خلاصه مدیریتی

اصل (83) قانون اساسی برای اولین بار مفاهیم نفایس ملی و منحصربه‌فرد را به حوزه تقنین وارد کرد. مطابق این اصل، بناها و اموالی دولتی که از نفایس ملی باشد قابل انتقال به‌غیر نیست مگر با تصویب مجلس شورای اسلامی آن هم در‌صورتی‌که از نفایس منحصربه‌فرد نباشد. بررسی مشروح مذاکرات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز صرفاً مقوله‌هایی مثل تفاوت نفایس ملی و منحصربه‌فرد، کارکرد نفایس ملی، لزوم تنظیم قوانین عادی برای نفایس ملی، اهمیت فرهنگی نفایس ملی و محدودیت در واگذاری نفایس ملی به کشورهای دیگر را قابل تحلیل می‌کند و اساساً موضوعات کلیدی دیگر مثل مالکیت بخش غیردولتی یا تعیین کاربری نفایس ملی را به تفسیر و توسعه مفهومی توسط کارشناسان حوزه واگذار کرده است

برای اجرای این اصل کلیدی‌ترین ابهام، فقدان تعریف برای مفاهیم نفایس ملی و منحصربه‌فرد و نامشخص بودن معیارها و مصادیق تشخیص آنهاست. از‌آنجا‌که تاکنون متولی تشخیص نفایس ملی به‌صورت صریح مشخص نشده‌، لازم است تا وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی در حوزه نفایس ملی و منحصربه‌فرد مرتبط با حوزه میراث به‌عنوان متولی شناخته شود.

برای تکمیل فرایند تشخیص و ابلاغ نفایس ملی بایستی سازوکار مناسب و ترکیب کمیته‌ تشخیص نفایس ملی مشخص شود و برای اطلاع‌رسانی عمومی و حفاظت عمومی از این آثار تهیه فهرست نفایس ملی و منحصربه‌فرد به دستگاه ذی‌ربط الزام شود. برای حفاظت از هویت و ماهیت نفایس ملی ضوابط بهره‌برداری هم‌ شأن اثر، پروتکل‌های حفاظتی برای نفایس منقول و غیر‌منقول و تعیین ناظر بیرونی برای شکل‌گیری نظارت بیرونی به فرایند بهره‌برداری و حفاظت از اثر لازم به‌نظر می‌رسد.

همچنین مسکوت ماندن وضعیت نفایس ملی و منحصربه‌فرد در اختیار بخش غیر‌دولتی بایستی توسط قوانین جدید برطرف شود. همچنین لازم است سازوکار نظارتی دقیقی منطبق بر متن اصل (83) قانون اساسی تدوین شود تا لزوم دریافت مصوبه از مجلس شورای اسلامی برای «انتقال به‌غیر نفایس ملی»، قابل ‌اجرا شود.

برای اعمال محدودیت در نقل‌و‌انتقال و نظارت بر اجرای اصل (83)، لازم است تا عنوان «نفایس ملی» و «نفایس ملی منحصربه‌فرد» -پس از تدوین فهرست آنها- در اسناد مالکیت این اموال درج شود.

مقدمه

اصل (83) قانون اساسی از‌جمله اصولی متعالی و هوشمندانه است که به‌رغم نیاز به قوانین تخصصی و تکمیلی، در حد یکی از اصول قانون اساسی بدون تفسیر و پشتوانه‌های حمایتی باقی مانده‌ است. این اصل اگر چه بناها و اموال دولتی که در دسته نفایس ملی قرار دارد را بدون تصویب مجلس شورای اسلامی غیر‌قابل انتقال به‌غیر دانسته و نفایس ملی منحصربه‌فرد را در هر صورتی غیر‌قابل انتقال به‌غیر در نظر گرفته است، اما موضوعات کلیدی همچون نفایس ملی و منحصربه‌فرد چه هستند و با چه سازوکاری قابل تشخیص خواهند بود را به‌صورت مبهم مطرح کرده است. بررسی مشروح مذاکرات قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز صرفاً مقوله‌هایی مثل تفاوت نفایس ملی و منحصربه‌فرد، کارکرد نفایس ملی، لزوم تنظیم قوانین عادی برای نفایس ملی، اهمیت فرهنگی نفایس ملی و محدودیت در واگذاری نفایس ملی به کشورهای دیگر را قابل تحلیل می‌کند و اساساً موضوعات کلیدی دیگر را به تفسیر و توسعه مفهومی توسط کارشناسان حوزه واگذار کرده است [1]‌.

مفاهیمی چون آثار ملی، عتیقه، اموال تاریخی-فرهنگی و ... دارای سابقه تقنین و جایگاه حقوقی است که طبیعتاً تعریف نفایس ملی در تکمیل یا امتداد این مفاهیم، نظام طبقه‌بندی مرتبط با میراث ‌فرهنگی را تکمیل خواهد کرد. رویکرد فعلی جاری کشور در قبال نفایس ملی و منحصربه‌فرد به‌شکل بررسی آثار معرفی شده به کمیته‌ای در وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی است. در این کمیته که همچنان بدون معیار ابلاغی فعالیت می‌کند، خبرگی و نظرات صاحب‌نظران مبنای تشخیص نفیسه ملی است. همچنین مطابق عرف، آثار ملی که در فهرست آثار جهانی یونسکو ثبت می‌شود از آن جهت که با حفظ مالکیت کشور نسبت به اثر، متعلق به مردم جهان در نظر گرفته‌ می‌شود، در دسته نفایس نیز قابل پذیرش است. هر‌چند که این رویکرد الزاماً به‌معنای معیاری دقیق و مناسب برای تشخیص نفایس در نظر گرفته نمی‌شود.

بنابراین در این گزارش تلاش شده تا با استفاده از نظرات خبرگان و گردآوری مستندات اجرایی مرتبط با نفایس ملی و منحصربه‌فرد، نیازهای تقنین حوزه نفایس ملی و منحصربه‌فرد شناسایی شود.

