نوع گزارش : گزارش های راهبردی
نویسندگان
1 کارشناس گروه دولت الکترونیک و مدیریت داده دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
2 سرپرست گروه دولت الکترونیک و مدیریت داده دفتر مطالعات مدیریت مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی
چکیده
فسادگریزی و سلامت اداری دستگاه های اجرایی کشور از جمله مواردی است که در منظومه حکمرانی نظام جمهوری اسلامی به آن مرتباً تأکید شده است، به طوری که نهادهای متعددی مستقیم و غیرمستقیم مأمور به پرداختن به این مهم شده اند. با این حال به رغم تعدد دستگاه های نظارتی و بازرسی، یک سازوکار مشخص برای ایجاد ارتباط سیستمی و قانونمند بین ایشان وجود ندارد. در این گزارش تلاش می شود الگوی نگاشت نهادی دستگاه های مبارزه با فساد در کشور ارائه شود. بر این اساس ابتدا به بررسی مطالعات انجام شده در زمینه نگاشت نهادی مبارزه با فساد و همچنین قوانین و مقررات موجود درخصوص هماهنگی دستگاه های نظارتی و بازرسی پرداخته می شود. سپس نهادهای اصلی مبارزه با فساد اداری در بعد کلان و مراجع نظارتی و بازرسی در سطح دستگاه های اجرایی و شرح وظایف هر یک از آنها ارائه می شود. پس از آن شکاف ها و هم پوشانی های نهادهای نظارتی و مبارزه کننده با فساد اداری در جمهوری اسلامی ایران تشریح شده و در پایان ضمن ارائه پیشنهادها و راهکارها، دامنه شمول این راهکارها با شاخص های اصلی حکمرانی مقایسه شده است.
کلیدواژهها
موضوعات
اهمیت مسئله سلامت اداری یا به عبارتی مبارزه با فساد اداری از سطح یک مسئله نظام اداری فراتر رفته و به یک مقوله راهبردی در سطح کلان تبدیل شده است. نهادهای اصلی نظارتی در کشور، در قوهمقننه، دیوان محاسبات کشور و کمیسیون اصل (90) مجلس شورای اسلامی، در قوه قضائیه، سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عدالت اداری و شورایعالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه و در قوه مجریه، وزارت اطلاعات و سازمان حسابرسی است. همچنین ستاد مبارزه با مفاسد اقتصادی و شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی بهصورت فراقوهای و مؤسسه حسابرسی مفید راهبر بهصورت مستقل از سه قوه در امر سلامت اداری فعال هستند.
در سطح دستگاههای اجرایی نیز مراجع نظارتی و بازرسی متعددی شامل کارگروه ارتقای سلامت نظام اداری، واحد حراست، ذیحسابی، دفتر بازرسی و پاسخگویی به شکایات، هیئت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان و هسته گزینش در موضوع مبارزه با فساد اداری فعالیت میکنند.
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به موضوع روابط نهادهای نظارتی و هماهنگی آنها در انجام وظایف محوله اشاره صریحی نشده است. اما بررسی اسناد نظام حقوقی بیانگر آن است که در موارد زیر بهطور صریح یا ضمنی به موضوع هماهنگی نهادهای نظارتی و رفع تداخل وظایف آنها اشاره شده است:
نهادهای نظارتی بهرغم تعدد آنها و فعالیتهایی که تاکنون داشتهاند، در امر مبارزه با فساد فاصله زیادی با نقطه مطلوب دارند. تعدد مراجع نظارتی و بازرسی یکی از واقعیتهای وضعیت فعلی سیستم مبارزه با فساد اداری در کشور است. با بررسی نهادهای مبارزهکننده با فساد اداری از بُعد ساختاری، وظایف، اهداف و کارکرد، میتوان مهمترین مشکلات نظام بازرسی و نظارتی را به شرح زیر برشمرد:
در میان نهادهای اصلی مبارزه با فساد اداری، ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی، شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی و شورایعالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه بهمنظور ایجاد هماهنگی بین نهادهای نظارتی و بازرسی و حذف موازیکاریها شکل گرفته است. اما بررسی روابط و شکافهای بین نهادهای نظارتی بیانگر آن است که متأسفانه کماکان تداخل وظایف، موازیکاری و نبود هماهنگی بین آنها مشهود است و اینطور بهنظر میرسد که شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی، تاکنون توفیق چندانی در زمینه دستیابی به اهداف تشکیل آن نداشته است. پس از گذشت چندین سال از تشکیل این شورا، نبود داده و اطلاعات از عملکرد و منتشر نشدن هیچگونه گزارشی جهت اقناع افکار عمومی در رابطه با وظایف تعیین شده، قضاوت و تحلیل میزان توفیق این ساختار مهم را غیرممکن ساخته است.
با توجه به اینکه نهادهای اصلی نظارتی و بازرسی کشور از قبیل دیوان محاسبات کشور، سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عدالت اداری و همچنین کمیسیون اصل (90) مبتنیبر اصول مربوطه در قانون اساسی تشکیل شدهاند، بنابراین ادغام نهادهای نظارتی در قالب یک نهاد نظارتی مستقل یا استفاده از نهادهای نظارتی درونسازمانی در قوای سهگانه بهنوعی مغایر با قانون اساسی است. بنابراین در این مطالعه تأکید بر حفظ ساختار نظارتی وضع موجود با اعمال اصلاحات زیر است:
لازمه ارائه کارآمد و اثربخش خدمات عمومی در حکمرانی، سلامت در نظام اداری است. اهمیت مسئله سلامت اداری یا به عبارتی مبارزه با فساد اداری از سطح یک مسئله نظام اداری فراتر رفته و به یک مقوله راهبردی در سطح کلان تبدیل شده است. [1]
با این حال یکی از آسیبهای مهم در نظام اداری ایران هماهنگ نبودن دستگاههای نظارتی با یکدیگر است و اینکه سیاست واحد بر اعمال نظارت وجود ندارد. از طرفی تعدد دستگاههای نظارتی در صورتی میتواند بهعنوان یک فرصت تلقی شود که وظایف و مسئولیت هر یک از نهادهای نظارتی کاملاً از یکدیگر تفکیک شده باشد. در این صورت آنچه اتفاق میافتد عدم تمرکز نظارت در یک سازمان خواهد بود که نتیجه آن کاهش امکان سوءاستفاده و تحقق فساد اداری است. برعکس در صورتیکه تعدد نهادهای نظارتی صرفاً از نظر کمّی باشد بدون آن که رویکردی جامعنگر در برابر آنها وجود داشته باشد، احتمال ناکارآمدی و عدم امکان کنترل و نظارت صحیح و کامل امور مهمترین تهدید پیشرو خواهد بود. [2]
با توجه به تعدد دستگاههای نظارتی و بازرسی و نبود یک سازوکار مشخص برای ایجاد ارتباط سیستمی و قانونمند بین آنها، در این گزارش تلاش میشود الگوی نگاشت نهادی دستگاههای مبارزه با فساد در کشور ارائه شود. بر این اساس ابتدا به بررسی مطالعات انجام شده در زمینه نگاشت نهادی مبارزه با فساد و همچنین قوانین و مقررات موجود درخصوص هماهنگی دستگاههای نظارتی و بازرسی پرداخته میشود. سپس نهادهای اصلی مبارزه با فساد اداری در بعد کلان و مراجع نظارتی و بازرسی در سطح دستگاههای اجرایی و شرح وظایف هر یک از آنها ارائه میشود. پس از آن شکافها و همپوشانیهای نهادهای نظارتی و مبارزهکننده با فساد اداری در جمهوری اسلامی ایران تشریح شده و در پایان به ارائه پیشنهادات و راهکارها پرداخته میشود.
در ارتباط با روششناسی و منطق احصا نتایج عنوان میدارد؛ در هر بخش ضمن بررسی مطالعات و تحقیقات صورت گرفته از جمله؛ قوانین، اسناد و گزارشات سازمانی و دانشگاهی، نظرات خبرگان حوزه سلامت اداری و نهادهای نظارتی جمهوری اسلامی ایران نیز از طریق مصاحبه نیمه ساختاریافته دریافت شد. در انتها موارد و نکات حاصل شده مجدد به تأیید صاحبنظران رسید.
