تصویر منابع و مصارف شهرداری تهران (بودجه مصوب سال 1402)

نوع گزارش : گزارش های راهبردی

نویسنده

کارشناس گروه بودجه استانی و شهرداریها دفتر مطالعات بخش عمومی مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

چکیده

در گزارش حاضر بودجه شهرداری تهران در سال ۱۴۰۲ مورد بررسی اجمالی قرار گرفته است. سنجش وضعیت مالی شهرداری ها از آن جهت حائز اهمیت است که چگونگی تأمین مالی فعالیت های شهرداری می تواند آثار کوتاه مدت و بلندمدتی بر کیفیت ارائه این خدمات داشته باشد. ازسوی دیگر، بخشی از منابع شهرداری ها از محل تسهیم درآمد حاصل از برخی پایه های مالیاتی یا کمک های دولتی تأمین می شود و پایش مستمر پایداری مالی شهرداری ها جهت پیشگیری از سرایت ناترازی ها در سطح محلی به سطح ملی یک ضرورت است.
در بودجه مصوب سال ۱۴۰۲ شهرداری تهران، منابع – مصارف عمومی در حدود ۷۶ هزار میلیارد تومان برآورد شده است. عمده منابع از محل درآمدهای ناشی از ساخت وساز در محدوده شهر (۵۰%) و عوارض قانون مالیات بر ارزش افزوده (%۲۰) تأمین می شود و استقراض (۶%) یا فروش اموال (۸%) سهم کمی در تأمین منابع این بودجه دارد. همچنین، بخش بسیار ناچیزی (کمتر از ۱ درصد) از منابع عمومی شهرداری تهران از طریق کمک های اعطایی دولت و سازمان های دولتی تأمین می شود.
منابع یاد شده عمدتاً صرف تملک دارایی های سرمایه ای (۴۷%) و هزینه های جاری (۴۵%) شده و مابقی (۸%) به تملک دارایی های مالی و بازپرداخت بدهی ها اختصاص یافته است. عمده مخارج شهرداری تهران در حوزه حمل ونقل و ترافیک (%۴۳)، توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری (۱۵%) و خدمات شهری و محیط زیست (۱۵%) قابل طبقه بندی است.

کلیدواژه‌ها

موضوعات

خلاصه مدیریتی

بررسی وضعیت مالی دولت‌های محلی در سطح ملی از‌این‌رو حائز اهمیت است که:

  • براساس مجموعه‌ای از قوانین کشور و با هدف تمرکززدایی مالی و اجرایی، بخشی از منابع و مصارف عمومی به سطوح مدیریت محلی واگذار شده‌است. بنابراین، هرگونه تصمیم‌گیری درخصوص افزایش یا کاهش تمرکز در حوزه‌های مالی و مدیریتی مستلزم سنجش وضعیت مالی دولت‌های محلی است.
  • عدم مدیریت مالی مناسب در سطح شهرداری‌ها و ناترازی بودجه در سطح دولت‌های محلی، اتکای آنها به کمک‌های اعطایی ازسوی دولت مرکزی را افزایش داده و در میان‌مدت می‌تواند تعهدات مالی سنگینی برای دولت به وجود آورد. لذا پایش عملکرد مالی شهرداری‌ها جزئی از فرایند پایش تعهدات احتمالی دولت است.

با این مقدمه، گزارش حاضر به ارائه تصویری کلی از بودجه شهرداری تهران در سال 1402 پرداخته‌است. بودجه شهرداری تهران از دو بخش بودجه عمومی و بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه تشکیل شده‌است که در سال 1402:  

  • مجموع منابع بودجه عمومی شهرداری تهران در حدود 76 هزار میلیارد تومان است که بخش عمده آن از محل درآمدهای ناشی از توسعه شهر (50%)، عوارض قانون مالیات بر ارزش‌افزوده (20%)، فروش اموال (8%) و استقراض (6%) تأمین می‌شود. کمک‌های اعطایی ازسوی دولت و سازمان‌های دولتی سهم بسیار کمی در تأمین منابع مالی شهرداری تهران دارند که نشان‌دهنده بالا بودن استقلال مالی این نهاد است.
  • مخارج بودجه عمومی شهرداری تهران در سه دسته اعتبارات هزینه‌ای (45%)، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (47%) و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (8%) طبقه‌بندی شده‌است. همچنین، طبقه‌بندی اعتبارات یاد شده به تفکیک حوزه‌های مأموریتی و به تفکیک واحدهای اجرایی زیرمجموعه شهرداری تهران نیز ارائه شده‌است.
  • مجموع منابع و مصارف سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه در حدود 63 هزار میلیارد تومان برآورد شده که حدود 45 هزار میلیارد تومان آن از محل بودجه عمومی شهرداری تأمین می‌شود. به‌بیان‌دیگر، بودجه مجموعه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه بیش از 70 درصد به منابع دریافتی از بودجه عمومی شهرداری وابسته بوده و بودجه خالص منابع و مصارف سازمان‌ها و شرکت‌ها در حدود 18 هزار میلیارد تومان (20 درصد از کل بودجه شهرداری) برآورد شده‌است.
  • بودجه مصوب شهرداری تهران در سال 1402 در مقایسه با بودجه مصوب سال 1401، 51 درصد رشد داشته است که در سمت منابع متأثر از افزایش قابل‌توجه درآمدها (67 درصد) بوده و در سمت مصارف، متأثر از رشد اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (71 درصد) است.
  • در حدود 43 درصد از مصارف شهرداری تهران در سال 1402، به حوزه «حمل‌ونقل و ترافیک» اختصاص یافته‌است. اعتبارات این حوزه در مقایسه با بودجه سال 1401، بیش از 80 درصد رشد داشته است. اعتبارات پیش‌بینی شده در حوزه‌های «توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری»، «خدمات‌شهری و محیط‌زیست»، و «امور اجتماعی و فرهنگی» به‌ترتیب با 15، 15 و 10 درصد از اعتبارات در رتبه‌های بعدی قرار دارند.
  • از مجموع بالغ بر 34 هزار میلیارد تومان اعتبارات هزینه‌ای، بیش از 20 هزار میلیارد تومان (حدود 60 درصد) به‌صورت صریح تحت عنوان حقوق و مزایا طبقه‌بندی شده‌است. از این میزان حدود 10 هزار میلیارد تومان به بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه انتقال یافته و 10 هزار میلیارد تومان باقیمانده به کارکنان شهرداری تهران (مناطق و واحدهای ستادی) پرداخت می‌شود. تعداد و مبالغ برآورد شده برای پرداخت به کارکنان شهرداری تهران، به تفکیک واحدهای اجرایی و نوع قرارداد در بودجه مصوب شهرداری تهران آمده و در این گزارش بررسی شده‌است. بر این اساس:
    • بالغ بر 18 هزار نفر در مناطق 22 گانه شهرداری تهران و بیش از 5 هزار نفر در واحدهای ستادی شهرداری تهران شاغل هستند.
    • متوسط هزینه ماهیانه شهرداری تهران بابت پرداخت حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر هریک از کارکنان خود در حدود 37 میلیون تومان برآورد شده‌است. براساس محاسبات انجام‌شده، پس از کسر کسور قانونی (مالیات، بیمه و سایر کسور قانونی) متوسط حقوق و مزایای دریافتی کارکنان به حدود 21 میلیون تومان می‌رسد.

 

ازجمله نقاط مثبت و قابل‌توجه در فرایند بودجه‌ریزی در شهرداری تهران، نقش شورای اسلامی شهر تهران در مدیریت هزینه‌های شهرداری در سال‌های اخیر بوده است. براساس بررسی‌های انجام‌شده، در اکثر سال‌های گذشته، بودجه مصوب شورا نسبت به لایحه دریافتی از شهرداری کاهش یافته‌است؛ موضوعی که عکس آن در رابطه مجلس و دولت مشاهده می‌شود.

یکی دیگر از نقاط مثبت بودجه شهرداری تهران، شفافیت در ارائه برنامه‌ها و فعالیت‌های واحدهای اجرایی و تعریف شاخص‌هایی کمّی برای سنجش این فعالیت‌هاست. همچنین شفافیت در ارائه جزئیات یاد شده درخصوص کارکنان شهرداری تهران، ازجمله نقاط قوت سند بودجه شهرداری تهران است. با وجود این، لازم است این شفافیت به ارائه به‌هنگام گزارش‌های عملکرد مالی و تفریغ بودجه شهرداری نیز تسری یابد. همچنین ارائه شفاف وضعیت بدهی‌ها و مطالبات و ارائه شفاف و به‌موقع گزارش‌های مالی حسابرسی‌شده شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه ازجمله موارد قابل‌بهبود در گزارش‌گری مالی ازسوی شهرداری تهران است.