تعریف نفایس در قوانین کشور

نفایس در قوانین کشور دارای سابقه است، هر‌چند تعریف دقیق و شفافی برای آن ارائه نشده است. به‌طور مثال در جزء «6» از ماده پنجم قانون اداری وزارت معارف و اوقاف و صنایع مستظرفه[1] مصوب 1289 یا اساسنامه انجمن آثار ملی مصوب 1301 به واژه‌ نفیسه اشاره شده که منظور از آن اموال منقول دارای ارزش و نیازمند نگهداری است.[2] اما پس از تدوین اصل (83) قانون اساسی که به موضوع بناها و اموال اشاره داشته است، دامنه گستردگی این مفهوم بیشتر از قبل شد. هر‌چند در سایر قوانین مصوب پس از آن، نفایس ملی محل ارجاع بوده در‌حالی‌که هیچ‌گاه مورد تعریف و تشریح قرار نگرفته ‌است.[3] این موضوع در دستورالعمل تشخیص نفایس و تصویب کاربری هم‌شأن آثار غیرمنقول دولتی که معیار عمل وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی است نیز مشهود است. در این دستورالعمل مفاهیمی مثل تصویب کاربری هم‌شأن، کمیته تشخیص نفایس و تصویب کاربری هم‌شأن اثر، دسته‌بندی آثار دولتی و ... تعریف شده اما اینکه منظور از نفایس چیست، مشخص نشده است.

نفیس[4] را می‌توان به گران‌مایگی و گران‌بهایی تعبیر کرد. گران‌مایه بودن یک اثر در ویژگی‌های ساختاری آن نهفته است که هنجارهای فرهنگی، خلاقیت‌های شهودی، ذهنی و تجربی در ساختار و محتوای اثر نمود پیدا کرده باشد. در‌حالی‌که گران‌بهایی به مرغوبیت مصالح، مواد یا شیوه‌های هنری فاخری که برای ساخت و آرایش اثر توسط مهارت‌های فنی و هنری اساتید صورت ‌می‌گیرد ربط دارد.[5] 

در تعریف نفایس ملی جنبه‌های اصالت، بدیع بودن یا داشتن خصیصه‌های اعتباری در سطح ملی مطرح است که هر‌کدام از عناصر مذکور به‌شرح جدول ذیل است:

جدول 1. جنبه‌های نفایس ملی

مأخذ: تدوین و تهیه فهرست آثار و آیین‌نامه نحوه تشخیص نفایس ملی، صندوق احیا و بهره‌برداری از بناها و اماکن تاریخی و فرهنگی، زمستان 88.

انگاره‌ نادرستی در کارشناسان حوزه میراث ‌فرهنگی وجود دارد که نفایس ملی را میراث‌ فرهنگی ثبت شده در فهرست آثار ملی می‌داند. تقلیل مفهوم نفایس ملی به آثار درج شده در فهرست آثار ملی اقدام نادرستی بوده که باعث انحراف از اصل (۸۳) قانون اساسی است. هر‌چند ثبت در فهرست آثار ملی مقدمه‌ای برای تشخیص نفیسه‌ ملی و منحصربه‌فرد است، -زیرا اثر نفیس، قطعاً ارزش ثبت ملی و حفاظت حاکمیتی را دارد- اما اینکه تمامی آثار ملی نفیس هستند، پاسخ صحیحی در قبال تعریف نفیسه ملی نیست.[6] زیرا جایگاهی که برای نفایس ملی و منحصربه‌فرد در قبال انتقال به‌غیر و لزوم تصویب توسط مجلس شورای اسلامی تعریف شده، برای آثار ملی در نظر گرفته نشده است.

همچنین با توجه به جایگاه تقنینی که مفهوم نفایس ملی در آن مطرح شده، این مفهوم مقوله‌ای مرتبط با امور مالی و اختیارات دولت در مورد اموال خود است و نسبت آن با نظام حقوقی میراث ‌فرهنگی نامشخص و تعریف نشده است. این موضوع موجب شده تا مفهومی مرتبط با امور مالی به ادبیات میراث ‌فرهنگی کشور افزوده شود اما در مورد آن شفاف‌سازی صورت نگیرد. بنابراین دستگاه‌های نظارتی مثل دیوان محاسبات کشور در مورد تعریف نفایس ملی و شاخص‌های شناسایی آن از وزارت میراث‌ فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی درخواست توضیح نمودند و مکاتبات صورت گرفته منتهی به تعریف و تشریح دقیق مفاهیم مذکور نشد [2].

بنابراین واژه نفیس به‌معنای عام با واژه نفایس (ملی و منحصربه‌فرد) به‌معنای خاص دارای تفاوت است و نباید از این شباهت استفاده‌ اشتباه کرد. نفیس به‌معنای عام می‌تواند در بررسی آثار ملی نیز دقیقاً مصداق داشته ‌باشد و همان تعاریف گران‌مایگی و گران‌بهایی را عرضه کند. در‌حالی‌که نفیس به‌معنای خاص که در قانون اساسی نیز مورد توجه قرار گرفته‌، جنبه‌‌ ملی یا انحصاری دارد که اثر را برجسته، متمایز و متعلق به عموم مردم کرده ‌است. این تعلق به عموم در سطحی است که انتقال به‌غیر برخی از آنها غیر‌ممکن و برخی دیگر با نظارت مجلس شورای اسلامی ممکن است. همچنین از نظر جایگاهی می‌توان نفایس ملی را به‌عنوان یکی از فهرست‌های ذی‌ربط فهرست آثار ملی موضوع ‌بند «6» ماده (3) قانون اساسنامه سازمان میراث ‌فرهنگی کشور مصوب 1367 در نظر گرفت که به واسطه‌ اهمیت و جایگاه خاص، درجه‌ای از نظارت و حفاظت بیشتر از سایر آثار برخوردار هستند.

منحصربه‌فرد بودن را باید با توجه به معیارهای انتخاب یا شناسایی نفایس ملی و ویژگی‌های انحصاری آن نسبت به سایر نمونه‌های موجود (یا در صورت نبود نمونه مشابه) در نظر گرفت. اینکه اثری از جهت اصالت، بداعت و خصایص انحصاری نسبت به سایر آثار دارای وجه ممیزه‌ای داشته ‌باشد که تکرار نشدنی یا غیرقابل جایگزین است یا به‌واسطه‌ وجود ضمیمه‌ تمدنی، فرهنگی، تاریخی، طبیعی، صنعتی و ...، نمونه‌ای خاص و غیرقابل جایگزین در نظر گرفته شود، منحصربه‌فرد شناخته می‌شود.