با توجه به گستره ملی و فراملی فساد، مبارزه با این پدیده شوم و اثرات منفی آن همواره در سطح جهان مورد توجه بوده بهنحوی که سازمانهای بینالمللی متعدی نظیر سازمان ملل متحد، بانک جهانی، سازمان شفافیت بینالملل و سازمان جهانی مجالس علیه فساد از طریق انواع کنوانسیونها و توصیهها در جهت کنترل آن اهتمام دارند.
کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد (مریدا) مصوب 31 اکتبر 2003، اولین و مهمترین ابزار فراملی برای مبارزه با فساد است که با ابراز نگرانی از وخامت اوضاع و تهدیدات ناشى از فساد و لطمهای که به ارزشهای اخلاقی و عدالت وارد مینماید، بیان میکند که فساد، دیگر یک موضوع داخلى نیست بلکه پدیدهاى فراملى است که بر تمامى جوامع و اقتصادها تأثیر مىگذارد و همکارى بینالمللى را جهت جلوگیرى و کنترل آن با اهمیت میکند. [3]
این کنوانسیون توسعه اقدامات کارآمد برای مبارزه با فساد را به رسمیت شناخته است. اقداماتی که برای برقراری و حفظ اساسیترین ساختارهای حکمرانی خوب ضروری هستند. بهطورکلی رویکرد این کنوانسیون شفافسازی مقررات و معاملات است که مهمترین اقدام پیشگیرانه برای فساد و سایر جنایات سازمانیافته تلقی میشود. کنوانسیون مریدا مقررات از پیش تعیینشدهای به دولتها تحمیل نمیکند بلکه دول متعاهد را ملزم به انجام اقدامات تقنینی و اجرایی در نظام داخلی با توجه به اصول حقوق کیفری خود میکند. [4]
جمهوری اسلامی ایران براساس قانون مصوب مجلس شورای اسلامی و با رعایت اصل (139) قانون اساسی، در مهرماه سال 1387 به کنوانسیون مذکور ملحق شده است. [5]
در نوامبر سال ۲۰۱۲ میلادی رؤسای سازمانهای مبارزه با فساد به دعوت کمیسیون امحای فساد کشور اندونزی، برنامه توسعه سازمان ملل متحد و دفتر مبارزه با جرم مواد مخدر سازمان ملل متحد در جاکارتا گرد هم آمده و شانزده اصل را برای فعالیت نهادهای ملی مبارزه با فساد ارائه کردند. از مهمترین این اصول میتوان به همکاری و هماهنگی میان نهادهای مبارزه با فساد، فعالیت نهادهای مبارزه با فساد برمبنای چارچوبهای حقوقی و قانونی، رعایت اصول بیطرفی، درستکاری و عدم سیاسیکاری، دارا بودن منابع کافی، برکناری رؤسای نهادهای مبارزه با فساد براساس یک روند از قبل تعریف شده، استقلال مالی نهادهای مبارزه با فساد، ارتباط مداوم با اقشار مردمی و ارائه گزارش عملکرد نهادهای مبارزه با فساد به مردم حداقل در بازههای زمانی یکساله اشاره کرد. [6]
سازمان شفافیت بینالملل از جمله مهمترین نهادهای غیردولتی بینالمللی است که در زمینه مبارزه با فساد فعالیت میکند. این سازمان که از سوی مدیران سابق بانک جهانی در سال 1993 تأسیس شد همچون نیروی محرکه در مبارزه با فساد در پس تلاشهای بینالمللی بوده است. مهمترین ابزار ضد فساد این سازمان، شاخص میزان ادراک فساد است. این شاخص کشورها را براساس سطح فساد مشاهده شده در آنها طبق آرای متخصصان حوزه تجارت ردهبندی میکند. منتقدان معتقدند که چنین ردهبندی گمراهکننده است، زیرا سطح فساد مشاهده شده لزوماً سطح فساد موجود در جامعه را بازتاب نمیدهد. فقط کشورهایی که اطلاعات کافی از آنها در دسترس باشد در ردهبندی حضور دارند. [7] کشورهای در حال توسعه بیشترین انتقادها را به این شاخص دارند و آن را روشی بسیار کوتهنظرانه و سادهانگارانه در ردهبندی کشورها میدانند. آنها معتقدند که این شاخص هیچ راهکاری برای تلاش آنها در مبارزه با فساد پیشنهاد نمیکند. [8]
در سطح ملی نیز مطابق با ماده (1) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد (مصوب 1390/08/07 مجمع تشخیص مصلحت نظام) فساد عبارت است از:
«هرگونه فعل یا ترک فعلی که توسط هر شخص حقیقی یا حقوقی به صورت فردی، جمعی یا سازمانی که عمداً و با هدف کسب هرگونه منفعت یا امتیاز مستقیم یا غیرمستقیم برای خود یا دیگری، با نقض قوانین و مقررات کشوری انجام پذیرد یا ضرروزیانی را به اموال، منافع، منابع یا سلامت و امنیت عمومی و یا جمعی از مردم وارد کند نظیر رشاء، ارتشاء، اختلاس، تبانی، سوءاستفاده از مقام یا موقعیت اداری، سیاسی، امکانات یا اطلاعات، دریافت و پرداختهای غیرقانونی از منابع عمومی و انحراف از این منابع به سمت تخصیصهای غیرقانونی، جعل، تخریب یا اختفاء اسناد و سوابق اداری و مالی». [9]
نهادهای اصلی و کلان فعال در امر مبارزه با فساد اداری در کشور، قانون مربوط به تشکیل هر یک از آنها و قوهای که نهاد مربوطه زیرنظر آن فعالیت میکند، به شرح جدول 1 است. علاوهبر موارد ذکر شده در جدول 1، در سطح دستگاههای اجرایی نیز مراجع نظارتی و بازرسی متعددی در موضوع مبارزه با فساد اداری فعالیت میکنند که لیست مراجع مذکور در جدول 2 ارائه شده است.
جدول 1. نهادهای اصلی و کلان فعال در امر نظارت و مبارزه با فساد اداری در جمهوری اسلامی ایران
ردیف |
نام نهاد |
قوه مربوطه |
مستند قانونی تشکیل نهاد |
1 |
دیوان محاسبات کشور |
مقننه |
اصول (54 و 55) قانون اساسی |
2 |
کمیسیون اصل (90) |
مقننه |
اصل (90) قانون اساسی |
3 |
سازمان بازرسی کل کشور |
قضائیه |
اصل (174) قانون اساسی |
4 |
دیوان عدالت اداری |
قضائیه |
اصل (173) قانون اساسی |
5 |
وزارت اطلاعات جمهوری اسلامی |
مجریه |
قانون تأسیس وزارت اطلاعات جمهوری اسلامی 1362 |
6 |
سازمان حسابرسی |
مجریه |
قانون تشکیل سازمان حسابرسی 1362 |
7 |
مؤسسه حسابرسی مفید راهبر |
مستقل از سه قوه |
قانون استفاده از خدمات تخصصی حسابداران ذیصلاح بهعنوان حسابدار رسمی 1372 |
8 |
ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی |
فراقوهای |
فرمان رهبر معظم انقلاب در سال 1380 |
9 |
شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی |
فراقوهای |
ماده (221) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران |
10 |
شورای عالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه |
قضائیه |
دستورالعمل تشکیل شورای عالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه 1386 |
11 |
دادگاه عالی و دادسرای انتظامی قضات دادگاه عالی رسیدگی به صلاحیت قضات |
قضائیه |
قانون نظارت بر رفتار قضات 1390 |
جدول 2. مراجع نظارتی و بازرسی فعال در سطح دستگاههای اجرایی
ردیف |
نام مرجع |
مستند قانونی تشکیل مرجع |
1 |
کارگروه ارتقای سلامت نظام اداری |
بند «ب» ماده (1) آییننامه پیشگیری و مقابله نظاممند و پایدار با مفاسد اقتصادی در قوه مجریه 1392 |
2 |
واحد حراست |
مادهواحده مصوبه تشکیل حراستها مجمع تشخیص مصلحت نظام 1368/02/12 |
3 |
ذیحسابی |
ماده (31) قانون محاسبات عمومی کشور با اصلاحات بعدی 1366 |
4 |
دفتر بازرسی و پاسخگویی به شکایات |
بند (1) تشکیل دفاتر بازرسی و پاسخگویی به شکایات در کلیه وزارتخانهها و سازمانهای مستقل وابسته به ریاستجمهوری و محول کردن وظایف مربوط به ارزشیابی کارکنان در دستگاههای اجرایی به امور اداری دستگاهها 1378 |
5 |
هیئت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان |
ماده (1) قانون رسیدگی به تخلفات اداری 1372 |
6 |
هسته گزینش |
ماده (7) قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزشوپرورش مصوب 1374/6/14 قانون تسری قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزشوپرورش به کارکنان سایر وزارتخانهها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی 1375/2/9 |
همانگونه که ملاحظه میشود نهادهای نظارتی و بازرسی متعدد در قوای سهگانه و همچنین در سطح دستگاههای اجرایی در امر ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد در کشور فعال هستند. گستردگی مراجع و دستگاههای دولتی و غیردولتی مشمول نظارت و بازرسی، پراکندگی جغرافیایی نهادهای مزبور و بالابودن حجم و تنوع فعالیتهای مشمول نظارت بیانگر آن است که بدون همکاری و هماهنگی نظاممند مراجع نظارتی و بازرسی در یک چارچوب مشخص و مدون، نمیتوان به اهداف سلامت اداری و ارتقای آن دست یافت.
