را معادل هم در نظر بگیرند، لذا در طرح مذکور تعریف و تبیین مفهوم محرومیتزدایی ضروری است تا براساس آن، در خصوص حذف ساختارهای موازی، تدوین شرح وظایف مشخص، تامین اعتبار و ایجاد ساختار جدید تصمیم گیری شود. خاطر نشان میسازد طبق اصل چهلوهشتم قانون اساسی[6] ابعاد محرومیتزدایی مشخص شده است که میتواند معیار مناسبی برای این امر باشد که در طرح مغفول واقع شده است.
- اگرچه به لحاظ پاسخگویی وزیر کشور دراین باره می تواند به مجلس پاسخگو باشد اما به لحاظ فنی و تخصصی بودن دستگاه ها ، وزارت کشور تخصص و قدرت اداری آن را ندارد که به همه وزارتخانه ها بخشنامه صادر کند و نقش هماهنگ کننده را ایفا نماید. هماهنگ کردن وزارتخانه ها از اختیارات رییس جمهور و معاون اول رییس جمهور است و سازمان های مستقل تحت نظر رییس جمهور ( مثل سازمان اداری و استخدامی و سازمان برنامه و بودجه) به نیابت از رییس جمهور اختیار دارند که در حیطه وظایفشان به همه وزارتخانه ها از جمله وزارت کشور بخشنامه و دستورالعمل صادر کنند. وزارت کشور می تواند به استانداران ، فرمانداران و بخشداران بخشنامه صادر کند. می تواند استقرار مدیریت محلی روستایی را با استفاده از سازمان های محلی مثل شوراهای اسلامی روستا و دهیاری ها دنبال کند .
ب)بررسی مفاد طرح
طرح «خدمترسانی و محرومیتزدایی» فاقد مقدمه توجیهی است. در این طرح حکم پیشنهادی نمایندگان عیناً در مقدمه توجیهی نیز درج شده است. طبق ماده (127) قانون آییننامه داخلی مجلس، طرحها، باید داراى موضوع و عنوان مشخص باشند و دلایل لزوم تهیه و پیشنهاد آن در مقدمه بهوضوح درج شود. بهمنظور جلوگیری از سوءتعبیر و تفسیر متفاوت از نظر قانونگذار؛ نیاز است عبارتهای «دولت» (که دارای معانی متفاوتی است) و «دستگاههای اجرایی» (که در قوانین دارای تعاریف متفاوتی است)، تعریف گردند. عدم تعریف عبارت ذکر شده، با اصول قانوننویسی صحیح موضوع بند «9» سیاستهای کلی نظام قانونگذاری مغایرت دارد.
- معاونت رئیسجمهور، دستگاه اجرایی نیست، لذا ذکر آن در شمار دستگاههای اجرایی بهلحاظ حقوقی ایراد دارد.
- طبق اصل یکصدوبیستوچهارم قانون اساسی، معاونتهای رئیسجمهور با تشخیص وی ایجاد، انحلال یا ادغام میشوند لذا حکم به ادغام معاونت امور محرومان و روستایی رئیسجمهور در وزارت کشور با این اصل مغایرت دارد.
- از حیث رعایت اهداف قانون بودجه مغایر با اصول بودجهریزی بوده و توصیه نمیشود.
- نوع سازمان پیشنهادی و عنوان آن در طرح حاضر مشخص نشده است.
- اهداف، وظایف و مأموریتها سازمان پیشنهادی نامشخص است؛ ازاینرو ضروری است که این مقولهها تصریح گردیده و یا وظیفه تعیین آن به دولت محول شود.
- با توجه به مفاد طرح حاضر، راهبری و نظارت بر امور محرومیتزدایی و رفع فقر به وزارت کشور محول خواهد شد. فارغ از اینکه واگذاری چنین اختیاراتی در حوزه وظایف وزارت کشور نیست، ضروری است هرگونه اطلاعات درخصوص برنامهها، سامانهها، بودجههای تخصیصی، گزارش عملکرد کمّیوکیفی از همان مرجع دریافت و براساس آن اقدامهای مقتضی صورت پذیرد. بر این اساس با توجه به تبصره موجود بهنظر میرسد عبارت اخیر مادهواحده زائد است.