تصویر 1 : مقبره­ی بازشکاری شاه عباس صفوی در نطنز

به‌طور مثال می‌توان به مقبره باز‌شکاری شاه‌عباس صفوی در نطنز اشاره کرد که مقبره‌ای ساده اما در بالاترین نقطه‌ کوهستان است که به‌دلیل منسوب شدن داستانی خاص، به دستور شاه‌عباس در این نقطه ساخته شد. این سختی در انتقال مصالح به بالای کوهستان و داستان انحصاری موجب شده تا این اثر هر‌چند ممکن است از نظر همانندی نمونه‌های مشابهی نیز داشته ‌باشد اما از نظر محل ساخت، سختی استقرار بنا و داستان منسوب به آن نفیسه منحصربه‌فرد در نظر گرفته شود.[7]

برای شفاف‌سازی و مشخص‌سازی فرایند تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد از آثار ملی، بهترین حالت اضافه کردن پیش‌شرطی به فرایند ثبت آثار ملی است. از‌آنجا‌که آثار ملی به‌مثابه باغ است و نفایس ملی درخت‌های نادر یا متمایز این باغ، گام اول تشخیص در فرایند ثبت آثار ملی تعریف می‌شود. بنابراین لازم است تا به وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی تکلیف شود در لوح ثبت آثار ملی، اصالت، بدعت یا خصایص انحصاری برجسته قابل‌توجه اثر را درج و مستندات لازم ضمیمه و قابل ملاحظه کند. مستندات مذکور برای غربالگری و شناسایی نفایس ملی و منحصربه‌فرد در گام دوم قابل استفاده قرار خواهد گرفت.

معیارها و مصادیق نفایس ملی و منحصربه‌فرد

همان‌طور که تعریف شفافی برای نفایس وجود ندارد، معیارهای دقیق و مصداق‌های صریحی برای آن تدوین نشده است. نزدیک‌ترین معیارها به این حوزه، مفهوم آثار ملی است که با تأکید بر قدمت اثر[8] یا شأن ملی[9] تعریف شده، که به‌دلیل ابهامات و مشکلات شرعی متعددی که بر آن مترتب است، کفایت لازم را ندارند [3]. هر‌چند در‌این‌باره وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی اقدام به تدوین دستورالعمل اجرایی ثبت آثار ملی، معیارهای کلی ثبت آثار تاریخی و فرهنگی غیرمنقول و دستورالعمل تشخیص نفایس ملی و تصویب کاربری هم‌شأن آثار غیرمنقول دولتی کرده ‌است که تغییر پذیر و غیرقابل استناد است. طبق دستورالعمل مرتبط با تشخیص نفایس ملی دو دسته معیار کلی تشخیص نفایس منحصربه‌فرد و ملی به‌شرح ذیل است:

جدول 2. معیارها و ملاحظات تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد

مأخذ: دستورالعمل تشخیص نفایس و تصویب کاربری هم‌شأن آثار غیرمنقول دولتی.

ابهام بزرگ معیارهای تشخیص، وابسته کردن آن به‌نظر کمیته است. یعنی فرد محوری بر فرایند مذکور توسط آیین‌نامه‌های داخلی تعیین معیار، تثبیت شده ‌است (علاوه‌بر آن ممکن است افراد موصوف در فرایند واگذاری آثار تاریخی خود یا منسوبان آنها دارای نفع باشند). همچنین معیارهایی که برای منحصربه‌فرد بودن و ملی بودن تعیین شده، به‌خوبی و درستی امکان تمییز بین این دو را فراهم نکرده ‌است. ضمناً به‌نظر می‌رسد مصادیق و معیارها در قالب معیارهای تشخیص ادغام شده که این موضوع از کیفیت و شفافیت معیارها کاسته ‌است. از معیارها انتظار می‌رود که موجب تعیین مقیاس، اندازه و ملاک شود و برای موضوع نفایس ملی و منحصربه‌فرد سنجه‌های متمایز کننده‌ای ارائه کند.

تعریف سازوکاری مناسب برای تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد

سه رویکرد تجربی، اجماع و تکیه به ثبت‌های جهانی که مجریان امور میراث ‌فرهنگی برای تشخیص نفایس ملی در نظر گرفته‌اند، دارای ایرادات و نقص‌هایی است که در مورد آن بحث‌هایی صورت گرفته است [1]. موضوع مذکور ترکیبی از علم و هنر است و نباید این دو را از یکدیگر جدا کرد. اینکه مقوله تشخیص نفایس ملی به علم (یا معیارهای چارچوب‌دار که بر‌مبنای روش‌های علمی تدوین شده است) محدود شود، شناخت و فرصت تشخیص روایت‌ها و مفاهیم درونی اثر از دست می‌رود و تأکید بر هنری (یعنی نظرات و نخبگی خبرگان که در تصمیم‌گیری‌ها و جلسات در لحظه بروز پیدا می‌کند) بودن حوزه‌ مذکور، موجب وابسته کردن موضوع به نظرات فردی نخبگان و کادر تعیین شده برای شناخت نفایس است.

بنابراین الگوی مطلوب، ترکیبی از معیارها و مصادیق‌ها در کنار کمیته‌ای دارای ناظر بیرونی با شفافیت برای عموم مردم است. بنابراین تصمیمات افراد دارای حق رأی زمانی نافذ است که نظرات افراد متخصص و ناظر بدون حق رأی شنیده و مستند شود. تصمیم نهایی در مورد تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد منوط به نمایش برخط تصمیمات این کمیته و تطابق آن با معیارها و مصادیق تعیین شده در قانون به‌همراه مشروح مذاکرات جلسه (به تفکیک افراد دارای حق رأی و افراد فاقد حق رأی) است. ابلاغ حکم نفیس بودن نیز منوط به بارگذاری مستندات مذکور و در دسترس قرار گرفتن برای عموم است. 