مطالعه تطبیقی وضعیت نظام نظارتی در کشورهای پیشرفته، حاکی از آن است که بهدلیل شفاف بودن قوانین و مقررات مربوط به حوزه صلاحیتی هر یک از نهادهای نظارتی، نظام نظارتی از رسمیت بالایی برخوردار است. همچنین نظام متمرکز سیاستگذاری در امور نظارتی وجود دارد. این نظام یک ابزار قوی در جهت ایجاد هماهنگی در ساختار کلان نظارتی محسوب میشود. در این کشورها در اعمال نظارت، نظام عدم تمرکز برقرار است، با این توجیه که توزیع اختیارات مربوط به نظارت میان مراجع مختلف موجب تسریع در انجام نظارت میشود. در این نظامها، ساختارهای نظارتی کوچک و کارآمد بوده و میان نهادهای نظارتی بهمنظور نیل به اهداف موردنظر هماهنگی و انسجام برقرار است. [10]
با سنجش برخی از شاخصها میتوان میزان هماهنگی میان مراجع نظارتی را تا حدودی ارزیابی کرد. این شاخصها عبارتاند از: [11]
مبتنیبر بررسیهای اجمالی انجام شده، نظامهای نظارت و بازرسی موجود در کشور دچار مشکلات عدیدهای است. در ادامه فهرستی از مشکلات مذکور ارائه شده است: [12]
در کشور ما تعدد دستگاههای نظارتی اصلیترین معضل نظام نظارتی است که باعث حجیم شدن قوانین و انبوه مواد قانونی، تضاد، تعارض، تناقض، ابهام و اجمال قوانین و دشوار بودن درک آن برای ناظرین و مجریان شده است و این امر، نظارت صحیح و کارا را با مشکل مواجه ساخته است. همین عامل موجب شده است برخی به این عقیده روی بیاورند که راهحل اصلی حل مشکل نظارت در ایران استفاده از نهادهای نظارتی درونسازمانی است. [2]
در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به موضوع روابط نهادهای نظارتی و هماهنگی آنها در انجام وظایف محوله اشاره صریحی نشده است. اما در اسناد حقوقی زیر بهطور صریح یا ضمنی به موضوع هماهنگی نهادهای نظارتی و رفع تداخل وظایف آنها اشاره شده است:
۲. بازشناسایی نهادهای مرتبط با امر مبارزه با فساد اداری
یکی از سیاستهای جمهوری اسلامی ایران در امر مبارزه با فساد، تصویب قوانین و مقررات در این زمینه است. قوانین و مقررات متعددی از قانون اساسی و سند چشمانداز گرفته تا آییننامهها و دستورالعملها در امر مبارزه با فساد اداری مصوب و اجرا شدهاند. سیاست دیگر در مبارزه با فساد اداری تأسیس نهادهای نظارتی جدید یا اصلاح ساختار نهادهای نظارتی موجود در قوای مقننه، مجریه و قضائیه است. در این بخش ابتدا نهادهای کلان و اصلی مبارزه با فساد اداری ارائه میشود و پس از آن مراجع نظارتی و بازرسی که در امر مبارزه با فساد اداری در سطح دستگاههای اجرایی فعالیت میکنند، مورد بررسی قرار میگیرد.
1-1. نهادهای اصلی مبارزه با فساد اداری در بعد کلان
نهادهای نظارتی در قوهمقننه شامل دیوان محاسبات و کمیسیون اصل (90) و در قوه قضائیه شامل سازمان بازرسی کل کشور، دیوان عدالت اداری، شورایعالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه، دادگاه عالی و دادسرای انتظامی قضات و دادگاه عالی رسیدگی به صلاحیت قضات است. در قوه مجریه نیز نهادهای نظارتی شامل وزارت اطلاعات، سازمان حسابرسی و سازمان تعزیرات حکومتی است، که وزارت اطلاعات و سازمان حسابرسی در مبارزه با فساد اداری از اهمیت بیشتری برخوردار هستند.
مؤسسه حسابرسی مفید راهبر، ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی و شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی، دیگر نهادهای نظارتی مهم در امر مبارزه با مفاسد اداری هستند.
l دیوان محاسبات کشور
دیوان محاسبات کشور براساس اصول (54 و 55) قانون اساسی بهطور مستقیم زیرنظر مجلس شورای اسلامی است و به کلیه حسابهای وزارتخانهها، مؤسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده میکنند، به ترتیبی که قانون مقرر میدارد رسیدگی یا حسابرسی میکند که هیچ هزینهای از اعتبارات مصوب تجاوز نکرده و هر وجهی در محل خود به مصرف رسیده باشد. دیوان محاسبات، حسابها و اسناد و مدارک مربوطه را برابر قانون جمعآوری و گزارش تفریغ بودجه هر سال را به انضمام نظرات خود به مجلس شورای اسلامی تسلیم میکند.
دیوان محاسبات در امور مالی و اداری مستقل است و بهعنوان بازوی نظارتی مجلس شورای اسلامی عمل میکند. دیوان محاسبات کشور علاوه بر ستاد مرکزی مستقر در پایتخت، در تمامی مراکز استانها نیز تشکیلات استانی دارد.
مطابق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مقررات جاری مربوط، اهداف دیوان محاسبات کشور عبارتند از:
الف) عدم تجاوز هرگونه هزینه از اعتبارات مصوب در بودجه کل کشور.
ب) مصرف هرگونه وجهی از بودجه کل کشور در محل مصرف قانونی تعیینشده.
ج) کنترل عملیات و فعالیتهای مالی تمامی وزارتخانهها، مؤسسات، شرکتهای دولتی و سایر دستگاههایی که به نحوی از انحا از بودجه کل کشور استفاده میکنند.
د) بررسی و حسابرسی وجوه مصرف شده و درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار در ارتباط با سیاستهای مالی تعیین شده در بودجه مصوب با توجه به گزارش عملیاتی و محاسباتی مأخوذه از دستگاههای مربوطه.
هـ) تهیه و تدوین گزارش تفریغ بودجه به انضمام نظرات خود و ارائه آن به مجلس شورای اسلامی.
دیوان محاسبات علاوه بر حسابرسی، اقدام به رسیدگی شبهقضایی و صدور حکم نیز میکند. دادستانی دیوان محاسبات، هیئتهای مستشاری و محکمه تجدیدنظر ارکان رسیدگی شبهقضایی دیوان هستند.
l کمیسیون اصل (90) مجلس شورای اسلامی:
کمیسیون اصل (90) براساس اصل نود قانون اساسی تشکیل شده است که بیان میدارد «هر کس شکایتی از طرز کار مجلس یا قوه مجریه یا قوه قضائیه داشته باشد، میتواند شکایت خود را کتباً به مجلس شورای اسلامی عرضه کند. مجلس موظف است به این شکایات رسیدگی کند و پاسخ کافی دهد و در مواردی که شکایت به قوه مجریه و یا قوه قضائیه مربوط است رسیدگی و پاسخ کافی از آنها بخواهد و در مدت متناسب نتیجه را اعلام کند و در مواردی که مربوط به عموم باشد به اطلاع عامه برساند».