در پایان این نکته شایان توجه است که منابع اصلی این گزارش، بودجه «مصوب» شهرداری تهران در سال‌های اخیر و به‌ویژه سال 1402 است. بدیهی است که درک دقیق‌تر از عملکرد مالی شهرداری تهران نیازمند تمرکز بر گزارش‌های عملکرد مالی شهرداری، تفریغ بودجه، صورت‌های مالی و حسابرسی آنهاست که مستلزم بررسی‌های تخصصی‌تر است.

مقدمه

‌شهرداری‌ها، اگرچه برخی از وظایف حاکمیتی و ارائه خدمات عمومی به شهروندان را برعهده دارند، اما به‌موجب قانون[1] نهاد عمومی غیردولتی محسوب می‌شوند و لذا از نظر اجرایی و مالی از دولت مستقل هستند. از نظر مالی و به‌موجب قانون، تصویب، اصلاح و تفریغ بودجه سالیانه شهرداری‌ها و مؤسسات و شرکت‌های وابسته به آنها ازجمله وظایف شوراهای اسلامی شهر است.[2] با این حال، براساس استانداردهای بین‌المللی مالیه شهرداری‌ها و دولت‌های محلی بخشی از مالیه عمومی محسوب‌می‌شود و تأمین مالی فعالیت‌های شهرداری‌ها، فارغ از اثرگذاری مستقیمی که بر کمّ‌وکیف خدمت‌رسانی به شهروندان در سطح محلی دارد، می‌تواند بر وضعیت مالی دولت‌ها نیز تأثیرگذار بوده یا از آن تأثیر بپذیرد. ازاین‌رو، شناخت و ارزیابی بودجه شهرداری‌ها، به‌ویژه کلان‌شهر‌ها و در رأس آنها شهرداری پایتخت، در سطح ملی دارای ضرورت و اهمیت است.

در بخش نخست، این گزارش، به‌ضرورت و اهمیت توجه به بودجه شهرداری‌ها در سطح ملی پرداخته شده‌است. در بخش دوم، ساختار بودجه شهرداری تهران (با تمرکز بر بودجه سال 1402) تشریح شده‌است و کلیات آن مورد بحث و بررسی قرار گرفته است. در بخش سوم، از منظر اعداد و ارقام به بودجه سال 1402 شهرداری تهران پرداخته شده و ترکیب منابع و مصارف و برخی جزئیات آن بررسی شده‌است. درنهایت، جمع‌بندی و پیشنهادهایی برای مطالعات و تحلیل‌های آینده ارائه شده‌است.

توجه به دو نکته در مطالعه گزارش حاضر حائز اهمیت است: اولاً، در این گزارش تلاش شده تا بیشتر توصیفی از ساختار، ارقام و احکام بودجه شهرداری تهران ارائه شود و ارزیابی‌های نقادانه و تعیین موشکافانه نقاط قوت و ضعف به گزارش‌های آتی موکول می‌شود. ثانیاً، از آنجا که منابع اصلی این گزارش، بودجه «مصوب» شهرداری تهران در سال‌های گذشته و به‌ویژه سال 1402 می‌باشد، مقایسه‌های بین زمانی این گزارش نیز عمدتاً براساس مقادیر «مصوب» انجام شده‌است. بدیهی است که درک دقیق‌تر از عملکرد مالی شهرداری تهران نیازمند تمرکز بر گزارش‌های عملکرد مالی شهرداری، تفریغ بودجه، صورت‌های مالی و حسابرسی آنهاست که نیازمند بررسی‌های تخصصی‌تر است. با این حال، همچنان با استفاده این ارقام و مقایسه‌ها می‌توان تصویر اولیه‌ای از مالیه شهرداری تهران به‌دست‌آورد که هدف این گزارش را محقق می‌نماید.

  1. ضرورت و اهمیت توجه به مالیه شهرداری‌ها در سطح ملی

همان‌طور که اشاره شد، شهرداری‌ها به‌موجب قوانین کشور دارای استقلال اجرایی و مالی از دولت مرکزی بوده و درخصوص موضوعات مالی مرتبط با بودجه نیز تحت نظارت شوراهای اسلامی شهر قرار دارند که خود مستقیماً با آرای شهروندان انتخاب می‌شوند. به این ترتیب، در ابتدای امر باید به این سؤال پاسخ داد که بررسی بودجه شهرداری‌ها در سطح ملی چه ضرورتی دارد؟ ضرورت و اهمیت این موضوع، به‌ویژه درخصوص کلان‌شهرها و بالاخص در مورد شهرداری پایتخت، از جهات زیر ضروری و مهم است:

اول، یکی از اهداف اساسی از استقلال مالی و اجرایی شهرداری‌ها (دولت‌های محلی)، چنانچه در ادبیات تمرکززدایی مطرح است، افزایش کارایی و بهینه‌سازی ارائه بخشی از کالا و خدمات عمومی به شهروندان یک جامعه است. با وجود این، این استقلال به‌موجب قوانینی تأمین شده که در سطح ملی به تصویب رسیده است و چارچوب وظایف و اختیارات شهرداری‌ها نیز به‌موجب همین قوانین تعیین شده‌است. به تعبیر دیگر، محدوده استقلال مالی و اجرایی شهرداری‌ها در سطح ملی و به‌واسطه قوانین ملی تعیین شده‌است و بدیهی است سیاست‌گذار برای بهبود یا نظارت بر این قوانین نیاز است تا از جهات مختلف ارزیابی مناسبی از وضعیت مالی شهرداری‌ها در اختیار داشته‌باشد. به‌طور مشخص، در سال‌های اخیر، طرح‌هایی با عناوینی نظیر «مدیریت جامع خدمات‌شهری»، «مرد می‌سازی حکمرانی» و... در دستور کار کمیسیون‌ها و صحن علنی مجلس شورای اسلامی قرار گرفته که با هدف تمرکززدایی در حوزه ارائه خدمات عمومی و واگذاری بخشی از خدمات عمومی به شهرداری‌ها ارائه شده‌است. طبیعی است مقدمه قانون‌گذاری در این حوزه و افزایش وظایف و اختیارات شهرداری‌ها، بررسی پایداری مالی آن‌هاست که قسمتی از آن در بودجه شهرداری‌ها منعکس می‌شود.

دوم، استقلال مالی شهرداری‌ها را نباید به عدم ارتباط مالی ایشان و دولت تعبیر کرد. اگرچه تصمیمات مالی شهرداری‌ها که در قالب بودجه سالیانه ایشان منعکس می‌شود مصوب شوراهای اسلامی شهر و تحت نظارت ایشان است، اما ارتباط مالی بین دولت و شهرداری‌ها به‌صورت‌های مختلفی وجود دارد:

  • درآمدهای عمومی شهرداری‌ها: بخش قابل‌توجهی از درآمد شهرداری‌ها (به‌ویژه شهرداری تهران) از طریق الگوهای تسهیم مالیاتی[3] تأمین می‌شود که در قوانین ملی تعیین شده‌است. برای نمونه، در قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، بخشی از درآمدهای حاصل از این قانون، تحت عنوان عوارض، در اختیار شهرداری‌ها قرار می‌گیرد.
  • کمک‌های دولت و سازمان‌های دولتی: بخشی از منابع درآمدی شهرداری‌ها (به‌ویژه شهرهای کوچک) از طریق کمک‌های دولت و سازمان‌های دولتی صورت‌می‌گیرد که یا به‌صورت موردی (برای پروژه‌های مشخص) و یا به‌صورت نظام‌مند (و در قالب قوانین و الگوهای از پیش تعیین‌شده) صورت‌می‌گیرد. از این کمک‌ها با عنوان پرداخت‌های انتقالی بین‌دولتی[4] یا کمک‌های دولتی نیز یاد می‌شود.
  • تعهدات احتمالی: از آنجا که عملکرد مالی نامطلوب شهرداری‌ها و تأمین مالی ناپایدار توسط آنها می‌تواند منجر به بروز بحران‌های مالی و کسری بودجه در سطح شهرداری شود و ارائه خدمات توسط شهرداری‌ها را مختل کند، در بسیاری از موارد کمک و مداخله دولت را برای رفع کسری بودجه شهرداری در پی دارد. به‌عبارت دیگر، بدهی‌ها و تعهدات مالی شهرداری‌ها، در صورت وقوع بحران، قابلیت سرایت به دولت را دارند و در رده تعهدات احتمالی[5] دولت قابل طبقه‌بندی است. به این ترتیب، سنجش پایداری مالی شهرداری‌ها در سطح ملی نیز بسیار حائز اهمیت است. در ادبیات تمرکززدایی مالی، توجه به مخاطرات اخلاقی[6] در رابطه مالی دولت‌های مرکزی و دولت‌های محلی مورد تأکید است. زیرا در صورت تأمین مالی ناپایدار فعالیت‌های شهری در یک دوره، ریسک انباشت بدهی‌های شهرداری به دوره بعد و در صورت وقوع بحران مالی به دولت منتقل می‌شود.