تکلیف دولت در مورد حفاظت از نفایس

اصل (83) قانون اساسی به موضوع طبقه‌بندی نفایس و مشخص‌سازی مرجع تصویب برای انتقال آن پرداخته ‌است. اینکه مجلس شورای اسلامی در مقام مصوب‌کننده‌ موضوعی اجرایی دارای نقش شده ‌است، نشان از اهمیت این آثار دارد. در قوانین کشور تکلیفی برای دولت در جهت حفاظت از نفایس تعریف نشده و تنها تکلیف قانونی در این حوزه مرتبط با حفاظت از آثار ملی است.[10] در این شرایط عملاً تعریف نفایس ملی بدون مشخص‌سازی نظام ارزشی و ضمانت‌های حقوقی اختصاصی، مشکلات جدیدی برای حوزه مدیریت میراث‌ فرهنگی ایجاد خواهد کرد. بنابراین لازم است تا برای اجرای اصل (83) قانون اساسی تکالیفی از جهت حفاظت، بهره‌برداری، نظارت بر بهره‌برداری و دسترس‌پذیری عمومی برای دولت تعریف کرد. یکی از روش‌ها، تعریف ارتباط موازی آثار ملی و نفایس ملی با یکدیگر است تا در اولین گام، نفایس از ضمانت‌های حقوقی آثار ملی برخوردار شود. سپس برای پیش‌نیازها و ملاحظات خاص نفایس، مواد قانونی مستقل تدوین کرد.

مرجع تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد

اصل (83) قانون اساسی به لزوم تصویب مجلس شورای اسلامی در مورد انتقال نفایس ملی تأکید کرده، اما مرجع تشخیص این آثار را مشخص نکرده است. با توجه به عدم تعریف نفایس در این اصل قانون اساسی و ماده (115)[11]قانون محاسبات عمومی کشور مصوب 1366، ماده (88)[12] قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 تا حدودی به موضوع عمومی بودن نفایس ملی اشاره کرده است. زیرا واگذاری بناها و اموال دولتی که از نفایس ملی باشند را از شمول این حکم مستثنا کرده و این به‌معنای این است که نفایس ملی جنبه‌ عمومی دارد. در آیین‌نامه اجرایی ماده (88) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1381 با اصلاحیه مصوبه شماره ۱۶۵۱۸ / ت ۳۰۸۰۳ ه تاریخ 1383/۵/26 هیئت ‌وزیران،[13] مرجع تشخیص اموال و بناهای دولتی که از نفایس می‌باشد، سازمان میراث ‌فرهنگی و گردشگری در نظر گرفته شده ‌است. این حکم هر‌چند به‌معنای مشخص‌سازی جایگاه اجرایی تشخیص نفایس ملی در این سازمان است، اما به‌واسطه‌ مطرح شدن در این ماده‌ قانونی و آیین‌نامه‌ آن، نشان از تکلیف عام این سازمان نسبت به موضوع نفایس ملی ندارد، زیرا صرفاً در مورد ماده (88) قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت تعیین شده ‌ا‌ست. بنابراین لزوم تعیین دستگاه متولی برای تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد از طریق قانونی مجزا محسوس است.

از‌آنجا‌که موضوع نفایس ملی و منحصربه‌فرد به حوزه‌ تخصصی میراث ‌فرهنگی مرتبط است، انتخاب وزارت میراث  فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی به‌عنوان متولی تشخیص اقدام صحیحی به‌نظر می‌رسد. اما لازم است، تعارض منافع احتمالی درون‌دستگاهی در مورد حوزه‌ای ملی و بین‌نسلی مورد توجه قرار گیرد. دستگاه مذکور دارای صندوقی با عنوان توسعه صنایع‌دستی و فرش دستباف و احیا و بهره‌برداری از اماکن تاریخی و فرهنگی است که مأموریت واگذاری بناهای تاریخی برای احیا و مرمت به‌جهت بهره‌برداری را به عهده دارد. در پیشنهادهای رسمی سازمان میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی این صندوق عضو کمیته تشخیص نفایس ملی در نظر گرفته شده ‌است [4]، اما در آخرین دستورالعمل تشکیل کمیته تشخیص نفایس و تعیین کاربری هم‌شأن آثار غیرمنقول در میان اعضا قرار ندارد.[14] هر‌چند امکان حضور مدیران و اعضای این صندوق در قالب اعضای حقیقی یا نفوذ غیررسمی بر اعضای عضو همچنان فراهم است. بدیهی است حضور صندوق در این کمیته یا تأثیرگذاری غیرمستقیم بر اعضای آن، موجب تعارض منافع خواهد بود. بنابراین لازم است تا پیش‌نیازهای لازم برای پیشگیری از تعارض منافع درون‌دستگاهی مدنظر قرار گیرد و موضوع تشخیص نفایس از بهره‌برداری بناها و آثار تاریخی فرهنگی توسط وزارت مذکور مجزا شود.

نفایس ملی در مورد ذخایر غیر‌قابل جبران و منابع تجدید‌ناپذیر کشور نیز قابل‌ تفسیر و بسط است. بدون تأکید بر متن و محتوای مذاکرات مربوط به تصویب این اصل قانون اساسی، متن نشان از توجه أکید به سرمایه‌های ملی و منحصر‌به‌فردی دارد که متعلق به همگان است. بنابراین نفاست بدون تأکید بر بُعد فرهنگی و میراثی دارای قابلیت تسری به موضوعات امنیتی،[15] طبیعی،[16] اقتصادی، اجتماعی و ... است و محدود کردن کلیه‌ ابعاد آن به وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی صلاح نیست.