کمیسیون اصل (90) دیگر بازوی نظارتی قوهمقننه است که سطح نظارت آن متفاوت از سایر دستگاههای نظارتی میباشد و وظیفه آن رسیدگی به شکایتهای واصله درخصوص عملکرد قوای سهگانه است.
با توجه به اصل (90) قانون اساسی و سایر قوانین مترتب (قانون اجازه مکاتبه و تحقیق مستقیم به کمیسیون اصل (90) با دستگاههای دولتی جهت رسیدگی به شکایات مردم، قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور، قانون نحوه اجرای اصل (90) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و سایر مصوبات و آییننامههای داخلی مجلس)، مهمترین وظایف و اختیارات قانونی این کمیسیون به شرح ذیل است:
۱. سامان دادن و کارآمدسازی مجلس و نمایندگان.
۲. رسیدگی به طرز کار مجلس، قوه مجریه، قوه قضائیه و مسئولین آنها و نیز رسیدگی به شکایات مربوطه، و مطالبه پاسخ آنها از قوای مذکور.
۳. اعلام نتیجه رسیدگیها و مطلع کردن عامه مردم در مواردی که موضوع مربوط به عموم است.
۴. مکاتبه و مراجعه به قوای سهگانه، وزارتخانهها، ادارات، سازمانهای وابسته به آنها، بنیادها، نهادهای انقلابی و مؤسساتی که به نحوی از انحا به یکی از قوای فوقالذکر مربوط هستند.
۵. اعلام عدم پاسخگویی مسئولین به کمیسیون، یا عدم پاسخ صحیح آنها، یا عدم اجابت دعوتهای کمیسیون، به مراجع صالحه قضایی جهت اعمال مجازاتهای قانونی.
۶. اعزام بازرس یا بازرسان جهت انجام تحقیق و بررسی شکایات وارده و لزوم همکاری مسئولین ذیربط با آنان.
۷. اعلام تخلف مسئولین دستگاهها (در طرز کار خود) به مراجع صالحه قضائی برای رسیدگی خارج از نوبت.
۸. تقاضای انجام بازرسی فوقالعاده از سازمان بازرسی کل کشور.
l سازمان بازرسی کل کشور:
بهمنظور نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین در دستگاههای اداری و در اجرای اصل (174) قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، سازمان بازرسی کل کشور زیرنظر رئیس قوه قضائیه تشکیل شده است.
وظایف سازمان بازرسی کل کشور به شرح زیر است: [13]
۱. بازرسی و نظارت مستمر کلیه وزارتخانهها، ادارات و امور اداری و مالی دادگستری، سازمانها و دستگاههای تابعه قوه قضائیه، نیروهای نظامی و انتظامی، مؤسسات و شرکتهای دولتی، شهرداریها و مؤسسات وابسته به آنها، دفاتر اسناد رسمی، مؤسسات عامالمنفعه، نهادهای انقلابی و سازمانهایی که تمام یا قسمتی از سرمایه یا سهام آنان متعلق به دولت است یا دولت به نحوی از انحا بر آنها نظارت یا کمک میکند و کلیه سازمانهایی که شمول این قانون نسبت به آنها مستلزم ذکر نام آنها است براساس برنامه منظم.
۲. انجام بازرسیهای فوقالعاده برحسب دستور رئیس قوه قضائیه و یا به درخواست کمیسیون اصل (90) قانون اساسی مجلس شورای اسلامی و یا بنا به تقاضای وزیر یا مسئول دستگاههای اجرایی ذیربط و یا هر مورد دیگری که بهنظر رئیس سازمان و رئیس قوه قضائیه ضروری تشخیص داده شود.
۳. اعلام موارد تخلف و نارساییها و سوء جریانات اداری و مالی در خصوص وزارتخانهها و نهادهای انقلاب اسلامی و بنیادها به رئیسجمهور و درخصوص مؤسسات و شرکتهای دولتی و وابسته به دولت به وزیر ذیربط و در مورد شهرداریها و مؤسسات وابسته به وزیر کشور و درخصوص مؤسسات غیردولتی کمک بگیر از دولت به وزیر ذیربط و درخصوص سوء جریانات اداری و مالی مراجع قضایی و واحدهای تابعه دادگستری به رئیس قوه قضائیه و در موارد ارجاعی کمیسیون اصل (90) قانون اساسی نتیجه بازرسی به آن کمیسیون اعلام خواهد شد.
۴. در مواردی که گزارش بازرسی متضمن اعلام وقوع جرمی است، چنانچه جرم دارای حیثیت عمومی باشد، رئیس سازمان یا مقامات مأذون از طرف وی یک نسخه از گزارش را با دلایل و مدارک مربوط برای تعقیب و مجازات مرتکب به مرجع صالح قضایی ارسال و موضوع را تا حصول نتیجه نهایی پیگیری نمایند و در مورد تخلفات اداری، انضباطی و انتظامی مستقیماً مراتب را به مراجع ذیربط منعکس کرده و پیگیری لازم را به عمل آورند. مراجع رسیدگیکننده مکلفند وقت رسیدگی و جهت حضور را به اطلاع سازمان بازرسی کل کشور برسانند.
l دیوان عدالت اداری:
طبق اصل (173) قانون اساسی، بهمنظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آییننامههای دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه شکل گرفته است. طبق قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب ۱۳۹۲ که در حال حاضر، قانون حاکم بر دیوان عدالت اداری است، دیوان بهعنوان مرجعی قضایی که صرفاً در تهران مستقر است، متشکل از شعب بدوی، تجدیدنظر، هیئت عمومی و هیئتهای تخصصی است. البته بهمنظور تسهیل در دسترسی مردم به خدمات دیوان، دفاتر اداری دیوان در مراکز استانها شکل گرفته که وظایفی از قبیل ثبت درخواستها و دادخواستهای شاکیان و ارشاد و معاضدت قضایی آنها را برعهده دارند. [14]
l وزارت اطلاعات جمهوری اسلامی:
براساس ماده (4) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، بهمنظور پیشگیری از شکلگیری فساد، وزارت اطلاعات موظف است نقاط مهم و آسیبپذیر در فعالیتهای کلان اقتصادی دولتی و عمومی مانند معاملات و قراردادهای بزرگ خارجی، سرمایهگذاریهای بزرگ، طرحهای ملی و نیز مراکز مهم تصمیمگیری اقتصادی و پولی کشور در دستگاههای اجرایی را در صورت وجود گزارش موثق و یا قرائن معتبر مبنیبر تخلف یا سوء عملکرد، با کسب مجوز قضایی لازم پوشش اطلاعاتی کافی و مناسب بدهد. وزارت اطلاعات نیز در پروندههای فساد مالی کلان ضابط قوه قضائیه محسوب میشود.
همچنین براساس بند «6» فرمان هشتمادهای مقام معظم رهبری در سال 1380 در زمینه مبارزه با فساد، وزارت اطلاعات موظف است در چهارچوب وظایف قانونی خود، نقاط آسیبپذیر در فعالیتهای اقتصادی دولتى کلان مانند: معاملات و قراردادهای خارجی و سرمایهگذاریهای بزرگ، طرحهای ملی، و نیز مراکز مهم تصمیمگیری اقتصادی و پولی کشور را پوشش اطلاعاتی دهد و به دولت و دستگاه قضایی در تحقق سلامت اقتصادی یاری رساند و بهطور منظم به رئیسجمهور گزارش دهد.
l سازمان حسابرسی:
سازمان حسابرسی بهموجب قانون مصوب مجلس شورای اسلامی در سال 1362، وابسته به وزارت امور اقتصادی و دارایی تشکیل شد. وظایف سازمان حسابرسی به قرار زیر است: [15]
۱. انجام وظایف بازرسی قانونی و امور حسابرسی سالیانه مؤسسات، شرکتهای دولتی، بانکها و سایر دستگاههای مذکور مانند بنیاد مستضعفان، بنیاد شهید و شرکتها و مؤسسات تحت پوشش دولت که طبق اساسنامه و مقررات داخلی مربوط به خود ملزم به حسابرسی هستند. وظیفه مزبور در انحصار سازمان حسابرسی است.