موارد بالا، به روشنی ضرورت و اهمیت توجه به مالیه شهرداری‌ها در سطح ملی را توضیح می‌دهد. علاوه‌بر نکات یاد شده، در بسیاری از استانداردهای بین‌المللی مانند دستورالعمل آمارهای مالی دولت (GFSM)، دولت‌های محلی (ایالت‌ها و شهرداری‌ها) و سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه آنها، هرچند دارای استقلال مدیریتی و مالی از دولت مرکزی باشند، به‌جهت تفاوت‌های بنیادینی که با بخش خصوصی در اقتصاد دارند، جزئی از بخش عمومی به‌حساب آمده و آمارهای مالی ایشان نیز براساس استانداردهای گزارش‌گری مالی دولت‌ها تهیه و تدوین می‌شود؛ تنها در این صورت است که تصویر دقیقی از سهم بخش‌های مختلف اقتصادی و همچنین آثار سیاست‌های بودجه‌ای یا اقتصادی خواهیم داشت.

 

 

 

  1. ساختار بودجه شهرداری تهران

بودجه سندی است که در ظاهر مخارج سال مالی آتی در آن پیش‌بینی شده و نحوه تأمین مخارج از محل منابع مالی گوناگون برآورد می‌شود؛ اما در حقیقت، بودجه سند سیاست‌گذاری یک‌ساله بوده و اولویت‌ها و جهت‌گیری‌های عملیاتی در آن مشخص می‌شود. علاوه‌بر این، در فرایند تصویب بودجه، مدیریت یک مجموعه (در اینجا: شهرداری تهران)، مجوز تأمین این منابع و هزینه‌کرد آنها را از نهاد ناظر بر خود (در اینجا: شورای اسلامی شهر تهران) دریافت می‌کند و به این ترتیب، بودجه مصوب مبنای نظارت مالی ناظر بر مدیریت مجموعه قرار می‌گیرد و بستری برای گزارش به شهروندان فراهم می‌کند.. ساختار بودجه شهرداری تهران در سال 1402 در سه بخش کلی قابل تقسیم است:

 

  1. تطبیق بودجه با برش سالیانه برنامه چهارم تحول و پیشرفت شهر تهران

یکی از اصول بودجه‌ریزی مدرن، حفظ ارتباط و هماهنگی بودجه سالیانه با برنامه‌های میان‌مدت است که می‌تواند انضباط مالی را تقویت کرده و برنامه‌ریزی یک‌ساله (بودجه) را در راستای تحقق اهداف راهبردی دولت‌ها (اعم از دولت‌های مرکزی یا محلی) قرار دهد. به همین منظور، در بخش نخست بودجه سال 1402 شهرداری تهران، نگاشتی میان راهبردها و محورهای تحولی برنامه چهارم شهر تهران[7] با برنامه‌ها و فعالیت‌های مندرج در بودجه سال 1402 ترسیم شده‌است.

اگرچه انطباق بودجه با برش سالیانه برنامه میان‌مدت یک ضرورت است، اما شایسته است این امر در قالب تعیین اهداف کمّی، میزان پیشرفت مورد انتظار هریک از برنامه‌ها و پیش‌بینی میان‌مدت منابع و مصارف مورد نیاز انجام شود تا در انتهای سال، با سنجش میزان تحقق این اهداف، بتوان ارزیابی مناسبی از کیفیت اجرای برنامه‌های میان‌مدت به‌دست‌آورد. با این توضیح، آنچه در بخش ابتدایی بودجه سال 1402 شهرداری تهران آمده است، تا رسیدن به نقطه مطلوب و اثرگذار فاصله دارد.

 

  1. ماده واحده و تبصره‌ها (احکام بودجه)

در بخش دوم بودجه و در قالب 23 تبصره، احکام مرتبط با فعالیت‌ها و عملکرد مالی شهرداری تهران در سال 1402 به تصویب شورای اسلامی شهر تهران رسیده است. بخش عمده تبصره‌ها با هدف ایجاد انضباط مالی و تنظیم رابطه مالی شهرداری با سایر اشخاص حقیقی و حقوقی (اعم از دولت، مؤسسات مالی، واحدها و سازمان‌های تابعه، و...) تنظیم شده‌است. ازجمله مهم‌ترین احکام مرتبط با حوزه انضباط مالی می‌توان به مواردی نظیر: 1. تجمیع حساب‌های شهرداری و مؤسسات وابسته در خزانه (تبصره «۱»)، 2. استقرار نظام بودجه‌ریزی مبتنی‌بر عملکرد (تبصره «۵»)، 3. سقف و قواعد کمک و حمایت از اشخاص حقیقی و حقوقی با تشخیص شهردار (تبصره «۶»)، 4. کاهش وابستگی بودجه مؤسسات وابسته به منابع عمومی شهرداری (تبصره «۸») و 5. تعیین قواعد تفویض اختیار و سقف معامله شهرداری با دولت، نهادهای عمومی و اشخاص، و ... اشاره کرد.

 

  1. جداول کلان و ردیف‌های منابع و مصارف (ارقام بودجه)

شاید مهم‌ترین بخش بودجه که می‌تواند برآوردی از وضعیت مالی شهرداری در سال 1402 ارائه کند، جداول و ردیف‌های منابع و مصارف بودجه باشد. این جداول و طبقه‌بندی منابع و مصارف شهرداری تهران، بسیار مشابه بودجه دولت بوده و براساس استانداردهای مشخصی ارائه شده‌است که قابلیت مقایسه بین‌سالی را نیز فراهم می‌آورد. بخش بعدی این گزارش، به بررسی کلیات و برخی از جزئیات این جداول اختصاص یافته‌است.

در اینجا توجه به این نکته ضرورت دارد که اگرچه بررسی محتوای بودجه سالیانه شهرداری می‌تواند تصویری کلی از وضعیت مالی آن ارائه کند، اما برای در اختیار داشتن تصویر دقیق‌تر، به‌ویژه از زاویه پایداری مالی، لازم است موارد دیگری نیز در نظر گرفته شود که لزوماً در بودجه سالیانه تصریح نمی‌شوند. در صدر این موارد وضعیت بدهی‌ها و مطالبات شهرداری تهران است که در بودجه ذکر نشده و حتی در سامانه‌های مرتبط با شهرداری تهران نیز به‌صورت شفاف گزارش نمی‌شود.[8] نگاهی به بدهی‌های شهرداری تهران و ترکیب آنها می‌تواند تصویر دقیق‌تری از پایداری مالی شهرداری تهران در اختیار تحلیلگران و تصمیم‌گیران قرار دهد.

  1. جداول بودجه: منابع - مصارف

بودجه شهرداری تهران نیز مانند بودجه دولت از دو بخش بودجه عمومی و بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه تشکیل شده‌است که در بودجه سال 1402، مجموع منابع و مصارف بودجه عمومی در حدود 76 هزار میلیارد تومان و مجموع منابع و مصارف سازمان‌ها و شرکت‌ها در حدود 63 هزار میلیارد تومان است.

 

3-1. بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه

خلاصه تعادل منابع و مصارف بودجه همه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران در سال 1402 در جدول 1 نمایش داده‌شده‌است:

 

جدول 1. خلاصه تعادل منابع و مصارف بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران در سال 1402

(هزار میلیارد تومان)

منابع

مصارف

درآمدها و منابع داخلی

18.4

هزینه‌ها و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی

60.7

منابع دریافتی از بودجه عمومی شهرداری

44.8

منابع تأمین زیان

(کاهش دارایی جاری: ذخیره استهلاک، اندوخته‌ها، موجودی نقدی و...)

0.1

تخصیص مازاد درآمد بر هزینه / سود

2.7

جمع کل منابع

63.4

جمع کل مصارف

63.4

‌‌مأخذ: بودجه مصوب سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران 1402.