الزام دستگاه متولی به تهیه فهرست نفایس ملی و منحصربه‌فرد

از‌آنجا‌که تشخیص آثار با هدف حفاظت از میراث ‌فرهنگی صورت ‌می‌گیرد، لازم است تا در قالب فهرست در اختیار عموم قرار گیرد و دولت در قبال آن دارای تکلیف شود. تدوین و انتشار عمومی فهرست یکی از گام‌های حفاظت از میراث ‌فرهنگی است، زیرا با اطلاع‌رسانی عمومی نسبت به وجود آثار نفیس و مشخص‌سازی اهمیت آنها، مردم نسبت به آن مطلع و مطالبه‌گر خواهند شد. همان‌طور که مطابق قانون راجع به حفظ آثار ملی،[17] آثار ثبت شده در فهرستی قرار می‌گیرند و پس از تصویب، مورد حفاظت و حمایت دولتی قرار خواهند گرفت، لزوم تدوین فهرست نفایس نیز محسوس است.

اینکه تعداد آثار فرهنگی و شواهد تاریخی کشور بسیار زیاد است و به‌دلیل کثرت و پراکندگی تهیه فهرست کامل از آثار نفیس غیر‌ممکن است و صرفاً رویکرد استعلام‌محور مناسب این آثار است، دلیل مناسبی برای عدم تدوین فهرست نفایس نمی‌باشد.[18] به‌این‌ترتیب فرایند شناسایی و ثبت آثار دارای ارزش، اقدامی اکتشافی و فرایندی بوده و ادعای رسیدن به حدی که تمام آثار بالقوه ثبت شود غیر‌ممکن است. زیرا در بهترین حالت، پس از شناسایی تمامی آثار نفیس موجود در کشور، رویدادهای فرهنگی و اتفاقات متعدد هنری، سیاسی و ... موجب معرفی و شناسایی آثار جدید نفیس خواهد شد. همچنین تأکید بر استعلام موردی یا رویکرد استعلام‌محوری که وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی در قبال درخواست‌های سایر دستگاه‌ها برای تشخیص نفیسه ملی یا منحصربه‌فرد اتخاذ کرده‌، رویکرد ناکافی است. زیرا تشخیص نفایس وابسته به زمان و اتفاقات موضعی و موضوعی است. این رویکرد می‌تواند به‌عنوان مکمل تهیه فهرست نفایس و بخشی از سازوکار اکتشافی دارای کاربرد باشد. بنابراین الزام دستگاه متولی این حوزه به تهیه و ارائه فهرست نفایس ملی و منحصربه‌فرد با تأکید بر امنیت و حفاظت از این آثار لازم است.

تعریف سازوکار مشخص برای نظارت مجلس شورای اسلامی به اصل (83) 

در مورد نظارت مجلس شورای اسلامی به موضوع نفایس، بند «3» ماده (179) قانون آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی تعیین شده ‌است. در این بند فروش بناها و اموال دولتی و نفایس ملی به‌استثنای نفایس ملی منحصربه‌فرد که در هر صورت قابل فروش نیست به‌عنوان اقداماتی مطرح شده ‌است که دولت باید با تصویب مجلس صورت دهد. این بند دارای ایرادات ذیل است:

• شأن مجلس شورای اسلامی در حوزه نظارت بر انتقال به‌غیر نفایس ملی به سطح نظارت به فروش تقلیل یافته ‌است. در‌حالی‌که فروش نسبت به انتقال دارای گستردگی کمتری است. بنابراین موجب اعمال محدودیت حق نمایندگان مجلس شورای اسلامی برای نظارت نفایس ملی است.
• سازوکار مشخصی برای نظارت بر انتقال به‌غیر نفایس تعریف نشده است و در‌صورتی‌که دولت در قالب لایحه موضوع انتقال نفایس ملی را به مجلس شورای اسلامی اعلام نکند، سازوکار مشخص نظارتی برای اجرای این اصل پیشنهاد نشده است.
• تا‌زمانی‌که معیارهای مشخص و فهرست مشخصی از نفایس وجود نداشته ‌باشد و تمامی امور تشخیص تا بهره‌برداری در انحصار وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی باشد، نظارت مجلس شورای اسلامی به این حوزه غیر‌قابل تعریف است.

بنابراین به‌غیر از تغییر در آیین‌نامه داخلی مجلس شورای اسلامی لازم است تا در حدود قانون اساسی امکان نظارت مجلس شورای اسلامی بر مقوله‌ نفایس ملی و منحصربه‌فرد فراهم شود.[19]

پیشنهاد می‌شود تا کمیته‌ تشخیص نفایس ملی در وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی با حضور نمایندگان ناظر از دستگاه‌های نظارتی، نخبگان، تشکل‌های مردم‌نهاد تشکیل شود. این اعضا حق رأی ندارند اما تصمیمات کمیته منوط به دریافت نظرات آنها است که انتشار عمومی کلیه آرا و استدلال‌های جلسه‌ کمیته الزامی است.

تعریف ضوابط بهره‌برداری و حفاظت از نفایس

چالش بزرگی که بین صاحب‌نظران حوزه میراث‌ فرهنگی مفروض است مربوط به بهره‌برداری یا عدم بهره‌برداری از نفایس است. برخی معتقدند که نفایس از جهت نفیس بودن باید توسط دولت در اختیار گرفته شوند و صرفاً در جهت بهره‌برداری عمومی در اختیار عموم قرار گیرند. این نفایس از آن جهت که متعلق به تمام مردم ایران است نباید به دیگران برای بهره‌برداری واگذار شود و دولت باید تمامی امور حفاظتی تا بهره‌برداری را بر‌عهده گیرد اما محدودیت منابع دولتی و ناتوانی دستگاه‌های اجرایی در احیا و مرمت بناهای تاریخی-فرهنگی با بودجه دولتی، این روش را به مخاطره انداخته ‌است. برخی دیگر در مورد تخصیص کاربری متناسب با نفایس و برقراری امکان بهره‌برداری با هدف حفاظت از آن دارای نظر هستند و چگونگی تعیین کاربری را محوری برای حفاظت از نفایس ملی می‌دانند.