۲. ارائه خدمات مالی به وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی و سایر دستگاههای عمومی و سازمانهای وابسته به دستگاههای مذکور در صورت درخواست آنها.
۳. تربیت و آموزش افراد متعهد جهت تأمین کادر متخصص موردنیاز.
۴. تدوین اصول و ضوابط فنی قابل قبول حسابداری و حسابرسی.
l مؤسسه حسابرسی مفید راهبر:
در حالیکه در وزارتخانهها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی، تنها دو دستگاه نظارتی دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور هستند که بر نحوه هزینهکرد بودجه و چگونگی اجرای قوانین و مقررات نظارت میکنند اما در نهادهای تحت پوشش دفتر مقام معظم رهبری، مؤسسه حسابرسی مفید راهبر بهعنوان ضلع سومی است که میتوان گفت حتی در بعضی موارد به مراتب سختگیرتر از دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور، صورتهای مالی این نهادها را مورد بررسی و ارزیابی قرار میدهد.
l ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی:
بنا به ضرورت مبارزه با فساد و پیرو صدور فرمان رهبر معظم انقلاب در مبارزه با فساد اقتصادی، در دهم اردیبهشت ماه ۱۳۸۰، ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی بهعنوان عزم جدی مسئولان در کم کردن فاصله حکومت با نظام علوی تشکیل شد و موظف به خشکانیدن ریشه فساد مالی و اقتصادی و عمل قاطع و گرهگشا در اینباره از طریق اقدام همه جانبه قوای سهگانه مخصوصاً دو قوه مجریه و قضائیه شد.
اهداف تشکیل ستاد به شرح زیر است: [16]
۱. اجرای فرمان هشتمادهای رهبر معظم انقلاب در ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد.
۲. برقراری هماهنگی میان سه قوه در جهت بهرهگیری از حداکثر ظرفیت نهادهای اجرایی، نظارتی، تقنینی، قضایی و فرهنگی، در امر ارتقای سلامت نظام اداری و مبارزه با فساد.
۳. تشکیل جلسات ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی با حضور معاونین اول سه قوه، وزرا، نمایندگان مجلس و رؤسای دستگاههای نظارتی سه قوه، اطلاعرسانی مصوبات و پیگیری اجرای آنها.
۴. شناسایی و سالمسازی گلوگاههای فسادخیز نظام اداری و اقتصادی کشور و ایجاد شفافیت و ارتقای نظارت در آنها توأم با تسهیل فضای کسبوکار و برقراری زمینههای امنیت اقتصادی و رشد و توسعه اقتصادی.
۵. فرهنگسازی سلامت اداری، انعکاس اقدامات مبارزه با فساد نظام در سطح جامعه و بینالملل.
l شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی:
شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی با هدف ایجاد هماهنگی بین دستگاههای نظارتی کشور، افزایش کارایی و اثربخشی اقدامات دستگاههای نظارتی کشور، جلوگیری از تداخل و دوبارهکاری و رفع آسیبهای مربوط به نظام نظارتی کشور، مبارزه مؤثر با فساد و ارتقای سطح بهرهوری و تقویت مدیریت کشور با عضویت رؤسای پنج دستگاه نظارتی کشور شامل دیوان عدالت اداری، سازمان بازرسی کل کشور دیوان محاسبات، وزارت اطلاعات و سازمان حسابرسی فعالیت خود را در آبان ماه سال 1387 آغاز کرد.
براساس ماده (28) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، شورای دستگاههای نظارتی موضوع ماده (221) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه، موظف به اقدامات زیر است:
الف) ایجاد هماهنگی در اعمال نظارت قانونی دستگاههای نظارتی برای جلوگیری از تداخل در وظایف یکدیگر و انجام کارهای موازی؛
ب) هماهنگی در تهیه شاخصهای اندازهگیری میزان سلامت اداری در دستگاههای موضوع بندهای «الف»، «ج» و «د» ماده (2) این قانون و اعلام عمومی آنها؛
ج) اندازهگیری میزان سلامت اداری و هماهنگی در تهیه گزارش کل کشور و اعلام نتایج آن؛
د) هماهنگی اقدامات دستگاههای مشمول قانون درباره عملکرد و اجرای برنامههای پیشگیرانه و مقابله با فساد، اعلام قوتها و ضعفها و ارائه پیشنهاد به دستگاههای مسئول.
همچنین براساس ماده (4) دستورالعمل اجرایی ماده (221) قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه از جمله وظایف و اختیارات شورای دستگاههای نظارتی عبارتند از:
l شورایعالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه:
براساس ماده (2) دستورالعمل تشکیل شورایعالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه (مصوب سال 1386 رئیس قوه قضائیه)، اعضای شورای مذکور عبارتند از:
همچنین براساس ماده (5) دستورالعمل مزبور، وظایف و اختیارات شورا عبارت است از:
مطابق تبصره «1» ماده (3) دستورالعمل، دبیر شورا میتواند با هماهنگی رئیس شورا برحسب مورد از نمایندگان دستگاههای غیرعضو مانند وزیر اطلاعات، رئیس و دادستان دیوان محاسبات، رئیس کمیسیون اصل (90) مجلس شورای اسلامی و دیگر مسئولین و کارشناسان ذیربط برای شرکت در جلسات شورا، دعوت به عمل آورد.
l دادگاه عالی و دادسرای انتظامی قضات و دادگاه عالی رسیدگی به صلاحیت قضات:
مطابق با ماده (6) قانون نظارت بر رفتار قضات (مصوب 1390/07/17) اموری مانند رسیدگی به تخلفات انتظامی قضات، رسیدگی به پیشنهاد دادستان در مورد تعلیق قاضی از خدمت قضایی، ترفیع پایه قضایی، حل اختلاف بین دادستان انتظامی و دادیار انتظامی و رسیدگی به اعتراض به قرار تعلیق تعقیب انتظامی در صلاحیت دادگاه عالی انتظامی قضات است. [17] دادسرا نیز براساس ماده (8) قانون مذکور در معیت دادگاه عالی مطابق این قانون انجام وظیفه میکند.
همچنین براساس ماده (44) قانون نظارت بر رفتار قضات رسیدگی به صلاحیت قضاتی که صلاحیت آنان طبق موازین شرعی و قانونی از ناحیه مقامات مصرح در این قانون مورد تردید قرار گیرد، با «دادگاه عالی رسیدگی به صلاحیت قضات» است. این دادگاه فقط به صلاحیت قضاتی که صلاحیت آنها مورد تردید قرار گرفته است رسیدگی میکند و سایر موارد در صلاحیت دادگاه عالی انتظامی قضات است. رئیس قوه قضائیه درصورت تأیید رأی قطعی این دادگاه، دستور اجرای آن را صادر میکند.
۲-1. مراجع نظارتی و بازرسی فعال در سطح دستگاههای اجرایی
در سطح دستگاههای اجرایی نهادهای نظارتی و بازرسی متعددی به شرح زیر با ابعاد گوناگون فساد اداری مبارزه میکنند:
به استناد ماده (۳۳) قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب ۱۳۹۰ و مطابق بند (ب) ماده (1) آییننامه پیشگیری و مقابله نظاممند و پایدار با مفاسد اقتصادی در قوه مجریه، کارگروه ارتقای سلامت نظام اداری بهمنظور ارتقای سلامت نظام اداری، پیشگیری و مقابله با فساد در هر یک از دستگاههای اجرایی (وزارتخانهها و سازمانها و شرکتهای تابعه آنها و سازمانهای زیرنظر معاونان رئیسجمهور) با ترکیب زیر تشکیل میشود:
۱. بالاترین مقام دستگاه اجرایی (یا یکی از معاونین وی بهعنوان جانشین)؛
۲. مدیر حراست؛
۳. مدیر واحد حقوقی؛
۴. مدیر واحد بازرسی و مدیریت عملکرد؛
۵. مدیر مرکز فناوری اطلاعات؛
۶. ذیحساب؛
۷. رئیس هیئت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان؛
۸. سایر اشخاص به تشخیص بالاترین مقام دستگاه (حسب موضوع مورد بحث).