همان‌طور که مشاهده می‌شود، علاوه‌بر درآمدها و منابع داخلی که از فعالیت خود این شرکت‌ها یا سازمان‌ها به‌دست می‌آید، بخش عمده منابع آنها از بودجه عمومی شهرداری تأمین می‌شود. بنابراین، می‌توان چنین بیان کرد که خالص بودجه سازمان‌ها و شرکت‌ها[9] در سال 1402، در حدود 18.6 هزار میلیارد تومان است و مابقی بودجه شهرداری تهران، با مبلغی در حدود 76 هزار میلیارد تومان، در قالب بودجه عمومی شهرداری قابل بررسی است. به این ترتیب، بودجه مجموعه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران بیش از 70 درصد به منابع دریافتی از بودجه عمومی شهرداری وابسته‌است. همین موضوع موجب شده‌است تا در احکام بودجه سال 1402 شهرداری تهران، شهرداری مکلف به برنامه‌ریزی در جهت کاهش وابستگی مالی این سازمان‌ها و شرکت‌ها به منابع عمومی شهرداری شود.

بررسی‌ها نشان‌می‌دهد که خالص بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران در سال‌های اخیر حدود 22 درصد کل بودجه شهرداری تهران را شامل می‌شده‌است. روند آن و مقایسه بودجه عمومی شهرداری با خالص بودجه سازمان‌ها و شرکت‌ها در نمودار 1، قابل مشاهده‌است.

 

نمودار 1. مقایسه بودجه عمومی شهرداری و خالص بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه (ارقام مصوب)

 

 

 

 

 

 

 

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران (1402– 1395).

 

درخصوص بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران در سال 1402 نکات زیر قابل‌ذکر است:

  • بودجه 20 سازمان و 23 شرکت زیرمجموعه شهرداری تهران در این سند ارائه شده‌است.
  • از مجموع بالغ بر 63 هزار میلیارد تومان منابع-مصارف سازمان‌ها و شرکت‌ها، حدود 45 هزار میلیارد تومان آن از محل منابع عمومی شهرداری تهران تأمین می‌شود و تنها 29 درصد آن از محل درآمدها و منابع داخلی این سازمان‌ها و شرکت‌ها تأمین می‌شود (71 درصد وابستگی به منابع عمومی بودجه شهرداری).
  • 8 شرکت / سازمان تمام مصارف خود را از محل درآمدها و منابع داخلی خود تأمین می‌کنند و وابستگی مالی آنها به منابع عمومی صفر است که عبارتند از: شرکت ارتباط مشترک شهر، شرکت خدمات اداری شهر، مؤسسه فناوران شهر، سازمان بهشت‌زهرا (س)، سازمان مدیریت میادین میوه و تره‌بار، شرکت خدماتی کالای شهروند، سازمان سرمایه‌گذاری و مشارکت‌های مردمی و شرکت سرمایه‌گذاری شهر. همچنین حدود 95 درصد منابع سازمان زیباسازی از محل درآمدها و منابع داخلی خود این سازمان تأمین می‌شود.
  • 11 شرکت / سازمان بیش از 95 درصد منابع خود را از محل منابع عمومی شهرداری تأمین می‌کنند که عبارتند از: شرکت یادمان سازه، شرکت خاکریز آب، سازمان عمرانی مناطق، شرکت راه آهن شهری تهران و حومه (مترو)، سازمان بوستان‌ها و فضای سبز، شرکت کنترل کیفیت هوا، سازمان خدمات و مشارکت‌های اجتماعی، شرکت توسعه مجتمع‌های ایستگاهی متروی تهران و حومه، شرکت کنترل ترافیک، شرکت شهربان و حریم‌بان و سازمان آتش نشانی و خدمات ایمنی.

در جدول 2، خلاصه‌ای از وضعیت منابع و مصارف بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران آمده است (سازمان‌ها و شرکت‌ها به‌ترتیب حجم منابع و مصارف مرتب‌شده‌اند). همان‌طور که مشاهده می‌شود، بزرگ‌ترین شرکت‌های زیرمجموعه شهرداری تهران در حوزه حمل‌ونقل (اتوبوس‌رانی و مترو) هستند که با وجود جابه‌جایی حجم انبوه مسافر در طول روز، بخش بسیار زیادی از بودجه آنها از محل منابع عمومی شهرداری تأمین می‌شود.

 

جدول 2. خلاصه وضعیت منابع و مصارف بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران

نام سازمان / شرکت

مجموع منابع (میلیارد تومان)

وابستگی به منابع عمومی شهرداری

مازاد درآمد بر هزینه / سود
(میلیارد تومان)

شرکت واحد اتوبوس‌رانی تهران و حومه

13,918

92%

-

شرکت بهره‌برداری راه‌آهن شهری تهران و حومه

8,045

73%

-

شرکت راه‌آهن شهری تهران و حومه (مترو)

4,642

99%

-

شرکت خدماتی کالای شهروند

3,516

0%

274

سازمان آتش‌نشانی و خدمات ایمنی

3,075

96%

-

سازمان مهندسی و عمران

2,542

89%

0

سازمان بازنشستگی

2,181

65%

-

سازمان حمل‌ونقل و ترافیک

2,108

44%

477

سازمان زیباسازی

2,063

5%

702

سازمان مدیریت پسماند

1,798

83%

-

سازمان بهشت‌زهرا (س)

1,662

0%

400

سازمان مدیریت میادین میوه و تره‌بار

1,604

0%

429

سازمان فرهنگی هنری

1,553

92%

-

سازمان املاک و مستغلات

1,462

87%

7

شرکت شهر سالم

1,367

54%

-

سازمان ورزش

1,336

77%

-

سازمان فناوری اطلاعات و ارتباطات

1,157

73%

26

سازمان بوستان‌ها و فضای سبز

828

99%

-

شرکت کنترل ترافیک

791

97%

-

شرکت شهربان و حریم‌بان

714

97%

-

سازمان عمرانی مناطق

702

100%

-

شرکت کنترل کیفیت هوا

659

99%

-

سازمان نوسازی

647

76%

-

سازمان خدمات و مشارکت‌های اجتماعی

585

99%

-

شرکت توسعه مجتمع‌های ایستگاهی متروی تهران و حومه

520

97%

-

شرکت همشهری

448

28%

-

سازمان پایانه‌های مسافربری و پارک‌سوارها

445

22%

47

شرکت خاکریز آب

404

100%

-

شرکت نوسازی عباس‌آباد

356

71%

-

سازمان مشاور فنی و مهندسی

336

49%

32

شرکت برج‌میلاد

311

45%

-

سازمان سرمایه‌گذاری و مشارکت‌های مردمی

287

0%

200

سازمان مدیریت و نظارت بر تاکسی‌رانی

283

80%

2

شرکت بهره‌برداری نمایشگاه‌های بین‌المللی شهر آفتاب

257

64%

9

شرکت توسعه فضاهای فرهنگی

162

95%

-

شرکت پیام رسا

161

61%

-

شرکت ارتباط مشترک شهر

127

0%

50

شرکت ساماندهی صنایع و مشاغل شهر

125

25%

-

ستاد مرکزی معاینه فنی خودرو

121

33%

-

شرکت خدمات اداری شهر

34

0%

1

شرکت سرمایه‌گذاری شهر

32

0%

21

مؤسسه فناوران شهر

17

0%

3

شرکت یادمان سازه

5

100%

-

مجموع سازمان‌ها / شرکت‌ها

63,381

71%

2,680

 

با توجه به نکات یاد شده درخصوص بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه شهرداری تهران، در ادامه تمرکز این گزارش بر منابع و مصارف «عمومی» شهرداری تهران در سال 1402 خواهد بود.

 

3-2. بودجه عمومی شهرداری

ابتدا لازم است برای درک بهتر ابعاد بودجه شهرداری تهران (که بیانگر اهمیت آن نیز است) مقایسه‌ای از آن با بودجه عمومی دولت داشته‌باشیم. نمودار 2، نسبت بودجه عمومی شهرداری تهران به بودجه عمومی دولت را در سال‌های اخیر نشان‌می‌دهد. توجه به این نکته ضروری است که در محاسبه نسبت‌های زیر از ارقام مصوب بودجه سنواتی دولت و شهرداری تهران استفاده شده که این ارقام ممکن است با عملکرد بودجه در این سال‌ها متفاوت بوده، یا از طریق تصویب اصلاحیه‌ها یا متمم‌هایی اصلاح شده باشند. با این حال و در یک نگاه کلی، این محاسبات همچنان می‌تواند تصویر قابل قبولی از ابعاد موضوع مورد بحث در این گزارش ارائه کند.