به‌هر‌حال در مجموع دو شرط اصلی «در دسترس عموم مردم ایران قرار گرفتن» و «دسترسی با کمترین هزینه» را می‌توان از اصول اولیه و بنیادین برای بهره‌برداری مبتنی‌بر ضوابط حفاظتی نفایس ملی و منحصربه‌فرد دانست. به‌عبارتی نفایس متعلق به مردم ایران است و هر اقدام بهره‌برداری و اجرایی در این حوزه نباید موجب عدم امکان دسترسی مردم برای بازدید از آن شود. زیرا نفایس آثار برجسته‌ای از پیشینیان است که دارای وجه ممیزه‌های هنری، فرهنگی، تاریخی و ... است و بخشی از هویت و فرهنگ اسلامی ایرانی است. مهم‌ترین عامل برای تضمین حفاظت از اثر و جلوگیری از تزلزل بنیان اثر است، تعیین کاربری مناسب و در شأن آنهاست. ارزیابی توان تطبیق اثر با ظرفیت‌های کالبدی، سازه‌ای و با توجه به ارزش‌های ناملموس، تاریخی و فرهنگی آن در دوره بهره‌برداری و چگونگی بهره‌برداری از اثر، با «کاربری هم‌شأن اثر» قابل تعریف است. در مورد آثار نفیس منحصربه‌فرد عموم این آثار به‌جهت نفاست واجد کاربری موزه‌ای خواهند بود مگر آنکه تطابق کاربری گذشته و فعلی آنها موجب آسیب به آنها نشود نظیر عبادتگاه‌ها و ... اینکه نحوه به‌کارگیری و دسترس‌پذیری این آثار به چه شکل باشد، وابسته به ملاحظات حفاظتی تخصصی است که به‌عنوان ضوابط حفاظتی برای بهره‌برداری از اثر تعیین می‌شود. بنابراین باید برای وزارت میراث‌ فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی تکلیف شود که پس از تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد و طی مراحل قانونی، در مورد کاربری هم‌شأن اثر-با توجه به معیارهایی که به‌واسطه آن نفیس شناخته شده‌ است–و همچنین ضوابط حفاظتی آن به‌صورت اختصاصی تعیین تکلیف و ابلاغ کند. این ضوابط با توجه به منحصربه‌فرد بودن یا ملی بودن آثار متفاوت است و معیارهای حفاظتی متفاوتی را می‌طلبد.

در حال حاضر مطابق دستورالعمل کمیته تشخیص نفایس و تصویب کاربری هم‌شأن اثر، بهره‌برداری از آثار ملی دولتی با تصویب کمیته‌ای در وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع‌ دستی صورت ‌می‌گیرد که تعیین کاربری هم‌شأن اثر مورد توجه این کمیته است. کمیته مذکور می‌تواند بر‌اساس شرایط و نتایج مطالعات، پژوهش‌ها و اکتشافات جدید سطح نفاست آثار را تغییر دهد. اما آنچه مبهم است، نامشخص ماندن تفسیر هم‌شأنی و همچنین آزادی عمل این کمیته در تغییر وضعیت سطح نفاست آثار است.

اهلیت بهره‌بردار از نفایس

بهره‌بردار به‌اندازه‌ تعیین کاربری هم‌شأن اثر دارای اهمیت است. زیرا به همان اندازه که نوع بهره‌برداری دارای اهمیت است، فرد بهره‌بردار نیز نیازمند توجه است. بنابراین بررسی اهلیت تخصصی و عمومی فرد بهره‌بردار نیز باید مورد توجه قرار گیرد. اگر اثری برای بهره‌برداری فرهنگ و برگزاری رویدادهای دوره‌ای در نظر گرفته شده‌ است، فرد بهره‌بردار باید زمینه فرهنگی مرتبط را داشته ‌باشد تا در مورد موضوع و ملاحظات مذکور اشراف کامل را داشته‌ باشد (عمومی). همچنین اگر قرار بر واگذاری بهره‌برداری به فردی است، زمینه فعالیتی وی که قرار است به‌طور مستقیم در اثر نمود پیدا کند نیازمند توجه است. یک قطعه‌ساز یا تولید‌کننده لوازم صنایع سنگین برای بهره‌برداری از اثری فرهنگی از اهلیت تخصصی بالایی برخوردار نیست. در‌صورتی‌که به‌دلیل ملاحظاتی، اثری به وی واگذار شد، ملاحظات نظارتی و دوره‌های نظارت دقیق از طریق سازوکاری مستقل از واگذار‌کننده و بهره‌بردار معیار ادامه فعالیت است. برای آنکه اهلیت بهره‌بردار مورد شناسایی قرار گیرد می‌توان از روش ممیزی مؤلفه‌های ذیل را مورد توجه قرار داد:

• دارا‌ بودن تجربه‌ فرد یا سازمان بهره‌بردار در رسته‌ای که اموال قرار است واگذار و بهره‌برداری شود.
• دارا بودن فرد یا سازمان بهره‌بردار از ساختار منابع انسانی با‌تجربه‌ مرتبط با رسته‌ای که اموال واگذار و بهره‌برداری می‌شود.
• برخورداری فرد یا سازمان بهره‌بردار از مجوزهایی که در ارتباط با رسته‌ای که اموال قرار است واگذار و بهره‌برداری شود.
• استفاده‌ فرد یا سازمان بهره‌بردار از افرادی که دارای تأییدیه‌های تخصصی و فنی مرتبط با بهره‌برداری هستند.

پروتکل‌های حفاظتی نفایس ملی در مورد آثار منقول

مباحث قابل طرح در مورد نفایس منقول نسبت به نفایس غیرمنقول دارای تفاوت است. از‌آنجا‌که نفایس منقول امکان جابه‌جایی و خروج از کشور را دارند و در اولین تفسیر از قانون اساسی انتقال به‌غیر آن در مورد نفایس ملی نیازمند تصویب مجلس شورای اسلامی است، درجه‌بندی آثار منقول نفیس و مشخص‌سازی پروتکل‌های حفاظتی و امکان خروج از کشور یا جابه‌جایی آنها در کشور نیازمند بررسی است. بنابراین لازم است تا در جهت نظارت‌پذیری بر انتقال و جابه‌جایی نفایس ملی و منحصربه‌فرد تدوین و تهیه فهرست و مشخص‌سازی پروتکل‌های حفاظتی آن مورد نظر قرار گیرد. به‌طور مثال می‌توان به موضوع خروج 446 اثر میراث ‌فرهنگی به کشور آلمان در سال 1395 اشاره کرد که در آن جام مارلیک به‌عنوان نمونه‌ای خاص و تکرار‌نشدنی مطرح بود.[20] متأسفانه به‌دلیل نبود سازوکار نظارتی دقیق و نبود پروتکل‌های طبقه‌بندی آثار منقول چنین نمونه‌هایی رخ داده است که در صورت تعیین دقیق توسط قانون اجرای اصل (83) قابلیت جلوگیری از آن فراهم بود.