براساس ماده (2) آییننامه مذکور، وظایف کارگروه ارتقای سلامت نظام اداری در هر دستگاه به شرح زیر است: [18]
۱. پیگیری اجرای کامل دولت الکترونیک در درون دستگاهها و نظارت بر انجام آن؛
۲. افزایش پاسخگویی، شفافسازی، مستندسازی و کاهش هزینههای اداری و اجرایی در حیطه مسئولیتهای قانونی دستگاه؛
۳. بررسی و آسیبشناسی روند پیشگیری و مقابله با مفاسد اقتصادی در دستگاه مربوطه؛
۴. شناسایی و کنترل گلوگاههای فساد، بسترها و زمینههای شکلگیری و گسترش مفاسد اقتصادی در دستگاه مربوط و ارائه گزارش به کمیته پیگیری؛
۵. ارائه طرحهای جامع پیشگیری و مقابله با مفاسد اقتصادی در دستگاه مربوط به کمیته پیگیری و اجرای آن پس از تصویب کمیته پیگیری؛
۶. پیگیری انجام اقدامات قانونی و قضایی پروندههای مفاسد اقتصادی توسط حوزه حقوقی دستگاه مربوط تا حصول نتیجه نهایی؛
۷. ارائه پیشنهادهای لازم با بهرهگیری از تجارب حاصل از اقدامات مقابله با فساد در جهت تعریف، تکمیل و اصلاح قوانین، مقررات، آییننامهها، فرایندها، رویهها و دیگر چارچوبهای عملکردی در حوزه مسئولیتهای قانونی و فعالیتهای دستگاه مربوطه؛
۸. ارائه گزارش مستمر از عملکرد دستگاه مربوط درخصوص وظایف کارگروه در چارچوب الگوی گزارشدهی از طریق سامانه.
براساس مادهواحده قانون مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام در مورخ 1368/02/12، وزارت اطلاعات مکلف است در کلیه وزارتخانهها، مؤسسات و شرکتهای دولتی وابسته به دولت، نهادهای انقلاب اسلامی، شهرداریها، بانکها و کلیه سازمانهایی که شمول حکم بر آنها مستلزم ذکر نام است، دفاتری برای انجام امور حفاظت پرسنلی ایجاد کنند. اهم قوانین و مقررات ناظر بر فعالیت حراستها عبارتند از:
۱. مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام راجع به حراستها و حفاظت پرسنلی- مصوب 1368/02/12؛
۲. آییننامه اجرایی قانون حراستها مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام، سازمان اداری و استخدامی کشور، ابلاغی 1370/10/22؛
۳. تصویبنامه هیئت وزیران راجع به اصول کلی حاکم بر اجرا و تدوین آییننامه اجرایی دفاتر حراست مستقر در وزارتخانهها و مؤسسات دولتی، مصوب 1363/12/15؛
۴. شرح وظایف کلی دفاتر حراست (حفاظت فیزیکی و حفاظت اسناد و مدارک)، سازمان اداری و استخدامی کشور، مصوب 1372/06/28.
با بررسی قوانین مربوطه، مهمترین وظایف حراست دستگاهها موارد ذیل برداشت میشود:
حراست به لحاظ جایگاه سازمانی یکی از واحدهای حوزه ریاستی است که مستقیماً با بالاترین مقام دستگاه، دفتر مرکزی حراست، حراست کل استان و دیگر مراجع قانونی ذیصلاح در تماس و تعامل است.
براساس ماده (31) قانون محاسبات عمومی کشور؛ ذیحساب مأموری است که بهموجب حکم وزارت امور اقتصادی و دارایی از بین مستخدمین رسمی و مستخدمین ثابت و عناوین مشابه در شرکتهای دولتی و نهادهای عمومی غیردولتی که فاقد عنوان رسمی هستند و در سایر دستگاههای اجرایی مستخدمین پیمانی واجد صلاحیت بهمنظور اعمال نظارت و تأمین هماهنگی لازم در اجرای مقررات مالی و محاسباتی در وزارتخانهها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و دستگاههای اجرایی محلی و مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی به این سمت منصوب میشود و انجام سایر وظایف مشروحه زیر را به عهده خواهد داشت: [19]
ذیحساب زیر نظر رئیس دستگاه اجرایی وظایف خود را انجام میدهد.
براساس بند «1» طرح ارتقای پاسخگویی دستگاههای دولتی به شکایات مردم و بهمنظور ارتقای سطح پاسخگویی دستگاههای اجرایی، وظایف مربوط به ارزشیابی کارکنان و دیگر وظایف غیرمرتبط از واحدهای «ارزشیابی، بازرسی و رسیدگی به شکایات» منتزع و دفاتر «بازرسی و پاسخگویی به شکایات» در کلیه وزارتخانهها و سازمانهای مستقل وابسته به ریاستجمهوری زیر نظر بالاترین مقام اجرایی دستگاه تشکیل شده است. [20]
دفاتر «بازرسی و پاسخگویی به شکایات» موظفند براساس دستورالعملهای ابلاغی به شکایات واصله از مردم رسیدگی و پاسخ مقتضی در اسرع وقت به ذینفع ارائه کنند و در صورت تشخیص تخلف از طرف کارکنان و مسئولین دولتی نسبت به ارجاع پرونده مأموران متخلف به هیئتهای بدوی رسیدگی به تخلفات اداری و یا محاکم صالحه طبق مقررات اقدام کنند. این دفاتر همچنین نسبت به تجزیهوتحلیل شکایات واصله و ارائه گزارشهای تحلیلی به بالاترین مقام دستگاه در مورد تغییرات ضروری و اصلاحات موردنیاز در روشها، رویهها و ساختارهای قانونی اقدام خواهند کرد.
براساس ماده (1) قانون رسیدگی به تخلفات اداری، بهمنظور رسیدگی به تخلفات اداری در هر یک از دستگاههای مشمول این قانون هیئتهایی تحت عنوان «هیئت رسیدگی به تخلفات اداری کارمندان» تشکیل خواهد شد که هیأتهای مزبور شامل هیئتهای بدوی و تجدیدنظر است.
در ماده (8) قانون مذکور، تخلفات اداری در 38 بند برشمرده شده است، که از آن جمله میتوان به اعمال و رفتار خلاف شئون شغلی یا اداری، اختلاس، ترک خدمت در خلال ساعات اداری موظف، تسامح در حفظ اموال و اسناد دولتی، داشتن شغل دولتی دیگر، سوءاستفاده از مقام یا موقعیت اداری و هرگونه استفاده غیرمجاز از اموال دولتی اشاره کرد. [21]
براساس قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزشوپرورش و قانون تسری قانون گزینش معلمان و کارکنان آموزشوپرورش به کارکنان سایر وزارتخانهها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی، مصوب 1375، هستههای گزینش، مرکب از سه تا پنج نفر است و در امتداد پستهای سازمانی و توسط هیئت مرکزی عنداللزوم تشکیل میشود. اعضای هستههای گزینش با صلاحدید و معرفی هیئت مرکزی، پس از تأیید صلاحیت آنان از سوی هیئت عالی، با امضای دبیر هیئت مرکزی گزینش منصوب میشوند.
هستههای گزینش، وظایف ذیل را زیر نظر هیئت مرکزی به عهده دارند:
در همین راستا براساس ماده (1) قانون نحوه انتصاب اشخاص در مشاغل حساس (مصوب 1401/07/10) کلیه دستگاههای اجرایی موضوع ماده (۵) قانون مدیریت خدمات کشوری و نهادها و سازمانهای وابسته به قوای سهگانه کشور مکلفند ضمن احراز تابعیت جمهوری اسلامی ایران و شرایط خدمت نظام وظیفه عمومی (پایان خدمت یا معافیت دائم) در انتصاب افراد به مشاغل حساس موضوع این قانون، وجود یا فقدان شرایط مقرر در ماده (۲) این قانون را از مراجع سهگانه شامل وزارت اطلاعات، سازمان اطلاعات سپاه و قوه قضائیه استعلام کنند. چنانچه انتصابی برخلاف استعلام انجام شده صورت پذیرد یا بدون استعلام، انتصاب انجام شود، انتصاب مذکور کأنلمیکن بوده و مرتکب یا مرتکبان به محرومیت از حقوق اجتماعی درجه (۵) موضوع ماده (۱۹) قانون مجازات اسلامی محکوم میشوند. [22] درخصوص سایر بندهای ماده (۲) این قانون، مطابق مصوبه مجمع تشخیص مصلحت نظام در رابطه با حراستها و قانون تمرکز اطلاعات، عمل میشود.