نمودار 2. نسبت بودجه عمومی شهرداری تهران به بودجه عمومی دولت (ارقام مصوب)

 

 

 

 

 

 

 

 

‌‌مأخذ: قوانین بودجه کل کشور و بودجه مصوب شهرداری تهران (1402-1394) – در سال 1400، سقف اول بودجه عمومی دولت مبنا قرار گرفته است.

 

از نمودار 2، مشخص است که در سال‌های اخیر نسبت بودجه عمومی شهرداری تهران به بودجه عمومی دولت به‌طور کلی (به‌استثنای سال‌های 1399 و 1400) نزولی بوده است. نمودار 3، چنین نشان‌می‌دهد که این موضوع عموماً ناشی از رشد بالاتر بودجه دولت در مقایسه با بودجه شهرداری تهران بوده است.

 

نمودار 3. مقایسه رشد بودجه عمومی دولت، رشد بودجه عمومی شهرداری تهران و تورم سال قبل

 

 

 

 

 

 

‌مأخذ: همان (برای نرخ تورم از آمار بانک مرکزی استفاده شده‌است).

 

بودجه عمومی شهرداری در بخش منابع شامل 1. درآمدها، 2. منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، 3. منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی است. در بخش مصارف و به تناظر موارد یاد شده، سه بخش 1. هزینه‌ها، 2. اعتبارات تملک دارایی‌هایی سرمایه‌ای و 3. اعتبارات تملک دارایی‌های مالی وجود دارد. در جدول 3، ارقام مربوط به هریک از این بخش‌ها و رشد آنها در مقایسه با ارقام مصوب بودجه سال 1401 ارائه شده‌است.

 

جدول 3. ارقام کلان منابع و مصارف بودجه عمومی شهرداری تهران در سال 1402

منابع

مصوب سال 1402

(هزار میلیارد تومان)

رشد

(%)

مصارف

مصوب سال 1402

(هزار میلیارد تومان)

رشد

(%)

درآمدها

64.0

67%

هزینه‌ها

34.5

53%

واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

6.6

18%-

تملک دارایی‌های سرمایه‌ای

35.7

71%

واگذاری دارایی‌های مالی

5.3

36%

تملک دارایی‌های مالی

5.8

18%-

مجموع منابع

76.0

51%

مجموع مصارف

76.0

51%

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران (1402-1401).

 

درخصوص جزئیات هریک از اجزای منابع و مصارف در ادامه توضیحاتی ارائه خواهد شد. با این حال، در اینجا و جهت آشنایی با ادبیات بودجه‌ای نکاتی درخصوص این عناوین ذکر می‌شود. بودجه عمومی شهرداری تهران به سه تراز عملیاتی (درآمد – هزینه)، سرمایه‌ای (واگذاری – تملک) و مالی (واگذاری – تملک) قابل تفکیک است:

  • تراز عملیاتی: درآمدها، منابع درآمدی پایدار شهرداری‌ها هستند که عموماً به‌صورت مالیات یا عوارض یا بهای خدمات ارائه‌شده از شهروندان اخذ می‌شود. هزینه‌ها نیز بخشی از پرداخت‌های مستمر شهرداری (عموماً شامل حقوق، دستمزد و مزایای کارکنان، خرید کالای مصرفی یا خدمات و...) است که به تملک کالای سرمایه‌ای منجر نمی‌شود.
  • تراز سرمایه‌ای: واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، به‌معنای واگذاری یا فروش اموال و دارایی‌های تحت مالکیت شهرداری است که بخش عمده آن فروش اموال غیرمنقول شهرداری است. در سمت دیگر، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای صرف خرید کالاهای سرمایه‌ای یا انجام طرح‌های عمرانی می‌شود که درنهایت سرمایه فیزیکی تحت مالکیت شهرداری را افزایش می‌دهد.
  • تراز مالی: انواع استقراض شهرداری، در قالب دریافت وام یا انتشار اوراق مشارکت، تحت عنوان واگذاری دارایی‌های مالی طبقه‌بندی می‌شود. همچنین فروش سهام شرکت‌های متعلق به شهرداری نیز در این دسته قرار می‌گیرد که البته در بودجه سال 1402 رقم ناچیزی برای آن پیش‌بینی شده‌است. تملک دارایی‌های مالی نیز عمدتاً شامل بازپرداخت اصل و سود وام‌ها و اوراق مشارکت و سایر دیون و تعهدات قانونی است.

 جدول 4، مقادیر این سه تراز را در بودجه سال 1402 ارائه کرده است.

 

 

 

 

جدول 4. ترازهای بودجه سال 1402 شهرداری تهران

تراز عملیاتی

(درآمد – هزینه)

29.5+ هزار میلیارد تومان

تراز دارایی‌های سرمایه‌ای

(واگذاری سرمایه‌ای – تملک سرمایه‌ای)

29.1- هزار میلیارد تومان

تراز دارایی‌های مالی

(واگذاری مالی – تملک مالی)

0.4- هزار میلیارد تومان

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران 1402.

 

تفسیر ساده ترازهای فوق به این صورت است که درآمدهای شهرداری تهران، نزدیک به 30 هزار میلیارد تومان بیش از هزینه‌های جاری آن است و این مبلغ (مازاد تراز عملیاتی) عمدتاً صرف تملک دارایی‌های سرمایه‌ای و بخشی از آن صرف بازپرداخت بدهی‌های شهرداری تهران (تملک دارایی‌های مالی) می‌شود. به‌طور خلاصه، هر سه شاخص فوق، به‌شرط تحقق در سال 1402، حکایت از شرایط مناسب در تأمین مالی فعالیت‌های شهرداری تهران دارد. 

 

نمودار 4. ترکیب منابع و مصارف در بودجه سال 1402 شهرداری تهران

 

 

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران 1402.

 

همان‌طور که در نمودار 4 مشخص است، بخش عمده منابع شهرداری تهران، درآمدهای آن است و بودجه شهرداری اتکای کمی به منابع استقراضی یا واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای دارد. در سمت مخارج نیز مشاهده می‌شود که عمده مخارج شهرداری تهران صرف پرداخت‌های هزینه‌ای یا اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه (به نسبتی تقریباً مساوی) می‌شود. نمودار 5، روند اجزای کلی منابع و مصارف بودجه عمومی شهرداری را در سال‌های اخیر نشان‌می‌دهد.

نمودار 5. روند ترکیب منابع و مصارف بودجه شهرداری تهران

 

 

‌‌مآخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران (1402-1401) و گزارش عملکرد مالی شهرداری تهران 1400 (سامانه شفافیت شهرداری تهران).

 

پیشی گرفتن اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای از اعتبارات هزینه‌ای در بودجه سال 1402 شهرداری تهران و روند کاهش واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای، به‌شرط تحقق در طول سال، از نکات مثبت قابل مشاهده در نمودار بالا است.

3-2-1. منابع بودجه عمومی

در بخش قبلی، ترکیب منابع بودجه عمومی به تفکیک درآمد، واگذاری دارایی سرمایه‌ای و واگذاری مالی بررسی شد. در جدول 5، نیز مهم‌ترین اقلام منابع بودجه عمومی شهرداری تهران ارائه شده‌است.

 

جدول 5. ترکیب منابع بودجه عمومی شهرداری تهران در بودجه سال 1402 به تفکیک فصول

عنوان

مصوب سال 1402

(هزار میلیارد تومان)

رشد (%)

سهم از کل منابع عمومی (%)

درآمدهای ناشی از عوارض عمومی

57.7

69%

76%

فروش اموال غیرمنقول

6.4

19%-

8%

واگذاری انواع اوراق، اسناد و سهام

4.2

44%

6%

درآمدهای حاصل از وجوه و اموال شهرداری

1.8

15%

2.4%

اعانات و کمک‌های اهدایی و دارایی‌ها

1.5

206%

2.0%

بهای خدمات و درآمدهای مؤسسات انتفاعی شهرداری

1.4

85%

1.8%

وام‌های دریافتی

1.1

10%

1.4%

درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی شهرداری

1.0

23%

1.3%

سایر منابع عمومی شهرداری

0.8

21%

1.1%

مجموع منابع عمومی شهرداری تهران

76.0

51%

100%

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران (1402-1401).

چنانچه مشاهده می‌شود، بیش از سه چهارم منابع عمومی شهرداری از محل درآمدهای ناشی از عوارض عمومی تأمین می‌شود که مبلغ آن در مقایسه با بودجه سال 1401 شهرداری تهران 69% رشد داشته است. مهم‌ترین اجزای این فصل درآمدی، عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده و درآمدهای ناشی از توسعه شهر است. ترکیب مهم‌ترین اقلام منابع عمومی بودجه شهرداری تهران در بودجه سال 1402 در نمودار 6 ارائه شده‌است.