تعریف سازوکار برای بازگرداندن نفایس واگذار شده

یکی از چالش‌هایی که پس از تعیین وضعیت معیارها و مصداق‌های نفایس ملی و منحصربه‌فرد مطرح است، مشخص‌سازی وضعیت اموالی است که به هر شکلی به‌غیر واگذار شده ‌است. این واگذاری‌ها به‌واسطه نبود قوانین ذی‌ربط رخ داده است و فارغ از تخلفاتی که به‌واسطه واگذاری‌ها رخ داده، قابل پیگیری است، اصل تعلق نفایس به عموم مردم که تعیین تکلیف وضعیت مالکیت و بازگشت آنها به دولت را می‌طلبد. بنابراین الزام به بررسی و شناسایی نفایس ملی و منحصر‌به‌فردی که به طریقی واگذار شده اما نباید چنین می‌شد و تعریف سازوکاری برای بازگرداندن آنها به مردم نیاز قانون اجرایی اصل (83) قانون اساسی است.

الزام به درج عنوان نفایس ملی یا منحصربه‌فرد در اسناد مالکیت

مطابق ماده (26) آیین‌نامه اموال دولتی مصوب 1372 هیئت وزیران،[21] کلیه وزارتخانه و مؤسسات دولتی مکلف شده‌اند که تا دو سال پس از تصویب این آیین‌نامه یعنی سال 1374 به‌منظور صدور سند رسمی مالکیت به نام دولت جمهوری اسلامی ‌ایران و قید نام وزارتخانه یا مؤسسه دولتی مربوط در آن سند، اقدامات لازم را صورت دهند. مطابق بند «ب» این ماده، کلیه اسناد مالکیت باید به وزارت امور اقتصاد و دارایی منتقل شود. از‌آنجا‌که پس از مشخص شدن وضعیت نفایس ملی و منحصربه‌فرد اموال دولتی، لزوم شفاف‌سازی و درج آن در سند مالکیت محسوس است، پیشنهاد می‌شود تا ماده‌ قانونی به دستگاه‌های مذکور الزام کند که ذیل عنوان دستگاه بهره‌بردار، درجه‌بندی نفایس آن نیز مشخص شود. بنابراین هر اقدام در مورد این اموال با توجه به پروتکل‌های تعریف شده‌ حوزه نفایس ملی و منحصربه‌فرد قابل ‌اجرا خواهد بود.

مشخص شدن وضعیت نفایس ملی در اختیار غیر‌دولت

بخش مهمی از آثار ملی و نفایس در اختیار مردم و بخش غیردولتی است در‌حالی‌که اصل (83) قانون اساسی با تأکید بر اموال منقول و غیرمنقول بخش دولتی تدوین شده ‌است. با مراجعه به مشروح مذاکرات مجلس بررسی قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مشخص می‌شود که شهید‌بهشتی نایب‌‌رئیس مجلس فوق، در مورد تنظیم مقررات مربوط به اموال و بناهای در اختیار بخش غیر‌دولتی به لزوم احاله قانون عادی برای این حوزه اشاره کرده‌است.[22] موضوعی که از نظر عقلی نیز پذیرفته شده، زیرا نوع مالکیت در ارزشمندی ملی یک اثر نقشی ندارد. همان‌طور که در قانون راجع به حفظ آثار ملی نیز ثبت آثار بدون دخل در حقوق مردمی صورت ‌می‌گیرد و تنها قید الزام‌آور برای مالکین، لزوم عدم ممانعت آنها برای مداخلات دولت در جهت حفاظت از آثار است.[23] ایرادات شرعی که مداخله دولت در اموال و اطلاعات فردی را دارای مسئله می‌دانست-تداخل با قاعده‌ تسلیط-با قوانین تکمیلی و دریافت تأییدات شورای نگهبان، مسبوق به سابقه و برطرف شده در نظر گرفته ‌می‌شود.[24] 

گفتنی است منظور از بخش غیردولتی صرفاً دارایی‌ها و اموال مردمی نیست. بلکه نهادها و سازمان‌های ذیل مقام معظم رهبری مثل سازمان اوقاف و امور خیریه، ستاد اجرایی فرمان امام (ره) و ... نیز مطرح است که اموال و املاک نفیسی در اختیار دارند. تنظیم بخشودگی‌های خاص مالیاتی یا اعطای مشوق‌های تخصصی، امکان نظارت‌پذیری و فهرست‌برداری از دارایی‌های دارای ارزش در اختیار مردم را فراهم می‌سازد. دولت برای آنکه بتواند فهرستی از اموال و دارایی‌هایی در تملک بخش غیردولتی که خصوصیت نفیسه ملی و منحصربه‌فرد دارند را تهیه کند، باید حمایت‌های مشخصی تنظیم کند. مهم‌ترین حمایت‌ها را می‌توان شامل به رسمیت شناختن مالکیت مردمی، صدور سند معتبر با خصوصیات دقیق اموال و مالک آن، دادن مشاوره برای نگهداری و حفاظت اموال، انجام امور حفاظتی برای نگهداری و مرمت از این اموال دانست. از‌این‌رو بخش مهمی از نفایس ملی و منحصربه‌فرد در اختیار بخش مردمی هم دارای فهرست می‌شود و هم نیازهای حفاظتی آنها تشخیص و قابل برطرف‌سازی خواهد شد. همچنین پس از دوره‌ی زمانی معین متعاقب اعلام فراخوان برای ثبت آثار نفیس در اختیار مردم، دارایی‌ها و اموال نفیس ملی و منحصربه‌فرد منقولی که مدعی خصوصی پیدا می‌کند، حاصله از حفاری غیرمجاز در نظر گرفته ‌می‌شود. زیرا در موعد مشخص شده به‌عنوان اموال در اختیار مردم دارای شناسنامه نشده است. بنابراین سازوکار مذکور به‌صورت نظام‌مند در مقابل حفاری غیرمجاز عمل خواهد کرد.