وقوع فساد در سیستم اداری کشور واقعیتی انکارناپذیر است که ضرورت بررسی مجدد ساختارهای مبارزه با فساد را افزایش داده است. نهادهای نظارتی بهرغم تعدد آنها و فعالیتهایی که تاکنون داشتهاند، در امر مبارزه با فساد فاصله زیادی با نقطه مطلوب دارند. تعدد مراجع نظارتی و بازرسی یکی از واقعیتهای وضعیت فعلی سیستم مبارزه با فساد اداری در کشور است. اما نکته مهم این است که وظایف برخی از این نهادهای نظارتی شباهتها و تداخلهایی با یکدیگر دارد.
تعدد مراجع مبارزه با فساد و نبود یک قانون مشخص برای ایجاد ارتباط سیستمی و قانونمند میان آنها، موجب انجام فعالیتهای موازی، تکراری و پرهزینه شده است. البته ارتباطات مقطعی و تعریف نشدهای میان برخی از مراجع مزبور وجود دارد، اما این سطح از ارتباط کافی نیست. در یک سیستم ارتباطی صحیح، نتایج اقدامات هر یک از دستگاههای نظارتی باید به نحو نظاممند مورد استفاده سایر نهادها قرار گیرد. [23]
بهعنوان مثال در اصل (174) قانون اساسی نظارت بر حسن جریان امور و اجرای صحیح قوانین برعهده سازمان بازرسی کل کشور گذاشته شده است. از سوی دیگر اصل (55) قانون اساسی نظارت بر اجرای قانون بودجه (از حیث نحوه مصرف اعتبارات مصوب) را وظیفه دیوان محاسبات کشور اعلام کرده است. حال این سؤال مطرح میشود که با توجه به اینکه در اصل (174) قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای قوانین به نوع خاصی از قوانین محدود نشده است، آیا سازمان بازرسی کل کشور میتواند بر حسن اجرای قوانین بودجه سالیانه کل کشور نظارت کند؟ [2]، [23]
صلاحیت سازمان بازرسی کل کشور، عام است و با وجود اصل (55) قانون اساسی محدود نمیشود. اساس این گزاره نیز آن است که در بند «3» اصول (156 و 174 قانون اساسی، نظارت بر حسن اجرای قوانین بهعنوان یکی از وظایف سازمان بازرسی، بهصورت مطلق ذکر شده است و به تبع شامل نظارت بر اجرای قانون بودجه سالیانه کل کشور هم خواهد شد. [23]، [24]
در بخشهای قبلی گزارش به بررسی نهادهای اصلی فعال در امر مبارزه با فساد اداری در بُعد کلان و مراجع نظارتی و بازرسی در سطح دستگاههای اجرایی و شرح وظایف آنها پرداخته شد. همچنین شکافها و همپوشانیهای نهادهای نظارتی و مبارزهکننده با فساد اداری در جمهوری اسلامی ایران از بُعد ساختاری، وظایف، اهداف و کارکرد ارائه شد. در این قسمت به جمعبندی موضوع و ارائه پیشنهادها پرداخته میشود.
در جدول 3 به صورت خلاصه نقش و عملکرد نهادهای اصلی فعال در امر مبارزه با فساد اداری ارائه شده است. همانگونه که مشاهده میشود در بین این نهادها، ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی، شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی و شورایعالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه بهمنظور ایجاد هماهنگی و همکاری بین نهادهای مختلف نظارتی و بازرسی و تبادل اطلاعات و تجربیات بین آنها و حذف موازیکاریها شکل گرفته است. اما سؤال این است که تشکیل چنین شوراهایی به چه میزان در ایجاد هماهنگی میان دستگاههای مختلف جهت مبارزه با فساد مؤثر بوده است؟
بررسی روابط و شکافهای بین نهادهای نظارتی فعال در امر مبارزه با فساد اداری بیانگر آن است که متأسفانه کماکان تداخل وظایف، موازیکاری و ناهماهنگی و عدم همکاری میان این دستگاهها مشهود است و اینطور بهنظر میرسد که شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی، تاکنون توفیق چندانی در زمینه دستیابی به اهداف تشکیل آن نداشته است. پس از گذشت چندین سال از تشکیل این شورا، نبود داده و اطلاعات از عملکرد و عدم انتشار هیچگونه گزارشی جهت اقناع افکار عمومی در رابطه با وظایف تعیین شده، قضاوت و تحلیل میزان توفیق این ساختار مهم را غیرممکن کرده است.
جدول 3. نقش و عملکرد نهادهای اصلی فعال در امر مبارزه با فساد اداری در بُعد کلان
ردیف |
نام نهاد |
نقش محوری در مبارزه با فساد اداری |
عملکرد |
1 |
دیوان محاسبات کشور |
نظارت مالی |
نظارت، رسیدگی، تعقیب و مجازات |
2 |
کمیسیون اصل (90) |
نظارت پارلمانی |
بررسی و رسیدگی |
3 |
سازمان بازرسی کل کشور |
بازرسی و گزارشدهی |
نظارت، کشف و رسیدگی |
4 |
دیوان عدالت اداری |
نظارت قضایی |
بررسی، رسیدگی و صدور حکم |
5 |
وزارت اطلاعات |
نظارت بیندستگاهی در قوه مجریه |
کشف و رسیدگی |
6 |
سازمان حسابرسی |
نظارت مالی |
نظارت و بررسی |
7 |
ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی |
هماهنگی میان سه قوه |
تنظیم و رسیدگی |
8 |
شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی |
هماهنگی دستگاههای نظارتی سه قوه |
تنظیم و بررسی |
9 |
شورای عالی نظارت و بازرسی قوه قضائیه |
هماهنگی و نظارت دستگاههای نظارتی و بازرسی قوه قضائیه |
تنظیم و بررسی |
10 |
دادگاه عالی و دادسرای انتظامی قضات |
نظارت قضایی |
نظارت مستمر، کشف و رسیدگی، تعقیب و مجازات |
11 |
دادگاه عالی صلاحیت قضات |
نظارت قضایی |
بررسی، رسیدگی و مجازات |
در جدول 4 به صورت خلاصه نقش و عملکرد مراجع نظارتی و بازرسی فعال در سطح دستگاههای اجرایی ارائه شده است. نکته مهم در این باره آن است که مسئولین مراجع نظارتی در سطح دستگاه، همگی توسط بالاترین مقام دستگاه اجرایی منصوب شده و بهطور مستقیم زیرنظر ایشان فعالیت میکنند. ازاینرو بدیهی است که گاهی برای چشمپوشی بر برخی از تخلفات تحت فشار قرار گرفته و یا به دلیل ترس از دست دادن جایگاه مدیریتی خود نتوانند بهطور کامل به وظایف نظارتی خود عمل کنند. با توجه به اینکه تقریباً همه مراجع نظارتی فعال در دستگاههای اجرایی عضو کارگروه ارتقای سلامت نظام اداری هستند، بهنظر میرسد با گذشت حدود 9 سال از تصویب تشکیل این کارگروه در دستگاههای اجرایی، کارگروه مذکور چندان نتوانسته است نقش هماهنگکننده نظارت و بازرسی را در سطح دستگاه اجرایی ایفا کند.