 

نمودار 6. ترکیب مهم‌ترین اقلام منابع عمومی بودجه شهرداری تهران در بودجه سال 1402

 

 

 

 

 

 

 

 

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران 1402.

 

در ادامه، نکاتی درخصوص برخی جزئیات مرتبط با منابع بودجه عمومی شهرداری تهران در سال 1402 ارائه شده‌است:

 

  • درآمدها:

بیش از 84 درصد منابع عمومی شهرداری تهران در سال 1402، از ردیف‌های درآمدی تأمین خواهد شد که ترکیب مهم‌ترین فصول زیرمجموعه آن در جدول 6، ارائه شده‌است.

 

 

 

 

 

 

جدول 6. اجزای درآمدهای شهرداری تهران در سال 1402

عنوان

مصوب سال 1402

(هزار میلیارد تومان)

رشد (%)

سهم از کل درآمدها (%)

درآمدهای ناشی از عوارض عمومی

57.7

69%

90.2%

- درآمدهای ناشی از توسعه شهر

37.9

72%

59.2%

- عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده

15.2

70%

23.8%

- درآمدهای ناشی از بهره‌برداری از فضای شهر

2.4

9%

3.7%

- درآمدهای ناشی از حمل‌ونقل

1.1

27%

1.8%

- درآمدهای ناشی از قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری‌ها و دهیاری‌ها

1.1

623%

1.7%

درآمدهای حاصل از وجوه و اموال شهرداری

1.8

15%

2.8%

اعانات، کمک‌های اهدایی و دارایی‌ها

1.5

206%

2.4%

بهای خدمات و درآمدهای مؤسسات انتفاعی شهرداری

1.4

85%

2.1%

درآمدهای ناشی از عوارض اختصاصی شهرداری

1.0

23%

1.6%

کمک‌های اعطائی دولت و سازمان‌های دولتی

0.6

26%

0.9%

مجموع درآمدها

64.0

67%

100%

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران (1402-1401).

 

درخصوص ردیف‌های درآمدی بودجه شهرداری تهران در سال 1402 نکات زیر حائز اهمیت است:

  • درآمدهای ناشی از توسعه شهر، شامل درآمدهای مرتبط با پروانه‌های ساختمانی، تراکم، عوارض ارزش‌افزوده ناشی از اجرای طرح‌های عمران و توسعه شهری و... است. حدوداً 40 درصد از درآمدهای ذیل این سرفصل از محل فروش تراکم (مازاد بر تراکم پایه) و حدود 45 درصد از محل عوارض ارزش‌افزوده ناشی از اجرا، تعیین یا تغییر کاربری عرصه در طرح‌های عمران و توسعه شهری است.
  • درآمدهای حاصل از مالیات بر کالاها و خدمات (مالیات بر ارزش‌افزوده) به‌موجب قانون بین دولت و شهرداری‌ها تقسیم می‌شود. نکته جالب توجه این است که در قانون بودجه سال 1402 کل کشور، درآمد موضوع مالیات بر کالاها و خدمات نسبت به بودجه سال 1401، حدود 47 درصد رشد داشته است، ردیف مشابه در بودجه شهرداری تهران در مقایسه با سال قبل، حدود 76 درصد رشد داشته است!

 

  • منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای

حدود 9 درصد از منابع عمومی از محل واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای تأمین خواهد شد که عمدتأ از طریق فروش اموال غیرمنقول شهرداری تهران است. این نکته حائز اهمیت است که با وجود کاهش 18 درصدی نسبت به رقم مصوب در بودجه سال 1401 شهرداری تهران، رقم مصوب منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای در بودجه سال 1402 نسبت به عملکرد 11 ماهه این منابع در سال 1401، رشد بیش از 800 درصدی داشته است.

 

  • منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های مالی

7 درصد از منابع عمومی از محل واگذاری دارایی‌های مالی تأمین خواهد شد که مجموعاً 5.3 هزار میلیارد تومان است. از این مبلغ 3.5 هزار میلیارد تومان از محل انتشار اوراق مشارکت، 1.1 هزار میلیارد تومان از طریق تسهیلات دریافتی از بانک‌ها و مؤسسات مالی و اعتباری و مابقی آن از محل وصول مطالبات از محل اسناد دریافتنی تأمین می‌شود.

 

  • سهم دولت در تأمین منابع بودجه عمومی شهرداری تهران

یکی از پرسش‌های مهم درخصوص بودجه شهرداری‌ها، پرسش از میزان وابستگی این بودجه به دولت و به‌ویژه پرداخت‌های انتقالی ازسوی دولت مرکزی است. وابستگی و درهم‌تنیدگی بیش از حد بودجه شهرداری و دولت، می‌تواند به سرایت ریسک‌های این دو بودجه به یکدیگر و کاهش استقلال مالی شهرداری منجر شود.

در طبقه‌بندی‌های استاندارد بودجه‌ای، کمک‌های اعطایی و پرداخت‌های انتقالی دولت به شهرداری در قالب ردیف‌های مستقل گزارش می‌شود که براساس بودجه سال 1402 شهرداری تهران، کمتر از 1 درصد منابع عمومی شهرداری در این طبقه‌بندی قرار می‌گیرد. بنابراین، سهم دولت در تأمین منابع بودجه شهرداری از طریق کمک‌های اعطایی در مجموع 551 میلیارد تومان (550 میلیارد تومان بابت یارانه بلیط و 1 میلیارد تومان بابت کمک به پروژه پرند) پیش‌بینی شده‌است.

با وجود این، سیاست‌گذار ملی تأمین منابع بودجه شهرداری‌ها را محدود به پرداخت‌های انتقالی و کمک‌های اعطائی نکرده است و از طریق سیاست‌های تسهیم درآمد، بخشی از درآمدهای وصولی در سطح ملی را به شهرداری‌ها اختصاص داده است. با احتساب این موارد، سهم دولت در تأمین منابع عمومی بودجه شهرداری تهران در جدول 7، ارائه شده‌است.

 

جدول 7. منابع تأمین شده ازسوی دولت در بودجه سال 1402 شهرداری تهران

عنوان

نوع

بودجه سال 1402

(هزار میلیارد تومان)

سهم از منابع بودجه عمومی شهرداری

عوارض موضوع قانون مالیات بر ارزش‌افزوده

مالیات تسهیمی

15.2

20%

عوارض موضوع قانون رسیدگی به تخلفات رانندگی

جرائم تسهیمی

0.7

0.9%

کمک‌های اعطایی دولت و سازمان‌های دولتی

کمک دولتی

0.6

0.7%

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران 1402.

 

براساس مندرجات جدول 7، کمتر از 22 درصد از منابع بودجه عمومی شهرداری تهران به‌نحوی از طرف دولت تأمین می‌شود. با وجود این، برای تفسیر و تحلیل این مبلغ توجه به نکات زیر حائز اهمیت است:

  • اگرچه براساس محاسبات فوق، بیش از یک پنجم بودجه عمومی شهرداری تهران ازسوی دولت تأمین می‌شود، اما توجه به این نکته ضروری است که تقریباً تمام این منابع به پشتوانه قوانین دائمی و براساس نرخ‌های ثابت و معین تعیین می‌شود که مستقل از سیاستگذاری سالیانه دولت است. به‌بیان‌دیگر، سهم بسیار ناچیزی از بودجه شهرداری، به تصمیمات اقتضایی و سالیانه دولت وابسته‌است که این موضوع استقلال مالی شهرداری تهران را تقویت کرده است.
  • به‌موجب قانون بودجه سال 1402 کل کشور، اعتباراتی جهت پرداخت به شهرداری‌ها یا هزینه‌کرد در حوزه کاری آنها تعیین شده‌است که نسبت آن با بودجه شهرداری تهران در سال 1402 مبهم است. برای نمونه، اعتباراتی (بالغ بر 500 میلیارد تومان) برای توسعه متروی تهران و قطارهای حومه‌ای کلان‌شهر تهران در نظر گرفته شده‌است. همچنین ردیف‌هایی تحت عنوان کمک به توسعه ناوگان حمل‌ونقل عمومی، تأمین و تهیه تجهیزات و واگن قطار شهری و حومه و... وجود دارد که سهم شهر تهران از آن و چگونگی انعکاس آن در بودجه شهرداری تهران مشخص نیست.
  • با توجه به سهم بخش حمل‌ونقل در بودجه شهرداری تهران و با پذیرش این فرض که قیمت تمام شده سوخت مصرفی ناوگان حمل‌ونقل عمومی بیش از بهای دریافتی از شهرداری است، بخشی از کمک دولت به شهرداری به‌صورت غیرنقدی صورت‌می‌گیرد. به این ترتیب، دولت هزینه تمام شده سوخت را پرداخته و آن را با قیمت کمتری به ناوگان شهرداری ارائه می‌کند. به این ترتیب، مابه‌التفاوت این دو را می‌توان کمک دولت به شهرداری در نظر گرفت که به‌دلیل پیچیدگی‌های محاسباتی و فنی، علی‌رغم مقدار قابل‌توجه آن، از محاسبه آن صرفنظر می‌شود.[10]