نتیجه‌گیری و پیشنهادها

گزارش حاضر در جهت شفاف‌سازی موارد مورد نیاز برای اجرای اصل (83) قانون اساسی تدوین شد. بررسی مستندات به تفصیل نشان ‌می‌دهد که اقدامات تعریفی، تحدیدی، تأسیسی و نظارتی مشخصی لازم است تا قانون مناسبی برای این حوزه تدوین شود. بنابراین موارد ذیل اجزایی است که در پیش‌نویس اجرای این اصل باید مدنظر قرار گیرد که در متن گزارش به آن پرداخته شد:

• تعریف نفایس ملی و منحصربه‌فرد

نفایس ملی با تأکید بر محتوای فرهنگی و تاریخی شامل آن دسته از آثار، بناها، اماکن و محوطه‌های تاریخی-فرهنگی گران‌مایه یا گران‌بها است که جلوه‌های شکوهمندی، ممتاز و برجسته از هنجارهای تمدن ایرانی-اسلامی است و دارای ارزش‌های ذاتی اصالت، بداعت یا خصایص انحصاری باشد. این آثار به‌منظور تضمین حفاظت از آنها توسط نسل حاضر برای نسل‌های آتی توسط دولت به نمایندگی از مردم و با نظارت مجلس و حق بهره‌برداری عمومی تمام آحاد جامعه در تمام زمان‌ها با کمترین هزینه، در مالکیت و حفاظت یا حفاظت دولت قرار می‌گیرند.

• مشخص‌سازی دستگاه متولی تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد

در حوزه میراث ‌فرهنگی و طبیعی‌-با مرجع قرار دادن آثار ثبت ملی-، وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی دستگاه متولی تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد است. هر‌چند در حوزه‌های امنیتی، اقتصادی، طبیعی و ... ظرفیت اصل (83) را نباید محدود به این وزارت کرد. 

• تعریف سازوکار مناسب برای تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد

تشخیص نفایس ملی و منحصربه‌فرد باید با مشخص‌سازی معیارها و مصداق‌ها-که در این گزارش مورد بحث قرار گرفت-و تشکیل کمیته‌ تشخیص نفایس ملی با حضور ناظران بیرون از وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی صورت گیرد. برطرف‌سازی تعارضات احتمالی درون‌دستگاهی در این حوزه–وجود صندوق وابسته به وزارت که متولی احیا و بهره‌برداری از بناهای تاریخی فرهنگی است در کنار کمیته تشخیص نفایس ملی که امکان عدم تشخیص نفیسه ملی و ایجاد ظرفیت برای بهره‌برداری را داراست-نیز لازم به توجه است.

• تکلیف دولت در مورد حفاظت از نفایس

دولت-مشابه آنچه در مورد آثار ملی دارای تکالیف صریح است-باید در قبال حفظ، نگهداری، احیا، مرمت و بهره‌برداری از نفایس ملی و منحصربه‌فرد با شرط دسترس‌پذیری ارزان این اموال برای عموم مردم، دارای تکلیف شود.

• الزام دستگاه متولی به تهیه فهرست نفایس ملی و منحصربه‌فرد و ملاحظات مربوط به آن

اقدام به تهیه فهرست نفایس ملی و منحصربه‌فرد از نوع اکتشافی است و در طول زمان ممکن می‌شود. بنابراین، وزارت میراث ‌فرهنگی، گردشگری و صنایع ‌دستی مکلف است تا مبتنی‌بر ملاحظات مربوط به معیارها و ضوابط تشخیص، اقدام به تهیه فهرست نفایس ملی و منحصربه‌فرد کند و مشروح مذاکرات جلسات کمیته تشخیص نفایس ملی را-‌برای نظارت‌پذیری بیشتر-‌در اختیار عموم مردم قرار دهد.

• تعریف سازوکار مشخص برای نظارت مجلس شورای اسلامی مطابق اصل (83) قانون اساسی

بند «3» ماده (179) قانون آیین‌نامه داخلی قابلیت نظارتی مجلس شورای اسلامی بر حوزه نفایس ملی را محدود و صرفاً بر فروش این اموال تأکید کرده است. بنابراین لازم است دامنه‌ گستردگی اختیارات نظارتی مجلس شورای اسلامی به این حوزه در حدود قانون اساسی-یعنی نظارت بر «انتقال به‌غیر» که فروش بخشی از آن است-تغییر یابد. همچنین سازوکار اجرایی مشخصی برای نظارت مجلس شورای اسلامی به این حوزه تعریف و تدوین شود.

• تعریف ضوابط بهره‌برداری و حفاظت از نفایس ملی و منحصربه‌فرد

برای حفاظت از نفایس ملی و منحصربه‌فرد لازم است تا ضوابط دقیق و مبتنی‌بر هر اثر تعیین و ابلاغ شود، کاربری هم‌شأن اثر تعریف شود، نظارت بر هر اثر دارای سازوکار مشخص شود، پروتکل‌های خروج از کشور-در مورد آثار غیر‌منقول-‌مشخص شود، اهلیت فرد بهره‌برداری شرط بهره‌برداری در نظر گرفته شود و اسناد مالکیت این اموال دارای عنوان نفایس ملی و منحصربه‌فرد شود.

• مشخص‌سازی وضعیت نفایس ملی در اختیار غیر‌دولت

نفایس ملی و منحصربه‌فرد طبق اصل (83) قانون اساسی در حوزه اموال دولتی تعریف شده ‌است اما بخش مهمی از این اموال در اختیار بخش غیردولتی است. بنابراین لازم است تا با تسهیل‌گری و تعیین مشوق‌هایی، امکان سنددار شدن و تدوین فهرست نفایس ملی و منحصربه‌فرد در اختیار بخش غیردولتی، فراهم شود.