جدول 4. نقش و عملکرد مراجع نظارتی و بازرسی فعال در سطح دستگاههای اجرایی
ردیف |
مرجع |
نقش محوری در مبارزه با فساد اداری |
عملکرد |
1 |
کارگروه ارتقای سلامت نظام اداری |
هماهنگی، شفافیت و پیشگیری |
تنظیم و بررسی |
2 |
واحد حراست |
نظارتی |
نظارت و کشف |
3 |
ذیحسابی |
نظارت مالی |
تنظیم، نظارت و بررسی |
4 |
دفتر بازرسی و پاسخگویی به شکایات |
نظارت اداری |
نظارت و بررسی |
5 |
هیئت رسیدگی به تخلفات اداری |
نظارت اداری |
رسیدگی و صدور رأی |
6 |
هسته گزینش |
نظارت اداری |
رسیدگی |
به جدول بالا میتوان بازرس ویژه ریاستجمهوری را نیز اضافه کرد. بازرس ویژه رئیسجمهور با روی کار آمدن دولت سیزدهم و اعلام اصول دوازدهگانه مبارزه با فساد برای اولین بار براساس اصل (127) قانون اساسی، نماینده ویژه رئیسجمهور در امر مبارزه با فساد نیز تعیین شده است. براساس مصوبه هیئت وزیران، وظایف نماینده ویژه رئیسجمهور در امر مبارزه با فساد تصریح شده است:
تفاوت و حوزه کاری عملکردی میان بازرس ویژه رئیسجمهور و نماینده ویژه او در امر مبارزه با فساد با ستاد هماهنگی مبارزه با فساد که هر دو در نهاد ریاستجمهوری قرار دارند؛ بهطور واضح مشخص نیست یا حداقل بهطور صریح بیان نشده است. چنین برداشت میشود که ستاد هماهنگی مبارزه با مفاسد اقتصادی به فرایندها جهت شناسایی فرایندهای فسادزا میپردازد و بازرسی ویژه ریاستجمهوری، بهطور موردی و خاص، مصادیق فساد در قوه مجریه را شناسایی کرده و برخورد میکند. در هر صورت لزوم تعیین وظایف آنها بهطور دقیق و ملاحظات ذکر شده درخصوص احتمال موازیکاریها، یکی از ضروریات مبارزه با فساد در نهادهای حاکمیتی است.
جمعبندی بررسی مطالعات و تحقیقات انجام شده (قوانین، اسناد و گزارشهای سازمانی و دانشگاهی) و همچنین مصاحبه با خبرگان حوزه نهادهای نظارتی و مبارزهکننده با فساد اداری در جمهوری اسلامی ایران در ابعاد ساختاری، وظایف، اهداف و کارکرد بیانگر آن است که:
این در حالی است که خروجی نظارت سازمان بازرسی کل کشور، صرفاً ارائه گزارش بازرسی است که حسب مورد برای مقامات و مراجع اداری یا قضایی ذیربط ارسال میشود. درصورتیکه اگر گزارش بازرسی مبنیبر وقوع جرم یا تخلف باشد، موضوع به مراجع قضایی ارسال میشود. در قانون تشکیل سازمان بازرسی، صلاحیتی مبنیبر رسیدگی و صدور حکم درخصوص نتایج بازرسیهای انجام شده، برای این سازمان در نظر گرفته نشده است.
بهعنوان نمونه براساس ماده (121) قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، هرگاه ضمن رسیدگی به موضوعی در دیوان، رئیس دیوان در جریان تضییع حقوق عمومی و یا منافع بیتالمال قرار گیرد، موظف است مراتب را حسب مورد به سازمان بازرسی کل کشور، دادستان کل کشور و دیوان محاسبات کشور اعلام کند. در این ماده نحوه همکاری مراجع فوق مشخص نشده است و معلوم نیست پس از اعلام مراتب به مراجع مذکور، هر یک از آنها در انجام وظایف قانونی خود چه ارتباط و همکاری با یکدیگر خواهند داشت.
پاداش و تشویق به کارگزاران به طور معدودی در قوانین کشور مورد اشاره قرار گرفته شده است. در ماده ۲۶ قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد[10]، شناسایی، کشف و معرفی افراد متخلف مذکور در قانون توسط مدیران و کارکنان یا تلاش در راهاندازی کامل پایگاه اطلاعاتی مکانیزه بر اساس این قانون باید مورد تشویق قرار گیرند. تشویقهای مد نظر در آییننامه اجرایی این ماده توسط دولت در سال ۱۳۹۳ ابلاغ شده است[11] اما بررسیها حاکی از آن است که نداشتن بودجه جهت تشویق کارمندان (علی رغم تصریح شیوه پرداخت در آییننامه)[12] و اصولا ابهام در این ماده، دلائل اصلی اجرای ناقص این ماده بوده است.
همچنین باید در نظر داشت که تشویق باید انگیزاننده و بوده و تمامی جوانب آن از جمله بودجه و سازوکارهای تشویقی برای سازمان تشویقکننده نیز مد نظر قرار گیرد تا هدف نهایی بطور صحیح حاصل گردد.
گزارشهای آماری و مشخصی از عملکرد نهادهای مبارزه با فساد اداری در اختیار مردم قرار نمیگیرد. و این موضوع سبب میشود که مشارکتگیری مردم از نهادها و شوراهای مبارزه با فساد در کشور نیز با مشکل مواجه شود. تا داده و اطلاعاتی وجود نداشته باشد، مردم در چه چیزی میتوانند مشارکت کنند؟
براساس بررسیهای میدانی هنوز بخش قابل توجهی از آییننامههای لازم برای اجرایی شدن آن تصویب نشده است و در برخی موارد هم که آییننامهها و دستورالعملهای لازم تصویب شدهاند، به دلیل مشکلات اجرایی از جمله عدم تصویب و تخصیص بودجه لازم برای این مقررات، اجرای قانون با مشکلات متعدد و موانع جدی روبهرو شده است. [4]
پیشنهادات بطور کلی در موارد ذیل خلاصه می
در حال حاضر هر یک از نهادهای نظارتی با توجه به محدودیت منابع و امکانات و گستردگی سازمانهای مشمول نظارت و بازرسی و پراکندگی فعالیت آنها، اقدام به برنامهریزی و اولویتبندی برنامههای مبارزه با فساد اداری میکند. این موضوع یک امر درونسازمانی است و با توجه به اینکه اولویتبندی برنامهها بدون توجه به برنامهریزی سایر نهادهای نظارتی تدوین میشود، امکان موازیکاری، تکرار نظارت در بعضی دستگاهها و عدم نظارت بر برخی سازمانها وجود دارد. ازاینرو لازم است در زمینه برنامهریزی و تعیین اولویتها و برنامههای کاری بین نهادهای نظارتی هماهنگی برقرار باشد.
در ماده (28) قانون وظایفی به شورای هماهنگی دستگاههای نظارتی از جمله ایجاد هماهنگی برای جلوگیری از تداخل نهادهای نظارتی در وظایف یکدیگر و انجام کارهای موازی، تهیه شاخصهای اندازهگیری میزان سلامت اداری و اندازهگیری میزان سلامت اداری و هماهنگی در تهیه گزارش کل کشور تعیین شده است. همچنین تبصره ماده (28) قانون مبنیبر تهیه شیوهنامه نحوه هماهنگی فعالیتها و پیگیری مصوبات دستگاههای نظارتی عضو شورا بیان شده است. اجرای کامل و دقیق این ماده و همچنین انتشار داده و اطلاعات غیرمحرمانه از عملکرد این شورا جهت اقناع مردم و همچنین ریلگذاری درخصوص هماهنگی دستگاههای نظارتی در مبارزه با فساد، یکی از اصلیترین راهبردهای مبارزه با فساد در کشور میتواند باشد.
با توجه به اینکه دستگاههای اجرایی تمایلی به افشای تخلفات خود ندارند و از طرفی مسئولین بخشهای نظارتی در دستگاههای اجرایی توسط رئیس دستگاه منصوب شده و مستقیماً زیرنظر رئیس دستگاه هستند، بنابراین برقراری ارتباط بین نهادهای اصلی مبارزه با فساد با بخشهای نظارتی دستگاههای اجرایی کار مشکلی است. اما با توجه به اهمیت این موضوع باید تدابیری اندیشیده شود تا بخش نظارتی در دستگاه اجرایی بتواند تخلفات صورت گرفته را به مراجع اصلی مبارزه با فساد اداری در خارج از دستگاه اجرایی و حتی خارج از قوه متبوع دستگاه نظارتشونده اعلام کند.
گزیده سیاستی / مدیریتی (پیامک منتخب)
نهادهای متعددی در کشور جهت مبارزه با فساد ایجاد شدهاند اما تقسیم کار معیوب میان آنها باعث کاهش کارایی و افزایش فساد در کشور شده است. ادغام و انحلال نهادهای موازی اصلیترین راهبرد است.