3-2-2. مصارف بودجه عمومی

پیش‌تر اشاره شد که در سال 1402، مجموع مصارف عمومی بودجه شهرداری تهران در حدود 76 هزار میلیارد تومان پیش‌بینی شده‌است که در سه دسته هزینه‌ها (34.5 هزار میلیارد تومان)، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای (35.7 هزار میلیارد تومان) و اعتبارات تملک دارایی‌های مالی (5.8 هزار میلیارد تومان) قابل طبقه‌بندی است. علاوه‌بر این، می‌توان مجموعه مصارف مصوب شهرداری تهران را به تفکیک مأموریت‌ها یا واحدهای اجرایی طبقه‌بندی کرد و از این زوایا نیز بررسی کرد:

 

  • مصارف به تفکیک حوزه‌های مأموریتی

براساس طبقه‌بندی متداول در بودجه شهرداری تهران، همه فعالیت‌ها و برنامه‌های شهرداری ذیل ۶ عنوان کلی قابل طبقه‌بندی است که عبارتند از: 1. امور اجتماعی و فرهنگی، 2. حمل‌ونقل و ترافیک، 3. خدمات‌شهری و محیط‌زیست، 4. ایمنی و مدیریت بحران، 5. شهرسازی و معماری و 6. توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری.

نمودار 7، سهم هریک از این حوزه‌ها را از مصارف بودجه عمومی شهرداری تهران نمایش می‌دهد. شایان‌ذکر است به‌دلیل فراهم کردن امکان مقایسه بهتر، اعتبارات تملک دارایی‌های مالی ذیل هر حوزه از آن خارج و به‌عنوان یک بخش مستقل لحاظ شده‌است.

 

نمودار 7. مصارف بودجه عمومی شهرداری تهران در سال 1402 به تفکیک مأموریت‌ها

 

 

 

 

 

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران 1402.

همان‌طور که مشاهده می‌شود، حوزه «حمل‌ونقل و ترافیک» با اختلاف بیشترین سهم را از مصارف عمومی شهرداری تهران به خود اختصاص داده است و حوزه‌های «توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهر» و «خدمات‌شهری و محیط‌زیست» در رده‌های بعدی هستند. در جدول 8، میزان رشد اعتبارات هر حوزه در مقایسه با بودجه مصوب سال 1401 شهرداری تهران بررسی شده‌است. یادآور می‌شود که در این محاسبات نیز اعتبارات تملک دارایی‌های مالی در نظر گرفته نشده و تنها مجموع اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای لحاظ شده‌است.

 

جدول 8. اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای حوزه‌های مختلف مأموریتی شهرداری تهران در سال 1402

عنوان

اعتبارات هزینه‌ای و سرمایه‌ای

(هزار میلیارد تومان)

رشد

(%)

حمل‌ونقل و ترافیک

18.0

82%

توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری

8.8

34%

خدمات‌شهری و محیط‌زیست

7.7

49%

امور اجتماعی و فرهنگی

4.3

76%

ایمنی و مدیریت بحران

2.9

54%

شهرسازی و معماری

1.7

32%

مجموع

43.4

62%

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران (1402-1401).

 

  • مصارف به تفکیک واحدهای اجرایی

اعتبارات شهرداری تهران به تفکیک مناطق و واحدهای ستادی در بودجه سال 1402 مشخص شده‌است. مجموع اعتبارات مناطق در حدود 20 هزار میلیارد تومان و مجموع اعتبارات واحدها در حدود 56 هزار میلیارد تومان است که در نمودار 8، به تفکیک اجزا قابل مقایسه است. از این نمودار نکات زیر استنباط می‌شود:

  • بیش از 70 درصد مصارف شهرداری تهران در سال 1402 در قالب اعتبارات واحدهای ستادی هزینه می‌شود.
  • بخش عمده مصارف مناطق 22‌گانه شهرداری تهران، صرف هزینه‌های جاری این واحدها می‌گردد و عمده مخارج سرمایه‌ای (اعتبارات اجرای طرح‌های توسعه‌ای و عمرانی شهر) از طریق واحدهای ستادی انجام‌می‌شود.
  • منظور از اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای مستمر، مواردی است که عموماً صرف تعمیر، تجهیز، بهسازی و نگهداشت دارایی‌های سرمایه‌ای شهرداری تهران شده و هر سال صرف این مخارج می‌شوند. در مقابل، اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای غیرمستمر به‌معنای اعتبارات مربوط به اجرای طرح‌های مشخص و مدت‌دار است که زمان شروع و پایان آنها مشخص است.

 

 

 

 

 

نمودار 8. مقایسه بودجه مناطق و واحدهای ستادی شهرداری تهران در سال 1402 به تفکیک اجزا

 

 

 

 

 

 

 

 

‌‌مأخذ: بودجه مصوب شهرداری تهران 1402.

 

نمودارهای 9 و 10، توزیع این اعتبارات را در میان مناطق 22 گانه (نمودار 9) و واحدهای ستادی (نمودار 10) نمایش می‌دهد.

 

نمودار 9. اعتبارات مناطق 22 گانه شهرداری تهران در بودجه سال 1402

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

‌‌مأخذ: همان.

 

 

 

نمودار 10. اعتبارات واحدهای ستادی شهرداری تهران در بودجه سال 1402

 

 

 

 

 

 

 

 

 

‌مأخذ: همان.

 

درخصوص نحوه توزیع اعتبارات یاد شده در مناطق 22 گانه و ارتباط این توزیع با توزیع جمعیتی یا مساحت مناطق مختلف و سایر عوامل تأثیرگذار، مباحث مفصلی قابل طرح است که به‌دلیل پیچیدگی‌های فنی در این گزارش از آن صرفنظر می‌شود. همچنین درخصوص زیرمجموعه‌های واحدهای ستادی و جزئیات اعتبارات این بخش نکات بسیاری قابل طرح است که از محدوده این گزارش خارج است.

 

  • اعتبارات حقوق، دستمزد و مزایای کارکنان شهرداری تهران

از مجموع بالغ بر 34 هزار میلیارد تومان اعتبارات هزینه‌ای بودجه شهرداری تهران در سال 1402، بیش از 20 هزار میلیارد تومان (حدود 60 درصد) آن به‌صورت صریح تحت عنوان حقوق و مزایا طبقه‌بندی شده‌است. از این میزان حدود 10 هزار میلیارد تومان به بودجه سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه انتقال یافته و 10 هزار میلیارد تومان باقیمانده به کارکنان شهرداری تهران (مناطق و واحدهای ستادی) پرداخت می‌شود که جزئیات آن در یکی از جداول بودجه سال 1402 شهرداری تهران آمده است. نمودار 11، ترکیب نیروی انسانی شاغل در شهرداری تهران در سال 1402 را نمایش می‌دهد. شایان‌ذکر است براساس آمار مندرج در بودجه سال 1402 شهرداری تهران، بالغ بر 18 هزار نفر در مناطق 22 گانه شهرداری تهران و بیش از 5 هزار نفر در واحدهای ستادی شهرداری تهران شاغل هستند.[11]

 

نمودار 11. ترکیب نیروی انسانی شاغل در شهرداری تهران براساس بودجه سال 1402

 

 

 

 

 

 

 

‌‌مأخذ: همان.