جمعبندی و پیشنهادها
به عقیده طراحان یکی از مهمترین چالشهای حوزه محرومیت زدایی فقدان نهاد راهبر و سیاستگذار واحد و مرجع است. ازاینرو تعداد 25 نفر از نمایندگان محترم مجلس شورای اسلامی در طرح خدمترسانی و محرومیتزدایی ادغام کلیه ساختارها و منابع مربوط به محرومیتزدایی در دستگاههای اجرایی و سازماندهی آن در قالب یک واحد سازمانی وابسته به وزارت کشور را پیشنهاد داده اند. طرح پیشنهادی به دنبال ایجاد یک نوع تمرکز است . نکته انحرافی طرح پیشنهادی این است که بجای تمرکز در برنامه ریزی محرومیت زدایی به دنبال تمرکز در اجرا رفته است . باتوجهبه ساختار تعاملی و نسبتاً مناسب پیشبینیشده بین نهاد سیاستگذار و مجری در حوزه محرومیتزدایی و خدمترسانی و جامعیت اعضا، رویکردها، وظایف و اختیارات «شورایعالی جهاد سازندگی، امور عشایر و توسعه روستایی» و دبیرخانه آن نسبت به پیشنهاد ارائه شده در این طرح محرز میباشد. به نظر می رسد اجرای این مصوبه می تواند تا حدود زیادی به معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم معاون اول رییس جمهور برای ایفای نقش خود به عنوان واحد متمرکز برنامه ریزی و نظارتی در محرومیت زدایی کمک کند . در حوزه اجرا با توجه به اینکه استانداران در قلمرو ماموریت خود به عنوان نماینده عالی دولت، مسیولیت اجرای سیاستهای عمومی کشور در ارتباط با وزارتخانه ها، موسسات و شرکتهای دولتی و سایر دستگاه هایی که به نحوی از بودجه عمومی دولت استفاده می نمایند، نهادهای انقلاب اسلامی، نیروهای انتظامی و شوراهای اسلامی شهر و شهرداریها و موسسات عمومی غیردولتی را عهده دار هستند، از این رو می توانند به عنوان راهبران اجرایی سازی سیاستهای محرومیت زدایی در چارچوب اولویتهای کلان، هماهنگی، پیگیری و نظارت را انجام دهند. بنابراین استاندار به عنوان عالیترین مقام اجرایی استان و استاندارد با توجه به ساختار فرابخشی خود میتواند نقش راهبریکننده و هماهنگ کننده اجرا از طریق واحدهای زیرمجموعه استان را خواهد داشت. اگرچه در ارتباط با واگذاری این امر به استانداران ابهاماتی همچون چگونگی نظارت استانداران به عنوان نماینده عالی دولت بر واحد های محلی و مدیران آن ها، ارتباط و تعامل استانداران با شوراهای اسلامی روستا، بخش ، شهر و استان، تعریف نقش آن ها در نظام تصمیم گیری استانی، ابزارهای مدیریتی که استانداران برای انجام وظایف خود ( سازماندهی، تامین نیروی انسانی ، درامد های استانی و بودجه ، عوارض و مالیات محلی و. . ) می توانند استفاده کنند، ملاحظه می شود.
بنابراین در کنار ایرادهای فنی ذکر شده طرح حاضر بهلحاظ حقوقی نیز دارای مشکلاتی است، ازاینرو اگرچه کلیات طرح و ضرورت مشکل تایید میشود اما سازوکار ارایه شده در طرح کمکی به بهبود شرایط نخواهد کرد.
گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب)
هدف طرح ادغام کلیه ساختارها و منابع مربوط به محرومیتزدایی در دستگاههای اجرایی و سازماندهی آن در قالب یک واحد سازمانی وابسته به وزارت کشور است. با عنایت به اینکه درحال حاضر «معاونت توسعه روستایی و مناطق محروم» در نهاد ریاستجمهوری وجود دارد پیشنهاد میشود بهجای ایجاد ساختار جدید، از طریق بازتعریف وظایف و مأموریتها، معاونت مذکور بهعنوان واحد متمرکز برنامهریزی و نظارت در حوزه محرومیتزدایی نقشآفرینی کند.