 

براساس آمار ارائه‌شده، مجموع حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر پرداختی به کارکنان شهرداری تهران در سال 1402 بالغ بر 10 هزار میلیارد تومان است که به حدود 23 هزار نفر پرداخت می‌شود. بر این اساس، شهرداری تهران ماهیانه در حدود 37 میلیون تومان بابت حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر هریک از کارکنان خود هزینه می‌کند. نمودار 12، متوسط هزینه ماهیانه بابت حقوق و مزایای هریک از کارکنان شهرداری تهران را به تفکیک انواع کارکنان ارائه کرده است. توجه به این نکته ضرورت دارد که این مبالغ پیش از کسر کسور قانونی (مالیات، بیمه و سایر کسور قانونی شامل سهم کارفرما و کارکنان) بوده و پس از کسر این مبالغ، متوسط حقوق و مزایای دریافتی کارکنان به حدود 21 میلیون تومان می‌رسد.

 

نمودار 12. متوسط هزینه ماهانه بابت حقوق و مزایای هر نفر از کارکنان شهرداری تهران در سال 1402

 

 

 

 

 

 

 

‌‌مأخذ: همان.

  • مصارف بودجه به تفکیک برنامه‌ها و فعالیت‌ها

از نکات مثبت بودجه شهرداری تهران، شفافیت در ارائه اعتبارات به تفکیک برنامه‌ها و فعالیت‌های مناطق و واحدهای ستادی است که در قالب جداول تفصیلی بودجه ارائه شده‌است. در این جداول، اعتبارات برنامه‌ها به تفکیک هزینه‌ای، تملک سرمایه‌ای و تملک مالی و همچنین به تفکیک واحدهای اجرایی شهرداری تهران ذکر شده‌است. علاوه‌بر این، اهداف کمّی این برنامه‌ها نیز ذکر شده‌است که می‌تواند امکان محاسبه هزینه واحد بسیاری از مخارج هزینه‌ای یا سرمایه‌ای را فراهم آورده و مبنایی برای ارزیابی بهره‌وری مخارج شهرداری در این برنامه‌ها ایجاد کند. ارائه شفاف این اطلاعات، بستر مناسبی برای ارزیابی مخارج و نظارت بر عملکرد مالی شهرداری ایجاد می‌کند که در درجه اول توسط شورای‌شهر و در درجه دوم توسط افکار عمومی، رسانه‌ها و آحاد شهروندان انجام‌می‌شود. به‌دلیل جزئیات فراوان، در این گزارش از ورود به ریز فعالیت‌ها و اعتبارات بودجه شهرداری تهران صرفنظر شده و صرفاً در نمودار 13، انواع اعتبارات به تفکیک حوزه‌های مأموریتی شهرداری دسته‌بندی شده‌است.

 

نمودار 13. ترکیب اعتبارات بودجه شهرداری تهران به تفکیک حوزه‌های مأموریتی

 

 

 

< امور اجتماعی و فرهنگی

<حمل و نقل و ترافیک

<خدمات‌شهری و محیط‌زیست

< ایمنی و مدیریت بحران

< شهرسازی و معماری

< توسعه مدیریت و هوشمندسازی شهری

‌‌مأخذ: همان.

جمع‌بندی

بررسی متن و حواشی بودجه شهرداری تهران، علاوه‌بر ارائه تصویری از ترکیب منابع و مصارف این نهاد عمومی غیردولتی، نکات شایان توجه دیگری نیز دارد که حتی می‌تواند دلالت‌های مفیدی برای اصلاح نظام بودجه‌ریزی در سطح ملی داشته‌باشد:

 

  1. نقش شورای اسلامی شهر تهران (نهاد ناظر) در کنترل مخارج

ازجمله نکات مهم در فرایند بودجه‌ریزی، توجه به نقش نهادهای مختلف در این فرایند است. در بسیاری از کشورها، یکی از نقش‌های مجالس ملی و محلی (شوراها) به‌عنوان ناظر بر فعالیت‌های دولت‌های ملی و محلی، مهار گرایش دولت‌ها به افزایش مخارج از محل منابع ناپایدار بوده است. بررسی روند بررسی بودجه شهرداری در شورای اسلامی شهر تهران (جدول 9) مشابه این روند را نشان‌می‌دهد.

 

جدول 9. روند بودجه عمومی شهرداری تهران در سال‌های اخیر از لایحه تا مصوبه

سال مالی

بودجه عمومی شهرداری تهران

(هزار میلیارد تومان)

تغییر مصوبه نسبت به لایحه (درصد)

لایحه

مصوبه

1397

17.5

17.4

0.4-

1398

18.9

18.8

0.5-

1399

30.2

30.6

1.2+

1400

50.0

48.9

2.2-

1401

56.9

50.4

11.4-

1402

78.5

76.0

3.2-

‌‌مأخذ: سامانه شفافیت شهرداری تهران.

 

همان‌طور که ملاحظه می‌شود، در ۶ سال اخیر تنها یک‌بار بودجه پیشنهادی شهرداری تهران در شورای‌شهر افزایش یافته‌است که این افزایش نیز در حدود 1.2 درصد بوده است. در پنج سال دیگر، شورای‌شهر تهران تمرکز خود را بر کنترل هزینه‌های دولت و شفاف‌سازی دخل و خرج شهرداری قرار داده است. در صورتی که همین موضوع را در رابطه دولت و مجلس شورای اسلامی در فرایند تصویب بودجه کل کشور دنبال کنیم، نتیجه کاملاً برعکس است. یکی از آسیب‌های نظام بودجه‌ریزی کشور غلبه نگاه‌های بخشی یا منطقه‌ای بر نگاه کلان و کم‌توجهی به آثار اقتصادی سیاست‌های بودجه‌ای است. عدم وجود نگاه‌های بخشی یا منطقه‌ای در شورای‌شهر (که ناشی از عدم تفکیک شهر به حوزه‌های انتخابیه است) ازجمله عواملی است که موجب شده تا رفتار ناظر در رابطه شورا-شهرداری متفاوت از رابطه مجلس-دولت باشد.

 

  1. شفافیت:

چنانچه پیش‌تر نیز عنوان شد، ازجمله نقاط قوت سند بودجه شهرداری تهران، ارائه شفاف و به‌موقع اطلاعات تفصیلی درخصوص بودجه شرکت‌ها و سازمان‌های تابعه، کارکنان شهرداری تهران و هزینه‌های حقوق و مزایای ایشان، عناوین برنامه‌ها و فعالیت‌ها و اهداف کمّی و اعتبارات هریک از آنها و سایر موارد مندرج در بودجه مصوب شهرداری تهران است. این شفافیت، بستری برای نظارت مستقیم و غیرمستقیم شهروندان ایجاد کرده و در صورت وجود بستر پاسخ‌گویی متقابل، کارایی مخارج را در سطح دولت محلی افزایش داده و رضایت شهروندان را در پی خواهد داشت.

با این حال، اگرچه ارقام مصوب می‌تواند تصویری اولیه از وضعیت مالی شهرداری تهران ایجاد کند، اما آنچه اهمیت بیشتری دارد، گزارش عملکرد مالی شهرداری و بررسی مطابقت آن با بودجه مصوب است که با تأخیر نسبتاً زیادی آماده و منتشر می‌شود. بنابراین، تسری شفافیت در ارائه نسخه مصوب بودجه شهرداری به چند حوزه دیگر ضروری است:

 گزارش‌های عملکرد، تفریغ بودجه و حسابرسی از شهرداری تهران و سازمان‌ها و شرکت‌های تابعه،

 گزارش بدهی‌ها و مطالبات شهرداری تهران،

 گزارش اصلاحیه‌ها / متمم بودجه به‌صورت شفاف و در قالب جداول منابع و مصارف.

در این گزارش، در راستای ارائه تصویری کلی از وضعیت مالیه دولت‌های محلی و شهرداری‌ها در ایران، به بررسی بودجه شهرداری تهران (با تمرکز بر بودجه مصوب سال 1402) پرداخته شد. بدیهی است که تصویر ارائه‌شده از وضعیت بودجه شهر تهران به هیچ‌عنوان قابل تعمیم به کلان‌شهرهای دیگر و سایر شهرهای کشور نیست؛ زیرا انتظار می‌رود ترکیب درآمدها و هزینه‌های شهرهای دیگر، به‌ویژه شهرهای کوچک‌تر، تفاوت قابل‌توجهی با پایتخت داشته‌باشد. ازاین‌رو تکمیل تصویر مالیه دولت‌های محلی در کشور، نیازمند ترسیم تصویر کلی بودجه کلان‌شهرهای کشور و همچنین سایر شهرهاست. علاوه‌بر این موارد، توجه به عملکرد منابع و مصارف بودجه شهرداری تهران در کنار توجه به ارقام مصوب و همچنین بررسی ترکیب بدهی‌ها و مطالبات شهرداری تهران می‌تواند مکمل مطالب ارائه‌شده در این گزارش باشد.

 

 

1. بودجه مصوب سال 1402.